第一篇：現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷與改革思路

一、現(xiàn)地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的困境

從年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點以來，至今已有年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當積極的一面：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保障制度，其意義已遠遠超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

第一，管理水平低。社會保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業(yè)保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴重的是養(yǎng)老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農(nóng)村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當?shù)氐拿裾块T獨立管理的，征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當?shù)卣墓芾恚裕數(shù)孛裾块T或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們早已高升或退休，不在當前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負責，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現(xiàn)象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補此類漏洞，結果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時，可能會引起金融危機的說法也并非危言聳聽。

第二，可持續(xù)性差。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一些地方只能持續(xù)幾年時間，有些剛受表揚的典型，時隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，有在上級領導的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養(yǎng)老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會養(yǎng)老保險的任務，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養(yǎng)老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強調村組干部、黨團員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

第三，保障水平低。由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中，農(nóng)民投保的保費很低，這樣，農(nóng)民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。比如我們在山東省平陰縣（山東省平陰縣年開辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村社會保障工作在全國是做得最好的地區(qū)之一，在山東屬樣板縣，曾受到省政府和民政部的表揚）調查時就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的元月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領取計算表》計算，農(nóng)民繳費年后，每月可以領取養(yǎng)老金元，年后每月可以領取元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領取的錢可能會更少。這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，杯水車薪也不為過。平陰縣的情況在全國開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地方具有普遍性，按年全國歷年累計的萬農(nóng)民投保的億養(yǎng)老金計算，人均是元，而這乃至是十幾年的累計結果。由此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的本質缺陷

我們從社會保障的數(shù)理基礎和經(jīng)濟理論上進行分析，可以得出結論，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有以下本質缺陷：

第一，覆蓋面小、共濟性差。現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面一般是一個縣，這與保險的大數(shù)法則的數(shù)量要求存在差距。從保險單位上說，一個縣的人口也不少了，如果是商業(yè)性意外傷害保險，在縣內分散風險就已足夠，但是對于養(yǎng)老保險，尤其是社會養(yǎng)老保險來說，想在一個縣的范圍內把養(yǎng)老負擔在不同年齡層的人口中分攤開來的就頗有難度，因為縣域內的人口指標差別很小，同一年齡層人口的余命指標、老齡系數(shù)、疾病譜以及家庭結構和收入水平等基本趨同，這就使保險系統(tǒng)內的互補和互濟性很差。此外，當社會保險的覆蓋面太小時，不變成本（包括機構設置、管理系統(tǒng)、信息系統(tǒng)裝備等）只能在較小的范圍內分攤，邊際成本在較小的數(shù)值上移動，規(guī)模不經(jīng)濟在此時就非常明顯。在當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平比較低的時候，管理者就面臨著一種兩難選擇：為堵塞漏洞、使管理規(guī)范化，使征繳、管理和使用三權分離，就得花更多的成本來進行機構調協(xié)和加強監(jiān)督；而為了節(jié)約成本，減輕保險系統(tǒng)的負擔，不讓保險基金大部分成為管理費用（一些地方農(nóng)村社會保險的管理費用曾占到實收保費的以上），讓收入不高的農(nóng)民交得起保費，就得刪繁就簡，精簡機構和管理程序。在縣域內，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在兩難選擇的夾縫中是難以健康地發(fā)展起來的。

把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍擴大到相鄰的幾個縣是不是一條出路呢？一些地方試過，但在地方利益錯綜復雜、管理水平普遍較低的情況下，這種努力最終都淺嘗輒止。

第二，制度上的不穩(wěn)定性。制度上的不穩(wěn)定性是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的另一個致命傷。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤消、費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴格的法律程序，而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。養(yǎng)老保險繳費是一個持續(xù)十幾年甚至幾十年的過程，當農(nóng)村身強力壯收入高的時候，他們繳納保險費，而當他們年老收入低又需要照顧的時候，他們再用養(yǎng)老保險機構支付的養(yǎng)老金來安度晚年。這一過程的順利完成起碼需要三個條件，首先，農(nóng)民的收入水平較高且穩(wěn)定，能夠保證他們可以按時足額繳費；其次，他們對保險基金的管理者充滿信心，知道自己繳納的錢能夠在自己年老需要時得到更多的回報；最后，養(yǎng)老保險制度能夠持續(xù)到農(nóng)民老年獲得回報之后，而不是中途解體。但是就這三個條件來看，目前農(nóng)村各地區(qū)的社會養(yǎng)老保險幾乎都無法滿足，這是因為：農(nóng)民的收入與自然氣候和農(nóng)產(chǎn)品市場行情的相關性很大，收入時高時低，無法按時足額繳費應該是一種常態(tài)；農(nóng)民對現(xiàn)在交錢若干年后才能獲得的回報并沒有太多的信心，而養(yǎng)老保險說不上哪一天就被某領導或哪一級政府下令停辦了也未可知，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性特別令人懷疑，不用說繳納養(yǎng)老錢的農(nóng)民心存疑懼，就是問一下一些管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地方官員，他們也是說，那得看事情的發(fā)展情況。而實際上，有些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)真的停辦了。這樣一個十分不穩(wěn)定的保險制度不但不能保障農(nóng)村的穩(wěn)定，反而會給農(nóng)村的社會和經(jīng)濟穩(wěn)定留下隱患！

第三，保費籌集原則與參加自愿性原則的矛盾。這個矛盾雖然不是“致命”的，但它卻會使集體經(jīng)濟力量弱地方從理論上退出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上要堅持“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這是由中國經(jīng)濟特別是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的具體情況決定的；國家的財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，農(nóng)村就更不能顧及太多了，因而資金籌集只能依賴集體和個人。當然這種籌資原則造成的結果也就很顯然了；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方，也就是說，農(nóng)村工業(yè)能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟有一定的實力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險的地方，或者農(nóng)民家庭收入由于經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)而比較高并且集體的經(jīng)濟力也因之而較強的地方（比如富裕的蘋果之鄉(xiāng)，大城市郊區(qū)的蔬菜種植區(qū)等），社會保障的開展就不會遇到太多的障礙，而對于一般的經(jīng)濟水平不太高，集體的經(jīng)濟實力又不強的中西部農(nóng)村，就有很多難以解決的問題。

首先，當集體經(jīng)濟實力不強時，農(nóng)村社會保障資金的來源主要是農(nóng)民個人，有時是由個人全部繳納。比如山東省《平陰縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》中就明文規(guī)定：集體確無力補助保險費的，由個人全部繳納。這就使這種農(nóng)村“社會”保障失去了意義，農(nóng)民為什么非要把錢交給那么一個并不值得自己信賴的政府機構去管理（農(nóng)村挪用保險基金的情況時有發(fā)生），而且還要為他們支付一大筆管理費用呢？農(nóng)村的錢為什么不能自己存入銀行等需要的時候支取或干脆到當?shù)氐纳虡I(yè)保險公司投保呢？而同時商業(yè)保險公司必然也會和社會保險爭奪市場，因為這時的社會保險與商業(yè)保險已沒有什么區(qū)別，實際上是社會保險的經(jīng)辦者不合法地搶占了商業(yè)保險的市場。年代初，一些地方就發(fā)生過商業(yè)保險公司和縣的民政部門為爭奪保戶而一度鬧得不可開交，最終得由上級政府來協(xié)調，劃分勢力范圍的情況。兩種保障水平不同，層次不同，保障性質各異，理應優(yōu)勢互補的保險竟然會“打起架”來，令當時的一些外國專家大惑不解。而只要加以分析就不難發(fā)現(xiàn)，問題的癥結在于中國的這種完全由農(nóng)民自己繳費的保險已經(jīng)不再具備“社會”保險的含義，它已經(jīng)就是商業(yè)保險了。因為，世界上的任何社會保險都要求國家或雇主為參加者繳納一定比例的保險費，即使在采取完全積累制的新加坡，雇工的社會保險費也都是由雇傭雙方共同繳納的。沒有任何補貼的社會保險如果可能延續(xù)下去的話，從逆選擇和中國農(nóng)村經(jīng)費籌集的角度分析，唯一的出路就是采取強制性的繳費辦法。

然而，農(nóng)村社會保險的建立強調的是自愿性原則，沒有國家和集體對保費的相應補貼，即在對繳費沒有任何經(jīng)濟刺激的情況下，保費收繳成為農(nóng)村社會保險最難解決的問題，高昂的收繳成本，沒有法律依據(jù)的收繳，一年一度的籌集，經(jīng)費管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而卻步，按國際慣例，強制性應該是社會保險所具有的本質屬性之一，沒有這一條作為基礎，逆選擇將會使社會保險最終陷入困境，因為不論是完全由被保險人個人繳費也好，還是由雇主與雇工共同繳納也好，只要是自愿繳費的，風險小的人就不會有太多的積極性，他們從保險中退出，將可能引發(fā)使保險崩潰的惡性循環(huán)。

三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的思路

養(yǎng)老并非一個單純的經(jīng)濟撫養(yǎng)的概念，而具有包括至少三個方面的更豐富的內容：一是老年人生活必需品（包括衛(wèi)生保健支出）的供給，二是老年人生活照料所需勞務的供給，三是老年期所需精神慰藉的提供。所謂養(yǎng)老保障就是老年人所需要的這些商品和勞務由誰提供、提供多少以及如何提供，等等。

養(yǎng)老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。在土地上勞作一生的老人與滿堂子孫共享天倫之樂，這本身就是一種輕松自然的社會理想，與一些生活在水泥叢林中的空巢家庭的城市老人們相比，農(nóng)村老人獨有其悠然自在、幸福陶然的一面。然而，社會在前進，經(jīng)濟在發(fā)展，效率低下的農(nóng)村自然經(jīng)濟正在一步步地被高效率的新的生產(chǎn)方式所摧毀。市場經(jīng)濟浸染農(nóng)村，農(nóng)民觀念也在發(fā)生變化，農(nóng)村家庭規(guī)模逐漸對中國農(nóng)業(yè)形成更為強烈的沖擊，農(nóng)村幾千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)正在經(jīng)受經(jīng)濟發(fā)展與觀念變更的雙重挑戰(zhàn)。

農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已經(jīng)不再適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的不足已經(jīng)構成了制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，而現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又無法擔當農(nóng)民養(yǎng)老的重任，那么尋找新的出路便成了農(nóng)村發(fā)展與改革的當務之急。

研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的思路如果仍局限于農(nóng)村和城市社會保障制度改革和建設的兩個獨立的小圈子里，問題的答案也許終究會陷入一個死循環(huán)。但假如綜合考試城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設，眼界便會豁然開朗。筆者曾對中國城鄉(xiāng)社會保障制度改革提出過“從城鄉(xiāng)‘二元’到基本保障、補充保障和附加保險‘三維’的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”的思路。就農(nóng)村養(yǎng)老保險制度而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障與城市養(yǎng)老體系銜接的“三維”式思路如下：

在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動者通過稅收這種最簡單的方式，向全國統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障機構繳納社會養(yǎng)老保障稅，社會養(yǎng)老保障稅率應按各地農(nóng)民的收入水平、物價指數(shù)和人口預期壽命而分別制定。社會保障管理機構按一定的比例把社會養(yǎng)老保障稅收分成兩部分，一部分記入農(nóng)民保管，當農(nóng)民超過一定年齡（比如說歲）而且退出自己耕種的土地之后，國家開始根據(jù)農(nóng)民個人帳戶上的貢獻，向其個人帳戶按年或按月注入可提取的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額除了農(nóng)民個人帳戶上的金額外，還要按當?shù)氐纳钕M指數(shù)、人口的預期壽命，在一定的全國基數(shù)上進行加權計算，把社會統(tǒng)籌帳戶中的一部分資金加入進來，以保證條件不同的各個地區(qū)的老年人的基本生活費用。社會保障費用中基本養(yǎng)老保障的部分收支應保持均衡，取之于民，用之于民，全國統(tǒng)籌，專款專用。

在補充保險中，如果農(nóng)民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超過一定時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會保障管理機構繳納社會補充保障費，社會保障管理機構按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個人帳戶和社會統(tǒng)籌帳戶，與城市的養(yǎng)老補充養(yǎng)老保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時，社會保障機構按農(nóng)民個人帳戶中的貢獻發(fā)放養(yǎng)老金。

在附加保障中，農(nóng)民可以以參加商業(yè)養(yǎng)老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得附加保障。

為使在城市工作的農(nóng)民樂于退出其耕種的土地，可以在國家新一輪土地承包期政策的約束內找到一個合適的辦法。比如，規(guī)定到年，本輪的承包期結束的時候，如果農(nóng)民在城市里工作的補充保障的帳戶中已經(jīng)累積了年的工齡，那么農(nóng)民就可以獲得其工作超過年以上的城市的戶口，同時，不再擁有農(nóng)村土地的承包權。因為他已經(jīng)有了年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，養(yǎng)老應該不成問題了。

“三維”養(yǎng)老保障的制度安排直接針對現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的本質缺陷，基本可以解決它所面對的三個難題。而且，這種城鄉(xiāng)銜接的養(yǎng)老保障制度對于打破城鄉(xiāng)壁壘，替代土地所承擔的農(nóng)民最基本的生活保障功能。促進農(nóng)村剩余勞動力城市化，早日實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)濟的再次飛躍，加快城市化進程，最終取消城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，穩(wěn)定農(nóng)民生活，刺激農(nóng)村市場的需求等，都有其積極的意義。

如果以上設計能夠成立，那么，農(nóng)民養(yǎng)老中生活必需品等物質保障的供給就已經(jīng)解決了一部分，剩下的還應發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能和老年農(nóng)民自養(yǎng)的功能。

由于有國家給定的基本養(yǎng)老保險，老年農(nóng)民在家庭中的經(jīng)濟地位將有很大的提高，這將有利于農(nóng)民家庭代際關系的融洽，同時也為家庭樂于提供老年人生活照料所需的勞務和老年人所需的精神慰籍打下了一定的物質基礎，勞務與尉籍這兩個保障層次在家庭內就可基本得到解決。對農(nóng)村的孤寡老人則通過農(nóng)村其他的社會保障形式來解決。

此外，與城市養(yǎng)老保障體制改革遇到的問題相似，有一個問題就是目前接近養(yǎng)老年齡的人如何保障？城市里可以在國有企業(yè)股份制改造和中小企業(yè)拍賣的過程中，把國有資產(chǎn)劃出一塊來充實“老人”的個人帳戶，使之與“新人”享有基本相同的保障，但對農(nóng)村的“老人”（比如說歲以上的農(nóng)民）該如何處理呢？這的確是一個難題。但農(nóng)村的情況畢竟與城市不同，家庭養(yǎng)老這么多年都過來了，而且農(nóng)村的老齡危機并非產(chǎn)生于當前，而是出現(xiàn)在目前—多歲的年輕人成為老年人的時候，中國農(nóng)村目前的養(yǎng)老壓力并不太重，因而，把“老人”這一代排除在新的社會保障制度之外，似乎是不得已而為之的明智選擇。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的地方還可以通過以工補農(nóng)的方式代農(nóng)村“老人”補繳社會保險稅費，從而保證他們進入新的養(yǎng)老保險制度。

四、“三維”養(yǎng)老保障制度的可行性分析

⒈民意可行性。三維養(yǎng)老保障制度兼顧了社會發(fā)展“公平”與“效率”的原則，把長期被排斥于基本保障之外的農(nóng)民劃入社會保障范圍，既縮小了城鄉(xiāng)的不平等，又有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。在原來“二元”結構下，占全國人口的農(nóng)村人口的社會保障費用僅為全國的，而的城鎮(zhèn)居民卻占有的社會保障費。按人口平均，到年代初城市人均享受的社會保障費是農(nóng)村人的倍之多，降低這一極端不公平的巨大反差有利于緩和城鄉(xiāng)矛盾。農(nóng)村福利水平的提高有利于社會的安寧和穩(wěn)定，能得到絕大多數(shù)人的支持。

而且，“三維”中三個層次的保障都不會直接降低城市人口現(xiàn)有的養(yǎng)老保障水平，不會加大城市社會養(yǎng)老保障制度建設的壓力，絲毫不影響其改革與發(fā)展模式。相反，由于保障覆蓋面的加大，反而會使整個養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)定性增強，使之有更強的內部調劑和互補功能。

⒉人口學意義上的可行性。中國的人口老齡化所帶來的白發(fā)浪朝不但會在下世紀席卷城市，同樣會影響農(nóng)村。隨著改革開放后農(nóng)村青壯年的勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”（指子女到外地工作，只有年齡較大的父母留在家里生活的家庭）的增多，“部隊成為農(nóng)村主力”（指代婦女；指代歲以上的老人）的情況將日益突出，因此，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力將比預期的更為沉重。現(xiàn)在中國農(nóng)村每個勞動力供養(yǎng)一個老人，以年，每兩個半勞動力就要供養(yǎng)一個老人，：：的倒金字塔形家庭結構將給沒有社會保障的農(nóng)村帶來巨大的養(yǎng)老和醫(yī)療壓力。而“三維”的社會養(yǎng)老保障制度則可以使這種壓力在全國范圍內得到很大程度的緩解。因為中國城鄉(xiāng)老齡化具有一個時間差，同時，與中國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展的三級梯度相一致，中國老齡化的速度與階段也呈東中西三級梯度排列，形成了一個時間差（見下表）。見表

由上表可知，中國各地城鄉(xiāng)老齡負擔系數(shù)平均相差個百分點，而四川、云南、浙江等省則相差以上。利用老城鄉(xiāng)老齡化的時間差應該成為中國迎接老齡化挑戰(zhàn)的一個基本策略，而如何利用這一時差則又有兩種選擇：一種是讓青壯年的農(nóng)村人口流入城市，以沖淡城市的老齡化危機；另一種是建立城鄉(xiāng)有機銜接的社會養(yǎng)老保障制度，使中國養(yǎng)老的壓力在更廣闊的時間和空間上得到轉移、分散和緩解。前一種選擇仍就是站在城市發(fā)展的狹隘角度解決問題，城市老齡化壓力的緩解以鄉(xiāng)村老齡化壓力的增大為代價，而更嚴重的問題是即使人口比例小的城市可以藉此度過老齡危機，那么當白發(fā)浪潮席卷整個農(nóng)村的時候怎么辦？自然不可能期望讓青壯年的城市人口轉移到農(nóng)村。因此，在我們看來，后一種選擇更具社會發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，能夠更科學地利用城鄉(xiāng)老齡化的這一時間差。

因此，在當前城鄉(xiāng)撫養(yǎng)比例都較低的黃金時期，就著手逐步打破城鄉(xiāng)二元的社會保障制度，建立城鄉(xiāng)有機銜接的社會養(yǎng)老保障制度，是一種必須做出的明智選擇。這樣做，可以起到削峰填谷，城鄉(xiāng)一體共同迎接人口老齡化的作用，使城鎮(zhèn)在下世紀的養(yǎng)老壓力都可得到極大的緩解。

同時，東中西部農(nóng)村人口進入老齡社會在時間上依次約相差年。這個時間差也使三維社會保障的構想更具現(xiàn)實意義。人口老化程度和速度較快的東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也較快，農(nóng)村收入較高，所以有條件首先建立水平較高的社會保障，而經(jīng)濟比較落后的西部地區(qū)的農(nóng)民收入較低，這就為社會保障民經(jīng)濟發(fā)展之間留出了很大的相容和互補空間。由此，三個層次的社會保障都可按經(jīng)濟發(fā)展程度有所區(qū)別而不影響整個保障制度的公平性與合理性。

⒊經(jīng)濟可行性。在宏觀上，對整個社會來說，不論是城市還是農(nóng)村，老年人口的贍養(yǎng)負擔總是存在的，區(qū)別僅在于這種負擔是讓社會的基本細胞——家庭內部承擔，還是由整個社會通過更有效的社會保障制度來負擔。顯然，我們的整體經(jīng)濟發(fā)展到今天，已經(jīng)能承擔起整個社會的養(yǎng)老重任。

從另一個角度講，“三維”養(yǎng)老保障制度中的基本保障費用通過開征社會養(yǎng)老保障稅來收集，統(tǒng)籌面廣故而稅率極低，即使欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村亦有能力支付（萬未脫貧人口可予以免稅優(yōu)惠或其保障金由扶貧款中列支）；收集的巨額稅金也有利于緩解近三年城市機構與國企改革中職工“下崗”與社會養(yǎng)老保障資金不足的矛盾，從而促進社會穩(wěn)定。補充保障費用由雇主與雇員繳納且省內統(tǒng)籌，這與省際經(jīng)濟發(fā)展水平存在差距的國情相符合，從而保證了繳費率不超出企業(yè)與職工的經(jīng)濟承受能力。

⒋技術可行性。頒發(fā)與居民身份證和出生證（歲以前的公民）的號碼一致的社會保障號碼，以此號碼開立公民社會保障帳戶，由國家統(tǒng)一進行電子化管理，將使社會保障不再成為人才流動的主要障礙。年月，由中國標準化與信息分類編碼研究所、公安部戶政局等單位聯(lián)合起草修訂的《社會保障號碼國家標準》通過國家審定，該號碼與將修改為位數(shù)的居民身份證號碼相統(tǒng)一，位的號碼消除了“千年蟲”問題，使百歲以上的老人和新出生的人的身份證號碼相重復的現(xiàn)象得到底消除，從理論上保證了公民獲得了一個一生不變的法定號碼。

同時，以地區(qū)、城鄉(xiāng)的基本生活消費指標為權數(shù)，作為制定各地區(qū)城市和鄉(xiāng)村老人基本生活保障費用水平的權數(shù)，使基本保障恰好滿足不同地區(qū)老年人最基本的生活需要。

此外，城市與農(nóng)村數(shù)年的社會保障制度改革已培養(yǎng)出了一大批專業(yè)人才并建立了很多的社會保障機構，很多地方的縣級社會保障管理機構已經(jīng)實現(xiàn)了信息的電子化管理，很多已與和網(wǎng)相連。加上于網(wǎng)絡技術的迅猛發(fā)展和國家及很多地方政府對電子網(wǎng)絡的重視和扶持，卡洛斯和華南資訊等專門的社會保障電子管理系統(tǒng)大面積推廣，等等，都為三維養(yǎng)老保障制度的建立提供了可靠的技術基礎。

第二篇：淺析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

淺析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展困境的分析

1991年6月，民政部在山東省組織了較大規(guī)模的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，并于1992年制定頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，該方案在全國有條件的地區(qū)逐步推廣。到2000年末，我國約有6172萬人參加了社會保險，占整個農(nóng)村從業(yè)人員的11％，養(yǎng)老基金結余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬人享受了社會養(yǎng)老，所占比率很低。2001年隨著社會養(yǎng)老保險由民政部主管劃歸勞動保障部主管，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險被“清理、整頓”，陷入停頓不前的困境，成為全面建設小康社會中的一個重要問題。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會保險制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結果距離政策預期有很大的差距。是什么原因導致了“政策微效”的結果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟學的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農(nóng)民個人交費為主，缺乏互濟性；養(yǎng)老保障基金投資渠道單

一、運營層次低、銀行利率下調等導致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數(shù)農(nóng)民選擇2-4元／月的投保標準，難以滿足農(nóng)民年老時的基本生活需求；領取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理混亂，出現(xiàn)了民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。

（一）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的價值理念發(fā)生偏移。社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設是以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導。一切社會政策都是為經(jīng)濟政策服務，社會保障制度是為了配套我國國有企業(yè)改革和市場經(jīng)濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優(yōu)先的理念。因此，面對我國城鄉(xiāng)收入的逐漸擴大和當前我國最大的弱勢群體--農(nóng)民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。在這種價值理念支配下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設計出現(xiàn)了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的養(yǎng)老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民比只有很少甚至沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民要富裕。在這種情況下，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的養(yǎng)老需求

形成悖論，未來養(yǎng)老面臨困難的欠發(fā)達地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)民有著較強的養(yǎng)老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不能很好地適應我國社會變遷。目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業(yè)化、城市化進程不斷加快；家庭規(guī)模和結構發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會問題，農(nóng)民養(yǎng)老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排。可以說，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是對我國社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農(nóng)村務農(nóng)、務工、經(jīng)商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符。現(xiàn)在，農(nóng)民務工、經(jīng)商不再僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，一部分農(nóng)民已經(jīng)進入大城市務工、經(jīng)商并且站穩(wěn)了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養(yǎng)老保險。而該養(yǎng)老保險卻要求農(nóng)村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營，也阻礙了、抑制了部分務工、經(jīng)商農(nóng)民的參保積極性。

另外，著名的功能主義者帕森斯在其關于社會變遷的理論中強調，文化(一個社會的共同信仰、規(guī)范和價值觀)是維持社會緊密結合的“膠水”，因為它特別不易發(fā)生變化，與社會結構變遷相適應。我國農(nóng)民應具備“享有社會保障是自己應有的權利”的公民權利意識。然而，“孝文化”和“養(yǎng)兒防老”的觀念已經(jīng)深深植根于我國農(nóng)民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業(yè)化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應享有的公民權利，“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養(yǎng)兒防老”到“公民權利”的轉變仍需要一定的過程。而且我們必須注意到在農(nóng)民這個亞文化圈內，存在著對國家政策不信任的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當，在某些地方甚至出現(xiàn)了抵制現(xiàn)象，有的農(nóng)民有經(jīng)濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數(shù)農(nóng)民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養(yǎng)老需求，從而使一項很好的滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求的制度在基層得不到很好的實行。

從以上社會學角度的分析不難看出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設計自身的缺陷和農(nóng)民對其接受缺乏主動性，從而導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展陷入困境。

二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策建議

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經(jīng)反復討論過的 問題：中國農(nóng)村現(xiàn)階段到底要不要搞社會養(yǎng)老保險？如果要搞是繼續(xù)現(xiàn)行的制度還是尋求其它的辦法？對于第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現(xiàn)狀出發(fā)都必須實行社會養(yǎng)老保險。對于第二個問題，我認為從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關鍵就在于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要符合農(nóng)民的實際情況。因此，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對于這一點，不會有不同的看法。關鍵是如何分類實施，筆者認為，根據(jù)當前農(nóng)村人口的分化情況，可以把農(nóng)村人口分為純農(nóng)業(yè)人口和進城務工的農(nóng)民工兩類人群。

(一)分類實施的對策建議

1、為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營土地為生的農(nóng)民)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎上進行適當?shù)恼{整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應該給與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險，國家投入一部分納入到社會統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。同時鼓勵建立由集體補助的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險。

2、為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農(nóng)民工已在城市生活了較長時間并且有了穩(wěn)定的工作和住所；而有的農(nóng)民工則是初到城市或在不同的城市間流動。可見，為農(nóng)民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現(xiàn)在起開始啟動建立這項制度，并根據(jù)進城務工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度。

為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保險制度要協(xié)調好就業(yè)與社會保障的關系。對于已經(jīng)在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工建立類似于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，即實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，農(nóng)民工個人繳費和企業(yè)部分繳費劃入個人賬戶。考慮到企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險金對企業(yè)吸納農(nóng)民工積極性的影響，在實行此項養(yǎng)老保險時，應該允許企業(yè)根據(jù)農(nóng)民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業(yè)繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高于20％，個人繳費不得超過8％。對于在城市從事個體工商的自雇性農(nóng)民工，可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的養(yǎng)老保障，實行自愿原則。

對于剛剛進入城市的務工農(nóng)民工，鑒于他們的就業(yè)、收入不穩(wěn)定的狀況，最初仍把它們納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。當他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉入到為農(nóng)民工建立的社會養(yǎng)老保險制度。針對農(nóng)民工流動性較強這一特點，應該使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險個人賬戶隨工作城市的轉變而轉移。為了做好這方面的工作，全國的社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡信息系統(tǒng)應按照統(tǒng)一標準進行建設，使農(nóng)民工在進入到新的工作地仍能連續(xù)繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養(yǎng)老保險金。

(二)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的資金來源

除了學者和專家提出的通過發(fā)行國債的部分收益和部分國有資產(chǎn)的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。據(jù)有關資料，目前在城市建設征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構得60-70％。《人民日報》披露，一些西部地區(qū)的土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2002年當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1．5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實的，對于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。

(三)要使社會養(yǎng)老保障制度順利實施還要做好以下工作

1、要盡快建立相應的社會保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度得以規(guī)范化。2.提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的認識。各級政府要認識到經(jīng)濟發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，因此不能僅僅把經(jīng)濟工作當作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農(nóng)村社會保障當作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民能主動接受。3.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障應與土地轉讓相結合。如果被納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村的土地，就不利于土地規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，要對已納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民工的土地實現(xiàn)有償轉讓，讓純農(nóng)戶對土地進行規(guī)模經(jīng)營。純農(nóng)戶的收入提高了，參加社會養(yǎng)老保障的積極性自然就會提高。4.繼續(xù)倡導和推行家庭養(yǎng)老。建設全面的小康社會需要二個過程，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養(yǎng)老繼續(xù)發(fā)揮作用，為農(nóng)民提供經(jīng)濟支持、生活照顧和精神慰藉。

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第三篇：現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在哪些問題

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在哪些問題？

我國正迅速步入人口老齡化社會，養(yǎng)老壓力日益增加。雖然近年來我國社會養(yǎng)老保險制度改革取得重大進展，對維護社會穩(wěn)定和促進國有企業(yè)改革發(fā)揮了重要作用。但是，目前養(yǎng)老保險制度在適應市場化、社會化、法制化等方面還存在著一些亟待解決的問題。在借鑒國外社會養(yǎng)老保險制度改革經(jīng)驗的基礎上，我們提出了深化城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度改革的關鍵措施是彌補隱性負債，做實個人賬戶；將部分養(yǎng)老保險基金委托給專門投資機構進行投資增值；積極推進養(yǎng)老保險信息化建設；建立和完善社會養(yǎng)老保險的相關法律法規(guī)；在制度安排上重視家庭保險的基礎作用。

我國在較短時期內完成了人口再生產(chǎn)模式的轉變，即實現(xiàn)了低出生率、低死亡率和低自然增長率的人口再生產(chǎn)模式。與這種變化相伴隨的則是老年人口比例迅速提高，我國已經(jīng)進入人口老齡化社會。在我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高以及養(yǎng)老保險制度尚處在轉型期的情況下，人口結構的急劇變化給養(yǎng)老保險事業(yè)帶來許多新的難題，也給我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來一些消極的影響。因此，根據(jù)我國人口老齡化的特征，深化養(yǎng)老保險制度改革，對我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、我國進入人口老齡化社會的基本判斷與特征

按照國際公認標準，65周歲及以上的老年人口占總人口比例7%以上，或者60周歲及以上老年人口占總人口10%以上就進入了人口老齡化社會。根據(jù)第五次人口普查資料統(tǒng)計，截止2000年底我國60周歲以上的老年人口已達1.2998億，占總人口的10.46%；65周歲以上的老年人口也有8827萬，占總人口的7%。按照國際通行的年齡結構類型劃分標準，這兩個指標都表明我國已經(jīng)進入人口老齡化社會。與一些已經(jīng)步入人口老齡化社會的國家(主要是發(fā)達國家)相比，我國人口老齡化呈現(xiàn)以下一些特征：

1.老齡人口增長速度快

現(xiàn)在我國60周歲及以上老年人口已接近1.3億，預計今后40年間將以年平均4%的速度遞增，大大超過總人口的年平均1.68%增長速度，也高于世界人口平均增長速度和歐美各國的人口增長速度。我國65周歲及以上的老年人口占總人口的比例從1982年的5%左右增加到2000年的7%左右，經(jīng)歷了18年。而同樣的比例增長英國用了80多年，日本用了40多年，瑞典用了40多年。從人口老齡化水平由7%左右上升到14%左右所需的時間來看，法國為130年，瑞典為85年，美國為70年，德國為45年，中國為30年，日本為25年，這充分說明中國人口老齡化增長速度很快，增長速度僅次于日本。

2.經(jīng)濟欠發(fā)達，負擔重

負擔重是因為我國人口未富先老。美國、日本和歐洲的人口出生率都在不斷下降，并逐漸向人口老齡化社會和消費主導型經(jīng)濟過渡，雖然經(jīng)濟增長率在降低，但經(jīng)濟仍然繁榮。我國的情況有所不同，一方面經(jīng)濟發(fā)展水平低，另一方面人口在以非正常的速度增長，跳過了西方國家經(jīng)歷過的建立中產(chǎn)階級的漫長過程。一般發(fā)達國家進入老齡化社會時，人均GDP一般在5000美元以上，有的甚至達到8000美元以上。相比之下，到2003年我國人均GDP僅為1000多美元，與發(fā)達國家的差距很大。

3.老齡人口呈高齡化特征

我國人口老齡化發(fā)展趨勢表明，在老齡人口總體增長的同時，老齡人口的高齡化特征也日益明顯，其中80周歲及以上的高齡老人正以每年5%的速度增加，快于60周歲及以上老年人口總體平均3%的增長速度。預計到2050年左右，80周歲及以上高齡老人將增加到8800萬人，占老年人口的比重將上升到20%。

二、我國人口老齡化的背景及產(chǎn)生的社會影響

盡管改革開放以來，我國的總體國力日益增強，但與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國還是一個

經(jīng)濟欠發(fā)達國家，未富先老的人口結構缺乏強有力的經(jīng)濟支撐，使我國經(jīng)濟過早地受到?jīng)_擊，也給尚不健全的養(yǎng)老保險制度帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

首先，因為我國人口老齡化是在經(jīng)濟和社會發(fā)展還處在相對薄弱的條件下迅速發(fā)生的，龐大的老年人口數(shù)量和急劇增長的老年人口規(guī)模對正在發(fā)展的經(jīng)濟帶來了沉重的壓力。發(fā)達國家的人口老齡化多是在經(jīng)濟高度發(fā)展以后才出現(xiàn)的，人均GDP一般在5000美元以上，相比之下，2003年我國人均GDP僅為1000多美元。老年人口的增長，特別是高齡老年人口的增長，無疑會增加消費性支出和供養(yǎng)性開支，增加對醫(yī)療、保健以及生活照料等服務的需求；增加對居住、交通工具以及各種公共設施的特殊需求。這些都會對國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。

其次，我國的人口老齡化是以我國經(jīng)濟制度發(fā)生深刻轉型和社會經(jīng)濟全面深入發(fā)展為背景的，結構調整與新舊制度銜接帶來的一系列問題，家庭規(guī)模和結構變動引發(fā)的代際關系在供養(yǎng)方式、居住方式、照料方式、交通和溝通方式等方面正在發(fā)生動搖，而新的養(yǎng)老制度與模式尚未完善，這就使得人口老齡化的發(fā)生以及老年人口的迅速增加更具有挑戰(zhàn)性的意味，也使得國家在處理經(jīng)濟發(fā)展的各種復雜矛盾的同時，必須兼顧洶涌而至的人口老齡化浪潮及其伴隨的各種老年人口問題，而解決問題的一個主要途徑就是進一步深化改革和完善養(yǎng)老保險制度。

三、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革的進展及存在的問題

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革大體經(jīng)歷了三個階段：十二屆三中全會以前的傳統(tǒng)制度階段；80年代中期以后的社會統(tǒng)籌試點及實施階段；1995年3月以后的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的階段。在養(yǎng)老保險制度改革的三個階段中，真正具有改革意義的是1995年3月《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》發(fā)布后付諸實施的三項原則規(guī)定，其中心內容是養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合模式轉變。從1997年開始，我國加快了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革的步伐。這一階段是我國養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展最快、成效最為明顯的時期

第四篇：農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

篇一：畢業(yè)論文——農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

一、緒論

（一）選題背景、目的和意義

十七大針對社會建設內容中的社會保障體系方面，提出了“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”的新思路。2009年9月1日，國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的指導意見》（簡稱《指導意見》），《指導意見》中表示，我國要著手建立針對農(nóng)民的，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為主要特點的新型社會養(yǎng)老保障制度。2009年，試點覆蓋面為全國10% 的縣（市、區(qū)、旗），逐步擴大試點直至在全國范圍內普遍實施，爭取在2020年之前，基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全部覆蓋。

表1 2010年中國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險情況對比表

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局《2011年統(tǒng)計年鑒》。中華人民共和國人力資源和社會保障部《2010人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。以及個人計算得出。

我國是農(nóng)業(yè)大國，2007年全國農(nóng)村人口占全國人口的54.11％，全國60歲及以上的人口占總人口的11.6％，2008年全國農(nóng)村人口占全國人口的53.01％，全國60歲及以上的人口占總人口的12.o％，2009年全國農(nóng)村人口占全國人口的51.66％，全國60歲及以上的人口占總人口的12.5％，2010年全國農(nóng)村人口占全國人口的50.05％, 全國60歲及以上的人口占總人口的16.35％。而且長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構主要表現(xiàn)為“農(nóng)村為城市服務，為工業(yè)發(fā)展服務”，這一結構直接導致我國形成了城市先進，農(nóng)村落后的局面。城鄉(xiāng)經(jīng)濟的兩極分化導致社會養(yǎng)老保障制度建設的城鄉(xiāng)失衡，農(nóng)民面臨極大的養(yǎng)老風險。同時，我國人口老齡化嚴重，經(jīng)濟還不發(fā)達，社會養(yǎng)老保障制度不完善，老齡化使得農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問題更加尖銳。2010年，農(nóng)村居民家庭人均純收入實際增長14.8％,是改革開放以后增幅最高的一年，而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴大到

3.23：1，絕對差距額達到13190.4元，是改革開放以后城鄉(xiāng)居民收入差距最大的

一年。同時，目前我國城鄉(xiāng)老年人口人均收入比例為4.7：1，大大的超過城鄉(xiāng)居民收入的比例3.23：1，農(nóng)村老年人口成為龐大的養(yǎng)老保障上的弱勢群體。

可見，在經(jīng)濟尚不發(fā)達，人口老齡化嚴重，且老齡人口貧困，社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)差距大的大背景下，如何建立“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的社會保障體系，讓廣大農(nóng)民，特別是農(nóng)村老年人口分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，對社會文明穩(wěn)定，國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，全面建設小康社會，都有著重大的戰(zhàn)略意義。

（二）國內外研究成果綜述 1.國內研究成果

2004年，羅世瑞指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題不需要依賴于國家財政支持，完全可以讓農(nóng)民參加商業(yè)保險，因為商業(yè)保險有著很強的靈活性和較高的適應性。農(nóng)民根據(jù)自身繳費能力和保障需要等指標自主選擇最適合自己的險種。

2007年，楊翠迎、米紅提出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實施中要遵循分群體特征的原則，群體主要包括四大類：第一群體是農(nóng)民工，實行“彈性帳戶和激勵帳戶相結合”；第二群體是失地農(nóng)民，實行“個人帳戶、基礎養(yǎng)老金和儲備金結合”；第三群體是純農(nóng)戶，實行完全積累制,實行“個人帳戶+長壽風險基金”，也可以選擇實行“個人帳戶+統(tǒng)籌帳戶”的模式；第四個群體是計劃生育戶，針對這一群體實行“即期投入的模式。2.國外研究成果

直至今天，國外養(yǎng)老保險已經(jīng)經(jīng)過了三個歷史階段“家庭養(yǎng)老保險一國家年金保險一社會多支柱養(yǎng)老保險”。1889年，德國頒布《老年和殘障社會保險法》，這一文件是通過政府強制性社會保險來分散勞動風險的保障制度誕生的標志。至此，人類社會進入現(xiàn)代養(yǎng)老保險時期。“二戰(zhàn)”后，資本主義經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)化進程加快，大量農(nóng)村勞動力涌入城市。為滿足農(nóng)村勞動力對社會保障的迫切需要，西方國家將農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的覆蓋面積不斷擴大。1957年，德國頒布《農(nóng)民老年救濟法》，這一文件規(guī)定對獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)主、以及與他們共同從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動成員實行特殊的老年保障制度。其主要內容是，所有沒有參加其他養(yǎng)老保險的農(nóng)民必須投保，投保的經(jīng)費有兩個來源，一是法定投保人自行繳納的保費，二是政府對投保人的經(jīng)費補貼。日本的農(nóng)村社會保障體系初步建立是在日本政府于1959年頒布的《國民養(yǎng)老金法》開始的，強制性特征很突出，除了農(nóng)民以外，個體經(jīng)營者也被納入社會養(yǎng)老保險體系。

20世紀末，西方發(fā)達國家面臨人口老齡化的問題，領取養(yǎng)老金的人數(shù)迅速增多，公共財政對養(yǎng)老保險供款的負擔也大大加大，日積月累形成了顯性化的債務。人口老年化還加重了養(yǎng)老保險的業(yè)務量和運營負擔，管理費用增多，又是公共財政的一大負擔。因此，許多國家開始針對社會保險制度進行改革，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的改革趨勢具體表現(xiàn)為

擴大覆蓋面、政府主導低層次保障、減少國家干預、發(fā)揮私有企業(yè)的作用、增加退休年齡的彈性、財務模式傾向于采取稅收的方式籌集資金、基金管理方式為部分積累制(現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制結合在一起的制度)。西方發(fā)達國家對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革滿足了經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的要求。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的歷史演變

（一）1986—1994年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的提出、試點

上世紀80年代之前，我國沒有農(nóng)民養(yǎng)老保險，貧困農(nóng)民接受社會救濟。至 1986年，開始有農(nóng)民工進城打工，他們有了較多的收入。針對這一情況，“七五計劃”提出建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，初步選擇江浙一帶的鄉(xiāng)村進行試點，建立了農(nóng)村養(yǎng)老基金。1991年，國家再次選擇山東省的五個縣進行試點。經(jīng)過六年的實踐，1992年1月，原民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》），自此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始在全國范圍內推廣。

（二）1995—1997年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的廣泛推行

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正在全國范圍內推廣是從1995年開始的。至1997年，全國2900個縣中，有2123個縣引進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，一共有55.79萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，參保率為9.47%，在這一時期，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度得到了廣泛推行。

（三）1998—2001年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的暫停整頓

1998年是國家對保險業(yè)進行大整頓的一年。1998年11月18日，中國保險監(jiān)督管理委員會成立，取代人民銀行對保險業(yè)的監(jiān)管地位。中國保險監(jiān)督管理委員會對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行清理，連續(xù)四年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險處于停滯不前的狀態(tài)。

（四）2002—2009年，開始探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 2002年，十六大決定在東部一些有條件的地方探索并建立農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。2009年8月18日，溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上確定了試點的主要內容：基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合, 政府財政部門支付全額基礎養(yǎng)老金的最低標準數(shù)額；籌資方法采用個人繳費、集體補助和政府補貼三大來源相結合, 地方財政適量補貼。這次會議標志著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的正式建立。

(五)2009年9月至今, 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度正式試點推行 2009年9月1日，國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的指導意見》（簡稱《指導意見》），《指導意見》中表示，我國要著手建立針對農(nóng)民的，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為主要特點的新型社會養(yǎng)老保障制度。2009年，試點覆蓋面為全國10% 的縣（市、區(qū)、旗），逐步擴大試點直至

在全國范圍內普遍實施，爭取在2020年之前，基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全部覆蓋。

三、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式特點

（一）政府引導與農(nóng)民自愿結合我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異大，因此我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取政府組織引導和農(nóng)民自愿相結合的工作方法，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上的農(nóng)民采取自愿性原則，但是鼓勵他們參加，政府給予支持。

（二）籌資結構特點

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金籌集辦法以個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。但是集體補助只能是輔助籌資渠道，因為只有在極少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，集體企業(yè)才可能為農(nóng)民提供一部分的補助。另外，我國財政支持系統(tǒng)不完善，也沒有養(yǎng)老保障儲備基金，國家政府資金的投入比例過低。因此，在集體補助和國家扶持形同虛設的情況下，大部分資金還是由農(nóng)民承擔，更加不能調動他們的積極性。

（三）支付結構特點

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采用儲備積累的支付模式，即建立個人帳戶，農(nóng)民個人繳費和集體補助全部記在個人名下，個人領取的養(yǎng)老金數(shù)目由個人繳費多少和積累時間長短決定。

（四）統(tǒng)一管理

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對農(nóng)村的務農(nóng)、經(jīng)商等各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一管理，為全國各地提供新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的最低標準和一般的運行機制。統(tǒng)一的管理模式這樣, 為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在全國農(nóng)村的真正建立了基礎。

四、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及原因

（一）農(nóng)民思想觀念的局限性

幾千年來自給自足小農(nóng)經(jīng)濟社會下的低下生產(chǎn)力，將農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)民一旦進入老年，喪失勞動力，只能由子女來贍養(yǎng)，因此在很長一段時間內，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式一直以家庭養(yǎng)老為主，“養(yǎng)兒防老”思想占主體地位；同時，家庭本位文化使家庭的贍養(yǎng)功能最大限度的發(fā)揮，于是“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老方式被延續(xù)至今。另外農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知之甚少，加上我國關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策法規(guī)不健全、管理方式落后，因而農(nóng)民的參保意識淡薄。

（二）參保率低，且保障水平過低 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率低。2000年，農(nóng)村60歲以上老年人口領取退休金比例為8.2%，而依靠家庭養(yǎng)老的比例高達86.2%。2003年到2005年期間，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)分別為5428萬人、5378萬人 和5489萬人，增長比率分別為-0.62%、-0.92% 和2.06%，一度有負增長。到2006年底，全國31個省、直轄市、自治區(qū)的1905個縣(市、區(qū)、旗)不隨程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，成績良好，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的積累保險基金354億元，參保人數(shù)達到5374萬，普及范圍增大。據(jù)中華人民共和國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2009年,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點后,參保人數(shù)有所提高,到該年年末,參保人數(shù)達到7277.3人,領取養(yǎng)老保險的農(nóng)民人數(shù)達到1335.2人。2010年，全國參保人數(shù)達到10276.8萬人,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金累計結余也有所提高。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障水平低。《基本方案》頒布后，農(nóng)民交納保險費時根據(jù)自己的實際情況分2元至20元10個檔次繳費，而大多數(shù)農(nóng)民都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，農(nóng)民在10年后只可以領到4.7元/月的養(yǎng)老金，這點錢對養(yǎng)老幾乎起不到什么作用。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障水平有所改善，但農(nóng)民每月60元的養(yǎng)老金相對于通貨膨脹下的高物價來說，仍是不足夠養(yǎng)老的。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在缺陷 1.籌資模式不合理

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金籌集辦法僅對個人繳費標準作了較為明確的規(guī)定，而集體補助和國家扶持形同虛設。保險費主要由農(nóng)民自己承擔，個人積累制的支付模式是與社會保險的特征相悖的。而據(jù)調查，全世界有據(jù)可查的131個國家中，至少有129個國家保險資金的基本來源由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。政府資金的投入力度和集體補貼的數(shù)額與農(nóng)民的參與積極性密切相關，較多西方發(fā)達國家的政府大投入和集體多補貼在較大程度上調動了農(nóng)民的參保熱情。但是在我國，集體補助和國家扶持的形同虛設大大降低了農(nóng)民參保積極性。幾十年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構下，農(nóng)民無償支持了城市的工業(yè)成長發(fā)展，他們有權利享受國家關于養(yǎng)老方面的資金扶持，因此，政府有責任為農(nóng)民提供資金補助。2.資金運行模式不合理

建立個人帳戶，農(nóng)民個人繳費和集體補助全部記投保人個人賬戶下，貫徹“自助為主，互濟為輔”的原則，這樣的個人積累制是與社會保障的本質是不一致的。個人賬戶制的資金運行模式再加上集體補助和國家扶持的形同虛設，這實質上是一種低效率的商業(yè)保險，長此以往，會有害于社會公平和安定。3.財務模式不合理

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保對象為20周歲到60周歲的公民，領取養(yǎng)老金年齡限制在60周歲以后，財務上實行完全積累的模式。這種模式對農(nóng)村接近60周歲 篇二：淺談我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 2013屆本科生畢業(yè)設計（論文）

題目： 淺談我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

學 生 姓 名： 曾曉婷

院 系： 管理學院公共管理系

專業(yè)、班級 ： 公共事業(yè)管理1班

學號 ：指 導 教 師：完 成 日 期：

二 〇 一 三 年 六 月

摘 要

我國的農(nóng)村居民面臨的社會經(jīng)濟背景與發(fā)達國家不同，它處在經(jīng)濟轉型的過

程中，農(nóng)村養(yǎng)老保險問題則是中國社會保障制度改革創(chuàng)新的難點和重點。長期以

來，我國農(nóng)村一直依靠傳統(tǒng)方式進行養(yǎng)老。而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以維系廣大

農(nóng)村居民的養(yǎng)老需要，同時也制約我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，迫切需要建立

一套完整又切實可行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，這已越來越受到各級政府的關注和學者的思考。妥善解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，借鑒經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗，對于完善我國的社會保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，實現(xiàn)和諧社會的建設具有重要意義。因此，本文要通過對我國現(xiàn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實

行中面臨的問題進行分析，提出若干具體政策建議，以推動我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)

老保險制度的建立和完善。

關鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 abstract rural residents in china facing the social economic background, different from the developed countries, it is in the process of economic transition, problem of rural endowment insurance in china is the reform of social security system innovation difficulty and key.long-term since, our country rural has relied on traditional ways of nursing.but the traditional family pension mode difficult to sustain the public need, but also restrict chinas rural economic development and social stability, it is urgent to system, this already more and more get the attention of various government and scholars thinking.to properly resolve the farmers old-age problem, draw lessons from the successful experience of economic developed areas, to improve the social security system in our country, urban and rural economic and social integration development, realize the harmonious social construction has important sense.therefore, this article through active to our country new rural social pension insurance problems undertake an analysis, put forward some specific policy system establishment and the consummation.key words: rural;endowment insurance;rural social endowment insurance;rural social endowment insurance system 仰恩大學畢業(yè)論文

目 錄

摘

要?????????????????????????????......iii abstract??????????????????????????????..ii i 引言?????????????????????????????......1

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的概述????????????????????? 2

（一）養(yǎng)老保險的涵義???????????????????????2

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的涵義???????????????????..2

（三）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度????????????????????? 2

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展歷程?????????????.???..? 3

（一）我國早期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展??????????.?????.3

（二）我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展???????????????...8

三、完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建議????????????....12

（一）建立財政投入機制，逐步增加財政投入????????.?????12

（二）開拓養(yǎng)老基金來源渠道,確保保險基金增值?????????.??.12

（三）做好轉移銜接工作，滿足城市化進程需要???????????? 13

（四）合理提高農(nóng)保水平，提高農(nóng)民參保興致?????????????14

（五）明確農(nóng)保法律地位，保證農(nóng)保工作有法可依???????????.14 結 語?????????????????????????????.15 參 考 文 獻???????????????????????????...16 致 謝?????????????????????????????..17 仰恩大學畢業(yè)論文（設計）

引 言

進入新世紀以來，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展進入到一個嶄新的時期。2004年底，65歲及以上人口占總人口的比例達到了7.6%，全國人口年齡結構老齡化的程度在加快，出現(xiàn)了“未富先老”現(xiàn)象。我國是個農(nóng)業(yè)大國，中國農(nóng)村人口占全國總人口的58% 以上，在城市化過程中，農(nóng)村青壯年勞動力大量涌入城市，進一步加劇了農(nóng)村老齡化程度。長期以來，我國農(nóng)村一直依靠傳統(tǒng)方式進行養(yǎng)老。然而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障模式不但受到我國計劃生育政策帶來的因子女數(shù)減少而照料資源不足的影響，而且也受到社會經(jīng)濟體制變革所帶來的農(nóng)村家庭子女價值觀念變化的沖擊。與此同時，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障所依賴的土地經(jīng)濟保障能力，不但因為土地產(chǎn)出的偏低而且也因為人均占有的耕地量的減少而減弱。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以維系廣大農(nóng)村居民的養(yǎng)老需要。在這種情況下探討如何建立健全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，使廣大農(nóng)民在老年來臨之時能夠得到一份切實的社會保障，是國家面臨的一個迫切而又艱巨的問題。

本論文要通過對我國現(xiàn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行中面臨的問題進行分析，提出若干具體政策建議，以推動我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善,早日解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。

篇三：我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀、存在的問題及對策

【內容摘要】我國十多年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發(fā)生了動搖。從長遠看，中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總人口的71%，農(nóng)村老人占全國老人的比例達到75%，老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望，也是當前我國政府迫切需要解決的問題，特別是我國已經(jīng)加入wto，依靠家庭養(yǎng)老給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟負擔不利于農(nóng)民參與國際競爭，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。只有建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，才能有效維護農(nóng)村社會安定穩(wěn)定，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底解決農(nóng)民老齡化的問題。

【關鍵詞】 農(nóng)村養(yǎng)老保險社會保障制度

前 言

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟制度轉型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民老齡化的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。

一、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式

隨著我國老齡化進程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題開始明顯的表現(xiàn)出來。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是現(xiàn)在社會不得不面對的一項重要任務。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。

（一）家庭養(yǎng)老模式

家庭養(yǎng)老模式是山東儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經(jīng)變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。但是，這一方面不符合養(yǎng)老社會保險的基本要求，另一方面也不符合農(nóng)村人口政策要求，特別是在農(nóng)村計劃生育政策實施近二十多年的今天，農(nóng)村人口結構已經(jīng)發(fā)生很大的變化，高齡少子使農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老環(huán)境不復存在；同時農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主也是對農(nóng)村勞動者又一不公平待遇，使農(nóng)民沒有享受到基本的國民待遇，使政府在農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度中的職責沒有得到應有的體現(xiàn)。

（二）土地養(yǎng)老模式

土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。但是要考慮到年邁的老人能做的了什么，如果要是不可以勞作的老人怎么辦，這個方式養(yǎng)老的弊端就顯現(xiàn)出來了。

（三）社會保險模式

1992年民政部于出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農(nóng)村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導下，從農(nóng)村和農(nóng)民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。

（四）社區(qū)養(yǎng)老模式

社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，所以不容易推廣。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。

（一）存在問題

《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農(nóng)民儲蓄意識、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。

1、法律層次低，缺乏約束力

各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國農(nóng)保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農(nóng)村社保基金管理中的違規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕，積極性不高，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重,大部分地方強調農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保險，這與社會保險的本質相違背,不利于農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的建立。

2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后

由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少。現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。

3、自給來源不足，吸引力小

現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。

4、基金增長速度慢，入不敷出

基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農(nóng)保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)保基金入不敷出，出現(xiàn)負增長。

5、違規(guī)存放農(nóng)保基金，造成巨額損失

一些地方將農(nóng)保基金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農(nóng)民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素。

（二）原因分析

作為新生事物的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我保障的意識淡漠，現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。二是集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢。有些地方的集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài)，分割管理的小規(guī)模基金難以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農(nóng)村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農(nóng)村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養(yǎng)老問題

呢？而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫(yī)療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善及出路

未來20年中國老齡化迅速加快，農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。

（一）加快法制建設，真正體現(xiàn)公平與效率

市場經(jīng)濟本身是法治經(jīng)濟。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，根據(jù)我國的實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有關農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將農(nóng)民的這項合法權利確定起來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

首先，應確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，本著社會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實施的社會保障，是作為調節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的強制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設的需要。

（二）強化政府責任，加大扶持力度 社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明：缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。

鑒于目前我國政府財力有限，城鄉(xiāng)差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據(jù)當?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費用設計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標準，可以適當把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農(nóng)村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調動農(nóng)民投保的積極性。

（三）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力。

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市，使農(nóng)村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步，養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現(xiàn)階段，由于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當?shù)氖杖胙a貼。

第五篇：九八年以后我國養(yǎng)老保險制度的缺陷和改革

九八年以后我國養(yǎng)老保險制度的缺陷和改革

養(yǎng)老保險是我國社會保障制度的重要組成部分，是我國社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險（或養(yǎng)老保險制度）是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

中國養(yǎng)老保險制度自開始至今，已經(jīng)過了十幾年的歷程。這期間，從個別城市的試點開始，經(jīng)過政府有關部門的規(guī)劃和引導，通過從理論和實踐兩個方面不斷總結幾年改革試點經(jīng)驗和不足，目前已初步建立了全國統(tǒng)一的“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。應該說，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度也是在研究借鑒世界各國養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和教訓的基礎上，結合中國具體國情后確定的，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的一種新模式。但同時，在面臨經(jīng)濟轉型與人口老齡化的雙重壓力的情況下，該制度在實施過程中也暴露出種種問題。

1、社會養(yǎng)老保險制度層次缺失。我國養(yǎng)老金制度模式提出實施多層次養(yǎng)老保險模式。但作為養(yǎng)老保險體系重要組成部分的企業(yè)年金養(yǎng)老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮(zhèn)職工依然僅有基本養(yǎng)老保險。而且，我國政策規(guī)定企業(yè)只有加入了基本養(yǎng)老保障之后，才允許按政策規(guī)定設立企業(yè)年金。所以，只有少部分經(jīng)濟效益較好的能源、金融和通訊的企業(yè)設立企業(yè)年金，而經(jīng)濟效益差的企業(yè)一般只有基本養(yǎng)老金保障，形成企業(yè)年金缺位。

2、基金來源渠道單一，收支矛盾日顯突出。當前我國養(yǎng)老保險的基金來源主要是保險費的收入及其利息收入和財政補貼。由于經(jīng)濟條件的限制，保費欠繳的情況非常嚴重，彈性收繳與剛性支出的矛盾日趨突顯出來，加上老齡人口數(shù)量的不斷上漲，享受養(yǎng)老金的人數(shù)不斷增加，養(yǎng)老保險費用開支增加，成為應對老齡化危機最主要問題之一

3、基本養(yǎng)老金制度覆蓋率低。2006年我國就業(yè)人口為76990萬人，其中城市就業(yè)人數(shù)為28310萬人，城市就業(yè)人口比例為36.77%.數(shù)據(jù)顯示，我國基本養(yǎng)老保險理論覆蓋率從2001年的38.8%增長到2006年的42.8%，覆蓋率仍不足50%.顯示我國社會養(yǎng)老保障的有效覆蓋面較狹窄。

4、養(yǎng)老保險基金“所有者缺位”。當前，我國個人帳戶中的養(yǎng)老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從經(jīng)濟學上產(chǎn)權明晰這一原則出發(fā)，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養(yǎng)老基金的托管人。所以，我國目前的基本養(yǎng)老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，發(fā)生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。

5、歷史欠債嚴重，“空賬”運行規(guī)模。我國當前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度，但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付制沒有什么本質區(qū)別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金繼續(xù)按照過去的標準，這意味著企業(yè)要同時承擔退休職工養(yǎng)老之需和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務，造成企業(yè)負擔過重，繳費困難、逃費、欠費現(xiàn)象嚴重。

6、退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領取養(yǎng)老金時間的長短。而退休年齡越低，則意味著領取養(yǎng)老金的時間越長，即用于支付養(yǎng)老金的基金需求就會越多。我國規(guī)定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，加上生活和醫(yī)療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養(yǎng)比不斷攀升，有關專家預測我國到2060年養(yǎng)老撫養(yǎng)比為 60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導致我國養(yǎng)老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權益的保障。

7、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度亟待健全。由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、經(jīng)濟結構等諸多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農(nóng)村之間形成了不同養(yǎng)老保障制度。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農(nóng)村社會保障的主體內容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農(nóng)村才剛剛開始發(fā)展，保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟結構的變化，人口政策的影響，以及農(nóng)村人口結構逐步老化，農(nóng)村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農(nóng)村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。

隨著改革深化和經(jīng)濟社會發(fā)展，我國經(jīng)濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業(yè)壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現(xiàn)；伴隨市場化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化程度的提高，養(yǎng)老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，養(yǎng)老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)，改革需要迫在眉睫。

（一）全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設

建立多層次養(yǎng)老制度制度體系，是我國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會保險機制的要求，應全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商業(yè)壽險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保障制度模式。

1、加大基本養(yǎng)老保險的執(zhí)行力度。由政府、企業(yè)和個人三方供款的模式，即企業(yè)和個人為主，政府提供補貼，實行現(xiàn)收現(xiàn)付籌資方式。通過提高企業(yè)和個人的參保意識、加大執(zhí)法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執(zhí)行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的養(yǎng)老金。

2、鼓勵企業(yè)為員工建立企業(yè)年金保障。由政府提供優(yōu)惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業(yè)為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業(yè)職工，執(zhí)行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。

3、積極發(fā)展商業(yè)壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經(jīng)濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎保障之上的更高層次的保障。執(zhí)行保障和儲蓄功能。政府可視經(jīng)濟發(fā)展需要，給予政策扶持。

4、傳承家庭養(yǎng)老保障。家庭成員對老人的贍養(yǎng)是互惠互利關系的體現(xiàn)。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創(chuàng)造了道德基礎，這種供養(yǎng)與反哺的循環(huán)使家庭養(yǎng)老能夠延續(xù)。

（二）擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍

擴大覆蓋范圍，是基本社會養(yǎng)老制度的一個基本目標。目前擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內的資金不平衡的需求，缺少統(tǒng)籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養(yǎng)老保險基金壓力的政策背景，使非國有產(chǎn)生了其繳費將被用作于退休人員較多的國有企業(yè)，進行實質上是現(xiàn)收現(xiàn)付性質的收入轉移支付的預期，而與此同時，國家又沒有對非國有企業(yè)及其繳費相對應的養(yǎng)老金承諾做出制度化的、具有效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。很多國有、集體企業(yè)使用、外來勞動力臨時工，非公有制企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者、農(nóng)民工，大部分沒有納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。因為，其中的很多制度規(guī)定是很難執(zhí)行的，存在很多不確定因素。例如，國家規(guī)定個體戶按上年社會平均工資的18%～20%繳費，其中的10%～11%記入個人賬戶，8%～9%記作社會統(tǒng)籌部分。個體戶的雇工也是這個總比例，只是個人繳8%～9%，其余由雇主繳納。自由職業(yè)者按這個總比例，全部由個人繳納。由于操作很麻煩，而且很難得到這些人的理解和信任。更重要的是，規(guī)定中有一些不合理之處，例如個體戶和自由職業(yè)者本來是個人全部繳納的，但是進入社會統(tǒng)籌部分其所有權則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現(xiàn)意外，繼承人只能繼承記入個人賬戶的那部分，很難吸引他們入保，這種規(guī)定不被理解。這是非國有不愿意參加目前的養(yǎng)老金計劃的背景原因，也是擴大覆蓋面工作難以推進的原因。

（三）重新界定政府在養(yǎng)老保險體制中的職能

造成當前我國養(yǎng)老保險體制出現(xiàn)“所有者缺位”的現(xiàn)象，很大程度上是政府直接管理過度的結果。當前個人帳戶中的養(yǎng)老基金完全是由政府的社會保障管理部門管理的，政府既是監(jiān)管者，同時又是帳戶的直接管理者。在這種情形下，個人帳戶中積累的基金難以得到有效地運作。因此，應當將政府的管理職能限制在社會統(tǒng)籌這一大塊，即現(xiàn)收現(xiàn)付部分；而個人帳戶中的基金部分，則可考慮借鑒國外管理養(yǎng)老基金的成功經(jīng)驗，成立養(yǎng)老基金會組織來管理個人帳戶中的基金，基金會組織應當是專業(yè)化的基金管理公司。并且，為了保證養(yǎng)老基金的管理效率，這樣的基金會應當是競爭性的，即成立多個基金會組織，職工可自主地選擇決定加入哪一個基金會，也可自由地退出。政府間接作用的增強則表現(xiàn)在加強監(jiān)管職能方面。政府的社會保障部門應對基金管理公司進行嚴格的監(jiān)督，定期考核其績效和風險管理水平。

（四）建立城鄉(xiāng)有別的養(yǎng)老保障模式

我國的社會養(yǎng)老保障制度體系由非繳費普惠性養(yǎng)老模式、繳費性基本養(yǎng)老保險模式、企業(yè)年金及個人壽險儲蓄性養(yǎng)老模式和家庭養(yǎng)老等多層次構成。其中繳費性基本養(yǎng)老保險和商業(yè)壽險產(chǎn)品的目標主要是城鎮(zhèn)從業(yè)人員，是養(yǎng)老保障是的主體。企業(yè)和個人壽險儲蓄安排的養(yǎng)老保障將成為城鎮(zhèn)退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。非繳費普惠性養(yǎng)老保障目標是貧困老人，利于消除貧困。非繳費型養(yǎng)老保障在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)是主體。同時，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老均是有效的養(yǎng)老模式，在有條件的地方亦可發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。

當前實行的養(yǎng)老保險體制基本上是符合現(xiàn)實國情的。由于改革方案很難盡善盡美，當前的養(yǎng)老保險體制還存在著許多理論上和實踐中亟待解決的問題。在改革進程中及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，中國養(yǎng)老保險制度的改革才可能獲得成功。