第一篇：對改革農村社會養老保險制度的若干思考

對改革農村社會養老保險制度的若干思考

摘 要：我國經濟體制轉型加速和現代經濟對農村傳統經濟的沖擊，以及我國農村人口老齡化的到來，農村原有的以家庭養老為主的模式已越來越無法承擔農村養老的重擔，農村社會養老保障的不足已經構成了制約經濟發展的重要因素。而現行的農村社會養老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。本文針對以家庭養老為主的現行農村養老體系面臨的挑戰，通過分析我國農村社會養老保險制度存在的問題，提出改革的建議和對策。

關鍵詞：社會公益保障；農村養老保險；體制改革

隨著我國城市化進程的不斷加快和市場經濟體制改革的日益深化，逐步健全和完善農村社會保障制度，關系到占全國近70%人口的農村居民的生活質量。而農村社會養老保險制度則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村社會養老保險問題變得日益突出和緊迫，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。而現行的農村社會養老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。

一、我國農村養老的現狀及家庭養老面臨的挑戰

(一)我國農村養老的現狀

建國以來，二元經濟制度的確立把城鎮和農村嚴格地區分開來。改革開放以前，我國農村老年人主要是依靠集體(“大隊”或“生產隊”)發放很少一部分“口糧”，實行家庭養老。“五保戶”以及“烈、軍屬”由集體統一奉養。改革開放以后，農村發生了很大變化，實行家庭聯產承包責任制后，集體除了代表國家政府向農民催繳農業稅和各種提留外，其他費用很難向農民收取。因此，除了“五保戶”和“烈、軍屬”以外，農民基本上沒有享受到任何直接的社會保障，農民養老基本依靠家庭。

目前，我國60歲人口中靠離退休金生活的老年人主要分布在城鎮地區。作為占總人口近70%的農村居民，因其經濟發展水平較低、收入增長緩慢、各地區經濟發展不平衡、投保觀念落后等原因，至今仍是全國養老保險最薄弱的領域，其養老方式仍以家庭養老為主。據有關部門統計，中國農村家庭養老約占整個養老保障的92%。

家庭養老即由家庭承擔贍養老人的功能，是指以血緣關系為紐帶，由家庭或家庭成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養老方式。這實際上是以個人終生勞動積累作為基礎，在家庭內部進行代際交換的“反哺式”養老模式。在農村，養老現狀仍以家庭養老占主導地位，基本沿襲了以家庭保障為基礎和主體，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟的傳統模式。

(二)家庭養老面臨的挑戰

進入20世紀70年代特別是80年代以來，我國發生了一系列與農民養老密切相關的重大社會變遷，傳統的以家庭為主的養老方式面臨嚴峻的挑戰。

1、家庭聯產承包責任制加大了農民的經營風險。家庭聯產承包責任制的推行，使家庭重新成為經濟單位。在農村經濟逐漸從單一產業向多種經營發展的過程中，農業勞動者的生產經營活動日趨頻繁，在市場經濟條件下，競爭所帶來的經營風險也日益加大。與此同時，農村居民商品性支出增大，自給性消費向商品性消費的轉變使老年人經濟供養來源對市場的依賴性加大，老年人供養狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩定性并且隱藏著風險。而目前我國農民家庭經濟基礎非常薄弱，2005年全國農民人均純收入只有3255元，同期城鎮居民家庭人均可支配收入是10493元。同時，農村地區貧富差距拉大。2005年，農村居民家庭人均純收入最高的上海(8342元)與最低的貴州(1877元)相差4.44倍；而在1978年兩者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在現實條件下，單個家庭保障能力有限，個人和家庭都難以抵御風險。

2、農村人口老齡化和家庭的小型化使家庭養老功能大大削弱。由于計劃生育的實施，農村人口出生率大幅度下降；同時，隨著經濟社會的發展和醫療、健康水平的不斷改善，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70歲。生育率的下降與平均壽命的提高，使中國人口老齡化程度迅速上升。2000年第五次全國人口普查的數據顯示，我國65歲以上人口占總人口的比例為6.96%，這說明我國已經屬于老齡化國家。而農村人口的老齡化水平又高于城鎮，農村為7.35%，城鎮為6.30%。而且，目前及未來一段相當長的時間，農村經濟仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必將使家庭養老的壓力更加沉重。

計劃生育政策產生的另一個結果是家庭呈小型化的趨勢。據統計，農村平均家庭規模已從1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。農村的獨生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭結構家庭結構在逐漸形成，以家庭養老為主的老年保障模式將使子女在未來的養老問題上不堪重負。

3、大批農村青壯年勞動力向城市轉移加重了家庭養老的困難。中國經濟具有典型的二元經濟結構特征，即傳統農業與工業并存。我國目前正處在工業化快速發展的歷史時期，在工業化和城市化進程中，必然伴隨著大量農村人口，特別是農村中具有較高文化程度的青年人日向城市的轉移。同時，隨著城鎮戶籍制度和勞動用工制度的松動，更促進了農村勞動力向城鎮的流動。其結果是農村人口結構老化，農村老年人缺乏年輕一代的贍養。

二、我國農村社會養老保險制度的探索及存在的問題

由于農村生產經營方式的改變，人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經濟因素的變遷，導致家庭養老功能日趨弱化。在養老保障領域，原有的制度安排受到挑戰，農村社會養老保險制度作為一種新的老年保障方式已經出現并且得到發展。

(一)我國農村社會養老保險制度的探索

我國政府從上世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，開展農村社會養老保險已有十多年的歷史。1991年6月，根據國務院的決定，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，先是在山東等地組織試點，在取得了一定成效的基礎上，逐步在全國農村有條件的地區推廣。《基本方案》不僅規定了繳費的對象、費率、支付標準、基金的管理以及個人可能獲得的養老保險金等，還確立了我國農村社會養老保險應遵循的五個原則。可實施效果并不理想，截止到1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應該參保人數的12%；也就是說，經過6年的推廣、運行，仍有88%的農民游離于農村社會養老保障之外。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部后，由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作更是出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難；一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

(二)我國農村社會養老保險制度存在的問題

農村社會養老保險是一個新鮮事物，尚處于探索階段，面臨許多困難和問題，主要體現在以下幾方面：

1、現行的農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。與城鎮企業職工基本養老保險制度的社會統籌與個人賬戶相結合的模式不同，農村養老保險基金平衡模式是個人自我平衡，實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，“保險”的色彩很淡。它的個人賬戶是個人繳費的積累，不存在代際和代內資金調劑，也沒有國家財政資金的資助，因此，農村社會養老保險基金不具備統籌共濟的性質，難以實現互助互濟的原則。這種特征對于有穩定的較高收入的農村居民是適用的。而農村中的貧困人口，由于沒有能力為自己的個人賬戶供款，到了晚年就很難依靠養老保險積累金生活。也正因為這一點，導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但要使這項工作開展下去，又常要靠強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保障的自愿性原則。可以說農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。

2、現行的農村社會養老保險制度保富不保貧，解決不了當前真正最需要保障的農村貧困人口問題。按照《基本方案》的規定，“凡是達到全國和全省農民人均收入的農村居民，必須參加養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。我國目前開展農村養老保險的大多是比較發達的農村地區，參加養老保險的人也幾乎都是比較富裕的農村居民。尚未參加養老保險的大多數不發達農村地區和沒有能力投保的貧困農村居民，實際上養老問題更加嚴重和緊迫，而按現行辦法，這些地區和人群卻沒有條件參加養老保險。另外，《基本方案》只解決了未來農村老年人，而無法解決當下農村老年人的贍養問題。由于農村養老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規模，投保期限越長，繳費金額越多，受益越多。目前，農村養老保險規定投保對象為20歲—60歲農村居民，如果一次性繳保費100元，對于現在20歲的人來說，到60歲開始領取保險金時，每月能拿到104元；對于現在40歲人來說，每月只能拿到11元；對于59歲人來說，60歲時每月只拿不到1元錢。因此，現行制度只能使“未來老年人”即現在的年輕人受益，而現實的老年人和中年人將成為農村養老保險的“真空”人群。

3、現行農村社會養老保險基金投資渠道單一，實現保值增值的能力比較差，養老基金收益太低，不可能真正解決農村養老問題。按《基本方案》的規定，養老保險基金“以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行實現保值增值，不能直接用于投資。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。

4、農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。《基本方案》的推廣和實施忽視了必要的法律基礎，法律是社會養老保障實施的基礎和可靠保障，而我國農村社會養老保障從上世紀80年代起到現在幾乎沒有一部成文法規。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些領導的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩定性。不但如此，農村社會養老保障方案幾易其稿，沒有統一性、連續性和一致性，因而也就沒有強制性和嚴肅性，廣大農民對此缺乏依賴感、安全感和信任感，這就進一步加大了《基本方案》的實施難度。

三、改革我國農村社會養老保險制度的對策和建議

盡管存在以上這些問題，筆者認為，現行農村社會養老保險制度仍不失為一種符合我國現階段國情的解決農村老年人經濟保障的重要方式。農村社會養老保險存在的諸多問題中，有的是在執行過程操作不當造成的，可以通過積累經驗、改進辦法來逐步解決的；有的是制度設計本身的缺陷，可以通過制度變革或變通加以解決，不應全盤否定其積極作用。建議在現有基礎上，針對當前存在的困難和問題，提出科學合理的解決方案，繼續積極穩妥地推進農村社會養老保險制度改革。

第一，應加大對農村社會養老保險的扶持。農村社會養老保險收效甚微的重要原因，就是在制度設計中沒有資金甚至政策上的支持。《基本方案》規定，農村養老保險的資金籌集堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但是多數地區集體經濟實力薄弱，沒有補助能力；而國家政策上的扶持，也多流于形式。社會保障理論來源于社會保障實踐。有資料顯示，目前全球131個國家(包括發達國家和發展中國家)的城鄉社會養老保險金的籌資模式中，至少有129個國家的資金來源是全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。這無疑構成了社會保障的根本性特征。即是說，社會保障金主要不應由受保人個人出。然而，正是在這一根本性問題上，在我國農村社會保障理論與實踐中卻存在著模糊認識，那就是：當問及發展農村社會保障缺乏資金怎么辦時，回答卻是主要讓農民自己出，或完全讓農民自己出。所以，農民沒有參加社會養老保險的積極性。因此，只有提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度，才能調動起農民投保的積極性，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。

第二，要樹立明確的農村社會養老保障目標。從長遠看，我國農村社會養老保障的最終目標就是要逐步消除城鄉二元對立格局，建立城鄉一體化、富有中國特色、一元化的社會養老保障體制。城鄉一體化是一個必然趨勢，但是這一目標的實現需要具備充分的社會和經濟方面的條件，從目前的狀況來看，這些條件還不具備或還不充分具備。尤其考慮到目前農村勞動者繳費能力有限，不能按照與城鎮同一標準繳費，并且社會養老保險是一個剛性非常強的社會保障制度，它的待遇水平一旦定在比較高的尺度上，就很難再往下降。目前我國城鎮企業職工養老保險計劃的養老金替代率設計為70%左右，這樣高的待遇水平如果承諾給了占勞動人口一半以上的農村勞動者，給養老保險基金帶來的支付壓力是難以想象的。因此，目前我國農村社會養老保險計劃不應將保障目標定得太高，不能期望領取的養老金能保持勞動者退休的生活水平不變。目前的保障目標是維持退休后最基本生活水平，這一保障目標應與其他社會保障制度如農村社會救濟、農村居民最低生活保障線等制度相銜接。這樣，既有利于避免農村新的貧困人口的出現，又有利于減少將來農村社會救濟的財政壓力。

第三，應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。盡快制定出適合我國國情的農村養老保障法律法規，努力做到農村社會養老保障工作的科學化、規范化、法制化。同時，要加強宣傳解釋力度，結合農村家庭養老面臨的實際情況，抓住農民養老心態，做好示范、總結工作，使農民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農民如果不知養老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護。當前，要特別注意向農民說清楚社會養老保險與繳納各種集資費用的性質完全不同，要特別注意向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養老保險金的預期收益，要充分考慮到農民養老的文化背景、敬老養老心態等，特別注意向農民說清楚社會養老保險是對家庭養老的有益補充。

四、結束語

最后，筆者認為需要特別提出的是，農村社會養老保險制度在相當長的時間內還不可能成為我國農村惟一的養老制度。養老金的獲取也不能解決養老的全部問題。老年人的贍養不僅包括收入來源，還包括精神安慰和生活照顧等方面。家庭中特有的血緣關系和婚姻關系是其他社會關系所不能代替的，因此，現階段仍應堅持社會養老保險與家庭養老相結合的原則，最大限度發揮家庭的保障功能。另外，在改革和完善農村養老保險制度的同時，應注意加強社會養老服務設施的建設。考慮到未來的家庭結構，有相當一部分老年人將面臨身邊無子女的現象，老年人的生活照料問題將日益突出，而目前我國農村社會養老服務設施還比較薄弱。因此，應加強敬老院和包括生活照料、醫療服務、老年娛樂等項目在內的綜合性社區服務設施的建設。

總之，未來中國人，口問題的進一步解決，將更多地依靠社會保障。特別是在經濟體制轉型和人口老齡化的過程中，改革和完善農村社會養老保險制度，將家庭養老和社會化養老結合起來，構建既符合現代社會保障理念，又與中國傳統及現有實際情況相適應的農村養老保障體系將具有更為特殊的意義。

參考文獻

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(2)國家統計局：“中國統計年鑒2003”，中國統計出版社,2003年。

(3)崔紅志：《我國農村養老面臨的挑戰與思考》，中國社科院網站http：／／www.tmdps.cn.2003—7—30.(4)高和榮：“中國《縣級農村社會養老保險方案》為何難以推廣實施”，《社會保障制度(人民大學復印資料)》，2004年第1期。

(5)劉書鶴：“農村社會保障的若干問題”，《人口研究》2001年第5期。

第二篇：農村社會養老保險制度的幾點思考

關于我國農村社會養老保險制度的幾點思考

陳東江

一、前言

我國是農業大國，2009年全國農村人口占全國人口的51.66％，全國60歲及以上的人口占總人口的12.5％，2010年全國農村人口占全國人口的50.05％, 全國60歲及以上的人口占總人口的16.35％。而且長期以來，我國實行城鄉二元經濟結構。城鄉二元經濟結構主要表現為“農村為城市服務，為工業發展服務”，這一結構直接導致我國形成了城市先進，農村落后的局面。城鄉經濟的兩極分化導致社會養老保障制度建設的城鄉失衡，農民面臨極大的養老風險。同時，我國人口老齡化嚴重，經濟還不發達，社會養老保障制度不完善，老齡化使得農村老齡人口的養老問題更加尖銳。農村老年人口成為龐大的養老保障上的弱勢群體。

二、內容摘要

農村社會養老保險制度的完善對對社會文明穩定，國民經濟持續快速健康發展，全面建設小康社會，都有著重大的戰略意義。本文通過我國農村社會養老保險的模式特點的分析，總結了我國農村社會養老保險存在的問題及原因，并作出相應的完善闡述。

三、我國農村社會養老保險的模式特點

（一）政府引導與農民自愿結合

我國農村經濟發展很不平衡，全國各地經濟發展水平的差異大，因此我國農村社會養老保險采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作

方法，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上的農民采取自愿性原則，但是鼓勵他們參加，政府給予支持。

（二）籌資結構特點

我國農村社會養老保險的基金籌集辦法以個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。但是集體補助只能是輔助籌資渠道，因為只有在極少數經濟比較發達的地區，集體企業才可能為農民提供一部分的補助。另外，我國財政支持系統不完善，也沒有養老保障儲備基金，國家政府資金的投入比例過低。因此，在集體補助和國家扶持形同虛設的情況下，大部分資金還是由農民承擔，更加不能調動他們的積極性。

（三）支付結構特點

我國農村社會養老保險采用儲備積累的支付模式，即建立個人帳戶，農民個人繳費和集體補助全部記在個人名下，個人領取的養老金數目由個人繳費多少和積累時間長短決定。

（四）統一管理

我國農村社會養老保險制度對農村的務農、經商等各類從業人員實行統一管理，為全國各地提供新型農村養老保險的最低標準和一般的運行機制。統一的管理模式這樣, 為新型農村養老保險在全國農村的真正建立了基礎。

四、我國農村社會養老保險存在的問題及原因

（一）農民思想觀念的局限性

幾千年來自給自足小農經濟社會下的低下生產力，將農民束縛在土地上，農民一旦進入老年，喪失勞動力，只能由子女來贍養，因此在很

長一段時間內，我國農村的養老方式一直以家庭養老為主，“養兒防老”思想占主體地位；同時，家庭本位文化使家庭的贍養功能最大限度的發揮，于是“養兒防老”的養老方式被延續至今。另外農民對農村社會養老保險知之甚少，加上我國關于農村社會養老保險制度的政策法規不健全、管理方式落后，因而農民的參保意識淡薄。

（二）參保率低，且保障水平過低

我國農村社會養老保險的參保率低。2000年，農村60歲以上老年人口領取退休金比例為8.2%，而依靠家庭養老的比例高達86.2%。據中華人民共和國統計年鑒數據統計，2010年，全國參保人數僅10276.8萬人。

我國農村社會養老保險的保障水平低。《基本方案》頒布后，農民交納保險費時根據自己的實際情況分2元至20元10個檔次繳費，而大多數農民都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，農民在10年后只可以領到4.7元/月的養老金，這點錢對養老幾乎起不到什么作用。新型農村社會養老保險制度的保障水平有所改善，但農民每月60元的養老金相對于通貨膨脹下的高物價來說，仍是不足夠養老的。

（三）農村社會養老保險制度本身存在缺陷 1.籌資模式不合理

我國農村社會養老保險的基金籌集辦法僅對個人繳費標準作了較為明確的規定，而集體補助和國家扶持形同虛設。保險費主要由農民自己承擔，個人積累制的支付模式是與社會保險的特征相悖的。而據調查，全世界有據可查的131個國家中，至少有129個國家保險資金的基本來

源由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。政府資金的投入力度和集體補貼的數額與農民的參與積極性密切相關，較多西方發達國家的政府大投入和集體多補貼在較大程度上調動了農民的參保熱情。但是在我國，集體補助和國家扶持的形同虛設大大降低了農民參保積極性。幾十年的城鄉二元經濟結構下，農民無償支持了城市的工業成長發展，他們有權利享受國家關于養老方面的資金扶持，因此，政府有責任為農民提供資金補助。

2.資金運行模式不合理

建立個人帳戶，農民個人繳費和集體補助全部記投保人個人賬戶下，貫徹“自助為主，互濟為輔”的原則，這樣的個人積累制是與社會保障的本質是不一致的。個人賬戶制的資金運行模式再加上集體補助和國家扶持的形同虛設，這實質上是一種低效率的商業保險，長此以往，會有害于社會公平和安定。

3.財務模式不合理

我國農村社會養老保險的參保對象為20周歲到60周歲的公民，領取養老金年齡限制在60周歲以后，財務上實行完全積累的模式。這種模式對農村接近60周歲和60周歲以上的農民的參保是不利的。前者面臨個人資金積累儲備不足，通常會選擇不參保；”后者則徹底地被排除在外，面臨著缺乏養老保險的困境。而這部分人正是幾十年的城鄉二元經濟結構下為國家工業化積累做出巨大貢獻的人群，因此，改革完全積累制的財務模式勢在必行。

（四）我國農村社會養老保險中政府責任缺損

1.制度供給不足

十七大之前，我國政府一直避開建立農村社會養老保險制度的責任，總是將農村社會養老保險制度作為實現其政治、經濟目標的附屬物，農村社會養老保險制度一直沒有被作為社會政策的重要組成部分。1992年的《基本方案》，它并不是農村社會養老保險的制度保障，雖然被作為實施農村社會養老保險的基本制度，但他實際上只能算是一個部門文件或一個法規,對農村社會養老保險制度的建立和實施的法律效力是有限的。十六大、十七大也只是認識到制度的重要性，但也沒有出臺真正的法律條文。國務院在2009年9月1日發布的《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》也只是指導新型農保的實施方法步驟，不能算是真正的制度供給，我國農村養老保險制度在制度層面上形成了制度需求與制度供給的巨大落差。

2.財政支持不力

我國農村社會養老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔,國家給予政策扶持”的原則，目前農村社會養老保險發展緩慢的根本原因追其重要原因是政府財政支持不力。農村養老保險基金來源主要依靠農民自己，村集體給予適量的補貼，政府扶持方面形同虛設。而大多數村集體的經濟實力有限,沒有提供補助的能力。《基本方案》中的資金籌集方式也沒有明確規定政府的資金扶持責任，國家的扶持政策便無從體現。新型農村社會養老保險制度中政府扶持上有了很大的進步，但政府資金支持所占的基金比例還是很小的，完全不能和西方發達國家的補貼相提并論。

3.監管職能履行不到位

政府監督職能履行不到位，主要體現在兩方面：第一，現行管理體制不集中。勞動保障部負責農村社會養老保險、衛生部負責農村合作醫療、民政部負責救濟、撫恤制度以及最低生活保障制度，各部門各自為政，管理體制相當分散。第二，在實踐農村社會保障事業時，由于多部門爭辦農村社會養老保險，部門利益矛盾、挪用救災扶貧款項、社會保險基金管理不規范等問題相繼出現。這些問題都是由于政府監督職能履行不到位引起的。

（五）農村社會養老保險缺乏法制化的管理和規范

《指導意見》和《基本方案》，前者為國務院制定的政策性法規，后者為民政部門的策劃的實施策略，不屬于法律范疇，農村社會養老保險制度并沒有專門的法律加以約束，沒有制度上的穩定性，政府與農民就無法建立穩定持久的契約關系。法制化的管理和規范的缺乏，不僅導致基金分散，基金籌集難以形成規模效益；而且資金管理也會缺乏統一的管理，增加了保險資金運營的風險。在地方，地方政府時有私自挪用保險資金的情況發生，這不僅降低了農民參保的積極性，也使養老保險實施工作的成效大大降低。

五、完善我國農村社會養老保險的對策建議

（一）加強對農民參保意識的宣傳教育

長期自給自足的小農經濟條件下，我國農民養兒防老的傳統觀念嚴重，不愿投保。針對這種情形，政府和社會要加大農村社會養老保險的宣傳教育力度，通過廣泛宣傳，加深農民對社會養老保險的認識和認可，促進農民在思想上接受農村社會養老保險，并且在行動上積極參與。

（二）農村社會養老保險模式的制度設計 1.資金籌集和繳費標準

國務院2009年9月的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出新型農村社會養老保險的基金籌集來源由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。第一部分為個人繳費。參加新型農村社會養老保險的農民繳納養老保險費的標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，各個地方政府可以根據當地實際經濟發展水平增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。隨著國民經濟發展和社會進步，國家會根據農民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。第二個部分是集體補助。村民委員會召開民主村民會議商議敲定補助標準，政府鼓勵有條件的村集體、其他經濟組織、社會公益組織、個人等等對參保人繳費給予補助和資助。第三部分是政府補貼。首先政府對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金，另外，中央財政對地區的補貼包括按中央確定的基礎養老金標準的全額補貼和差額補貼，其中對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助；地方政府對參保人繳費的補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，具體標準由省（區、市）人民政府確定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

2.資金運行模式設計

農村基本養老保險的資金運采用社會統籌與個人賬戶相結合的模式。每個參保人都有屬于自己終身記錄的養老保險個人賬戶。這個個人賬戶的資金來源中包括個人、集體、經濟及公益組織、有條件的個人以及地方政府。統籌方面，根據目前的經濟發展水平和社會保障制度的現狀，應當先實行東部有條件的地區統籌，再漸漸上升到全國范圍的統籌。

3.財務模式設計

農村社會養老保險的財務模式上采用現收現付與積累并存的部分積累制。這主要考慮到前部分提到的兩部分人群（農村農村接近60周歲和60周歲以上的農民）的養老問題。農村接近60周歲和60周歲以上的農民的養老基金來源于社會統籌賬戶的一部分，實行現收現付。60周歲以上的農民直接按一定的標準期限計算派發養老金。另外，農村接近60周歲年齡的農民且差距在十六歲之間的人群的年齡最為參保前的繳費期限，再按全部年限計算派發養老金。若干年后社會統籌賬戶完成對農村接近60周歲和60周歲以上的農民補貼任務后，社會統籌賬戶在本質上變成公共積累賬戶，有利于農民收入增加和社會穩定。

（三）農村社會養老保險制度中政府責任的重新定位 1.明確政府的價值理念

價值理念會深刻影響政府責任范圍和履行責任，因此，明確政府的價值理念是必要的，具體要做到以下幾點：第一個價值理念是社會保險是所有公民的基本權利，要保證廣大農民都能享有社會養老保險要求政府必須承擔起自身責任。第二個價值理念是公平優先,兼顧效率。效率是公平的基本前提，公平是效率的保證。實現了效率才能促進經濟的發展，實現了公平才能促進社會穩定。政府要從公平出發,保證農民的權益，把公平和效率的理想貫穿于整個農保的實施過程中。第三個理念是民主參

與理念。政府應該集思廣益，吸納農民的建議，組織討論會，通過民主會議商議出的內容最為指導意見，整個過程中全面貫徹規范性和民主性。

2.強化政府的財政責任

政府的財政支持是農村社會養老保險制度得以順利實施的首要責任。從發達國家的經驗中可以發現發達國家的政府都為投保人提供了一定的資金支持，大部分國家財政資金支持都在整個基金的三分之二以上，從而促進了農村社會養老保險制度的發展和完善。而我國近年來實行分稅制體制，中央財政收入保持著穩步提高的狀態，政府應當加大中央財政的轉移支付力度，實現農村社會保障穩步進步。因此，中央財政應當對給予農村社會養老保險制度財力支持，保證農民的合法權益，促進社會的穩定。

3.完善政府的管理監督責任

政府必須擔起建立健全農村社會養老保險管理監督體系的責任，具體要做到以下一點：第一，大力發展生產力,促進經濟發展，為農村社會保障建立強大的物質基礎。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑的發展也會反過來對經濟基礎產生能動作用。因此，要大力發展社會生產力，促進社會經濟的發展，實現社會成員收入的快速增長，為社會公平建立物質基礎。而在全社會強調社會公平，也有利于社會的穩定。第二，倡導公正理念，建設社會主義道德文明。社會公正，人人有責。政府要在全社會范圍內倡導社會公正，對社會成員進行公正理念的教育，培養其公平意識，使公正公平理念深入人心。另外，政府要承擔起建設社會主義精神文明的責任。同樣要從社會成員抓起，對社會成員進行道德教育,推

崇誠實，成員間團結友愛、公私分明，社會成員都能做到遵紀守法，追求公正，主動地維護社會主義制度。第三，政府要履行好自己的社會整合職能。當前，整個社會處于各種社會要素分化重組的轉型期，政府的社會整合功能做得怎樣關系到整個社會的凝聚力。這時，遵紀守法、團結友愛又不得不提。政府只有兼顧到社會各個階層的利益，讓每個階層都能享受到社會發展的成果，就必須制定自愿開放且公平競爭的政策，調動社會成員的創造力，促進各個階層的良性循環，從而滿足哥哥社會階層的利益，實現資源的整合，縮小兩極分化，促進共同富裕。同時政府承擔其建設社會主義精神文明的責任，促進物質財富和精神財富的雙豐收，促進社會更加穩定和諧，全體人民各得其所。

（四）加快農村社會養老保險的立法進程

目前，我國僅有的兩個文件辦法——國務院制定的指導意見》和民政部門策劃的基本方案》，前者為政策性法規，后者為實施策略，不屬于法律范疇，府與農民沒有建立穩定持久的契約關系。地方政府頒布的一些實施法案也都是在這兩個文件稍加修改的基礎上形成的，所以說，我過的農村社會養老保險制度要有自己的法律保障，也就說農村社會養老保險法的制定要提上日程，以法律條文的形式對參保對象、資金籌集、監督管理、支付運行標準、基金運營以及各級政府部門的責任等等內容都要加以規定，改變現在農村社會養老保險各方面的隨意性。各級地方政府也要根據當地的經濟發展水平和人民收入情況、思想狀況等等，在遵循國家法律的基礎上，制定符合本地發展特點和發展要求的農村社會養老保險制度實施辦法。當中央和地方的法律條文都形成時，我國農村

社會養老保險制度才會有良好的法律環境加以維護促進促進成長直至完善。

（五）建立多層次的農村社會養老體系

根據前文發達國家農村社會養老保險制度的經驗總結，我國也要建立多層次的農村社會養老保險體系。根據轉型時期的基本國情和經濟發展狀態，我國的多層次養老保險體系應該采用個人養老、家庭養老、集體養老和社會養老相結合的形式，并且這四種養老方式要相互協調相互補充。我國是最大的發展中國家，城鄉經濟發展差距大，區域經濟發展差距大，完善的農村社會養老保險制度真正地建立和完善，需要經歷很長時間去探索實踐。而且由于東西方文化的差異，我們不能完全照搬發展國家的做法，要考慮當整個國情和各地區的經濟發展水平，盡早形成社會養老為主、個人家庭集體養老為輔的養老保險體系。選擇個人養老方式的農民，政府應當采取相應的優惠措施和資金補助，鼓勵農民自己養老，從而減輕家庭和社會的負擔。09年9月以來新型農村社會養老保險在東部地區的積極試點，政府的扶持力度很大，并采用一定的強制措施，從財政和政策上給予了很大的支持，從而使新型農村社會養老保險工作能夠順利開展。另外，在中部及西部一些經濟欠發達地區，當前應該采用家庭養老為主、個人集體社會養老為輔的形式，等欠發達地區的經濟水平發展起來，農民收入增加，有實行農村社會養老保險制度的物質基礎的前提下，增大個人養老、集體養老和社會養老的比例，最后過渡到社會養老為主的養老保險體系。值得一提的是，為促進社會主義精神文明發展，是老人安享晚年，家庭養老的養老形勢要一直延續下去。

六、結束語

在金融危機和通貨膨脹的經濟大背景下，我國要做好社會保障工作，特別是農村的社會保障部分，讓整個社會在穩定和諧的狀態下規避經濟危機的風險。國家政府積極推動新型農村社會保險的試點工作，努力改變城鄉分化的現狀，發展農業，維護農民利益，這體現了我們黨以人為本的科學發展觀，重視農民，免除農民老年養老的風險，這項制度一定能得到全體農民的支持，相信完善的農村社會保障制度很快就能建立起來。

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第三篇：淺析我國農村社會養老保險制度

淺析我國農村社會養老保險制度

一、農村社會養老保險制度發展困境的分析

1991年6月，民政部在山東省組織了較大規模的農村社會養老保險的試點工作，并于1992年制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案在全國有條件的地區逐步推廣。到2000年末，我國約有6172萬人參加了社會保險，占整個農村從業人員的11％，養老基金結余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬人享受了社會養老，所占比率很低。2001年隨著社會養老保險由民政部主管劃歸勞動保障部主管，農村社會養老保險被“清理、整頓”，陷入停頓不前的困境，成為全面建設小康社會中的一個重要問題。

農村社會養老保險制度的創新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農民建立的社會保險制度。然而現如今卻產生了“政策微效”的現象，即政策結果距離政策預期有很大的差距。是什么原因導致了“政策微效”的結果呢？許多研究者大多從經濟學的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農民個人交費為主，缺乏互濟性；養老保障基金投資渠道單

一、運營層次低、銀行利率下調等導致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數農民選擇2-4元／月的投保標準，難以滿足農民年老時的基本生活需求；領取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農村社會養老保險管理混亂，出現了民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。

（一）我國農村社會養老保險制度的價值理念發生偏移。社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設是以“效率優先，兼顧公平”為指導。一切社會政策都是為經濟政策服務，社會保障制度是為了配套我國國有企業改革和市場經濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優先的理念。因此，面對我國城鄉收入的逐漸擴大和當前我國最大的弱勢群體--農民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮居民。在這種價值理念支配下農村社會養老保險制度的設計出現了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉鎮企業支付的養老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉鎮企業的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉鎮企業的地區的農民比只有很少甚至沒有鄉鎮企業的地區的農民要富裕。在這種情況下，欠發達地區的農民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區的農民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農村的實際情況和農民的養老需求

形成悖論，未來養老面臨困難的欠發達地區和沒有能力投保的貧困農民有著較強的養老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現象。

（二）農村社會養老保險制度不能很好地適應我國社會變遷。目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業化、城市化進程不斷加快；家庭規模和結構發生變化；農村人口出現分化等。這一系列變遷引發了諸多社會問題，農民養老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農民養老建立正式制度安排。可以說，農村社會養老保險制度是對我國社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農村務農、務工、經商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符。現在，農民務工、經商不再僅僅局限在鄉鎮企業和小城鎮，一部分農民已經進入大城市務工、經商并且站穩了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養老保險。而該養老保險卻要求農村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農村土地規模化經營，也阻礙了、抑制了部分務工、經商農民的參保積極性。

另外，著名的功能主義者帕森斯在其關于社會變遷的理論中強調，文化(一個社會的共同信仰、規范和價值觀)是維持社會緊密結合的“膠水”，因為它特別不易發生變化，與社會結構變遷相適應。我國農民應具備“享有社會保障是自己應有的權利”的公民權利意識。然而，“孝文化”和“養兒防老”的觀念已經深深植根于我國農民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應享有的公民權利，“養兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養兒防老”到“公民權利”的轉變仍需要一定的過程。而且我們必須注意到在農民這個亞文化圈內，存在著對國家政策不信任的現象，這就使得農民對于農村社會養老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當，在某些地方甚至出現了抵制現象，有的農民有經濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數農民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養老需求，從而使一項很好的滿足農民養老需求的制度在基層得不到很好的實行。

從以上社會學角度的分析不難看出，農村社會養老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設計自身的缺陷和農民對其接受缺乏主動性，從而導致農村社會養老保險制度的發展陷入困境。

二、建立農村社會養老保障制度的對策建議

傳統家庭養老功能的弱化和現行農村社會養老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經反復討論過的 問題：中國農村現階段到底要不要搞社會養老保險？如果要搞是繼續現行的制度還是尋求其它的辦法？對于第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現狀出發都必須實行社會養老保險。對于第二個問題，我認為從農村社會養老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發揮，關鍵就在于農村社會養老保險制度要符合農民的實際情況。因此，為農民建立社會養老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對于這一點，不會有不同的看法。關鍵是如何分類實施，筆者認為，根據當前農村人口的分化情況，可以把農村人口分為純農業人口和進城務工的農民工兩類人群。

(一)分類實施的對策建議

1、為純農業人口（以經營土地為生的農民)建立農村養老保障。在已經推行的農村養老保險的基礎上進行適當的調整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應該給與農村社會養老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，國家投入一部分納入到社會統籌基金，農民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經濟欠發達地區。同時鼓勵建立由集體補助的補充養老保險和個人儲蓄式的商業養老保險。

2、為農民工建立社會養老保障。農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農民工已在城市生活了較長時間并且有了穩定的工作和住所；而有的農民工則是初到城市或在不同的城市間流動。可見，為農民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農民工中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現在起開始啟動建立這項制度，并根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度。

為農民工建立社會養老保險制度要協調好就業與社會保障的關系。對于已經在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業穩定的農民工建立類似于城鎮養老保險制度，即實行社會統籌和個人賬戶相結合，農民工個人繳費和企業部分繳費劃入個人賬戶。考慮到企業為農民工繳納社會統籌養老保險金對企業吸納農民工積極性的影響，在實行此項養老保險時，應該允許企業根據農民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高于20％，個人繳費不得超過8％。對于在城市從事個體工商的自雇性農民工，可以參照城鎮個體工商戶的養老保障，實行自愿原則。

對于剛剛進入城市的務工農民工，鑒于他們的就業、收入不穩定的狀況，最初仍把它們納入到農村養老保險制度。當他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉入到為農民工建立的社會養老保險制度。針對農民工流動性較強這一特點，應該使農民工的養老保險個人賬戶隨工作城市的轉變而轉移。為了做好這方面的工作，全國的社會養老保險網絡信息系統應按照統一標準進行建設，使農民工在進入到新的工作地仍能連續繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養老保險金。

(二)建立農村社會養老保障的資金來源

除了學者和專家提出的通過發行國債的部分收益和部分國有資產的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障資金。但是，農民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。據有關資料，目前在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構得60-70％。《人民日報》披露，一些西部地區的土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1．5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養老保障基金是不現實的，對于建立養老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應該為全體農民甚至全體城鄉人民分享。

(三)要使社會養老保障制度順利實施還要做好以下工作

1、要盡快建立相應的社會保障法律法規，使農民社會養老保障制度得以規范化。2.提高各級政府和農民對農民社會養老保障的認識。各級政府要認識到經濟發展是手段，人的生存發展才是最終目的，因此不能僅僅把經濟工作當作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農村社會保障當作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農民宣傳社會養老保險，使農民能主動接受。3.農民工社會養老保障應與土地轉讓相結合。如果被納入到社會養老保障的農民不愿意放棄農村的土地，就不利于土地規模化經營和農業現代化的實現。因此，要對已納入到社會養老保障的農民工的土地實現有償轉讓，讓純農戶對土地進行規模經營。純農戶的收入提高了，參加社會養老保障的積極性自然就會提高。4.繼續倡導和推行家庭養老。建設全面的小康社會需要二個過程，為農民建立社會養老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養老繼續發揮作用，為農民提供經濟支持、生活照顧和精神慰藉。

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第四篇：農村養老保險制度

篇一：畢業論文——農村社會養老保險制度

一、緒論

（一）選題背景、目的和意義

十七大針對社會建設內容中的社會保障體系方面，提出了“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”的新思路。2009年9月1日，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》（簡稱《指導意見》），《指導意見》中表示，我國要著手建立針對農民的，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為主要特點的新型社會養老保障制度。2009年，試點覆蓋面為全國10% 的縣（市、區、旗），逐步擴大試點直至在全國范圍內普遍實施，爭取在2020年之前，基本實現對農村適齡居民的全部覆蓋。

表1 2010年中國城鄉社會養老保險情況對比表

數據來源：中華人民共和國國家統計局《2011年統計年鑒》。中華人民共和國人力資源和社會保障部《2010人力資源和社會保障事業發展統計公報》。以及個人計算得出。

我國是農業大國，2007年全國農村人口占全國人口的54.11％，全國60歲及以上的人口占總人口的11.6％，2008年全國農村人口占全國人口的53.01％，全國60歲及以上的人口占總人口的12.o％，2009年全國農村人口占全國人口的51.66％，全國60歲及以上的人口占總人口的12.5％，2010年全國農村人口占全國人口的50.05％, 全國60歲及以上的人口占總人口的16.35％。而且長期以來，我國實行城鄉二元經濟結構。城鄉二元經濟結構主要表現為“農村為城市服務，為工業發展服務”，這一結構直接導致我國形成了城市先進，農村落后的局面。城鄉經濟的兩極分化導致社會養老保障制度建設的城鄉失衡，農民面臨極大的養老風險。同時，我國人口老齡化嚴重，經濟還不發達，社會養老保障制度不完善，老齡化使得農村老齡人口的養老問題更加尖銳。2010年，農村居民家庭人均純收入實際增長14.8％,是改革開放以后增幅最高的一年，而城鄉居民收入比卻擴大到

3.23：1，絕對差距額達到13190.4元，是改革開放以后城鄉居民收入差距最大的

一年。同時，目前我國城鄉老年人口人均收入比例為4.7：1，大大的超過城鄉居民收入的比例3.23：1，農村老年人口成為龐大的養老保障上的弱勢群體。

可見，在經濟尚不發達，人口老齡化嚴重，且老齡人口貧困，社會養老保障城鄉差距大的大背景下，如何建立“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的社會保障體系，讓廣大農民，特別是農村老年人口分享經濟發展的成果，對社會文明穩定，國民經濟持續快速健康發展，全面建設小康社會，都有著重大的戰略意義。

（二）國內外研究成果綜述 1.國內研究成果

2004年，羅世瑞指出，農民的養老問題關鍵在于經濟保障，農民的養老問題不需要依賴于國家財政支持，完全可以讓農民參加商業保險，因為商業保險有著很強的靈活性和較高的適應性。農民根據自身繳費能力和保障需要等指標自主選擇最適合自己的險種。

2007年，楊翠迎、米紅提出農村社會養老保險制度在實施中要遵循分群體特征的原則，群體主要包括四大類：第一群體是農民工，實行“彈性帳戶和激勵帳戶相結合”；第二群體是失地農民，實行“個人帳戶、基礎養老金和儲備金結合”；第三群體是純農戶，實行完全積累制,實行“個人帳戶+長壽風險基金”，也可以選擇實行“個人帳戶+統籌帳戶”的模式；第四個群體是計劃生育戶，針對這一群體實行“即期投入的模式。2.國外研究成果

直至今天，國外養老保險已經經過了三個歷史階段“家庭養老保險一國家年金保險一社會多支柱養老保險”。1889年，德國頒布《老年和殘障社會保險法》，這一文件是通過政府強制性社會保險來分散勞動風險的保障制度誕生的標志。至此，人類社會進入現代養老保險時期。“二戰”后，資本主義經濟快速發展，工業化進程加快，大量農村勞動力涌入城市。為滿足農村勞動力對社會保障的迫切需要，西方國家將農村養老保障制度的覆蓋面積不斷擴大。1957年，德國頒布《農民老年救濟法》，這一文件規定對獨立經營的農業企業主、以及與他們共同從事農業生產經營的勞動成員實行特殊的老年保障制度。其主要內容是，所有沒有參加其他養老保險的農民必須投保，投保的經費有兩個來源，一是法定投保人自行繳納的保費，二是政府對投保人的經費補貼。日本的農村社會保障體系初步建立是在日本政府于1959年頒布的《國民養老金法》開始的，強制性特征很突出，除了農民以外，個體經營者也被納入社會養老保險體系。

20世紀末，西方發達國家面臨人口老齡化的問題，領取養老金的人數迅速增多，公共財政對養老保險供款的負擔也大大加大，日積月累形成了顯性化的債務。人口老年化還加重了養老保險的業務量和運營負擔，管理費用增多，又是公共財政的一大負擔。因此，許多國家開始針對社會保險制度進行改革，在農村社會養老保險方面的改革趨勢具體表現為

擴大覆蓋面、政府主導低層次保障、減少國家干預、發揮私有企業的作用、增加退休年齡的彈性、財務模式傾向于采取稅收的方式籌集資金、基金管理方式為部分積累制(現收現付制和完全積累制結合在一起的制度)。西方發達國家對農村社會養老保險制度的改革滿足了經濟全球化和區域經濟一體化的要求。

二、我國農村社會養老保險制度的歷史演變

（一）1986—1994年，農村社會養老保險制度的提出、試點

上世紀80年代之前，我國沒有農民養老保險，貧困農民接受社會救濟。至 1986年，開始有農民工進城打工，他們有了較多的收入。針對這一情況，“七五計劃”提出建立農村社會養老保險制度，初步選擇江浙一帶的鄉村進行試點，建立了農村養老基金。1991年，國家再次選擇山東省的五個縣進行試點。經過六年的實踐，1992年1月，原民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》），自此，農村社會養老保險制度開始在全國范圍內推廣。

（二）1995—1997年，農村社會養老保險制度的廣泛推行

農村社會養老保險真正在全國范圍內推廣是從1995年開始的。至1997年，全國2900個縣中，有2123個縣引進農村社會養老保險制度，一共有55.79萬農民領取了養老金，參保率為9.47%，在這一時期，農村社會養老保險制度得到了廣泛推行。

（三）1998—2001年，農村社會養老保險制度的暫停整頓

1998年是國家對保險業進行大整頓的一年。1998年11月18日，中國保險監督管理委員會成立，取代人民銀行對保險業的監管地位。中國保險監督管理委員會對農村社會養老保險制度進行清理，連續四年，農村社會養老保險處于停滯不前的狀態。

（四）2002—2009年，開始探索建立新型農村社會養老保險制度 2002年，十六大決定在東部一些有條件的地方探索并建立農村養老保險、醫療保險和最低生活保障制度。2009年8月18日，溫家寶總理在全國新型農村社會養老保險試點工作會議上確定了試點的主要內容：基礎養老金和個人賬戶養老金相結合, 政府財政部門支付全額基礎養老金的最低標準數額；籌資方法采用個人繳費、集體補助和政府補貼三大來源相結合, 地方財政適量補貼。這次會議標志著新型農村社會養老保險制度的正式建立。

(五)2009年9月至今, 新型農村社會養老保險制度正式試點推行 2009年9月1日，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》（簡稱《指導意見》），《指導意見》中表示，我國要著手建立針對農民的，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為主要特點的新型社會養老保障制度。2009年，試點覆蓋面為全國10% 的縣（市、區、旗），逐步擴大試點直至

在全國范圍內普遍實施，爭取在2020年之前，基本實現對農村適齡居民的全部覆蓋。

三、我國農村社會養老保險的模式特點

（一）政府引導與農民自愿結合我國農村經濟發展很不平衡，全國各地經濟發展水平的差異大，因此我國農村社會養老保險采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作方法，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上的農民采取自愿性原則，但是鼓勵他們參加，政府給予支持。

（二）籌資結構特點

我國農村社會養老保險的基金籌集辦法以個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。但是集體補助只能是輔助籌資渠道，因為只有在極少數經濟比較發達的地區，集體企業才可能為農民提供一部分的補助。另外，我國財政支持系統不完善，也沒有養老保障儲備基金，國家政府資金的投入比例過低。因此，在集體補助和國家扶持形同虛設的情況下，大部分資金還是由農民承擔，更加不能調動他們的積極性。

（三）支付結構特點

我國農村社會養老保險采用儲備積累的支付模式，即建立個人帳戶，農民個人繳費和集體補助全部記在個人名下，個人領取的養老金數目由個人繳費多少和積累時間長短決定。

（四）統一管理

我國農村社會養老保險制度對農村的務農、經商等各類從業人員實行統一管理，為全國各地提供新型農村養老保險的最低標準和一般的運行機制。統一的管理模式這樣, 為新型農村養老保險在全國農村的真正建立了基礎。

四、我國農村社會養老保險存在的問題及原因

（一）農民思想觀念的局限性

幾千年來自給自足小農經濟社會下的低下生產力，將農民束縛在土地上，農民一旦進入老年，喪失勞動力，只能由子女來贍養，因此在很長一段時間內，我國農村的養老方式一直以家庭養老為主，“養兒防老”思想占主體地位；同時，家庭本位文化使家庭的贍養功能最大限度的發揮，于是“養兒防老”的養老方式被延續至今。另外農民對農村社會養老保險知之甚少，加上我國關于農村社會養老保險制度的政策法規不健全、管理方式落后，因而農民的參保意識淡薄。

（二）參保率低，且保障水平過低 我國農村社會養老保險的參保率低。2000年，農村60歲以上老年人口領取退休金比例為8.2%，而依靠家庭養老的比例高達86.2%。2003年到2005年期間，我國農村社會養老保險的參保人數分別為5428萬人、5378萬人 和5489萬人，增長比率分別為-0.62%、-0.92% 和2.06%，一度有負增長。到2006年底，全國31個省、直轄市、自治區的1905個縣(市、區、旗)不隨程度地開展了農村社會養老保險工作，成績良好，農村社會養老保險的積累保險基金354億元，參保人數達到5374萬，普及范圍增大。據中華人民共和國統計年鑒數據統計，2009年,新型農村社會養老保險制度試點后,參保人數有所提高,到該年年末,參保人數達到7277.3人,領取養老保險的農民人數達到1335.2人。2010年，全國參保人數達到10276.8萬人,農村社會養老保險基金累計結余也有所提高。

我國農村社會養老保險的保障水平低。《基本方案》頒布后，農民交納保險費時根據自己的實際情況分2元至20元10個檔次繳費，而大多數農民都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，農民在10年后只可以領到4.7元/月的養老金，這點錢對養老幾乎起不到什么作用。新型農村社會養老保險制度的保障水平有所改善，但農民每月60元的養老金相對于通貨膨脹下的高物價來說，仍是不足夠養老的。

（三）農村社會養老保險制度本身存在缺陷 1.籌資模式不合理

我國農村社會養老保險的基金籌集辦法僅對個人繳費標準作了較為明確的規定，而集體補助和國家扶持形同虛設。保險費主要由農民自己承擔，個人積累制的支付模式是與社會保險的特征相悖的。而據調查，全世界有據可查的131個國家中，至少有129個國家保險資金的基本來源由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。政府資金的投入力度和集體補貼的數額與農民的參與積極性密切相關，較多西方發達國家的政府大投入和集體多補貼在較大程度上調動了農民的參保熱情。但是在我國，集體補助和國家扶持的形同虛設大大降低了農民參保積極性。幾十年的城鄉二元經濟結構下，農民無償支持了城市的工業成長發展，他們有權利享受國家關于養老方面的資金扶持，因此，政府有責任為農民提供資金補助。2.資金運行模式不合理

建立個人帳戶，農民個人繳費和集體補助全部記投保人個人賬戶下，貫徹“自助為主，互濟為輔”的原則，這樣的個人積累制是與社會保障的本質是不一致的。個人賬戶制的資金運行模式再加上集體補助和國家扶持的形同虛設，這實質上是一種低效率的商業保險，長此以往，會有害于社會公平和安定。3.財務模式不合理

我國農村社會養老保險的參保對象為20周歲到60周歲的公民，領取養老金年齡限制在60周歲以后，財務上實行完全積累的模式。這種模式對農村接近60周歲 篇二：淺談我國新型農村社會養老保險制度 2013屆本科生畢業設計（論文）

題目： 淺談我國新型農村社會養老保險制度

學 生 姓 名： 曾曉婷

院 系： 管理學院公共管理系

專業、班級 ： 公共事業管理1班

學號 ：指 導 教 師：完 成 日 期：

二 〇 一 三 年 六 月

摘 要

我國的農村居民面臨的社會經濟背景與發達國家不同，它處在經濟轉型的過

程中，農村養老保險問題則是中國社會保障制度改革創新的難點和重點。長期以

來，我國農村一直依靠傳統方式進行養老。而傳統的家庭養老模式難以維系廣大

農村居民的養老需要，同時也制約我國農村經濟發展和社會穩定，迫切需要建立

一套完整又切實可行的新型農村社會養老保險制度，這已越來越受到各級政府的關注和學者的思考。妥善解決農民的養老問題，借鑒經濟發達地區的成功經驗，對于完善我國的社會保障體系，統籌城鄉經濟社會一體化發展，實現和諧社會的建設具有重要意義。因此，本文要通過對我國現行新型農村社會養老保險制度實

行中面臨的問題進行分析，提出若干具體政策建議，以推動我國新型農村社會養

老保險制度的建立和完善。

關鍵詞：農村；養老保險；農村社會養老保險；新型農村社會養老保險制度 abstract rural residents in china facing the social economic background, different from the developed countries, it is in the process of economic transition, problem of rural endowment insurance in china is the reform of social security system innovation difficulty and key.long-term since, our country rural has relied on traditional ways of nursing.but the traditional family pension mode difficult to sustain the public need, but also restrict chinas rural economic development and social stability, it is urgent to system, this already more and more get the attention of various government and scholars thinking.to properly resolve the farmers old-age problem, draw lessons from the successful experience of economic developed areas, to improve the social security system in our country, urban and rural economic and social integration development, realize the harmonious social construction has important sense.therefore, this article through active to our country new rural social pension insurance problems undertake an analysis, put forward some specific policy system establishment and the consummation.key words: rural;endowment insurance;rural social endowment insurance;rural social endowment insurance system 仰恩大學畢業論文

目 錄

摘

要?????????????????????????????......iii abstract??????????????????????????????..ii i 引言?????????????????????????????......1

一、農村社會養老保險的概述????????????????????? 2

（一）養老保險的涵義???????????????????????2

（二）農村社會養老保險的涵義???????????????????..2

（三）新型農村養老保險制度????????????????????? 2

二、我國農村社會養老保險發展歷程?????????????.???..? 3

（一）我國早期農村社會養老保險的發展??????????.?????.3

（二）我國新型農村社會養老保險的發展???????????????...8

三、完善我國新型農村社會養老保險制度的建議????????????....12

（一）建立財政投入機制，逐步增加財政投入????????.?????12

（二）開拓養老基金來源渠道,確保保險基金增值?????????.??.12

（三）做好轉移銜接工作，滿足城市化進程需要???????????? 13

（四）合理提高農保水平，提高農民參保興致?????????????14

（五）明確農保法律地位，保證農保工作有法可依???????????.14 結 語?????????????????????????????.15 參 考 文 獻???????????????????????????...16 致 謝?????????????????????????????..17 仰恩大學畢業論文（設計）

引 言

進入新世紀以來，中國經濟和社會發展進入到一個嶄新的時期。2004年底，65歲及以上人口占總人口的比例達到了7.6%，全國人口年齡結構老齡化的程度在加快，出現了“未富先老”現象。我國是個農業大國，中國農村人口占全國總人口的58% 以上，在城市化過程中，農村青壯年勞動力大量涌入城市，進一步加劇了農村老齡化程度。長期以來，我國農村一直依靠傳統方式進行養老。然而傳統的家庭養老保障模式不但受到我國計劃生育政策帶來的因子女數減少而照料資源不足的影響，而且也受到社會經濟體制變革所帶來的農村家庭子女價值觀念變化的沖擊。與此同時，傳統家庭養老保障所依賴的土地經濟保障能力，不但因為土地產出的偏低而且也因為人均占有的耕地量的減少而減弱。傳統的家庭養老模式難以維系廣大農村居民的養老需要。在這種情況下探討如何建立健全的農村社會養老保險制度，使廣大農民在老年來臨之時能夠得到一份切實的社會保障，是國家面臨的一個迫切而又艱巨的問題。

本論文要通過對我國現行新型農村社會養老保險制度實行中面臨的問題進行分析，提出若干具體政策建議，以推動我國新型農村社會養老保險制度的建立和完善,早日解決農村的養老問題。

篇三：我國農村養老保險制度現狀

我國農村養老保險制度現狀、存在的問題及對策

【內容摘要】我國十多年的農村社會養老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農村傳統的家庭養老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發生了動搖。從長遠看，中國是一個農業大國，農村人口占全國總人口的71%，農村老人占全國老人的比例達到75%，老有所養問題一直是廣大農民夢寐以求的愿望，也是當前我國政府迫切需要解決的問題，特別是我國已經加入wto，依靠家庭養老給農民帶來的經濟負擔不利于農民參與國際競爭，不利于農村經濟發展。只有建立和完善農村社會養老保險制度，才能有效維護農村社會安定穩定，推動農業發展，徹底解決農民老齡化的問題。

【關鍵詞】 農村養老保險社會保障制度

前 言

農村社會養老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民老齡化的問題，提高農村養老保障水平。

一、我國農村現行的養老模式

隨著我國老齡化進程的加快，農村人口的養老隱性問題開始明顯的表現出來。解決農村人口養老問題將是現在社會不得不面對的一項重要任務。在目前廣大的農村地區，家庭養老、土地養老、社會保險養老三種模式是基本的養老保障方式，而社區養老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養老體系。

（一）家庭養老模式

家庭養老模式是山東儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優良傳統，贍養老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現得毫不例外，而且由于我國廣大農村的社會經濟發展水平低下，實施其他養老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。但是，這一方面不符合養老社會保險的基本要求，另一方面也不符合農村人口政策要求，特別是在農村計劃生育政策實施近二十多年的今天，農村人口結構已經發生很大的變化，高齡少子使農村傳統的家庭養老環境不復存在；同時農村養老以家庭保障為主也是對農村勞動者又一不公平待遇，使農民沒有享受到基本的國民待遇，使政府在農村養老社會保險制度中的職責沒有得到應有的體現。

（二）土地養老模式

土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯產承包責任制推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩定也是最后一道養老保障安全網。但是要考慮到年邁的老人能做的了什么，如果要是不可以勞作的老人怎么辦，這個方式養老的弊端就顯現出來了。

（三）社會保險模式

1992年民政部于出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發達和比較發達地區開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，建立養老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。

（四）社區養老模式

社區（含鄉鎮）養老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮企業，仿照城鎮企事業單位的做法，給農村老年人發放養老金。社區養老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區的農村經濟發展水平，所以不容易推廣。

二、農村社會養老保險制度存在的問題及原因分析

農村養老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩定和國家的長治久安，而且也是我國實現共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。

（一）存在問題

《方案》確定的養老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。

1、法律層次低，缺乏約束力

各地農村社會養老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當地實際情況稍作修改后制定的。其法規法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規定有效的限制和懲罰措施。據統計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農村社保基金管理中的違規行為還相當嚴重。正是這種不穩定的制度和屢見不鮮的違規行為讓農民感到后怕，積極性不高，開展農村養老保險工作困難重重,大部分地方強調農民自愿參加養老保險，這與社會保險的本質相違背,不利于農村養老社會保險制度的建立。

2、國家重視不夠，養老保險滯后

由于我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了“城鄉分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，城鎮社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少。現行的農村社會養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮職工的。

3、自給來源不足，吸引力小

現行的農村社會養老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現；國家政策扶持，僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發揮吸引作用。

4、基金增長速度慢，入不敷出

基金增長速度跟不上養老金發放的增長速度，出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農村社會養老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩定的投資渠道，農保基金入不敷出，出現負增長。

5、違規存放農保基金，造成巨額損失

一些地方將農保基金違規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩定因素。

（二）原因分析

作為新生事物的農村社會養老保險事業在發展過程中遇到困難、出現問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統觀念依舊，現代保險意識尚未形成。家庭養老一直是我國農民首選的養老途徑，這屬于幾千年來自給自足經濟的組成部分，也是東方傳統倫理道德觀念的表現。而農村社會養老保險改革處于起步階段，廣大農民實現自我保障的意識淡漠，現代保險意識尚未真正形成。二是集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢。有些地方的集體經濟發展滯后，為社會養老保險提供補助存在著一定的困難。集體經濟發育不良的地方，農民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農民也將其絕大部分用于生活資料和生產資料的購買，對于參與養老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態，分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養老保險制度發展。農村社會養老保險事業是農村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養老問題

呢？而養老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農村社會養老保險制度改革的手腳。

三、農村養老保險制度的完善及出路

未來20年中國老齡化迅速加快，農村養老將呈現出新的格局：新型的家庭養老將居于主體地位，社會養老保險將得到新的強化，從而與其他養老保障制度一起共同為農民養老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。

（一）加快法制建設，真正體現公平與效率

市場經濟本身是法治經濟。農村社會養老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發達國家的經驗和做法，根據我國的實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規定，規范其操作行為，以法制的形式將農民的這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養老問題，促進經濟和社會的可持續發展。

首先，應確立農村社會養老保險制度的法律地位。以立法形式明確規定農村社會養老保險制度是國家為保證農村社會穩定，根據社會經濟發展的需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養老保障立法步伐，使農村社會養老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩定性。我國社會保障立法工作方面，應把農村社會養老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規中，依靠法律的強制性推動農村社會養老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養老保險法律的監督機制，以確保社會養老保險基金的收繳、支付、運營的規范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農村社會養老制度建設的需要。

（二）強化政府責任，加大扶持力度 社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明：缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。

鑒于目前我國政府財力有限，城鄉差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據當地維持村民基本生活所必需的費用設計城鄉有別的社會養老保險標準，可以適當把支付養老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農民養老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調動農民投保的積極性。

（三）發揮家庭養老的優勢，再造土地的保障能力。

中華民族素有尊老、敬老、養老的傳統，這為家庭養老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農村剩余勞動力大量涌入城市，使農村的家庭趨于小型化，家庭養老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農村生產方式的進步，養老方式必然將由家庭向社會過渡。但現階段，由于我國經濟與社會發展中的許多原因，農民養老不可能完全依靠社會，家庭養老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發揮家庭養老的優勢。政府可以從制度建設上鼓勵農村家庭養老，例如給予稅收政策的優惠和適當的收入補貼。

第五篇：我國農村社會養老保險制度的現狀及思考

我國農村社會養老保險制度的現狀及思考 向日葵保險網

[導讀]：隨著老齡化社會的到來，老齡化速度快，老年人口規模大，養老負擔重，在工業化和城鎮化的背景下，農村的老齡化程度已經超過城市，因此，解決好農民的養老問題是關系到社會穩定和發展的戰略性問題。還不夠

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1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月

我國已經進入老齡化社會，老齡化速度快，老年人口規模大，養老負擔越來越重，社會養老的形勢已經十分的嚴峻。2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報：中國65歲以上的人口已達10045萬，占總人口的7.69%，其中農村為8557萬，占總人口的65.82%。一方面，是由于計劃生育政策的實施，使得老年人的數量遠遠高于青少年；另一方面，由于受人口城鎮化的影響，許多青壯年涌入城市變為打工一族，致使農村的人口年齡結構呈現以年輕婦孺、少年和老年人為主，俗稱“386199”部隊。在這種形勢下農村人口老齡化速度已經超過城市。老有所養的問題成為廣大農民的夙愿，也是政府迫切要解決的問題，但是由于歷史、政策等原因，城鄉差距大，農民作為一個弱勢群體而被排斥在社會養老保障網絡之外。

一、我國農村社會養老保險存在的問題

從20世紀80年代中期起，我國開始探索性的建立農村社會養老保障制度，1992年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，1995年國務院辦公廳轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，在有條件的地區建立了農村社會養老保險制度，這項政策的實施結束了農民一直被排斥在社會養老保障網絡之外的歷史，2006年國務院轉發勞動與社會保障部《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》，《綱要》指出探索建立與農村經濟發展水平相適應，與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度，啟動新型農村社會養老保險建設的試點工作。經過二十多年的發展，我國農村社會養老保險工作取得了很大的成績，但是仍然存在著一些不容回避的問題。

1、絕大多數農村老年人依靠家庭供養

在我國農村老年人依靠家庭供養的情況是非常普遍的，尤其是到了生活不能自理的時候，則完全依靠子女贍養，即使是與子女分居，子女也履行著對老人“經濟上供養，生活上照料，精神上慰藉”的義務。在這種情況下，家庭贍養就充當著農村養老的主要角色，從而致使農民對養老保險的需求不高，即使農民在沒有養老保險的條件下仍然可以維持其晚年的基本生活。

2、養老資金籌集與基金管理不規范

（1）現行的農村養老保險方案在資金籌集上是以個人繳費為主，這樣就使得一些貧困地區的個人根本無力支付這筆費用，而對于連溫飽也無法解決的部分農民來說這種籌資方式就將他們完全排斥在外，因此是“保富不保貧”。窮人不能從養老保險制度中受益，這無疑違背了社會保險制度的最基本原則，《縣級農村社會養老保險基本方案》中規定，“凡達到了全國和全省農民人均收入的農村居民，必須堅持養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織較為健全的地方，堅持政府積極支持引導和群體自愿參加相結合；凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作。”我國目前開展養老保險的大多數地區是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本上是較富裕的農民，而經濟不發達的落后地區的農民則不能從社會保險制度中獲益。

（2）在資金管理上，投資管理不完善，基金保值增值困難。

一是基金管理運營層次低。目前，絕大部分基金的管理、運營集中在一般不具備相應基金管理人才、技術和投資主體資格的區縣一級，區縣級管理農保基金存在著管理手段缺乏等問題。二是增值渠道單一，目前規定基金主要是存在銀行和買國債，隨著銀行利率和國債收益持續走低，基金難以保值。三是現行基金管理體制不健全，不利于基金風險控制，基金投資管理的決策、運營、監督以及相互制衡的體制機制有待進一步完善。

3、養老保險立法滯后

1992年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，1995年國務院辦公廳轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，2006年國務院批轉發布實施的勞動和社會保障事業發展中長期專項規劃《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》，是中國政府第一個由國務院批轉發布實施的勞動和社會保障事業發展中長期專項規劃。這些只是政府部門制定的政策性法規，全國尚缺乏統一的法律來保障農村養老保險事業的開展，由于沒有建立農村社會養老保險制度的專門法律法規，各地在制定本地的農村社會養老保險辦法時找不到有力的法律依據，只能把辦法確定為暫行辦法，這大大的降低了地方立法的規范性、長期性和穩定性。

二、建立合理的農村社會養老保險的制度思考

考慮到我國農村地區經濟發展水平差異性大，實施全國統一的養老保險的標準是不現實的，因此，在體制設計時應有所差異，對不同層次、不同類型的農村勞動力的養老保險，應當根據經濟發展水平和負擔能力采取不同的解決方式，實行分層分類解決。依據農民對土地的依賴程度將農民分為進城農民工、失地人員和純粹農業收入的農民三類。

1、對進城農民工養老保險的思考

農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農民工已在城市生活了較長的時間且有了穩定的工作和住所；而有的則是初到城市或在不同的城市間流動。他們是銜接著城市和農村的邊緣性群體，其雙重身份決定了他們既應該納入城鎮社會養老保險范圍又應該納入農村社會養老保險的范疇，由此可見為農民工建立社會養老保險制度是一個相當復雜的系統工程，應該根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度內。

（1）對在外出務工中，非農收入已經是其收入的主要來源，且已不再從事農業勞動的農民。

這部分農民在城鎮有固定的住所，工作和收入相對較為穩定，他們應該納入城鎮養老保險制度，即實行社會統籌和個人帳戶相結合。農民工個人繳費和企業繳費全部計入農民工個人賬戶，企業繳納基本養老保險費的比例一般不得低于企業招用農民合同工工資的20%，個人繳納部分一般不低于本人工資的7%—8%。但是這過程中也面臨著一個不可忽視的問題，現行的養老保險制度的繳費年限過長，對于農民工來說即使在城鎮有了固定的居所，可是他們從事的工作是技術要求不高的簡單勞動，頻繁的流動使得他們很難做滿十五年，調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作周期是4—6年，從事建筑等純體力工作則是2—3年，對于大多數的農民工來說十五年的繳費年限是一道難于跨過的門檻。[1]因此，應該縮短繳費年限，使其順利繳滿保險費，從而老有所保。

（2）外出務工，但土地收入仍然是其收入的重要來源，與土地的經濟關系無法割斷的農民。

這部分務工人員工作和收入不穩定并且流動性大。土地依然是其重要的生活依托，不管其土地是如何耕種，由誰耕種，只要有農產品產出，就應該保留土地的保障功能，允許其在承擔相應的責任和義務的條件下，保留承包土地的承包權和使用權。當這些外出務工人員有非農業收入時，應該參加城鎮社會養老保險，并按要求繳納保險費，養老保險費由雇主和個人共同繳納。同時針對這部分農民工流動性大的特點，應該使農民工的養老保險個人賬戶隨工作城市的變更而轉移，解決的辦法是建立全國統籌，統一管理農民工社會養老保險關系轉移的機制，如建立像銀行卡一樣的社會養老保險卡，使農民工不論在何處都可以憑借社保卡接續社保關系，對于在同一統籌區內流動的人員，只轉移保險關系，不轉移基金，而對于跨統籌區流動的人員，將基金和保險關系一同轉移，這樣便可以解決農民工換工作之后如何接續養老保險的問題，從而減少農民工退保現象的發生，最終使其老有所保。

2、對失地農民養老保險的思考

隨著工業化、城市化的快速發展，基礎設施占地，每年會在目前全國失地農民總數為4000萬的基礎上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份“的失地農民[2]，據九三學社2003年進行的一項調查表明，在目前全國4000多萬的失地農民中，有60%左右的生活十分困難，有穩定經濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。失地農民問題是我國城市化、工業化過程中出現的一個嚴重的社會問題，也是關系到我國經濟與社會發展的一個重要的社會問題，所以，必須在堅持以人為本的前提下，采取全面、協調的方式來解決好這一社會問題。

目前對失地農民采取的辦法是一次性貨幣補償安置，對其居住安置，重新就業等缺少考慮，使其未來的養老問題懸而未解。因此，應該以實際情況為依據，有針對性地制定適合不同對象的養老保險來解決失地農民的養老問題。

（1）針對城市規劃區內的失地農民

這部分農民由于身處“城市圈地”的范圍之內，可以將其由農村戶口直接轉為城市戶口，讓其享受和城市居民相同的社會保障待遇，對于青壯年勞動力，給他們提供教育、培訓的機會，從而提高失地農民的文化水平，提高他們的勞動技能，增強他們的就業競爭力；對于失地老年人，讓其享受城市低保。這些農轉非的失地農民，在對其進行養老保險制度設計時可以考慮采取“土地換保險”的形式。但如何換保險和換什么樣的保險，失地農民失地又失業，收入沒有保障的情況下，再讓其為未來的養老交費無疑是雪上加霜，因此讓失地農民交費有失合理性，應該采取誰用土地誰來承擔土地所承載的農民養老責任，即不管是政府部門用地還是企業生產用地，只要是征用農民的土地，就必須承擔農民的養老責任。在征用土地時，可以從土地出讓費或者土地收益中拿出一部分資金為失地農民設立養老保險基金，并根據被征地農民的不同年齡建立不同標準的個人賬戶。這樣不僅可以解決失地農民養老問題，還可以遏制土地濫占濫用現象。

（2）針對城市規劃區外的失地農民的養老保險

這部分農民失去部分土地后仍為農村居民，仍有保障其基本生活的土地。應該制定相應的養老保險政策，設立失地農民養老保險基金，其基金的來源主要由原村集體和政府來承擔，其中原村集體負責的部分由村征地款和土地增值收益解決，在征地過程中，要為失地農民建立養老保險個人賬戶，從征地補償費中一次性注入若干年的養老保險資金。

土地是農民最穩定的收入來源，同時還承載著農民基本生活保障，特別是養老保障的功能，失地農民面臨著失地又失業的情況，而且還面臨著養老壓力，因此，建立失地農民養老保險制度，在維持社會穩定的基礎上繼續推進城市化進程上有重大的作用。

2、對失地農民養老保險的思考

隨著工業化、城市化的快速發展，基礎設施占地，每年會在目前全國失地農民總數為4000萬的基礎上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份“的失地農民[2]，據九三學社2003年進行的一項調查表明，在目前全國4000多萬的失地農民中，有60%左右的生活十分困難，有穩定經濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。失地農民問題是我國城市化、工業化過程中出現的一個嚴重的社會問題，也是關系到我國經濟與社會發展的一個重要的社會問題，所以，必須在堅持以人為本的前提下，采取全面、協調的方式來解決好這一社會問題。

目前對失地農民采取的辦法是一次性貨幣補償安置，對其居住安置，重新就業等缺少考慮，使其未來的養老問題懸而未解。因此，應該以實際情況為依據，有針對性地制定適合不同對象的養老保險來解決失地農民的養老問題。

（1）針對城市規劃區內的失地農民

這部分農民由于身處“城市圈地”的范圍之內，可以將其由農村戶口直接轉為城市戶口，讓其享受和城市居民相同的社會保障待遇，對于青壯年勞動力，給他們提供教育、培訓的機會，從而提高失地農民的文化水平，提高他們的勞動技能，增強他們的就業競爭力；對于失地老年人，讓其享受城市低保。這些農轉非的失地農民，在對其進行養老保險制度設計時可以考慮采取“土地換保險”的形式。但如何換保險和換什么樣的保險，失地農民失地又失業，收入沒有保障的情況下，再讓其為未來的養老交費無疑是雪上加霜，因此讓失地農民交費有失合理性，應該采取誰用土地誰來承擔土地所承載的農民養老責任，即不管是政府部門用地還是企業生產用地，只要是征用農民的土地，就必須承擔農民的養老責任。在征用土地時，可以從土地出讓費或者土地收益中拿出一部分資金為失地農民設立養老保險基金，并根據被征地農民的不同年齡建立不同標準的個人賬戶。這樣不僅可以解決失地農民養老問題，還可以遏制土地濫占濫用現象。

（2）針對城市規劃區外的失地農民的養老保險

這部分農民失去部分土地后仍為農村居民，仍有保障其基本生活的土地。應該制定相應的養老保險政策，設立失地農民養老保險基金，其基金的來源主要由原村集體和政府來承擔，其中原村集體負責的部分由村征地款和土地增值收益解決，在征地過程中，要為失地農民建立養老保險個人賬戶，從征地補償費中一次性注入若干年的養老保險資金。

土地是農民最穩定的收入來源，同時還承載著農民基本生活保障，特別是養老保障的功能，失地農民面臨著失地又失業的情況，而且還面臨著養老壓力，因此，建立失地農民養老保險制度，在維持社會穩定的基礎上繼續推進城市化進程上有重大的作用。

3、以農為生農民的養老保險

這部分是留在農村發展，以土地為主要生活來源，短期內不打算離開本土發展的農民。由于這部分農民主要依靠土地的保障，因此，國家應該通過政策傾斜，產業引導，增加投入等方式，加快農村經濟的發展，增強農民自身的經濟實力。這樣才能提高農民的投保實力。

針對這部分農民的情況如何建立適合其發展的養老保險，在制度設計上可以根據不同地區在經濟發展水平上存在著差異，結合恩格爾系數將農村居民分為貧困、溫飽、富裕三類，聯合國教科文組織劃定的標準指出： 60%以上為貧困，50%~60%為溫飽，40%~50%為小康，40%以下為富裕。貧困型的農民收入水平低，他們的基本生活難以維持；溫飽型農民，他們的基本生活得到了解決，但是收入的低水平使其進一步發展受到限制；富裕型的農民其溫飽問題得到了解決，收入水平比較高，他們的社會保障需求高。

（1）貧困型農民的養老

由于貧困地區自然條件惡劣、災害頻繁，因災致貧返貧的現象十分突出，因此，在貧困地區首要任務是發展的問題，發展才是硬道理，發展才能脫貧，發展才能解決貧困地區農民的基本生存問題，在這過程中主要凸顯的是政府的職能問題，政府要注意政策上傾斜，加強產業引導，結合各地實際因地制宜，發展地方特色經濟。

目前，在貧困地區發展社會養老保險，在資金籌集上要發揮政府的財政作用，加大財政的補貼力度降低農民的繳費比例。現行的農村醫保繳費模式：國家財政補貼20元、地方財政補貼20元、農民個人繳費10元，共計50元。在貧困地區開展農村養老保險在資金籌集上可以借鑒這種模式，一方面可以減輕農民的籌資負擔，另一方面又可以解決農民老有所養的問題。

（2）溫飽型農民的養老

溫飽型農村地區由于剛進入溫飽階段，尚未達到富裕，經濟發展向高級階段邁進，但農民收入不穩定，稍遇天災人禍，便難以維持，容易產生返貧現象，這些地區相對貧困地區來說社會養老保險工作開展的條件和時機更加成熟。

在這些地區開展養老保險工作，應該以個人繳費、集體補助和政府扶持相結合，適當提高農民的繳費比例，也可以嘗試“產品換保障”的方式來籌資，即以產品換保障機構為中介，直接以指定農產品繳納保險費。各地區根據自己的實際情況確定實施產品換保障的農產品，產品換保障機構的主要職能是促使農產品向貨幣的轉換，并將轉換后的貨幣作為農民社會養老保險費注入個人賬戶。

（3）富裕型農民的養老

富裕型農村的農民收入水平得到明顯的提高，徹底擺脫貧困。這類農村目前主要集中在沿海和大城市近郊區。農民的收入水平高，他們的思想觀念比較新，從而對社會養老保險的認可度較高、自覺投保的意識也較高。

在這類地區的養老保險實施方案中可以適當的提高個人的繳費比例，減少政府的補助并且可以擴大保險業務的范圍，提高保險業務的檔次。

三、建立合理的農村社會養老保險的相應措施

1、建立參保補貼制度

建立繳費補貼、貼息等多種方式的農民參保補貼制度，形成個人繳費、集體補助、政府補助的籌資制度。由于我國各地農村經濟發展水平和地方政府財力的差異，政府和集體補助的方式和力度可以有所差別。例如：安徽霍邱縣，采用“糧食直補資金”的方式整合優化支農資金的使用方向，將其主要用于補貼參保農民，這樣可以鼓勵、引導和扶持農民每年從售糧收入和其他收入中拿出適當資金繳納保險費，逐步建立農村社會養老保險制度。

2、拓寬個人賬戶的功能

可以借鑒新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣推行養老保險證質押貸款的辦法，這樣不僅解決了農民貸款難的問題，而且促進了農村社會養老保險事業的發展。截至2005年6月，該縣已有四成多的農民辦理了養老保險證質押借款。通過幾年運作，農保基金收益達到800多萬元，每年平均利息收入超過百萬元。農保基金也從最初的1260萬元增加到2100萬元，年均增長7％以上。[4]

為了有效解決部分參保農民生產生活等急需資金的現實矛盾，積極探索，大膽創新各地農保部門和各地農村信用合作社聯合開展農村社會養老保險手冊質押貸款業務，拓寬參保人員個人賬戶發展功能，既激發了參保者的積極性，又拓寬了信用合作社自身的業務，活躍了農村經濟，解決了農民的后顧之憂，又促進農村養老保險事業的發展。

需要質押的農民只要提供個人有效的證明材料，經社會保險管理機構審核批準，可以透支部分或全部個人帳戶保險費積累余額。