第一篇：芬蘭社會福利

1.不悔夢歸處，只恨太匆匆。

2.有些人錯過了，永遠無法在回到從前;有些人即使遇到了，永遠都無法在一起，這些都是一種刻骨銘心的痛!

3.每一個人都有青春，每一個青春都有一個故事，每個故事都有一個遺憾，每個遺憾都有它的青春美。

4.方茴說：“可能人總有點什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴說：“那時候我們不說愛，愛是多么遙遠、多么沉重的字眼啊。我們只說喜歡，就算喜歡也是偷偷摸摸的。”

6.方茴說：“我覺得之所以說相見不如懷念，是因為相見只能讓人在現實面前無奈地哀悼傷痛，而懷念卻可以把已經注定的謊言變成童話。”

7.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

8.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

9.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。

芬蘭社會福利

社會1201 李珊珊

簡介

芬蘭是典型的北歐福利國家，社會福利保障體制比較完善，總體上包括社會保險、社會福利、社會服務和社會救助4 方面內容。芬蘭的社會福利保障制度是一個普惠的體系，基本覆蓋了全體社會成員，涉及到人的一生中每個階段，其內容十分廣泛，不僅包括生育、失業、醫療、養老、收入補助等基本保險，而且還有很好的教育福利，注重健康和環境的改善，是一種所謂“從搖籃到墳墓”式的包攬一切的福利體系。為所有公民提供了基本生活保障，對人的生老病死、失業或喪失工作能力都給予社會補助和服務。

芬蘭建立福利國家經歷了一個漫長的過程，上世紀20年代，開始建立社會福利體系，50年代進入工業發展快速期，直到上世紀80年代，才建立起較為完善的、自稱為“社會民主型”的社會福利體系。表現

普遍的社會福利在芬蘭表現為，社會保障的目的是保障人民有一個統一的基本服務和最低的收入水平，它不考慮每個人的居住地點與經濟地位。根據每個人在芬蘭的永久居住權，來提供基本服務與福利津貼，而不是根據每一個人的就業狀況和國籍。這種普遍覆蓋與平等的社會政策強調了一個重點，即階級利益的調和、階級的團結。

主要涵蓋生活領域

老人社會福利

芬蘭是世界上的長壽國家之一，芬蘭對老人的研究非常重視，老人政策的研究很繁榮，并且國家采取了許多實際措施。許多芬蘭老人認為，世界上最好的地方就是自己的家。只要自己能照顧自己，就希望在溫馨而又熟悉的環境里生活。

為了保障老人在家中居住和生活的安全，芬蘭首都赫爾辛基社會服務局將該市劃分為4個區，每個區均有一個社會福利中心，每個中心內又按小區劃分為幾個社會服務部。該部門主要的日常工作就是為老人提供家庭服務。年滿65歲的公民都可領取養老金，沒有退休金收入的老人可領取國家提供的最低養老金——國民養老金，最低養老金一般在600 到700 歐，如沒有個人房產，政府負擔80%的房租。年滿75歲以上住在家中的老人，只要是年邁體弱或有病需要照顧，都可以向所在地區的社會福利中心提出申請，并獲得這種家庭服務。

根據90%以上的老人喜歡在自己家中安度晚年的特點，芬蘭有關部門探索并逐漸確立了一種適合老人居家養老的模式，將重點放在為老人提供周到的家政服務和保健服務等各種輔助性服務上。芬蘭社會福利部門在發展老人家庭服務的同時還在全國建立起數百個老人服務和娛樂中心，豐富老人的晚年生活，使他們保持身心健康。

兒童社會福利

新生兒一出世就得到社會福利部門很好的照顧，產婦可得到內有嬰兒用品的包裹或760 芬蘭馬克現金。家庭中的每個孩子從出生一直到年滿17 歲每月可領取兒童補貼，單親家庭的孩子還可獲得額外補貼。年滿3 歲的孩子可進入市政辦的日托，托兒費根據家長收入多少1.“噢，居然有土龍肉，給我一塊！”

2.老人們都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壯如虎的成年人則是一陣笑罵，數落著自己的孩子，拎著骨棒與闊劍也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起來能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，簡樸而自然。

4.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

5.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

6.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。1.不悔夢歸處，只恨太匆匆。

2.有些人錯過了，永遠無法在回到從前;有些人即使遇到了，永遠都無法在一起，這些都是一種刻骨銘心的痛!

3.每一個人都有青春，每一個青春都有一個故事，每個故事都有一個遺憾，每個遺憾都有它的青春美。

4.方茴說：“可能人總有點什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴說：“那時候我們不說愛，愛是多么遙遠、多么沉重的字眼啊。我們只說喜歡，就算喜歡也是偷偷摸摸的。”

6.方茴說：“我覺得之所以說相見不如懷念，是因為相見只能讓人在現實面前無奈地哀悼傷痛，而懷念卻可以把已經注定的謊言變成童話。”

7.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

8.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

9.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。

來定，低收入家庭可免交托兒費。父母在家照顧3 歲以下兒童可領取補貼，殘疾兒童或慢性病兒童的家長還可領到特殊兒童照顧補貼，低收入家庭也能夠獲得住房補貼和生活補助。芬蘭還為16歲以下兒童提供特殊關愛津貼，申領的條件如下：1.需要照顧在醫院、門診或康復中心參加康復治療的7歲以下兒童；2.需要照顧在醫院、門診或康復中心參加康復治療，并且患重病的7-15周歲兒童；3.需要照顧16周歲以下患重病，并且需要在家、醫院或者門診參加康復訓練的兒童。

芬蘭實行9 年制義務教育，學生免交學費和書本費，并每天享用一頓免費午餐。中等和高等院校同樣免交學費。大學生可申請學習補助和住房補貼，還可從銀行獲得學習貸款，參加工作后逐步還清。青年人走向社會參加工作后，如果失業可領取基本失業補助或與工資掛鉤的補助。所有公民享受醫療保險待遇。

殘疾人社會福利

在芬蘭殘疾人也受到很好照顧，年滿16 歲的殘疾人享受養恤金和家庭服務。芬蘭社會保險署（KELA）為殘疾人提供的福利有：16周歲以下殘疾人津貼；16周歲以上殘疾人津貼；特殊養老金津貼；為腹腔疾病的患者提供膳食補助金；為殘疾人提供翻譯服務。如果殘疾人獲得的津貼不夠用，可以向政府再申請。芬蘭殘疾人看病可以免費，但如果頻繁看病，政府負責30-40%的費用。為讓殘疾人過上與正常人一樣的生活，芬蘭的赫爾辛基市在道路、交通等方面為坐輪椅的肢殘人和盲人提供了方便設施；劇院、體育館、電影院以及不少露天活動場所都設有殘疾人專區；再緊張的停車路段都留著殘疾人專用車位。

醫療保障社會福利

醫療保險負責病人60％到75％的治療費和醫藥費。國家對藥品實行補貼，病人每次購藥超過50 馬克只需付費50％，重病和長期患者購藥只需付費25％或享受全額補貼。從業者在患病期間還可領取病假補貼，由于工傷事故或患職業病，病人不僅能夠報銷全部醫療費，而且在養病期間可拿全額工資。

教育社會福利

芬蘭實行9 年制義務教育，學生免交學費和書本費，并每天享用一頓免費午餐。中等和高等院校同樣免交學費。每名大學生不但享有免費教育外而且每月可從政府處獲得最高近500 歐元的補貼。大學生可申請學習補助和住房補貼，還可從銀行獲得學習貸款，參加工作后逐步還清。

其他社會補貼

a)住房補貼待產母親如果截止到預產期為止在芬蘭居住了180天以上，并且孕期已經超過了154天，那么她將有權享受產婦津貼。政府一般根據待產母親的稅前收入標準來支付產婦津貼。產婦享受263 天的產假，并領取相當其工資66％的產假補1.“噢，居然有土龍肉，給我一塊！”

2.老人們都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壯如虎的成年人則是一陣笑罵，數落著自己的孩子，拎著骨棒與闊劍也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起來能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，簡樸而自然。

4.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

5.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

6.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。1.不悔夢歸處，只恨太匆匆。

2.有些人錯過了，永遠無法在回到從前;有些人即使遇到了，永遠都無法在一起，這些都是一種刻骨銘心的痛!

3.每一個人都有青春，每一個青春都有一個故事，每個故事都有一個遺憾，每個遺憾都有它的青春美。

4.方茴說：“可能人總有點什么事，是想忘也忘不了的。”

5.方茴說：“那時候我們不說愛，愛是多么遙遠、多么沉重的字眼啊。我們只說喜歡，就算喜歡也是偷偷摸摸的。”

6.方茴說：“我覺得之所以說相見不如懷念，是因為相見只能讓人在現實面前無奈地哀悼傷痛，而懷念卻可以把已經注定的謊言變成童話。”

7.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

8.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

9.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。

助。

c)產婦補貼（在芬蘭有長期居留權的孕婦）地方政府支持家屬照看老年人，并支付護理費用。看護人可以和地方政府就親屬照護能得到的補貼簽訂合同。照護老人的親屬有權利在每個月享受3個休息日，親屬照護人休息期間，地方政府將會派人來繼續照顧老人。

e)債務問題青年人走向社會參加工作后，如果失業可領取基本失業補助或與工資掛鉤的補助，一般為原有工資的80%。無子女，基本失業救助為551歐每月。

1.“噢，居然有土龍肉，給我一塊！”

2.老人們都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壯如虎的成年人則是一陣笑罵，數落著自己的孩子，拎著骨棒與闊劍也快步向自家中走去。

3.石村不是很大，男女老少加起來能有三百多人，屋子都是巨石砌成的，簡樸而自然。

4.在村頭有一截巨大的雷擊木，直徑十幾米，此時主干上唯一的柳條已經在朝霞中掩去了瑩光，變得普普通通了。

5.這些孩子都很活潑與好動，即便吃飯時也都不太老實，不少人抱著陶碗從自家出來，湊到了一起。

6.石村周圍草木豐茂，猛獸眾多，可守著大山，村人的食物相對來說卻算不上豐盛，只是一些粗麥餅、野果以及孩子們碗中少量的肉食。

第二篇：芬蘭社會福利

芬蘭社會福利

社會1201 李珊珊

簡介

芬蘭是典型的北歐福利國家，社會福利保障體制比較完善，總體上包括社會保險、社會福利、社會服務和社會救助4 方面內容。芬蘭的社會福利保障制度是一個普惠的體系，基本覆蓋了全體社會成員，涉及到人的一生中每個階段，其內容十分廣泛，不僅包括生育、失業、醫療、養老、收入補助等基本保險，而且還有很好的教育福利，注重健康和環境的改善，是一種所謂“從搖籃到墳墓”式的包攬一切的福利體系。為所有公民提供了基本生活保障，對人的生老病死、失業或喪失工作能力都給予社會補助和服務。

芬蘭建立福利國家經歷了一個漫長的過程，上世紀20年代，開始建立社會福利體系，50年代進入工業發展快速期，直到上世紀80年代，才建立起較為完善的、自稱為“社會民主型”的社會福利體系。表現

普遍的社會福利在芬蘭表現為，社會保障的目的是保障人民有一個統一的基本服務和最低的收入水平，它不考慮每個人的居住地點與經濟地位。根據每個人在芬蘭的永久居住權，來提供基本服務與福利津貼，而不是根據每一個人的就業狀況和國籍。這種普遍覆蓋與平等的社會政策強調了一個重點，即階級利益的調和、階級的團結。

主要涵蓋生活領域

老人社會福利

芬蘭是世界上的長壽國家之一，芬蘭對老人的研究非常重視，老人政策的研究很繁榮，并且國家采取了許多實際措施。許多芬蘭老人認為，世界上最好的地方就是自己的家。只要自己能照顧自己，就希望在溫馨而又熟悉的環境里生活。

為了保障老人在家中居住和生活的安全，芬蘭首都赫爾辛基社會服務局將該市劃分為4個區，每個區均有一個社會福利中心，每個中心內又按小區劃分為幾個社會服務部。該部門主要的日常工作就是為老人提供家庭服務。年滿65歲的公民都可領取養老金，沒有退休金收入的老人可領取國家提供的最低養老金——國民養老金，最低養老金一般在600 到700 歐，如沒有個人房產，政府負擔80%的房租。年滿75歲以上住在家中的老人，只要是年邁體弱或有病需要照顧，都可以向所在地區的社會福利中心提出申請，并獲得這種家庭服務。

根據90%以上的老人喜歡在自己家中安度晚年的特點，芬蘭有關部門探索并逐漸確立了一種適合老人居家養老的模式，將重點放在為老人提供周到的家政服務和保健服務等各種輔助性服務上。芬蘭社會福利部門在發展老人家庭服務的同時還在全國建立起數百個老人服務和娛樂中心，豐富老人的晚年生活，使他們保持身心健康。

兒童社會福利

新生兒一出世就得到社會福利部門很好的照顧，產婦可得到內有嬰兒用品的包裹或760 芬蘭馬克現金。家庭中的每個孩子從出生一直到年滿17 歲每月可領取兒童補貼，單親家庭的孩子還可獲得額外補貼。年滿3 歲的孩子可進入市政辦的日托，托兒費根據家長收入多少來定，低收入家庭可免交托兒費。父母在家照顧3 歲以下兒童可領取補貼，殘疾兒童或慢性病兒童的家長還可領到特殊兒童照顧補貼，低收入家庭也能夠獲得住房補貼和生活補助。芬蘭還為16歲以下兒童提供特殊關愛津貼，申領的條件如下：1.需要照顧在醫院、門診或康復中心參加康復治療的7歲以下兒童；2.需要照顧在醫院、門診或康復中心參加康復治療，并且患重病的7-15周歲兒童；3.需要照顧16周歲以下患重病，并且需要在家、醫院或者門診參加康復訓練的兒童。

芬蘭實行9 年制義務教育，學生免交學費和書本費，并每天享用一頓免費午餐。中等和高等院校同樣免交學費。大學生可申請學習補助和住房補貼，還可從銀行獲得學習貸款，參加工作后逐步還清。青年人走向社會參加工作后，如果失業可領取基本失業補助或與工資掛鉤的補助。所有公民享受醫療保險待遇。

殘疾人社會福利

在芬蘭殘疾人也受到很好照顧，年滿16 歲的殘疾人享受養恤金和家庭服務。芬蘭社會保險署（KELA）為殘疾人提供的福利有：16周歲以下殘疾人津貼；16周歲以上殘疾人津貼；特殊養老金津貼；為腹腔疾病的患者提供膳食補助金；為殘疾人提供翻譯服務。如果殘疾人獲得的津貼不夠用，可以向政府再申請。芬蘭殘疾人看病可以免費，但如果頻繁看病，政府負責30-40%的費用。為讓殘疾人過上與正常人一樣的生活，芬蘭的赫爾辛基市在道路、交通等方面為坐輪椅的肢殘人和盲人提供了方便設施；劇院、體育館、電影院以及不少露天活動場所都設有殘疾人專區；再緊張的停車路段都留著殘疾人專用車位。

醫療保障社會福利

醫療保險負責病人60％到75％的治療費和醫藥費。國家對藥品實行補貼，病人每次購藥超過50 馬克只需付費50％，重病和長期患者購藥只需付費25％或享受全額補貼。從業者在患病期間還可領取病假補貼，由于工傷事故或患職業病，病人不僅能夠報銷全部醫療費，而且在養病期間可拿全額工資。

教育社會福利

芬蘭實行9 年制義務教育，學生免交學費和書本費，并每天享用一頓免費午餐。中等和高等院校同樣免交學費。每名大學生不但享有免費教育外而且每月可從政府處獲得最高近500 歐元的補貼。大學生可申請學習補助和住房補貼，還可從銀行獲得學習貸款，參加工作后逐步還清。

其他社會補貼

a)住房補貼待產母親如果截止到預產期為止在芬蘭居住了180天以上，并且孕期已經超過了154天，那么她將有權享受產婦津貼。政府一般根據待產母親的稅前收入標準來支付產婦津貼。產婦享受263 天的產假，并領取相當其工資66％的產假補助。

c)產婦補貼（在芬蘭有長期居留權的孕婦）地方政府支持家屬照看老年人，并支付護理費用。看護人可以和地方政府就親屬照護能得到的補貼簽訂合同。照護老人的親屬有權利在每個月享受3個休息日，親屬照護人休息期間，地方政府將會派人來繼續照顧老人。

e)債務問題青年人走向社會參加工作后，如果失業可領取基本失業補助或與工資掛鉤的補助，一般為原有工資的80%。無子女，基本失業救助為551歐每月。

第三篇：社會福利

中國傳統福利制度和歐美福利制度及我國社會福利制

度改革方向

論文摘要：中國傳統社會福利體系具有自身的歷史淵源、固有風險和運行機理，它具有局限性、民本性、剩余性、家族性和協同性的典型特征。在現代性的話語背景下歐美國家的福利制度的可取點可以給中國福利社會制度的建立提供可取建議。

關鍵詞：社會福利制度 改革 傳統福利制度 歐美福利制度

一、中國傳統福利制度

（一）、中國傳統福利制度的特點

(1)以低級福利為救助實態，呈現出制度保障的局限性 傳統的慈善救濟不僅在救助水平上呈現出低級性，而且同時還具有選擇性和區別對待的特征。傳統社會福利的低級性主要表現為救助力度往往不能滿足被資助對象的生活需求，選擇性則表現為救濟的對象局限于生活共同體的內部，特別是沒有勞動能力和撫養對象的老弱病殘者、孤兒，異鄉人很難成為救濟扶助的對象。(2)以傳統文化為思想基礎，呈現出制度文化的民本性

中國具有悠久的歷史文化傳統，傳統文化不僅博大精深，而且以仁義、愛仁和民本為特征。孔孟之道對中國歷史上的封建統治階級都有著深遠的影響，政府試圖從仁政的角度來實現惠及萬民的福利事業，但在資源缺乏、機構不完善、人權觀念尚未發育的情境下，政府卻只能在發生天災人禍的特殊場合為民眾提供有限的救濟。

(3以宗族保障為社區單元，呈現出制度運作的家族性

傳統的社會福利體系以血緣關系和家庭鄰里為網絡形成的社區福利與救助單元，傳統的福利觀念與家庭、家族和宗族有著十分密切的聯系。在社團、群體和鄰里的互助網絡中，福利觀念強調以家庭為中心，先照顧自己的親人尤其是父母、兄弟、姊妹，然后才是別人。所謂“推己及人”的思想，主張和體現的就是明顯的親疏和遠近的差別化對待。

（二）、中國傳統福利制度的風險

人類的生存離不開物質資料的生產，否則人類就一天也無法生存。但自從人類出現以后，由于生產能力極其低下，社會抵御和防范風險的能力相當有限。傳統社會以農業為中心，社會成員自我防備的能力十分脆弱，因此難以憑借個人的力量來謀求安全獨立的生活。只有依靠共同體下集團的相互扶助，才可能有社會的存續和每個人的生存。由于當時人類認識和支配自然的能力極其低下，社會生產力處于非常低的水平，人們不得不面對由于食物匾乏帶來的生存風險，以及嚴酷的自然界侵害生命生存的風險。社會成員如果遭遇不測事故、戰爭、自然災害以及其他事故來襲，人們就需要最低限度的生存保護，但傳統社會的流離失所和生活失去保障卻成為常在的現象。私有制的發展，逐漸剝奪了一部分人的保障后備手段，在社會財富高度集中的同時，不堪苛捐雜稅重壓的貧民為了爭取賴以生存的生活資料，不斷舉起義旗進行抗爭。周而復始的戰爭、起義和暴動毀滅著社會的財富和人口，自然災害的侵襲又使人們賴以生存的、本來就捉襟見肘的糧食供給雪上加霜，社會底層貧民不能獲取基本生活所必需的物質資料成為生存風險的首要因素。

二、歐美的社會福利制度

（一）、西方國家社會福利制度的基本內容 1.社會保險制度

社會保險是西方各國社會福利制度的主要組成部分,是社會福利制度的“第一大支柱”。絕大部分西方國家的社會保險是強制性的,即必須根據國家和各級政府的立法規定,由勞動者、企業或社區、國家三方共同籌資來開展社會保險。社會保險的主要目的是為勞動者及其家屬在遇到年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡或喪偶等風險導致收入減少、中斷或喪失時,提供收入補充,以滿足其基本生活需求。

2.社會補助制度

社會補助與社會救助不同,社會救助強調針對性和個案性,社會補助則包含“普遍性”的意義。西方國家社會補助項目較多,如在英國,主要包括子女津貼、住房補貼、家庭補貼、病殘看護補助等。在法國,家庭及兒童補貼就包括多子女補貼、家庭收入補貼、單親補貼、孤兒補貼和最低家庭收入補貼等。3.教育、培訓、住房、醫療等福利制度

公共教育是一項比較重要的福利制度,西方國家一般都實行有年限規定的免費義務教育。如美國,初級、中級公共教育都是作為市民權益的基礎部分而由政府免費提供。在德國,免費教育是人人在青少年時期可以享受的社會福利。住房福利是社會福利制度的基本內容之一,其目的是借助國家和社會力量來解決低收入居民的住房問題。西方國家一般是通過發放住房補貼來實現。也有建造公房并以低價租給窮人居住的,在此方面最有代表性意義的國家是美國。醫療衛生福利制度,在大部分西方國家是作為醫療保險制度的重要補充而存在。

（二）、西方國家現行社會福利制度面臨的問題 1.公共開支比重大,政府財政負擔加重

為了維持高額福利開支,政府只得大舉借債,從而導致財政出現大量赤字。福利國家社會福利制度本身存在的缺陷也是一個直接而重要的原因。2.福利收益水平偏低

雖說西方國家公共開支比重大,但社會福利沒有發揮應有的作用,福利收益水平卻偏低,突出表現在西方國家貧困化現象相對嚴重。3.福利依賴嚴重

高福利損害了人們的就業動機,并導致福利依賴現象的產生。在西方國家,由于政府對失業者有較好的福利待遇,因此一些失業者不再積極地尋求新的就業崗位,而長期依賴社會福利的救助。

（四）、西方國家福利制度的改革措施

1、弱化政府在社會福利制度中的作用

隨著高福利制度的進一步發展,西方各國政府普遍感到在社會福利財政支出方面力不從心,政府財政無力供給龐大的福利支出需要,因此,弱化政府在社會福利制度的作用,讓更多的私人部門參與到社會福利制度中來,成為近年來西方社會福利制度改革的重要趨勢。

2、增收節支

增收節支是各國社會福利制度改革的另一重要內容。各國采取的主要措施是提高繳納社會保險費的上限,甚至取消上限;提高社會保險費率,包括提高職工的保險費率和雇主的保險費率;征收社會保障所得稅,對退休金、疾病保險金、殘疾補貼、失業救濟金都收取一定的稅。修訂社會保障金的調整辦法,過去普遍實行“社會保障金自動指數化”制度,即社會福利待遇標準自動隨著物價、工資或生活指數的變化進行調整,現在改為限制保障金的增長,從而減少社會保障金的支出。各國增收節支的另一個重要途徑是提高退休年齡。

3、改進社會福利體系的受益規則,引入“工作福利”制度

“工作福利”是指凡接受政府福利補助者,必須接受政府或立法規定的與工作有關的特定義務。例如,澳大利亞規定,失業救助金領取人必須努力尋找就業機會,并接受政府安排的再培訓計劃,否則剝奪救助金領取資格。引入“工作福利”制度后,社會福利金就由無償給付轉變為有償領取。

4、改善社會福利管理

改變社會福利的管理體制,完善并增強社會福利的依法運行機制,使社會福利的行政管理、事務經辦、監督控制三者分開,這是現代西方福利國家福利制度改革的一個共同取向。另外,各國還嚴格審查福利資金發放的資格條件,縮小覆蓋面。比如,養老金支付的年限要求,疾病、失業的天數要求等。例如,荷蘭、比例時等國采取對申領福利補助的公民規定一些附加條件,以促進相關人員的勞動愿望,減少非正常失業人口。

三、西方社會福利制度的運行與改革給我國福利制度改革的啟示(1)完善國家社會福利體系

我國當前實施的社會保障體系的四大項目,即社會救助、社會保險、社會福利(狹義)和社會優撫涵蓋了西方福利體系六大制度項目中的一部分。例如,我國社會保障體系中的社會救助、社會保險所涵蓋的福利項目與西方福利體系中的收入保障服務項目基本一致;社會福利(狹義)項目涉及到了西方福利體系中的教育、住房等方面的部分福利項目。但西方福利體系的六大基本項目中,還有許多內容是我國當前的社會保障體系所未涉及到的,如就業福利方面、社會工作服務方面、教育福利方面等。今后,我們應該加強在這方面的研究,努力借鑒西方福利體系基本框架,并與中國的國情相結合,搭建起適合中國實際、具有中國特色的社會主義福利體系基本框架。

(2)弱化政府在社會福利制度中的作用

弱化政府在社會福利制度的作用,讓更多的私人部門參與到社會福利制度中來,成為近年來西方社會福利制度改革的另一重要趨勢。

首先,我國應該選擇合作體制,將各種社會福利的供給部分地轉移給私人部門來經營,由政府和私人部門共同來供給和運營福利基金;其次,社會福利制度管理要引入市場經營原則和相應的利潤導向、價格調節、成本控制等觀念,實行市場化的運作,提高福利制度的供給效率;第三,政府應將工作重心轉移到制度建設上來,為社會制訂和完善社會福利事業發展的目標、規劃和政策法規以及監督評價體系。(3)增收節支

增收節支是當今西方國家福利改革的另一普遍取向。由于社會福利供給具有很強的向下剛性,升來容易降來難。

我國近年來,由于醫療、住房、就業、教育等方面的改革在不斷深化,公眾對社會福利的需求越來越強。雖然我國當前的社會福利水平與我國當前的經濟發展水平(包括GDP 總量、人均GDP水平)還是相適應的。但是,受當前我國公眾對社會福利需求的強勁壓力,我國未來社會福利支出擴大的預期很強。因此,我國政府在增加社會福利支出總量的同時,應該適當控制福利支出的規模與增長幅度,使社會福利水平與我國的經濟發展水平相適應,千萬不能放任福利支出的過分膨脹,否則,今后我國也會陷入西方福利國家正在經歷的“福利困境”之中。

在節支的同時,我國還應該注意增收。福利基金方面的收不抵支也是我國近年來所面臨的困境之一。從當前的國情看,我國增加福利收入的途徑主要有:征收社會保障稅、提高社會保障方面的稅費率、嘗試發行社會福利債券、加強社會保障基金的投資運作、提高基金投資收益率等。(4)嘗試推行“工作福利”制度

我國也可以嘗試引入“工作福利”制度,讓福利享受者在接受政府福利補助的同時必須接受政府或立法規定的與工作有關的特定義務、接受相關的就業培訓、提供一定的社會服務等,使社會福利金由無償給付轉變為有償領取。(5)加強社會福利方面的法制建設

我國也應該像近年來西方國家福利一樣,努力將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎上,使社會福利制度的運行有法可依,有章可循,使社會福利真正成為呵護社會的“安全網絡”。但是,從我國目前的情況來看,社會福利方面的立法現狀不容樂觀,主要表現為:有關社會福利的基本立法不足,缺乏系統性,未能形成一個完整的法律體系;現有的福利保障法規調整范圍較窄;社會福利體制運行不符合法律要求,主要借助行政手段,如頒發通知、規定等來進行調控和管理,等等。由此可見,借鑒西方國家經驗,盡快改變我國社會福利立法滯后性和不適應性,加快社會福利法制建設,是完善我國社會福利制度的法律保證。

參考文獻：

（1）戴維?波普諾：《社會學》，李強等譯，中國人民大學出版社（2）林閩鋼：《現代西方社會福利思想》中國勞動社會保障出版社（3）黃晨熹：《社會福利》，格致出版社

（4）彭華民：《西方社會福利理論前沿，中國社會出版社

（5）王振輝《新時期中國社會福利制度轉型理論》，中國社會出版社

第四篇：社會福利思想

中西方社會福利思想的啟示

【摘要】廣義的社會福利是指由政府舉辦或自主的社會福利事業，其宗旨是改善全體人民的物質和精神生活，保證人民在文化和教育、醫療和健康、就業和住宅，以及養老等方面的需要得到滿足。而社會福利思想是伴隨著人類的社會福利實踐而不斷發展的，不同的文化傳統和不同的政治制度，產生了不同的福利制度，也形成了不同的福利思想。本文通過對某些中西方社會福利思想進行介紹分析，并從中得出對現代社會福利以及對中國社會福利實施的一些啟示。【關鍵字】社會福利；大同社會論；理想國；功利主義

一、社會福利思想

所謂社會福利思想就是關于社會的福利制度和社會政策的思想理論，也是人們對什么是好的生活和如何實現好的生活的哲學思考。圍繞著關于社會福利的價值論和社會理想的爭論，就形成了各種社會福利思想，各國都紛紛建立了自己的社會福利制度。而在每種社會福利思想背后或多或少都有值得我們學習借鑒的地方，因此我們只有正確認識各種社會福利思想，才能讓它們有利于則甚的發展，還有社會的發展。接下來主要介紹三中社會福利思想，分別為中國古代孔子的“大同社會論”、西方柏拉圖的“理想國”及功利主義福利思想。

（一）孔子“大同社會論”

大同社會論，這是中國古代關于理想社會建構的有代表性并有深遠的思想，產生于公元前500多年前，是中國的烏托邦思想。孔子在《禮記.禮運》中曾這樣說道：“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾各皆有所養。男有分，女有歸。貨惡其棄於地也，不必藏於己。力惡其不出於身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉，是謂大同。“天下為公”不僅是儒家的社會理想，也是儒家確立政治公平思想的一個理論前提。這里的天，隨著學者們的論述，也多被替換成了民意與正義，孔子也是在這個基礎上，提出：“天下為公，選賢與能”的。這無疑是一次重大的觀念革命，其實包含了“主權在民”的思想，包括孟子后來的“天民合一”觀，都是在這個體系中說的，而這一政治思想也在中國歷史上影響深遠。

中國傳統的社會是一個“鄉土社會”，社會結構是“差序格局”的，長幼有序，親疏有別。而大同社會的提出則是提倡要突破原有的社會倫理關系的局限，以實行公有制為大同社會的最高理想；政治上則主張社會民主，選賢任能；經濟上主張社會財富歸全體人民所共有，生活上實現社會統籌，各得其所。在生產方面則是人人盡力去勞動，所以的社會成員均有保障。值得注意的是，這一大同社會的理想在漫長的封建社會并沒有變為現實，因此被稱為是中國社會的“烏托邦”思想。

（二）柏拉圖的“理想國”

《理想國》的宗旨是要建立一個整體幸福，社會和諧的完善國家。這個完善的國家就是正義城邦。正義是理想國家的基本前提和必要條件因此，《理想國》一書自始至終貫穿著“正義”這條主線，柏拉圖的政治體制和社會理想都是圍繞著正義來展開論述的。

在他看來，一個社會是否合乎正義與公道，衡量標準之一，就是看它對貧富懸殊是否過大。他在《理想國》中提出的解決辦法是按不同等級實行不同的財產所有制度，也就是按各自的等級擁有相應數量的私有財產，他認為不同登記實行一定程度財產私有更有利于消除沖突。為了探討真正的正義是什么?柏拉圖構建了一個理想的城邦。柏拉圖認為城邦起源于社會分工，分工是城邦產生的原因和動力。柏拉圖首先認識到了人的生活具有物質性，人要生存就必須解決衣食住等問題。在柏拉圖看來個人是無法單靠自己達到自足的，這就需要人們共同生活在一起，建立起最初的城邦。居住在同一城邦的人們按自己的性格進行分工，干一種最適合自己的技藝，人與人之間互相交換產品，互相提供服務，以滿足人們多方面的生活需要。柏拉圖認識到社會分工有兩大好處：一是“一個人分一點東西給別人，或者從別人那里得來一點東西，每個人都覺得這樣有進有出對他們自己有好處。二是有利于生產效率的提高，生產更多的東西養活更多的人，只要每個人在恰當的時候干適合他性格的工作，放棄其他的事情專搞一行，這樣就會每種東西生產得有多有好”而柏拉圖顯然是根據每個人天賦才能的不同來進行社會分工的。柏拉圖認為人的天賦才能是千差萬別的，每個人只從事一種最適合自己的工作才能做得最好，城邦才能有序健康地發展。

（三）功利主義福利思想

功利主義是一種哲學思潮，闡述個人主義的利己主義幸福論和功利主義的幸福觀，對現代社會福利思想產生了深遠的影響。功利主義原則是從心理學的聯想原理和倫理學的最大幸福出發，把人對幸福的追求看作是受人的心理感受支配所引起的心里聯想。

邊沁提出最大幸福原理，提出福利最大化原理，認為社會利益就是個人利益的集合，每個人利益的實現就是社會利益的實現，而個人幸福的總和就是社會的最大福利。為了保證福利最大化，并使功利原則成為社會的基本原則，邊沁提出了立法改革的要求。在他看來，趨利避苦既是一個基本的道德原則，也是立法的原則。要通過立法來增進人類的幸福；公益是立法的基礎，立法的任務是計算苦樂，而立法的目的則是增進最大多數人的最大幸福。

而穆勒則強調人的個性自由、獨立的發展，并且認為只有個性的充分發展，個人對自己、對他人才更有價值。他與邊沁不同，他認為功利主義主張行為者要平等地看待自己的幸福和別人的幸福。因此，每個人都要為增加社會幸福的總量而做出犧牲。這樣就能調節個人利益與全體利益的關系，是每一個人的幸福與公共幸福結合起來。

邊沁與穆勒對功利主義思想的闡述，對幸福的問題和如何實現幸福做了較為深刻的探討。他們對個人利益與社會福利的關系的探討、對政府只能及小政府、大社會的論述，對于我們理解社會福利問題，仍然具有啟發意義。

二、對現代社會福利以及中國社會福利的啟示 現代社會福利的目標是追求社會公正，以人的獨立和自由作為前提條件。中國傳統福利思想和制度與現代社會福利思想和制度有許多不謀而合之處。如注重和諧社會人際關系的建構，將社會福利作為化解社會矛盾的手段等。我國尚處于社會轉型期，廣大的農村仍存在很大程度上保留了傳統農業社會部分特點，因此，古代社會的一些做法，如賑災、救濟等仍在一定范圍內適用。隨著城市化的進一步推進，迫切需要建立起適應工業化和城市化發展水平的覆蓋全民的社會保障制度，西方福利國家最先開拓現代福利思想和制度，積累了眾多的經驗和教訓，值得我們學習和借鑒。但在學習西方的過程中，還要結合本國的國情，汲取以往的優良傳統和做法，而不是全面照搬，全盤西化。因中西方文化背景不同，經濟發展水平迥異等因素，我們絕不能照搬西方現代社會福利制度。改革開放以來我們面面臨著眾多的機遇和挑戰，在經濟、文化、社會的發展之路上要立足城鄉二元結構、地區發展不平衡、社會矛盾日趨尖銳化等基本國情下，開拓思想、創新方法，探索出一條符合國情、關注民生的中國特色社會福利之路。在以上古代福利思想的基礎上，對于中國社會福利的實施可得出以下啟示：

（一）提高社會福利的社會化程度

社會福利社會化的內在要求時改變過去投資主體單一的狀況鼓勵社會各界參與社會福利，實現從政府包辦社會福利到政府與社會共同興辦社會福利的轉變。所以要開辟國家、集體、社會組織、個人按比例共同負擔社會福利資金的多元投資渠道。

（二）健全法律法規體系，加強公眾監督

作為政府，應該大力加強法制建設，通過出臺地方性法規、政府規章、規范性文件和行業發展規劃等形式，建立健全福利事業發展政策法規體系，創新福利事業體制和工作機制，促進服務事業健康發展。同時，作為社會福利機構和非營利事業單位，應接受大眾監督，實行財務公開，杜絕一切以權謀私、中飽私囊的行為，做到公平公正公開。而作為公眾和捐贈人的我們，也有義務和權利了解捐助資金的用途和動向。

（三）政府支持福利事業的發展

首先，對社會力量投資創辦社會福利機構，各項政府及有關部門應給予政策上的扶持和優惠。其次，要通過建立和完善相關的法律和規范，并通過政府購買服務或財稅政策等從經濟上給予民間組織支持和鼓勵。通過政策扶持、社會動員、組織引導和市場機制驅動，優化社會力量舉辦養老福利事業的政策環境。同時，把社會福利事業作為衡量一個地區經濟與社會發展水平以及現代化程度的重要標志，加大資金投入和政策扶持力度，大力動員、鼓勵社會力量投資舉辦社會福利事業。

（四）提高社會福利的專業水平

結合我國目前情況，我國社會福利服務隊伍的建設理應抓好以下的工作：不斷充實人員，擴大專業服務隊伍，保持一支穩定的高素質的骨干隊伍，使社會福利服務逐漸職業化和專業化。

（五）注重發展社會福利理論

社會福利理論對社會工作的實踐過程有著一定的關聯與影響：社會福利是社會工作價值觀的源泉；社會福利制度框架是社會工作實踐的環境；社會工作理論中的基本假設、基本概念和方法都離不開具體的福利思想；社會工作制度建設需要符合社會福利制度的總體安排，福利思想可以通過既定的社會福利制度對社會工作施加影響；社會福利思想中追求社會公平、社會正義等理念直接影響這社會工作的實踐過程。因此應注重在實踐中發展、創新社會福利理論，同時用先進理論指導實踐。

三、總結

上述的社會福利思想和理論觀點對于現代社會福利及中國社會福利的實施都存在一定的可取之處，并對其產生了一定影響，且在新的社會福利思想的影響和指導下，近年來我國社會福利制度體系有了較快的發展。但我國社會福利制度體系在未來的發展中仍存在嚴重的問題和挑戰，尤其是面臨著轉變經濟和社會發展方式的挑戰、全球化國際經濟競爭新格局下社會福利與國家經濟競爭力矛盾和協調的挑戰、人口老齡化和流動人口持續增加的挑戰、民眾對社會公平和社會權利訴求不斷提升的挑戰，以及社會群體之間社會福利需求和利益多樣化對社會福利制度和政策的挑戰等等。為了更好地應對這些挑戰，要求我們持續不斷地加強社會福利理論的研究和實踐，不斷功課社會福利理論的難題，創新社會福利理論與實踐。

參考文獻：

【1】錢寧.現代社會福利思想[M].高等教育出版社,2013,4.【2】陳立周.當代西方社會福利理論的演變及其本質[M].遼寧大學學報（哲學社會科學版）,2013,3.【3】黃慧.淺析西方國家福利制度及其對中國社會福利制度改革的啟示[J].傳承,2009,（06）.

第五篇：社會福利(住房)

社會福利

一、社會福利的概念、分類和特征

（一）社會福利的概念

“社會福利”的內涵和外延至今難以準確界定。人們常常從不同的意義上使用“福利”一詞，其涵蓋的內容有寬有窄。我們所討論的社會福利是指在社會保障體系中，除了社會保險、社會救濟和社會優撫這三者以外的有關社會保障措施。

（二）社會福利的制度特征

1、社會福利在權利與義務關系上的普惠性

社會福利以保證全體社會成員都能過上尊嚴、健康、文明的生活，平等地參與社會生活，獲得全面的發展為宗旨；

2、社會福利待遇標準的一致性

它對于所有同類保障對象，無論“貧富貴賤”給予一致的或基本一致的福利待遇標準。顯然，一致性的標準對于不同的人產生的滿足感不一樣。對于迫切需要的人來說，社會福利邊際效用較高；反之則低。

社會福利標準的一致性是相對的，目前也只能在局部地區或用人單位內部實現。

二、社會福利的內容

（一）公益性福利

1、教育福利

（1）教育對公共福利具有增進作用，教育的本質是對人的培養，是人的發展權的體現。世界上許多國家的教育開支占GDP的比重日益攀升，并且有廣泛的公眾支持度。

（2）增加國家對教育的支出是增進平等與效率協調的最重要的途徑

一方面可以使低收入人群得獲得賺取較高收入的能力，提高人們參與社會生活，參與社會競爭的能力，使他們能適應經濟、社會結構的變動；

另一方面，從教育的社會收益來看，它能通過提高國民素質，使整個社會的勞動生產率提高。總之，它通過提高個人福利增進整修社會福利。

（3）國民基礎義務教育構成教育福利的主體。

2、衛生保健福利

（1）醫療與衛生保健并非同一概念。醫療一般是指對患者提供的治療和服務，它構成了醫療保險的主要內容，而衛生保健不僅包括了醫療，還包括了合理飲食、預防疾病等內容。

（2）初級衛生保健是社會福利的重要內容，世界衛生組織（WHO）和聯合國大會在1977 年和1979年均提出了“2000年人人享有衛生保健”的全球戰略和目標。

（3）初級衛生保健提供增進性、預防性、治療性和綜合性的服務。

3、文化康樂福利

（1）文化康樂福利設施包括公園、圖書館、博物館、群眾藝術館、文化康樂中心等場館設施、群眾性體育運動設施以及提供的相應服務等。

（2）并非所有的文化康樂設施都屬于社會福利范疇，文化康樂福利必須符合某些特定的條件：由國家和集體興辦和實施管理，并給予資金支持；不以營利為目的，實行免費或減費的服務；向社會開放，公眾能普遍、平等地享用。

（二）職工福利

職工福利又稱職業福利，是行業和用人單位為滿足本行業或本單位職工的物質文化生活需要，提高其生活質量而提供的工資收入以外的津貼、設施和服務的社會福利項目。

1、職工福利的特點

（1）職工福利以業緣關系為標志

提供職工福利的出發點，在于造就職工的向心力、凝聚力、職業歸屬感和群體意識，吸引和留住高質量的勞動力服務于本單位，提高本單位的社會聲望，增強競爭力，一般只有本單位的從業職工才能享受。

（2）職工福利一般以普遍性原則向職工提供，并以共同消費的形式滿足本企業職工的共同需要，一般不體現按勞分配的要求。

（3）職工福利的資金來源于企業贏利，企業領導人對職工福利的重視程度以及企業的薪酬組合方式會影響到職工福利的提供形式和水平。

2、職工福利的內容有福利津貼、福利設施和福利服務三種

（1）福利津貼一般以現金形式提供，涉及衣、食、住、行、樂等多個方面，以多種名目出現，而且對其稱謂也難以—一列舉。

（2）福利設施包括職工食堂、職工宿舍、托兒所、幼兒園、浴室、理發室、休息室等生活福利設施，以及文化室、俱樂部、職工圖書館、健身房、游泳池、運動場、歌舞廳等文化、康樂設施和場所，職工可以平等地享用。

（3）福利服務既包括與上述各項設施相關的各項服務，也包括諸如接送上下班，提供健康檢查等特別服務。

（三）婦女和兒童福利

1、婦女的特殊保護和照顧

由于婦女在生理和心理方面的特點，需要加以特殊的照顧和保護。我國在憲法、婚姻法、勞動法、行政法、民法和刑法等法律文件中都設立專門保護婦女的條款。

①以生育津貼為主的特殊津貼與照顧。絕大多數國家給予婦女的特殊福利津貼是重點圍繞著生育而提供的； ②婦女的勞動保護；

③為婦女提供的福利設施和福利服務。如婦幼保健院、婦產醫院以及用人單位提供給婦女在使用的沖洗設備等。

2、兒童福利

兒童福利的概念分廣義和狹義兩種。廣義的兒童福利涉及兒童的保護、養育、教育、衛生保健等多方面。狹義的兒童福利單指對孤兒、棄嬰和傷殘兒童的收養、治療、教育和康復等綜合性措施以及提供的設施和服務。

（四）老年人福利

老年人福利是養老保險的延續，它在保障老人基本物質生活需要的基礎上進一步提高其物質和精神文化生活的水平。

1、老年福利津貼

（1）老年保障分為收入性保障和非收入性保障兩個方面。其中收入保障是他們得以維持尊嚴和體面生活的前提，也是其他各項需要得以滿足的基礎。

（2）老年收入保障的方式主要有養老保險、老年社會救助、家庭保障和個人自我積蓄保障以及老年福利津貼等5種。這5種方式以養老保險為主體，其他形式為補充，構成了老年人多層次的收入保障網絡。

（3）老年福利津貼是一種福利性養老金計劃，這和計劃為所有超過一定年齡(一般為高齡，如75歲以上)的社會成員提供養老金，不管他們的收入、就業狀況或經濟來源如何。

2、老年保健

（1）人進入老年后，慢性病、能力衰退、發生疾病事故等的可能性等都將隨著年齡的增加而增加，國家和社會有責任為老年人提供健康照顧，增強其活動能力和生活質量。

（2）老年保健涉及的內容

①預防各種有可能出現的老年疾病；

②建立以醫療機構為基礎、以社區為依托的醫療保健組織，配備必要的設備和經過專業訓練的、具有老年學方面知識的醫生、護士、心理保健醫生等專業人員，為老年人提供醫療服務；

③改善老年人的生活環境，提供足夠的營養；

④建立適合老年人活動的體育設施和組織符合老年人身心特點的群眾性的老年體育活動；

⑤指導家庭護理和保健；

⑥滿足老年人感情和社會交往的需要等等

（五）殘疾人福利

1、殘疾人和殘疾人福利的概念

（1）殘疾人是指由于生理或心理上的缺陷，如視力、聽力、肢體和智力等方面的缺損，造成勞動、生活、學習上的障礙者。

（2）殘疾分為若干類：聽力及語言殘疾、智力殘疾、肢體殘疾、視力殘疾、精神殘疾。（3）殘疾人是特殊社會群體，殘疾人除了身體的缺陷外，具有獨立完整的人格。他們與健全人一樣具有平等的社會地位、政治地位和經濟地位，具有平等參與社會生活、享受社會文明成果的權利。

（4）殘疾人福利包括殘疾人的就業、教育和康復等多個方面。

2、殘疾人的就業

殘疾人就業是殘疾人全面參與生活的前提，是實現自身權利和價值的關鍵環節。然而，解決其就業單純依靠勞動力市場機制顯然是不可能的，必須采取特殊的政策措施。解決殘疾人就業的途徑主要是區別殘疾人的不同情況，實行分散安置與集中安置相結合。對于吸收殘疾人就業的企業，以及自謀就業出路的殘疾人，國家應給予一定的政策優惠和扶持。

3、殘疾人教育

殘疾人教育是殘疾人勞動就業的前提。殘疾人所受教育的層次往往決定著其就業的層次；以及參與社會活動的能力，甚至是生存的能力。

殘疾人教育的內容

（1）生活自理能力教育，掌握生活技能需要依靠涉及生理、病理的一套科學的方法，一般應在特殊學校里由受過專業訓練的特教老師對殘疾人施以訓練。

（2）文化知識教育，如手語、盲文等的教育。

（3）心理輔導。殘疾人教育中的心理輔旨導在教育殘疾人正視自己的特點，勇敢面對人生，消除他們的自卑感和排他情緒，激勵他們融入社會的勇氣，增強其自信、自尊、自立、自強的決心。

（4）職業技術教育。職業技術教育能開啟殘疾人潛在的智力和體能，補償其生理缺陷，為社會輸送殘而不廢、有技術的勞動者。

4、殘疾人康復

康復的宗旨，一是最大限度地使只有部分器官和組織的殘疾人不至于完全殘廢，使之身體留有的一部分功能發揮出作用，乃至受損的功能得到恢復；二是鍛煉提高相應的組織、器官的功能，使之起代償作用；三是用矯形手術裝配假肢、矯形器等，使殘疾者能參與社會生活和社會生產勞動。

（六）住房福利

1、住房福利的性質與特征（1）住房福利的性質

關于住房是否屬于社會福利的內容，有三種不同的觀點

一種觀點認為住房只具有純粹的商品性而不具有福利性，它與其他消費品一樣，社會成員要支付貨幣去購買，住房屬于個人所有； 另一種觀點則認為住房可以通過社會福利的形式，由國家和社會在工資分配之外進行分配；

第三種觀點具有折衷性，認為住房具有商品性，同時也具有福利性。（2）住房福利的特性 ①住房是一種復雜的商品

表現為在對其進行估價、生產以至供求雙方的買賣交易等都必須在大量占有各方面信息的基礎上來做出選擇。

②住房的空間固定性

住房與土地相連，無可移動性，這意味著住房的選擇也就是與工作地點的聯系和相應的諸如學校和購物中心等社區服務設施以及鄰里關系，的選擇。

③住房價格昂貴

住宅消費在家庭消費中占有很大的比重。④住房的使用壽命長

在任何一段時間內新建的住房僅占社會住房存量的一部分，年住房供應量一般只占存量住房的2%~3%，并且很容易受住房需求變化的影響。住房的投資建設活動將對建成區空間環境產生長遠的影響。

⑤住房是現代社會中居民個人和家庭正常生活的基本需求品

住房作為居住生活空間是無法替代的，無論貧富，都需要居住設施。

2、住房福利的內容與住房政策調控

鑒于住房的特性及其重要性，目前世界各國政府都以不同方式參與住房的建設和分配，通過住房政策的調控體現其市場性與福利性的結合。

社會保障體系應當包括住房保障，社會保障采取的保障居民基本住房需要的措施是多元化的，既有救助性質的措施，也有保險性質和福利性質的措施。救助性質的措施。

福利性質的措施最為普遍，主要有兩種：一是政府對住房提供直接支付或轉移支付，即以多種形式提供住房補貼。二是國家做出政策性規定，要求住房建設必須劃出一定數量的住房以低于市場價格出售給低收入家庭，或者政府直接興建經濟房屋（也稱廉價房屋或福利房屋）定向出售給低收入家庭。

【專題一】小福利與大福利

一、小福利概念及其局限(一)小福利概念的含義。

在我國，理論界和實務界對社會福利概念的界定和使用存在著不同的理解，但長期以來，占主導地位的觀點是小福利概念。小福利概念的核心觀點是從狹義角度界定社會福利，主要 指以下三種含義：

一是指為弱勢群體提供的福利即特殊福利。這種福利觀從福利供給對象的角度界定社會福利，認為社會福利的對象不是全體社會成員，而是部分特殊成員即社會弱勢群體，社會福利是國家和社會為弱勢群體提供的收入和服務保障，主要包括老年人福利、兒童福利和殘疾人福利。這個意義上的福利概念類似西方學者所說的“選擇性福利”或“補救性福利”。

二是指由民政部門提供的福利即民政福利。這種福利觀從福利供給主體的角度界定社會福利，認為社會福利是由民政部門代表國家提供給弱勢群體（如老人、殘疾人、孤兒和優撫對象等）的收入和服務保障。(周良才主編：《中國社會福利》，北京大學出版社2008年版，第3頁)這種福利觀強調國家（政府）的福利供給責任，認為國家（政府）是最重要甚至是唯一的責任主體，把社會福利等同于國家福利或政府福利。這個意義上的社會福利概念是我國民政福利實踐中最常用的定義，也是中國人最熟悉的福利概念。正是因為這種福利觀的長期存在，我們才能準確地理解民政部門提出“社會福利社會化”的由來及其本質含義。

三是指居于社會保障體系最高層次的福利。這種福利觀從福利供給目標的角度界定社會福利，認為社會保障體系包括社會救助、社會保險和社會福利三個層次，社會福利是社會保障體系的最高層次。(孫光德、董克用主編：《社會保障概論》，中國人民大學出版社2000年版，第26—33頁)社會救助的目標是維持社會成員的最低生活水平，社會保險的目標是維持社會成員的基本生活水準，社會福利的目標是提高公民的生活水平和生活質量。這個意義上的社會福利概念在我國社會保障研究中具有相當的代表性，認為社會福利屬于社會保障的下位概念，是社會保障體系的一個組成部分。(二)小福利概念的局限。

小福利概念的三種含義實際上可以歸納為兩種類型的福利觀：第一類可稱為“補救性的小福利觀”。第一種和第二種含義雖然理論界定的角度不同，但二者在實踐中沒有本質區別。之所以稱為“補救性的小福利觀”，是因為二者都是針對已經存在的社會問題進行“事后補救”，二者都堅持福利供給對象的選擇性，二者都強調國家（政府）承擔主要的福利供給責任，屬于“雪中送炭”式的福利。另一類可稱為“發展性的小福利觀”。第三種含義的小福利概念所強調的不是社會福利的補救功能，而是突出社會福利對于改善和提高社會成員生活質量的作用，屬于“錦上添花”式的福利。實事求是地說，這種類型或成分的社會福利在我國社會保障體系中還比較少。

綜觀小福利概念，存在著四個局限：

第一，福利對象的局限。小福利概念把福利對象僅僅限于部分社會成員即弱勢群體，社會福 利似乎只是社會弱勢群體的“專利”。然而，社會福利的本質屬性是社會性，最終要覆蓋到所有的社會成員，才是真正的社會福利。

第二，福利內容的局限。小福利概念以人群為標準來劃分社會福利的內容，這種劃分標準很值得商榷。我們認為，只有以社會成員共同的基本福利需求為標準劃分社會福利的內容，才具有本質分類的意義。

第三，福利主體的局限。在小福利概念中，福利供給主體比較單一，基本上或主要局限于國家或政府，社會福利基本等同于“國家福利”或“政府福利”。眾所周知，現代社會的福利供給主體應該是多元化的。

第四，福利方式的局限。小福利概念把社會福利與社會救助和社會保險并列，認為只有免費供給或無償供給的才是社會福利，排除了社會救助和社會保險的福利屬性。更進一步說，這種認識還會加劇或助長社會成員視福利為“免費午餐”的意識。

總之，由于小福利概念的狹義性導致了狹隘性，勢必使絕大多數社會成員被排斥在社會福利的范疇之外。按照小福利概念，社會救助和社會保險不屬于社會福利的范圍，只接受過社會救助和社會保險的社會成員可以說“沒有享受過社會福利”；長久如此，可能會導致相當數量的社會成員產生社會福利權利上的“相對剝奪感”，這是一個可以預見的“非預期后果”。因此，隨著社會歷史條件的變化，擴展小福利概念的內涵與外延已勢在必行。

二、大福利概念及其意義(一)大福利概念的含義。

在社會福利學界，國外學者一般在廣義上使用社會福利概念，國內也有少數學者贊成和主張大福利概念，認為社會福利的外延大于或等于社會保障。

一般而言，大福利概念包括以下四層含義：

第一，大福利是以全體社會成員為對象的社會福利。從發展的角度看，社會福利最終要覆蓋到所有的社會成員。這里的全體社會成員有兩個意思：一是所有的社會成員都將納入社會福利體系的保護范圍，都能享受到社會福利；當然，這不等于所有社會成員都能享受同等的社會福利，都能享受相同的社會福利。二是所有的社會成員都能享受某一福利項目。如我國正在構建的醫療保障體系（城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度）將實現“全民醫保”，滿足全民的健康福利需求。

第二，大福利是以社會成員的基本福利需求為本的社會福利。大福利概念以社會成員的基本福利需求為中心，社會成員的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康 福利需求、養老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利內容（項目）主要包括教育福利、就業（工作）福利、健康福利、養老福利和住房（居住）福利等。由于這些福利項目集中反映了民生的基本內容，大福利也可以叫做以民生為本的社會福利。

第三，大福利是多元主體共同提供福利支持的社會福利。大福利概念中的福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織（即民間組織）等現代社會中的三大部門，最主要的組織包括家庭、政府、單位和非營利組織（或慈善組織），其中最重要的是政府。

第四，大福利是包括社會救助、社會保險、公共福利和社會互助等四種供給方式的社會福利。在大福利概念中，社會成員獲得福利的途徑既有繳費性方式（社會保險）也有免費性方式（社會救助和公共福利），既有強制性方式（社會保險）也有自愿性方式（社會互助）。

上述四層含義清楚地說明，大福利之所以為大福利，正是因為它具有對象的廣泛性、內容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等四大特征。相對于小福利概念，這些既是大福利概念的特點，也是大福利概念的優點。(二)大福利概念的意義。

第一，有利于劃清中國特色福利制度與“福利國家”和“高福利”的界限。

大福利是一個具有中國特色的概念，反映中國特色福利制度的發展方向，體現中國特色福利制度新階段的特征，不同于“福利國家”和“高福利”。

首先，“大福利”不是“福利國家”。眾所周知，“福利國家”是一個具有特定內涵的概念，背后隱含著濃厚的政治含義和意識形態色彩。“福利國家”最早產生于發達的西方資本主義國家（英國）。盡管西方發達資本主義國家在建立和完善社會福利制度的進程中確實屬于“先行者”，但發展社會福利不是資本主義社會特有的“專利”，而是工業化、市場化和現代化的必然要求和產物。社會主義制度的先進性和優越性要求社會主義國家高度重視人民大眾的民生問題和福利問題，不斷擴大社會福利的覆蓋面，提高社會成員的福利水平。因此，提出和實施大福利，與“福利國家”之間沒有本質聯系。

其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中國目前社會福利的覆蓋面和水平而言，問題的關鍵不是“福利過剩”和“福利過度”，而是覆蓋面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根據國家統計局公布的數據，截至2008年底，全國參加城鎮基本養老保險的人數為21890萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數為31698萬人，參加失業保險的人數為12400萬人，參加工傷保險的人數為13810萬人，參加生育保險的人數為9181萬人。尤為突出的是，占中國人口總數54.3%的農村居民尚未有完善的社會養老保險制度，規范的農村最低生活保障制度也未形成，等等。正因為如此，十七大報告才提出 要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

第二，有利于促進社會保障體系建設中“碎片化”制度的有機整合。

我國社會保障體系建設實踐中存在著非常突出的“碎片化”或“分散化”現象，迫切需要整合。

一是理論界定與管理實踐之間的脫節。在理論界定中，社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利（小福利），但是，我國新組建的“人力資源與社會保障部”（原“勞動與社會保障部”）長期以來只是主管社會保險（社會福利與社會救助由民政部門主管），準確的名稱應為“人力資源與社會保險部”。

二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部門。如健康福利制度（或醫療保障制度）中的城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險由勞動保障部門主管，新型農村合作醫療制度由衛生部門主管，城鄉醫療救助由民政部門主管。

三是不同社會身份的社會成員參與的社會保障項目不同，享有不同的社會保障待遇。黨政機關的國家工作人員不參加失業保險，公辦事業單位不參加養老保險，企業人員則“五險俱全”。

四是農民工的社會保障“進退維谷”。由于常年在外，農民工參加農村社會保障存在著“人保分離”，參加城鎮社會保障又受“戶籍排斥”和“制度排斥”。

五是失地農民的社會保障“左右為難”。失地農民既非市民，也與有地農民不同。參加農村社會保障無法滿足保障需求，參加城鎮社會保障受到“身份排斥”。

總之，中國社會保障制度中的分散化或碎片化現象，使透視中國社會保障體系猶如“霧里看花”，有時連專業人士都會覺得“一頭霧水”，更不要說普通老百姓的“茫然”了。

導致社會保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一個重要原因就是缺乏大福利觀念。大福利概念以社會成員的基本福利需求為標準劃分福利項目和福利制度，把同一類型的福利需求整合起來，盡可能地減少和避免碎片化問題。

三、從小福利邁向大福利的條件已基本具備(一)經濟條件。

經濟基礎是決定社會福利范圍大小和水平高低的根本因素，沒有堅實的經濟基礎作為支撐，再好的設想也可能只是“美麗的畫餅”。經過30年的快速發展，我國的經濟實力不斷增強，為小福利走向大福利奠定了堅實的經濟基礎。根據國家統計局發布的《2008年國民經濟和社會發展統計公報》，2008年中國GDP總量達300670億人民幣；按照2008年平均匯 率6.948∶1美元，折合43274億美元。2008年年末全國總人口為13.2802億，人均GDP已達到3258.5美元。國際經驗表明，當一個國家的人均GDP超過3000美元，意味著一個國家的經濟發展進入一個新階段，也意味著一個國家發展社會福利的經濟能力明顯增強。另外，隨著GDP的快速增長,我國的財政收入增幅顯著,2008年全國財政收入6.13萬億元，比2007年增長19.5%。在現代社會中，政府是社會福利供給主體中的主導力量，政府掌握和擁有的公共財政資源越多，保障和改善民生的能力就越強，利用再分配機制促進社會公平正義的條件越好。

(二)思想基礎。

中國共產黨是為人民謀福利的政黨，毛澤東倡導的“全心全意為人民服務”、鄧小平提出的“共同富裕”，江澤民主張的“三個代表”重要思想，已為小福利走向大福利提供了豐富的思想理論基礎。特別是胡錦濤總書記提出的科學發展觀，為小福利走向大福利提供了直接的指導思想。科學發展觀的本質和核心是以人為本，堅持以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，在經濟發展的基礎上不斷滿足人民群眾的基本福利需求，努力提高人民群眾的物質文化生活水平。胡錦濤同志在黨的十七大報告中對社會建設理論的系統闡述，為小福利走向大福利提出了全面具體的要求。十七大明確提出，到2020年，我國將基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，人人享有基本生活保障。為了實現這一目標，要“推進以民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”

社會建設的“五有”目標，直接對應于廣大人民群眾的五種基本福利需求，既是民生問題的基本層面，也是大福利概念框架中的基本內容。因此，實現社會建設“五有”目標的過程，其實就是實施大福利的過程。大福利的實施，標志著中國特色福利制度進入一個嶄新的歷史階段。

(三)實踐基礎。

從小福利邁向大福利不是“突發奇想”，更不是“另起爐灶”，而是對已經存在的社會保障建設實踐和成效的發展和提升。改革開放30年來，我國的社會保障體系不斷豐富和完善，特別是近幾年來，社會保障制度建設在城鄉普遍開展，成效顯著。目前已經建立起以下福利制度：

一是就業保障制度，包括失業保險制度、工傷保險制度、城鎮下崗職工再就業服務制度、農民工就業保護制度、大學畢業生就業促進制度；

二是生活保障制度，包括城鎮居民最低生活保障制度、農村居民最低生活保障制度、農村五保戶供養制度、流浪人群生活保障制度和災民生活救助制度；

三是養老福利制度，包括城鎮基本養老保險制度、農村社會養老保險制度和老年人福利服務制度；

四是健康福利制度，包括城鄉公共衛生服務制度、城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉大病醫療救助制度；

五是教育福利制度，包括免費義務教育制度、職業教育補助制度、農民工子女教育制度和特殊教育制度；

六是住房福利制度，包括經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度和住房補助制度等。

總之，如果用大福利概念來衡量，我國已經初步形成了大福利制度的基本框架。回顧改革開放30年來中國社會保障（福利）事業的發展歷程，是一個社會福利不斷拓展和深化的過程，這個過程的實質就是從小福利邁向大福利的過程。因此，從小福利向大福利過渡，已經擁有比較扎實的實踐基礎和制度基礎，接下來的任務主要是以更加自覺的大福利觀念指導實踐。

四、從小福利邁向大福利的時機已經到來

全球金融危機為從小福利邁向大福利提供了非常好的機遇，實施大福利正當其時。理由有三：

(一)借鑒應對經濟危機的成功經驗。

綜觀社會福利制度發展史上的重要歷史事件和重大成就，基本上都不是發生于經濟繁榮時期，而是出現在經濟蕭條和經濟危機時期。德國是世界上第一個實行社會保險制度的國家，德國的社會保險制度醞釀于19世紀70、80年代德國的經濟蕭條時期。當時的俾斯麥政府為了應對經濟蕭條引發的社會問題，頒布和推行了一系列社會保險法令，包括1883年的《疾病社會保險法》、1884年的《工傷事故保險法》和1889年的《老年和殘障社會保險法》。美國的現代社會保障制度誕生于20世紀20～30年代的經濟大蕭條時期，是美國在大蕭條中轉危為安的重要支柱之一。1935年的美國正處于大蕭條時期，經濟狀況惡化，財政收入窘迫，但在羅斯福總統的領導和主持下，制定和通過了美國歷史上第一部《社會保障法》，確立了以社會保險制度為核心的美國社會福利模式。英國是福利國家的首創者，其福利國家模式的誕生與“貝弗里奇報告”密不可分。貝弗里奇報告發表于第二次世界大戰正酣的1942年，作為英國戰后重建社會保障計劃的一部分。當時的英國處于“戰時經濟”狀態，雖然不屬于經濟危機時期，卻是一個經濟困難時期。歷史經驗證明，越是經濟困難時期，普通民眾的福利需求越是強烈，“雪中送炭”式的社會福利遠比“錦上添花”式的社會福利更能凝聚人心，更能贏得人心，更能產生積極的社會心理效應。

(二)保障民生以應對金融危機的有力舉措。

肇始于美國次貸危機的全球金融危機正在梯次蔓延，其負面影響的范圍日益擴展，程度日益加深。金融危機的直接后果是影響經濟增長和經濟發展，在經濟衰退中將不可避免地出現企業倒閉、失業增加，收入降低，消費下降；最終結果是影響廣大民眾的生活質量，甚至降低人們的生活水平，引起人們的心理和精神震動，嚴重時可能導致社會危機，損害社會穩定。全球金融危機的負面影響已在我國的經濟社會生活中逐步顯現出來，保障民生成為應對金融危機的關鍵；保民生，就是保穩定，就是保發展。

在金融危機面前，中國政府高度關注民生問題，這是非常正確的應對之策。2007年10月提出以民生為重點的社會建設，2008年11月出臺4萬億刺激經濟計劃，其中近1萬億直接與民生工程相關； 溫家寶總理在政府工作報告中提出，為保證新醫療改革的順利實施，今后三年將投入8500億元的財政支持。社會福利制度是以民生為本的社會制度，保障和改善民生離不開完善的社會福利體系。在新中國的歷史上，以如此宏偉的氣魄和巨大的投入加強社會保障建設還是第一次。趁著金融危機背景下保障和改善民生的機會，實施大福利政策，加大社會保障投入，擴大社會保障覆蓋面，既能增強全國人民應對和抵御金融危機的信心，又能加快覆蓋城鄉的社會保障體系進程，還能為經濟振興提供社會支持，可謂“一舉多得”。(三)拉動內需以促進經濟增長的重要途徑。

推動經濟增長的主要動力來自四個因素即四架發動機：政府購買和投資、外貿出口、企業投資和居民家庭消費。(韋森：《減稅富民，啟動內需之本》，《社會學家茶座》2009年第1期，山東人民出版社，2009年2月)全球金融危機導致外需下降,我國2008年下半年以來外貿出口逐月下滑，2009年1至2月出口總值1553.3億美元，比去年同期下降21.1%。

在金融危機背景下，推動經濟增長的立足點是啟動和擴大國內需求。拉動內需既要依靠政府購買和投資，也要依靠企業投資，歸根結底要依靠居民家庭消費。但是，近幾年來，在我國存在一個具有“悖論”性質的現象：一方面是經濟高速增長和城鄉居民收入不斷增加，另一方面卻是最終消費率尤其是居民家庭消費率不斷下降。如果居民家庭消費長期疲軟，最終消費率持續走低，那么，通過居民家庭消費拉動內需，通過擴大內需促進經濟增長的路徑就難以實現。

為什么會產生這種矛盾現象？其中一個很重要的原因就是我國的社會保障體系還不完 善，所能提供的保障范圍與保障程度有限，導致大多數低收入家庭存在“后顧之憂”：有錢不敢花，有錢不能花，有錢不敢消費（不是不想消費），而是將有限的錢存儲起來，以備生病、失業、養老和子女教育之需。(韋森：《減稅富民，啟動內需之本》，《社會學家茶座》2009年第1期，山東人民出版社，2009年2月)通過實施大福利政策，加大社會保障投入，完善社會保障體系，增強社會保障能力，普通家庭才能對未來有穩定明確的預期，也才敢花錢，才敢消費，居民家庭消費和國內需求才能被真正撬動，中國經濟才能走向一個收入增加拉動消費—消費增長拉動投資—投資擴張推動經濟增長的良性循環軌道。由此可見，實施大福利政策并非純粹的“消費性”投資，也是一種“生產性”投資，社會福利保障的生產性功能對于保持經濟增長的可持續性具有重要基礎性作用。所以，實施大福利政策是拉動消費和內需，進而推動經濟增長的有效途徑。

專題二【中國福利制度的現狀】

一極是，連正常的休息時間都難以保證、加班費難以落實、社會保險資金難以繳足；一極是，各種津貼、補貼層出不窮、各種福利變著法子進入職工口袋、正常的社會保險之外再增加一塊商業保險。

福利制度作為社會制度的重要組成部分，在法制社會中，各個社會成員應當享受同等的權力和利益，社會保障、社會救助、社會醫療等，都應當具有相對統一的標準。然而，實際情況卻是，不同所有制企業之間的差距是何等的懸殊和不同。

近日，《人民日報》發表的“你的口袋里有多少福利”一文，不僅深刻揭露了壟斷國企完全失控的福利現狀，也更加襯托了其他類型企業在福利方面的空白。

據悉，一位國有金融機構的中層，每年的稅后年薪竟然高達70萬元，其中，工資、獎金只占全部收入的50%左右，其他則是由各種各樣的福利構成。每年5萬元左右的養老保險，每年7萬多元的住房補貼和公積金，每月2000元的車費補貼和汽油補貼，每年報銷5000元社保以外的各種保健醫藥費，以及每年2萬元的圖書卡、旅游費等。另外，還有社會保險之外的補充商業保險，以彌補企業員工退休以后收入急驟下降的不足。

我們還注意到了這樣兩個細節，一是這家國有商業銀行，已經實行了所謂的年薪制，也就是說，銀行工作人員可以名正言順地拿到政策所賦予的高收入。但是，各種高福利卻沒有因為年薪制度的實施給取消，這等于年薪制只不過是給公司員工的調資而已；二是這名員工 13 已經在單位拿到了100多平米的福利房，按理，不應該再享受單位的住房補貼，但是，她仍然在享受住房補貼。這樣的住房制度改革，又有多大的實際意義呢？房價又如何不上漲呢？

我們都在羨慕西方一些發達國家的社會福利制度，都在呼吁應當提高我國社會福利水平。殊不知，在壟斷國企，早就大大超過了國外的福利水平。如果再加上壟斷權力帶來的各種人脈資源、社會關系和灰色收入，壟斷國企的“福利”就更是讓人羨慕不已了。真正羨慕西方發達國家福利制度的人，是那些非壟斷國企的員工和廣大農民兄弟。因為，他們的福利，連壟斷國企的零頭也沒有。更多情況下，他們連法律框架下的福利都難以保證。

我們說，制度的設計應當立足于讓大多數人享受應當享受的權力與利益。福利制度也是如此，一個只讓極少數人獲益的制度，是不合理、不科學，也是不合法的，必須立即取締。但是，由于壟斷企業已成為一個龐大的利益集團，且與行政權力緊緊相連，要取締并不是一件容易的事。既然取締不了，社會分配不公的現象就難以消除，社會貧富差距就會越拉越大，社會的短板也會越來越短，最終對社會的穩定與和諧形成強大的阻力。

我們時常談論居民收入占國民收入比重過低的問題，如果剔除這部分享受高工資、高福利人員的收入，居民收入占國民收入的比重，可能更是讓人不敢正視了。

福利制度是社會穩定、社會和諧、社會公平、社會正義的“調節器”，規范、科學、合理的福利制度，能夠促進社會的穩定與和諧、公平與正義，反之，則會產生相反的效果。眼下，社會矛盾頻發，社會沖突不斷，除了體制的轉軌之外，與社會福利制度的不健全、不規范、不合理是否也有關系呢？

三、【社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題】

在一般民眾的觀念里，都會認為社會福利制度是和經濟發展水平緊密相關聯的，認為經濟水平越發達，社會福利和社會保障制度就越發達。這里面也涉及一個普遍的問題，也就是發展社會福利的費用從哪里來的問題。窮國怎么拿得出錢來搞社會保障和社會福利?其實，這是關于社會福利制度的建設存在的常見認識誤區。

首先，經濟發展未必和社會福利制度具有必然的關聯。并不存在這么一條相關曲線，隨著人均國民產值增加，社會福利的發展水平就會立即水漲船高，相應地增加。比如在發達國家內部，美國的人均國民產值高于許多歐洲國家，但是美國的社會福利和社會保障水平卻遠遠低于大多數西歐和北歐國家。美國常常被研究社會福利的專家稱為“社會福利領域的第三世界國家”。同樣，日本也比一些歐洲國家更加富裕，但是社會福利水平也低于許多歐洲國 14 家。

其次，在發展中國家內部，有非常多的例子顯示，一些國家在很早的階段或是在生產力和人民生活水平極低的情況下就成功地建立了社會保障制度，比如中國在1951年極為落后的年代就開始建立城市里的公共醫療、事故保障和退休金制度，在20世紀60年代到70年代將合作醫療擴展到90%以上的農村地區。其他的例子還有斯里蘭卡、古巴、博茨瓦納、印度的克拉拉邦，這些國家和地區都有一個共同的特征，那就是他們在經濟水平極低的條件下建立了覆蓋面很廣，甚至是覆蓋全民的社會福利系統。

第三，經濟發展可能與社會福利發展是同步進行的，但也可能是不同步的，甚至有時候雙方的發展趨勢相反，也就是經濟發展了，社會福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英國在撒切爾夫人執政期間，由于新自由主義開始大行其道，英國逐步取得了較高的經濟增長率，但是在同一時候，社會福利和公共支出被大幅度削減，貧困人口特別是老年貧苦人口迅速上升。美國在里根政府的執政下也出現過同樣的局面。中國在改革開放后取得了舉世矚目的經濟奇跡，人民生活水平大幅度提升，但是一段時間在某些社會福利和公共產品領域，卻沒有同步的發展，比如農村的合作醫療系統在改革開放初期覆蓋90%以上的農業人口，但是在1989年卻迅速下降到覆蓋不足10%的農業人口，整個農村合作醫療系統幾乎解體。90年代的教育產業化浪潮也讓中國的公共教育制度出現偏差。以上的事實說明了經濟發展和經濟繁榮未必會讓全民獲利，或是未必能讓最貧困階層的百姓從中獲利，這是我們必須嚴肅面對的一個重要問題。

第四，一些國家在很貧窮的條件下發展了社會福利制度；一些國家很富裕，但是在社會領域卻相對比較落后，其根本原因在于，不能簡單機械地用經濟決定論來解釋社會福利系統的發展。一個國家主導文化、主流意識形態、社會觀念和團結觀念是否普及，會影響到一個國家社會福利制度的建立。斯里蘭卡受到佛教思想影響非常大，對社會的關注程度受到佛教普世文化和精神的影響，而印度的克拉拉邦也長期受到社會主義思想的影響，因此非常注重社會再分配。而美國由于個人主義觀念、市場自由主義思想和社會達爾文思想非常流行，這也影響到國家精英階層對社會團結目標的理解。除了文化和主流思想以外，一個國家內部的政治力量結構也會影響到社會再分配力度和社會福利制度的建立。比如在西歐國家和北歐斯堪的納維亞國家，由于工會力量、社會黨勢力比較強大，這就使得左派力量在政府執政期間可以把左派政黨的理念和政策貫徹實施（歐洲國家的左派跟我國政治環境里的左派是有很大區別的，一般是中間偏左的政黨），比如在瑞典，社會民主黨實現了長期執政，這對于瑞典建立社會福利國家創造了很有利的條件。在右派政府長期執政的國家，社會福利制度的發展就 會受到很大影響。此外，歐洲國家工會的組織力量遠遠強于美國，這也是為什么歐洲國家福利制度更加健全的原因。

第五，美籍印度學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬迪亞·森給我們非常精確地解釋了為什么窮國家也可以發展社會福利的原因。大家普遍困惑的是窮國經濟能力和財政能力的問題。阿馬迪亞·森告訴我們，決定一個國家是否可以投入社會福利制度是相對費用的問題，而不是絕對費用的問題。一個窮國家的確比一個富國家擁有更少的財政收入和經濟產出，但是窮國的生活水平也遠遠低于富裕國家。同樣的一項福利制度，按照本國的實際價格水平和購買力，窮國用比富裕國家少得多的錢就能建立起來，而富裕國家雖然有錢，但是其絕對花費也高得驚人。舉一個簡單例子，在德國建立社會救濟制度，每個月貧困居民至少必須從福利局獲得345歐元才能保持最低限度的生活水平而不致挨餓受凍（345歐元折合人民幣約3450元），但這只是在德國的生活水平條件下的精算結果。而在中國大城市，城市的低保線是200元到300元人民幣，折合歐元只有20歐元到30歐元；在贊比亞的農村，為了讓極端貧困的農民不致挨餓，能保證他們至少每天吃兩頓，每月只需要資助每位農民5歐元左右。這里，我們看到每個國家都可以根據自己的國情、購買力和價格水平建立相應的社會救濟制度，其花費也是完全不一樣的。阿馬迪亞·森強調的是，一個國家的相對福利支出，而不是絕對的財政水平，是最關鍵的因素，每個國家都有能力建立和本國生產力水平相適應的社會福利制度。那種認為必須先等待經濟發展，然后再來發展社會福利的觀點是錯誤的。

綜上所述，一個國家能否建立社會福利制度，不是、至少不完全是能力問題和經濟問題，而主要是國家意愿和政府意志的問題。這意味著，不是能與不能的問題，而是政治意愿夠不夠的問題。

四【適度普惠型社會福利制度的建構】

一、適度普惠型社會福利的概念

（一）社會福利

在我國的現實生活中，社會福利的人群范圍又過于狹小，水平也偏低。從我國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標、加強以民生為基礎的社會建設、全面建設小康社會等一系列展示未來發展方向的政策理念來看，從較廣泛的角度研究社會福利問題是適宜的。社會福利是指由政府和社會承擔的、以非商品化為原則、改善當事人基本生活質量的活動和結果。在這里，社會福利是由非自身(包括其自然擴大的生存形式)提供的、非商品交換(包括即時或 16 持續的勞動交換)獲得的好處，這即是社會福利的社會性及福利性特點。換句話說，社會福利是指基于政府或社會對其成員的責任、好感而提供的有利于其生活的優惠或好處。雖然，純粹的、不帶任何附加條件(即要求獲益者做出某種回報)的社會福利是困難的，而且這種社會福利也不意味著不需要其他福利形式的支持。

（二）普惠型社會福利

在我國，不管是社會保障還是社會福利都是有限的。學者們面對中國社會保障的城鄉二元分割和狹義的社會福利的選擇性，基于我國在改革發展中遇到的問題和對社會公平的追求，在理念上主要倡導普遍的社會福利(或社會保障)。

近來關于普惠型社會福利的呼聲和討論，來自于中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度。但是，在這一思路下人們的表述有不同。

普惠型的社會福利指的是不分城鄉、城鄉居民共享的社會保障或社會福利。顯然，相對于擴大范圍的普惠型社會福利來說，這種貫通城鄉的社會福利是一種質的進步。在公共話語中，似乎普惠型社會福利已經成為關乎道德的一種占主導地位的主張。

（三）適度普惠型社會福利

在關于普惠型社會福利的討論中，人們并沒有忘記福利國家的教訓給人們帶來的警示。再加上我國的發展中國家的國情，所以，普惠型社會福利的提出必然會帶有某些限制性特征，即謹防走福利國家普遍高福利的老路。于是，適度普惠型社會福利的概念被提出。正如前面對普惠型社會福利的理解有不同一樣，對適度普惠型社會福利的理解也有不同。有的認為，適度普惠型社會福利指的是將原來針對三無”老人和孤兒的社會福利擴大到所有失依老人和兒童，比如，將對“三無”老人的福利擴大到實際上無依無靠的其他老人，將對孤兒的福利擴大到實際上失去照顧的流浪兒童等。再進一步，則使社會福利服務擴展至全體老人、殘疾人、困境中的兒童。

適度普惠型社會福利是由政府和社會基于本國(或當地)的經濟和社會狀況，向全體國民(居民)提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。這種社會福利具有如下一些基本特征：它是針對全體國民(或者某一較大地區的居民)的，因而在某種程度上來說是普惠的。這一特征與我國社會政策的地區性特征有關，更深層地則與地區經濟社會發展水平和地區財政狀況有關；它是涵蓋居民基本生活的主要方面的，即這種福利涵蓋了國民(或當地居民)基本生活的最主要方面，如失業保險、貧困救助、醫療保險、住房保障及老人、殘障服務等；這些是適度滿足他們的基本需要的，而不是主要滿足他們的高級需要。

二、構建適度普惠型社會福利制度的基本要素

（一）社會權利觀的建構

與適度普惠型社會福利相適應的價值理念的建構是一個過程。一方面，作為社會福利提供者的政府要改變自己的施舍者的角色觀，樹立為民服務、社會福利資源的公平配置和有效管理者的角色觀念。雖然我國傳統的治國理念和現代政府的執政理念中并不缺乏相關的說法和信條，但是，由于長期以來濃重的“官本位”文化，所以在現實生活中這種民本主義的價值觀并未得到很好體現，政府和官員常常以掌權者、為民謀利者自居。這樣，由管理民眾變為服務民眾，由福利資源的集聚者和分配權的占有者變為福利資源這一公共財富的公平分配者和經營者，就是一個重大的轉變。

另一方面，民眾的社會福利理念也需要發展。由于長期以來個人責任觀的深刻影響，許多民眾普遍缺乏社會福利的權利觀，他們不敢向政府要求其福利權利，這也不利于政府的社會福利政策的有效實施。至于某些民眾對社會福利的過分期待，以為政府所提供的社會福利應該是無限的，以及只講福利權利不講社會責任的想法也是需要改變的。

（二）適宜的社會政策的制定與實施

適度普惠型社會福利需要制度保障，其具體表現就是切合實際的社會政策的制定和實施。社會政策是政府為了解決基本民生問題、促進社會公平和社會團結而制定和實施的一系列規定。普惠型社會福利涉及的政策對象較廣、福利范圍較寬，情況也比較復雜，自然需要明確的規范。另一方面，政府和社會提供的福利水平的適度性也需要通過研究作出盡可能明確的說明，以使政策清晰，提高可執行性。

對于適度普惠型社會福利來說，最重要、最關鍵的是社會福利資源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民眾提供“適度”的福利。如前所述，適度普惠的社會福利與民眾的福利需要、政府和社會的福利資源提供能力、適度社會福利提供的可持續性等一系列要素有關。顯而易見，上述要素都具有某種程度的彈性，這會使得適度普惠型社會福利也具有一定彈性。但是，作為一項政策，其財政支持則不應有太大彈性，不應使其帶有較大的隨意性。應該盡量科學地評估上述影響因素，研究它們之間的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相對明確，也使財政支持清楚可靠。

在社會政策制定和財政安排方面有兩種基本的取向：財政約束取向和基本需要取向。財政約束取向的基本考慮是以財政支持程度確定服務對象的范圍和支持力度，俗稱“有多少錢辦多少事”，這是一種相對消極的、同時在政策實施上又是相對可靠的安排；基本需要取向則是根據要解決的問題去爭取資源和財政支持，盡可能地去滿足困難群體的需要，這是 相對積極的，但要付出更大的努力。在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、加快推進以改善民生為重點的社會建設的進程中，出于各種考慮，不同地方政府可能會對社會福利的財政支持有不同的選擇。但從既務實、又具有發展性的角度來看，這種社會政策的財政支持應該確立于積極爭取條件下的可靠預算之上。這樣，適度普惠型社會福利就既是務實的，又是可發展即與經濟社會發展方向相一致的。

（三）適度普惠型社會福利制度與企業、社會和家庭的責任

就當前我國的現實狀況而言要構建適度普惠型社會福利制度，政府就要承擔起主要責任，即政府的社會福利責任要到位。但是，這不意味著建立適度普惠型社會福利制度是政府的獨家責任。實際上，像建立政府、企業、社會、家庭和個人多方參與的社會保障制度那樣，適度普惠型社會福利制度的建立也需要各方參與和支持。在這方面，企業、社會力量、社區和家庭扮演著重要角色。

職業福利是由于人們在某種企業、工作單位中工作而獲得的福利，它是企業社會責任的組成部分。企業、工作單位提供的福利對政府實施普惠型社會福利制度有直接影響。當企業、工作單位擔當起其社會責任、對其成員的福利權利給予應有保障時，政府實施普惠型社會福利的壓力就小；反之，可能會加大實施這一政策的壓力。工作福利的理念和實踐說明了這一點。實際上，即使在退出工作之后，如果人們享有失業保險和養老保險，也會減少對普惠型社會福利的壓力。

在建立適度普惠型社會福利制度的過程中，積極發揮社會的作用是有益的。在社會力量中，社會服務機構則更居核心地位。社會服務機構是向有需要、處于困境中的人士提供專業服務的機構，它們不但可以良好、有效地執行和實施社會政策，而且可以通過科學地傳送服務更好地實現助人效果，這種有效性是以社會服務機構的性質，以其工作人員的價值觀和科學方法為基礎的。同時，社會服務機構也通過籌集社會資源開展社會服務。在市場經濟比較發達的社會，國家與社會的關系得到較好的界定，作為第三部門的社會服務機構也得到較好發展，并在社會福利領域發揮著重要作用。當前我國的社會服務機構還不甚發達，已有的社會服務機構的專業化、規范化也不夠，影響了社會福利的發展。

我國崇尚家庭本位，家庭在人們的生活中有至高無上的地位，同時家庭甚至家族對于其成員也給予巨大的支持，其中包括福利方面的支持。經濟豐裕、家庭和睦、成員平安、家業興旺被人們視為是福分，也是人們追求的狀態，是人們福利的重要組成部分。可以說，來自家庭的支持(家庭福利)是個人的社會福利的重要影響因素，一個人的家庭福利與其社會福利具有“正相關關系”，良好的家庭福利對成員從社會獲得的社會福利具有增益作用，低劣的家 庭福利對其社會福利會產生“損益”影響。于是，在探索建立適度普惠型社會福利制度時，關注家庭福利是必要的，因為家庭在這方面負有某些責任。

三、構建適度普惠型社會福利制度的基本要求

建立普惠型社會福利制度是一個復雜的過程，這里需要對經濟、政治、文化及社會因素進行綜合的考量，需要對社會福利資源、福利需求進行綜合考量。在具備了一定的物質基礎和社會條件之后，這一制度的建構也有一定的邏輯，并表現為一些基本要求。

（一）政府責任優先

在建立適度普惠型社會福利制度的過程中，政府責任優先是最基本的要求。政府責任優先是相對于其他責任主體而言的，它包括如下方面：

第一，政府在建立適度普惠型社會福利制度的過程中承擔著政策倡導和對相應福利觀念的形成進行引導的責任。現代社會福利制度的建立是現代政府的責任，雖然適度普惠型社會福利制度有我國經濟—社會從初步發展向中度發展的過渡特征，但是它畢竟是現代社會的產物。政府作為公共物品的最大提供者，也是向公民提供適度福利的主要責任人。如果政府不能承擔起這種責任，不能在社會中形成相應的福利觀念，不能引導居民認同這種福利制度，這種制度就不能建立。

第二，政府承擔著科學設計福利制度的責任。政府是制度的主要建設者和相關政策的制定者。由于我國政府掌握著絕大部分社會福利資源，掌握經濟、政治、社會等方面的主要信息，因此，政府有可能、有責任去制定適宜的社會政策，并建構起相應的社會福利制度。

第三，政府是社會福利資源提供的主要承擔者。由于政府掌握著絕大部分社會福利資源(這是與我國的民間福利機構不發達、社區的物質性福利資源不足共存的)，所以，對于那些基本生活受到威脅的民眾的社會福利援助，應該由政府承擔主要責任。

第四，政府有動員各方力量促進這一制度持續發展的責任。當前在我國，建立適度普惠型社會福利制度的條件已初步具備，但這仍需要各方面共同努力。正如前面已經說過的，如果企業、社區、家庭、民間社會機構不能承擔起相應責任，而由政府承擔全部福利責任，這一制度就難以建立，即使建立起來也難以持續。因為我國畢竟還不是發達國家，承擔廣泛的社會福利責任的能力還有限。因此，政府必須有意識地引導相關各方、形成合力，共同建構這一制度。

（二）需要導向的制度建構

適度普惠型社會福利制度是面向全體國民或某一行政區域所有居民的，它應該包括有關人民基本生活的諸多方面，即包括多項社會政策。這些社會政策對于所有居民、特別是對處 于困境中的人群十分重要。但是，適度普惠型社會福利制度又不可能很快完全建立，它的各項社會政策和制度需要分輕重緩急逐步建立，需要某種優先次序。這些涉及人們基本生活的社會政策和制度的建立要考慮到諸多因素，但基本要遵循需要原則，即最迫切需要的制度要優先建設。

具體到適度普惠型社會福利制度，顯然我們更關注的是貧困群體和其他困難群體，因此從他們的需要結構出發制定社會政策是必要的。對于這一群體來說，最迫切的需要當然是生存，于是最低生活保障制度的建立是第一位的。與生存相關的是身體狀況，即疾病治療，不至于因疾病而喪失勞動能力和生活能力，于是醫療保障制度的建立也是十分重要的。這兩個社會福利制度可以緩解傳統上所說的“貧病交加”的困境，是最迫切需要建立的制度。此外，針對特殊困難群體的福利也應該被重視，如針對老年群體的基本養老制度，針對殘疾人的社會康復和社會參與制度，針對失依兒童的社會保護制度等，這些都與特殊群體的生存和基本人權相關。還有，勞動就業、居住條件也應該納入社會政策的考慮。

對上述優先次序的分析在很大程度上是附和了一般困難群體現實的迫切需要，有可能會忽視社會交往、社會融入及發展方面的需要。但是實際上人的需要的層次性、迫切性并不總是那么容易清楚地劃分的。基于“適度”的定位，那些看起來不是最優先的需要也應該在政策和制度安排上有所考慮，即在提供物質(經濟)援助時，也要考慮到政策對象 的精神和發展需要的滿足。當然，這就對社會政策及社會福利制度的安排提出了較高的要求。

（三）企業社會責任的承擔

企業的社會責任是經濟全球化進程中的一個重要問題，也是我國加快向市場經濟體制轉軌過程中出現的重大問題。在世界上，企業的社會責任是一個很久的話題，它包含企業應該對社會負責任、對成員負責任、對社會公益負責任以及在解決社會問題方面負責任等內容。雖然在企業社會責任包含內容的廣度上(主要是在社會公益與社會慈善、參與解決社會問題方面)不同學派有不同的理解，但是企業要承擔成員的福利責任則是一致的看法。企業如果都能承擔起自己應盡的對其成員的福利責任，使其享有職業福利，就能在一定程度上免除其陷入貧困之虞。如果企業能夠在社會公益、社會慈善方面有更多作為，也會對普惠型社會福利給予有力支持。在政企分離的體制下，雖然政府無權命令企業要承擔更多的社會責任，但可以監督其承擔必須的社會責任，通過政策誘導其承擔更多的社會責任。在我國，企業的社會責任運動剛剛開始，政府有必要花力氣推動這一運動，對某些企業不負責任地對待員工的行為進行約束，并盡量擴大社會福利資源。

（四）家庭福利責任的保護與激活 我國經濟社會發展的水平、社會福利資源的結構與豐富程度、文化與社會結構等諸多重要因素，決定了適度普惠型社會福利制度的建立必須考慮到家庭的福利責任問題。適度的(在某種意義上也是有限的、基本的)社會福利決定了不能指望政府提供的福利解決人們的所有問題，適度的社會福利需要家庭福利、社區(共同體)福利的補充和支持。或者可以說，適度普惠型社會福利是以家庭福利為基礎的，而不是脫離家庭福利的。這不但符合我國的文化及基本社會結構之國情，而且也與社會政策的實施過程相適應(我國的社會保障(福利)制度是將個人置于家庭之中的)。另外，基于促進代際團結和社會團結的考慮，也應該注重家庭的福利責任。

保護和激活家庭的福利責任，增強家庭的福利能力是建立適度普惠型社會福利制度的戰略考慮。個人對家庭的依戀和家庭對成員的包容與支持是人類最美好的東西，也是社會得以穩定的重要因素。我國文化傳統推崇個人與家庭的強連帶關系，強調家庭作為一個整體而發揮重要的社會功能。現代社會福利制度的建立，是國家對其公民負責任的表現，但不應該在任何意義上削弱個人與家庭之間的支持性聯系。我國適度普惠型社會福利制度的建立應該有利于家庭福利的增強，有利于增進家庭的福利能力。適度普惠型社會福利制度既施惠于困難人士，也應考慮其“投資于家庭福利”，使家庭福利得以成長。指出通過社會政策增強家庭福利并不是突發奇想。實際上，對于許多困難家庭來說，物質福利資源的短缺常常會使它的整體資源瀕于“耗盡”；對某些城市現代家庭而言，對老年父母的瞻養也似乎正在被簡單的經濟支持所替代，而這對老年人來說是重要支持的丟失。所以，通過社會政策保護、激發和增強家庭的福利功能十分重要，因為這不但會增進政策對象的福利，而且會促進代際團結和社會穩定。

（五）社會福利機構的培育與發展

在走向現代福利的過程中，促進社會的福利功能是必要的，這表現為社會的慈善意識的增強和福利能力的提高。這一點之所以必要至少基于兩點：第一，任何政府都不可能解決其公民的所有社會福利方面的問題。適度社會福利只是走出補缺型福利、水平仍不太高的福利，如果社會力量能對此給予支持，當然是求之不得的。第二，政府難以實施較細致的社會福利服務。社會福利也包括福利服務，這是具有人際溝通意味的、對服務對象的綜合支持。在現代社會各種功能日益分化的背景下，非營利組織包括社會福利機構的建立是必需的和必然的。社會福利機構通過其“以人為本”的服務理念和專業化的方法，可以有效地為其對象提供高質量的服務，也會增進對象的福利效果，而不管其福利資源來自于政府(政府購買服務)還是來自于自我籌募。當前，我國對于發展非營利組織，包括社會福利機構還不是完全沒有 障礙。但是很明確，沒有社會福利機構的培育與發展，完全依賴政府，適度普惠型社會福利制度就難以形成并持續有效地發揮作用。

【住房保障】

在中國住房問題上，社會政策（住房保障政策）與經濟政策（房地產政策）的劃分很重要。房地產屬于經濟政策的對象范疇，而解決中低收入家庭的住房問題則要靠住房的社會政策，亦即住房保障政策。政府應該管的是“住房”，尤其是中低收入家庭的住房；而房地產的發展則是市場的事，政府在其中的職責只在于宏觀調控。

近年來，住房問題始終是社會矛盾的焦點之一，其張力已經使中國社會各階層的社會心理極度扭曲。從社會主流意識看，在經濟上，房地產被視為拉動GDP 上升的主要動力；在政治上，房地產成為最可夸耀的政績之一。一些地方政府，將自己緊緊地綁在房地產這輛疾駛的馬車上，“賣地求榮”，完全置“水能載舟，亦能覆舟”的歷史教訓于不顧，“強拆”導致的一幕幕悲慘的活劇四處上演。從廣大人民群眾的反應看，住房問題積聚的民怨已經迸出火星。公民在社會領域中兩項最基本的權利———居住權和資產擁有權被剝奪。要想改善自己的住房條件，唯一的選擇就是“市場”（當前的經適房未必不市場）。

一、住房問題是個政治問題

住房問題的政治屬性從政治的角度談住房問題，并不是為了上綱上線，而是因為公共政策或社會政策本來就是一項政治抉擇。現在我們整天討論“高房價”，這顯然是把討論問題的基本點局限在經濟領域。政府的政策也在是否對房地產市場進行干預上反反復復。但“芝麻開花節節高”般的房價說明，這樣的應對策略顯然不對路。在社會領域，關于住房是公民的基本權利的呼聲雖然不斷，但仍嫌微弱，難以與強勢的市場喧囂相匹敵。但是，因此而引發的嚴重后果卻已經在動搖我們的政治基礎。

住房問題與中產階級

《當代中國社會結構》--其中提出了一個很震撼的定量分析結果：目前中國社會結構落后于經濟結構大約15 年，這是產生當前諸多社會矛盾問題的重要原因。

社會學關于“穩定的社會是橄欖型社會”的理論，如今已經為公眾所熟知。所謂“橄欖型社會”就是兩頭小———富裕階層規模小，貧困階層規模也小；而中間大———中產階層規模龐大，一般認為應該占到60%及以上。國際經驗表明，這樣的社會才是穩定的。陸學藝最近指出：“中產階層不發達是政治不穩定的根源，當中產階層弱小無力并且組織很差時，23 國家就會分裂為窮人和富人，由于二者是天然的敵人，在政治上往往互相排斥，很難妥協，就會導致社會不穩定。”聯想到中國社會現下盛行的“仇富”心理，以及農民工們對仇富的解讀———“沒有仇貧哪來的仇富”，就可以深刻地體會到個中雜陳的百味。

關于資產的定位所謂中產，專家學者們給出了很多種不同的解釋。但是，最起碼要有一套產權自有的房產，應該是大多數人的共識。2 000 多年前孟子就說：“民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”有穩固產業的人才會有持之以恒的道德理念；反之，則不會有一以貫之的道德理念。美國的謝若登（Michael Sherraden）教授是這樣描述資產的重要性的：“收入可以滿足人們短期的基本需求，但它無法改善長期的狀況，無法實現人們對發展的本質需求，所以要達到社會政策的基本目標不能只依賴于收入的維持，還要依靠資產的建設和積累，資產建設的實質就是要通過政府的政策為政策對象啟動資產的積累。”坊間傳說關于新加坡前總理李光耀的一個故事：有一次刮臺風，把老百姓家的門板刮跑了，那家人豁出命去追那塊門板。李光耀看見了，生出一個念頭：老百姓為一塊門板都這么拼命，如果能使他們都擁有自己的房產，他們還不擁護政府？ 這就是新加坡政府“居者有其屋”政策的發端，后來果然大獲成功。

資產在中國革命史中的地位和作用大革命時期，毛澤東對中農的態度不無揶揄。對于有“余錢剩米”的，他評論道：“這種人膽子小，他們怕官，也有點怕革命。”對于“大體上可以自給的”，他評論道：“對于反帝國主義反軍閥的運動，僅懷疑其未必成功（理由是：洋人和軍閥的來頭那么大），不肯貿然參加，取了中立的態度，但是絕不反對革命。” “中農呢？ 他們的態度是游移的。他們想到革命對他們沒有什么大的好處。他們鍋里有米煮，沒有人半夜里敲門來討賬。”，但是，到了土地革命時期，創建了革命根據地，毛澤東則提出：“我們實行過的土地革命，已經是并且還將是這樣的過程，??曾經是失掉土地的農民卻轉化為取得土地的小私有者。”同時強調：“中農態度的向背是決定革命勝負的一個因素，尤其在土地革命之后，中農成了農村中的大多數的時候是如此。”

回憶這段歷史，使我們想到，中國現代史上每一次成功的重大變革，幾乎都與承認與尊重人民群眾的財產權相關：建國大業，是通過土地改革，從而得到了廣大農民的擁護，贏得了解放戰爭的勝利；改革開放，則是通過包產到戶，確認了農民對土地的承包使用權，開啟了經濟快速發展的新時代。讓老百姓中產起來。

綜上所述，中產階層是現代社會的中堅力量，無論中外，絕無二致。改革開放之初，鄧小平提出了“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕”的愿景。30 多年以后，這個愿景的前半部分即“先富”的目標已經基本 實現。如今，我們是否可以提出這樣一個新的口號：“讓普通老百姓中產起來”？ 這恐怕才是民生問題真正的解決之道。

二、住房社會政策的基本框架

社會權利與住房社會政策，以社會政策學的立場看，“社會權（Social Rights）為人權不可分割的一部分，其乃人民自國家獲取社會保障之基本權利”。具體而言，在社會領域中，公民應該享受的基本權利可以被概括成6 個方面：生存權、健康權、居住權、勞動權、受教育權和資產形成權。住房問題涉及其中的兩大權利———居住權與資產形成權。在中國，上述權利是得到《憲法》保障的：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”；“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。在黨的十七大報告中“加快推進以改善民生為重點的社會建設” 部分，關于居住權，強調了“住有所居”，具體而言，就是“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”；

關于資產形成權，則提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。社會領域的基本權利有一個特點，就是其所涉及的所有6 個方面幾乎都可以分為兩個層面：一個層面屬于“基本需要”或“生活必需品消費”，另一個層面屬于“非基本需要”或“非生活必需品消費”乃至“奢侈品消費”。一般來說，在現代社會里，“基本需要”或“生活必需品消費”這一較低的層面主要由非營利的“準市場”來提供，政府以社會政策和公共財政給予指導和支持；而“非基本需要”或“非生活必需品消費”這一更高的層面則由市場去供應，政府以經濟政策進行調控。以馬斯洛（Abraham Maslow）的“需求層次論”來考量，社會權利涉及的是較低層面的基本生活需求。需求的層次越低，就越接近人的自然屬性或動物本能。因此，在這些方面老百姓幾乎是沒有退路的，這就需要政府和社會加以切實的保障。所以，在社會領域中，與上述社會權利相對應，就有了基本生活保障（社會保險）和最低生活保障（社會救助）、基本醫療服務和醫療保險、義務教育、就業服務和失業保險等等社會政策。

現行房地產政策之失 住房社會政策和房地產市場應該是兩個概念。政府應該以住房社會政策來滿足公民在“居住權”和“資產形成權”方面的基本需要。遺憾的是，自從世紀之初停止了“福利分房”之后，在很長一段時間內，我們只有房地產政策，根本就沒有住房社會政策。所有在住房方面有需求的居民家庭，譬如原住房被拆的動遷戶、子女長大需要增加住房面積的家庭和需要結婚用房的年輕人，等等，都被逼上了“華山一條道”，唯一的選擇就是找房地產商買房去。這就造成了房地產市場擁擠不堪，住房需求無窮無盡的假象。在這里，經濟學上的兩個基本概念———需求和有效需求，它們之間的差異被有意無意地隱瞞起來。有需求但缺乏購買能力，于是就出現了“房奴”、“蟻族”等異常現象。打個最簡單 的比方，解決吃飯問題，可以自己在家里做，也可以上餐廳酒樓乃至豪華大飯店。后者是用“市場”方式解決高層次的需要，而前者則是滿足基本需要。如果部分社會群體因為貧窮而食不果腹，政府就有責任出臺相關的社會政策，保障他們的生存權。吃飯問題如此，住房問題何嘗不是？ 如果房地產是解決住房問題的唯一選擇，就好比不準老百姓在家里開伙，要吃飯必須上飯店，其結果可想而知。住房社會政策與房地產政策的社會職能分工現在國際上房地產價格飆升的城市不少，為什么都沒有像在中國這樣激起普遍的民怨民憤？

經濟領域中的房地產市場，應該主要是指城市中央商務區（商業樓宇、辦公樓宇、賓館酒店以及工業園區，等等）的建設以及與其相配套的生活設施，包括一部分中高檔公寓乃至豪宅別墅。我們講房地產市場的繁榮是一個城市的經濟發展的重要標志，主要指的是這一塊。因為這一塊如果很繁榮，價格節節攀升，就說明這個城市經濟實力和發展潛力被看好，吸引投資的能力強。但是，這一塊與普通市民的生活應該沒有很直接的關系。普通居民的住房問題應該主要由政府通過住房社會政策———也可以理解為“保障性住房”來解決。

從理論上講，每一個公民在其一生中應該有一次機會得到政府以成本價供應的住宅。同時，這套房子還應該有機會成為公民的私人財產。這就是政府滿足公民居住權和資產形成權最基本的社會政策理念。經濟適用房應該是住房社會政策的重點具體而言，中國的城市應該大力發展經濟適用房。經濟適用房如今不被公眾看好，實際上是政策偏差造成的。這個政策概念以“經濟”和“適用”來表述，應該還是比較準確的。所謂經濟，即大多數普通居民應該買得起，基本上以成本來定價，進行非營利的“準市場運作”。所謂適用，即應該顧及居民的基本生活需要，方方面面都盡可能地考慮周到。經濟適用房應該還有一層意思，就是平價購買后應該在較短的時間內成為居民的私有財產，亦即使之擁有完全的處置權。現在的限制似乎太多，應該集中到“機會唯一”上。即居民一旦購買了經濟適用房，政府在基本的住房權和資產形成權方面就已經盡到了職責。居民要進一步改善自己的居住條件，可以以市場價格出售經濟適用房，再購買政府以政策調控的“兩限房”；還想進一步改善，則去房地產市場，這就為居民作出了逐步改善住房條件的“階梯式”的制度安排。這樣，即使居民家庭因種種原因“安于現狀”，其基本需要也還是能夠得到滿足。

多建廉租房不是好主意。近年來，“廉租房”建設被置于“保障性住房”政策的中心地位。其實，多建廉租房可能是一個政治陷阱。從城市管理的角度看，人為地將低收入群體聚集到一起居住，恐怕并非理智。目前在發達國家，類似的政策早已“下課”。國際研究表明，因為“公共房屋”（即廉租房）建設時會刻意追求低造價，所以質量得不到保證；在分配給低收入家庭入住后，因為經濟能力較弱，難以配備專業的物業管理機構進行管理。因此，房屋及設施設備很容易損壞乃至衰敗。于是，這些“公共房屋”最后淪為“貧民區”的可能性很大。另外，城市的中心地塊人們常用“寸土寸金”來形容，廉租房不可能在這里找到立錐之地，而往往是被規劃在市區邊緣的偏遠地塊，這對低收入階層就業十分不利。即使在市區找到工作，也難免每天奔波勞頓。同時，在上下班高峰時間，一個人花在路上的時間越長，就越給交通添堵。目前在發達國家，類似的政策已經讓位于更容易實施并且較少“后遺癥”的住房補貼政策。其實，如今中國城市中空置的舊房屋大量存在。政府完全可以通過半官方的或純民間的非營利中介組織，利用城里空余的二手房，組織起“廉租房”市場。用優惠政策，譬如稅收減免，鼓勵業主將房屋租給低收入家庭，政府再以專項補貼的辦法保證低收入家庭能如期交房租，這就可以基本上解決城市貧困家庭的住房問題。專門新建“廉租房”來作“政績秀”，實在大可不必。

“經營城市”和經濟泡沫“經營城市”被一些地方領導奉為圣典，但這卻是地方政府的最大誤區。所謂經營城市，按農民的說法就是“經營農民”，其實質就是通過剝奪弱勢群體來做“政績秀”。當政府把大量資金都投向“城市建設”時，工薪階層的收入分配卻總是得不到提高。從理論上說，政府的職責就是在社會領域提供公共服務和在經濟領域進行宏觀調控。如果引入“經營”的概念，就是將政府變為一個“無限公司”，利潤最大化成為其追求的現實目標，這必然成為貪腐的溫床。

近年來，又有一批“投資者”加入到城市經營中來，蜂擁而至的“炒房大軍”將房價推得直線上升，一高再高。一時間，耗費了大量資源的住房建設，其目標已經不是為了居住，而成了一個可以被炒來炒去的“經濟籌碼”、“金融符號”。住房的使用價值被置諸腦后，但其市場價值卻在不斷翻高。是否可以這樣理解，遠離使用價值的市場價值就是經濟泡沫？歷史的經驗告訴我們： 幾乎所有的經濟危機都是自房地產泡沫始的，警惕！

另外，需要注意的是：

住房保障體系并不等于就是保障房建設，住房保障體系是針對一個社會發展過程中人所必需的住房這種東西，采取政府行為給予支持的一種保障體系。住房保障體系，從客觀規律和國際經驗看，結合中國的國情，有四個層次的組成部分。基本保障以及大家所關注的今年的廉租房建設，以及其他的保障房建設，屬于基本保障或者叫最低保障。我們把它歸結為救助、救濟性的保障，如同民政局發低保一樣的。有一些重度殘疾人、無人贍養的孤寡老人，家庭勞動力和人口需要負擔嚴重不匹配的人的家庭，需要社會救助才能生存下去；如同我剛才說的，如果家里別說沒有勞動力，就是有勞動力，掙的工資如果按人均達不到北京最低生活費標準，民政局有義務、有責任給你補到最低生活費。這就叫救濟性的保障。廉租房就屬 于這個保障體系的構成。

第二個層面是援助型的保障，和救助型、救濟型相去配的援助型，也屬于住房保障的題中應有之義。全世界的年輕人哪怕是發達國家的年輕人，也勢必面對一個不可改變的兩難，也就是他一輩子工作積蓄是足夠買一套稱心如意、滿足改善功能住房的。但是，攢夠這些錢需要到40歲-45歲，而他25歲或者28歲就需要結婚娶媳婦，這就存在一個時間差，這是一個天然的自然屬性的差別。在城市中，實際上還存在著千差萬別的很多其他原因導致的，比如大家說的夾心層，比如說“北漂”、流動人口。援助型的保障是指，自己有一定能力解決住房問題，但是不足，需要政府給予幫助。但是這個不足覆蓋的面是比較寬的。假定說自我解決依靠市場化的方式解決住房問題，有需要十成能力，有八成能力缺兩成也叫不足，十成能力中有兩成缺八成，也叫不足。這個援助型的包括大家詬病的但我以為有存在意義的經濟適用房，包括近兩年政府大力提倡的公共租賃住房，包括公務員享受的住房補貼，包括今后可能發展的貼息、貼租。順便說一句，大家說，首套房首付提高到三成，是不是就把窮人或者“夾心層”排除在外了？我以為這個認識恐怕是對房地產市場發展規律了解不多的一種認識。因為全世界皆然，房貸三成首付是一種常態。我們原有的兩成首付是一種打折優惠，是在2009年“保增長、保民生”過程中，刺激經濟的一個短期性的優惠性政策，不會有一個商店每天都打折優惠，那就不叫打折。因為兩成首付的風險是由銀行這個作為企業的主體來承擔的，在短期內負擔社會責任是它應盡的義務，但是要求銀行長期承擔這種低于正常風險臨界點的貸款比例，恐怕是超出銀行負擔。

而政府可以做的，就是讓那些住房嚴重困難亟待改善的群體，參加工作不久，急等著結婚娶媳婦和父母分開住的“夾心層”優先改善。這也是政府的一種援助型保障性行為，這也是我們在過去幾年中一直堅持，特別是今年以來格外強調的土地供應和住房建設中一定要有相當比例的小戶型、兩進兩限房以及公租房，另外的是經濟適用房和廉租房這五類房的原因，這也屬于援助型。政府通過種種方式的援助政策，使那些需要有一個過渡期的群體，也適當滿足自己的住房需求，也適時滿足自己的住房需求。

第三個層次的保障，也是保障體系中的應有之義，最典型的就是公積金，我們把它稱為互助型的保障。那么，老百姓互相幫助和政府有什么關系？怎么就成了政策了呢？公積金顯而易見是一個重要的政策性工具，比如政府規定，每個雇主都得給雇員建立公積金賬戶，是強制的，盡管我們現在的覆蓋面還遠達不到，是三分之一略強。

第四個層次的保障，我們略為生疏，但是很可能是今后一個長期發展過程中住房保障中最重要的部分，自助型保障。我自己幫自己，還要你政府干嗎？你的政策體現在哪兒？其實 這種保障體系是將來更符合中國國情也符合客觀規律和國際經驗的。什么樣的政策工具叫自助型的政策保障體系呢？比如說住宅儲蓄銀行，或者住宅儲蓄賬戶。與公積金賬戶的區別在于，它不是強制繳存的，是自愿繳存的，但是你往這個賬戶里存錢可以享受減或者免個人所得稅。一方面，通過這種政府暗補的方式，給需要保障的人群提供了一個新的出口，另一個，也鼓勵和促進人們對自己解決自己的住房需求負起更大的責任。你就是不存，自己自然在解決住房問題上，要比別人更多困難，如果你愿意對自己將來娶了媳婦以后還要生孩子，生了孩子以后還要贍養父母，這些問題考慮在先，政府給予你減或者免個人所得稅等諸多優惠。這個儲蓄的賬戶可能只有一個出口，就是用于住房消費，而不能唱卡拉OK或者干別的。這種政策性工具，應該說值得我們調查研究，更有普及的機會。

三、發達國家成功的住房保障制度經驗

（一）美國的包含性分區制住房計劃（Inclusionary Housing）

1、包含性分區制住房計劃內容

包含性分區制住房計劃是一種地方政府利用區域規劃手段，實現建設更多數量“可承受住房”，促進社區的多樣化發展，防止種族隔離、避免低收入家庭過于集中居住等目標的較新的住房政策。包含性分區制住房計劃要求或鼓勵當地房地產開發商在開發建設新的房地產項目的同時，須在該項目中拿出一定比例的住房作為“可承受住房”，以低于市場租金或售價的標準租售給中低收入家庭。

2、參與包含性分區制住房計劃的鼓勵措施

鼓勵措施主要包括：直接補貼、減費、免費、緩費、減稅、加速辦事效率、靈活設計、建筑密度獎勵等，其中最常見的是容積率獎勵（約91％的州政府都采用這個方法）。例如加州的容積率鼓勵法規定：加州所有的地區都必須實行容積率鼓勵法。如果開發商具有以下行為，地方政府須提供至少25％的容積率獎勵或其他同等的鼓勵措施：（1）同意建設20％的住房提供給低收入家庭；（2）10％的住房提供給很低收入家庭；（3）其中50％的住房提供給老年人。

（二）英國的住房保障制度特色

1、多元文化、多元群體融合計劃

分散建房是解決直接建設公房中存在的眾多社會問題的主要途徑，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能夠共同生活在同一社區。因此，新的公房建設采取零星建設的方式。同時，政府通過規劃手段，強制要求新的住宅建設項目必須有一定的低收入居民住房。這個比例一般占項目建設總量的15％－50％，從目前的實施結果看，平均占25％。

2、靈活的金融政策

在英國住宅中，金融扮演著很重要的角色。向購房者提供抵押貸款，是銀行的一項重要業務。20世紀90年代中期之前，各地有眾多的住房信貸合作社，為參加住房信貸儲蓄的居民提供貸款(目前，已改為住房信貸銀行，可以從事多種銀行業務)。購房者通常可貸到房價的90％的購房款，貸款額為年工資的3－3.5倍，還款期一般為20－25年，還款方式有固定利率，也有浮動利率。一般銀行都給予前期利率優惠，包括幾年內的免息優惠，以吸引居民貸款。在還本付息期間，如申請抵押貸款的購房者發生失業等特殊情況而不能按時付款時，銀行并不以處置抵押房產為主要手段，一般都給予一定的還款寬限期，在此期限內可以只付息不還本。如付息也有困難，則可向社會福利機構求援，福利機構將在一定期限內代付利息。另外，政府和銀行都希望貸款者在貸款的同時，購買貸款保險，以保證還款期間貸款者的收入發生大的變化、暫無還款能力時，保險公司可以幫助居民還款。

（三）德國的住宅儲蓄制度

1、固定利率、低息互助形式

住宅儲蓄制度是一種封閉運轉的融資系統，獨立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系、不受通貨膨脹等利率變動因素的影響。多年來，住宅儲蓄利率保持在6％以下，住宅儲蓄的存貸款利率差保持在2個百分點，且貸款實行固定利率。近年來，德國資本市場的利率雖不斷變化，銀行儲蓄利率在6％－11％之間，但住宅儲蓄存貸款利率基本未變。固定利率的優勢是，居民還貸額固定、明確，因而對居民有相當大的吸引力。

2、政府的儲蓄獎勵

對低收入居民來說，參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵，是促使他們參加住宅儲蓄的一個重要原因。住宅儲蓄獎勵分為兩種：一種是儲蓄獎勵，任何年收入5萬馬克以下的單身家庭，每月1,000馬克以下部分的住宅儲蓄，可以得到政府每月最高100馬克(即10％)的儲蓄獎勵；年收入5－10萬馬克的單身家庭，每月2,000馬克以下部分的住宅儲蓄，可以得到政府每月最高200馬克(即10％)的儲蓄獎勵。另一種是建房獎勵，對通過住房儲蓄進行的建房活動，政府還給予貸款總額14％的貸款補助。

四、發達國家住房保障制度分析

發達國家住房保障制度雖然在具體設計上存在差異，但在住房保障體系建立和完善的過程中，也存在一些共同點：

1、住房保障動因和目標的相似性。發達國家均以“政治、安定、公平”作為建立住房保障制度的基本動因，以“滿足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作為 建立住房保障制度的出發點。

2、住房保障政策演進的相似性。各國最初的住房保障制度是由政府在金融和住房供應上進行大規模國家干預，政府直接投資或補貼建設公共住房。隨著全國性住房短缺的緩解，轉而鼓勵運用市場機制解決大量的住房供應，政府住房保障制度只面對地區性和特殊階層的居民。

3、住房保障責任和保障功能的相似性。各國住房保障重在建立公平社會，縮減貧富差距。

同時，各國的住房保障制度也具有諸多不同點：

1、住房保障模式的不同。以英國為代表的住房保障模式倡導公民普遍地享受住房福利，國家擔負保障公民住房福利的職責；以美國為代表的住房保障模式重視權利與義務的密切聯系，提出對公平的維護不應以效率的損失為代價等等。

2、住房保障方式的不同。比如在住房供應支持方式上，英國政府設立專門機構、提供營運資金、直接建造公房；德國則主要依靠政府提供長期、穩定、優惠貸款利率(或貸款利息補償)等財政措施，鼓勵非贏利機構建房。

3、公共住房供應模式的不同。英國等國公共住房所占比例較高，是以大量公共住房供應模式為主的歐美工業化國家的代表；美國則是補充型公共住房供應模式的代表，除了20世紀30年代的特殊情況外，大都采用以私有住房為主體、公共住房只起補充作用的補充型公共住房供應模式。

五、發達國家經驗對我國住房保障制度建設的啟示

1、鼓勵房地產開發商低價租賃部分住房

發達國家雖然主張自由競爭、市場調節，但在住房保障制度上，政府卻采用各種方法進行干預。鑒于我國住房保障制度還存在嚴重的資金供應問題，政府可參考美國的包含性分區制住房計劃，促使開發商以低于市場價格租賃部分房屋。例如政府可利用稅費減免、容積率和建筑密度獎勵等措施，鼓勵房地產開發商出租其一定比例的空置住房。促進建立住房保障體系，維護廣大居民的切身利益，保持社會穩定。

2、給商業銀行的特殊獎勵和補貼

從各發達國家的成功經驗來看，均采取一系列的金融措施來完善住房保障制度。我國政府應結合具體情況根據貸款發放金額對商業銀行給予一定的獎勵和補貼。中低收入者由于經濟基礎較差而導致其信用風險相對較高，加之向中低收入者發放的按揭貸款單筆貸款金額較小，利息收入相對較低，因此，對于銀行來說，此類貸款的性價比相對較差，必然有損其放

貸給中低收入者的積極性。有關部門應根據“中低收入者按揭貸款”的發放金額對商業銀行給予“獎勵型”財政補貼，從而更好地發揮信貸政策的作用。具體可參考目前吸納下崗失業人員勞動密集型小企業貸款的獎勵比例(貸款金額的5?)，并可以此為基準上下浮動。

3、為中低收入者購房減免契稅和稅前還貸

政府相關部門除通過契稅減免等傳統方式外，還應通過稅前還貸(即抵押扣除)的方式支持中低收入者購房。稅前還貸的好處在于補貼無外溢，不存在效率損失。但可能會產生“福利倒置”的不公平現象，表現為貸款金額越高，免稅越多，或購房套數越多，免稅越多。因此，有必要設計反向遞減退稅政策來保證公平問題。

4、以貼息方式補貼中低收入者購房

有關部門應參照同屬于中低收入者扶助型貸款的“下崗失業人員小額擔保貸款”和“國家助學貸款”模式，向中低收入者發放一定數量的貼息甚至免息住房按揭貸款，以減輕其還款壓力，在一定程度上降低其信用風險并提高銀行發放此類貸款的積極性。

我國在住房保障方面面臨的問題：

一、如何進一步發揮住房公積金制度在住房保障中的作用？(1)不論從國際經驗看還是從我國的社會經濟發展形勢、住房發展現狀以及公積金發揮的已有作用看，在面向中低收入家庭的住房消費市場，當前乃至今后相當長的時期內依然需要住房公積金支持大多數居民家庭通過市場化途徑自行解決住房問題。

1.增強住房公積金繳納的強制性法律地位，依法擴大住房公積金制度的覆蓋范圍 要充分維護每個職工的合法權益，使每一個城鎮就業者都能享受住房公積金制度的優惠。對于歷年因財政困難拖欠的住房公積金，要采取措施逐年予以補齊。盡快改變住房公積金制度主要覆蓋機關、事業單位及效益較好的國有、集體企業的局面，采取有力措施向條例規定的各類城鎮企業及其職工覆蓋住房公積金制度。對于進城務工人員，也應隨著相應配套制度的完善，從試點起步，逐步將其納入公積金體制中，支持這部分人群的住房消費能力。

2.加大不同收入層次、不同區域間的互助功能

城鎮職工家庭收入水平不同，解決住房問題的緊迫性和階段、時間表也各不相同，因此，要通過政策性補償機制，嘗試在不同收入群體和區域間進行流通。為避免出現借公積金之名實行逃稅的行為發生，要對住房公積金的繳納實行嚴格上限封頂政策，有效控高保低，特別是要避免壟斷行業利用住房公積金進行避稅。在繳存比例的確定上，避免大幅度的靈活性和隨 32 意性，一個城市宜規定一個統一的繳存比例，不得低于5%，也不得高于12%。對低收入家庭，包括進城務工人員，規定最低繳存額，保證這部分職工家庭能夠逐漸積累足夠的公積金。

3.進一步發揮住房公積金對不同層次住房消費的支持作用，創新住房公積金的使用范圍 對于低收入家庭，如果租房支出超過家庭可支配收入的30％～40％，則可以憑租房合同及相關證明申請公積金領取，用于租房補助，解決低收入家庭只存不貸、使用效率不高的問題。住房公積金應朝著舊住宅更新改造以及通過裝修改善居住品質的方向發展，對于存量自有住房，繳存人可以提出裝修更新改造申請，經相關管理部門審查合格，可以一次性提取。同時，要加大力度支持利用公積金購買存量住房，促進存量住房市場的流動。住房公積金還可在制度設計上進行創新，用于支持建設租賃住房（可支付租賃住房、經濟租賃房）等，為開發企業或保障性的相關機構提供長期政策性貸款，支持租賃市場住房保障制度的建設。

4.以逐步發展成為政策性住房金融為目標，實施多種向中低收入職工家庭傾斜的貸款政策為了用足用好用活住房公積金，充分發揮住房公積金在支持繳存人提高居住支付能力方面的重要作用，在條件成熟時，把住房公積金逐步發展成為政策性住房金融或住房銀行，即除強制性繳存外，廣大工薪階層可自愿繳存，享受利息稅減免等優惠政策，專款專用，增強個人積累購房支付能力。住房公積金應惠及所有繳存人，對于支持低收入家庭住房消費而增加的貼息等費用，應由政府承擔相應的財力支持和風險防范與補助機制。對于中低收入家庭購買以自住為主的一定面積標準以內的住房，實行低息、低首付、貼息等優惠政策。此外，考慮與養老制度相結合，由住房公積金率先試行反按揭貸款。住房公積金可率先對辦理公積金貸款并已還清貸款的住房推行反按揭業務。也可以對于年紀較大，超過55或60歲未還清貸款的借款人，在適當扣除后，直接轉為反按揭。

5.建立公積金繳存比例與地方房價的聯動機制，有效提高住房公積金實際購買力的住房保障度結合城市的房價水平和工資收入水平，把住房公積金的繳存比例和房價及基本住房面積掛起鉤來，實行一定程度的繳交浮動。通過設立住房消費價格指數體系和就業收入指數體系，隨時了解和掌握全社會住房消費能力水平。一旦房價收入比的動態平衡被打破，就通過住房公積金繳存比例的調節，實現有效的住房保障度，起到真正的住房保障作用。

6.加強監管，保證資金的安全性，讓繳存人放心

公積金管理委員會名單應該向社會公布，接受社會監督，資金流向要及時向管委會和財政部門匯報。資金安全出現問題，管委會成員要承擔相應的責任。統一聯網監管，建立同級財政與上級主管部門的聯網動態監管體制，隨時把握歸集和使用情況。建立嚴格的信息披露制度，提高住房公積金管理的透明度。規定統一的信息報告和報表格式，定期向社會公布公積金的

利息收支、投資收益的分配、保值增值情況及其重大事項，接受社會監督。另外，要加強對住房公積金制度的宣傳，為住房公積金制度發展創造良好的輿論和群眾基礎。

二、“居者有其屋”離低收入家庭還有多遠 1.廉租住房作用突出卻供給不足

廉租住房是政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供的社會保障性質住房，通常為被視為城市低收入家庭實現“居者有其屋”的“橋梁”。但是，由于種種原因，廉租住房在我國房地產市場體系中的進展仍然較為緩慢。數據顯示，到2006年底還有145個城市沒有建立廉租住房制度，2006年全國開工建設和收購的廉租住房只有5.3萬套，建筑面積293.68萬平方米，僅完成計劃的三分之一。政府提供住房保障，不僅能夠解決低收入家庭住房問題，還會產生一個重要的作用——制衡房價。有研究表明，廉租住房供給和房價成反向關系，廉租住房供給每增加5%，就會使房價下降3%~4%。因此，建立健全廉租住房制度，意義不言而明。

2.土地瓶頸和地方政府不積極

有評論指出，在房價高漲的今天，同樣一塊土地，在地方政府手里，到底是蓋廉租住房，還是開發商品房？所帶來的GDP和財政收入肯定不是一個數量級。如何在經濟利益和社會公平之間作出選擇，成為擺在地方政府面前的一個現實問題。有專家在論述該問題時直指核心：政府轉讓土地獲取高收益，土地高價格帶來高房價，開發商與政府構成一個外循環；而房價上升導致更多的人買不起房，政府又要抑制房價；同時還要無償劃地建設廉租住房增加開支，形成一個內循環。兩種循環的結果造成一些地方在廉租住房建設上缺乏主動性。同時，一些地方出于自身利益，依賴房地產業對GDP的拉動，不重視廉租住房建設，使廉租住房政策“懸空”。

3.補錢能完全代替補房嗎

我國的廉租住房保障方式以發放租賃住房補貼為主，以實物配租、租金核減為輔。很多專家贊成和主張采用貨幣補助的方式，因為貨幣補貼是一種改善中低收入者住房的靈活辦法。但是，當下許多地方對于廉租住房制度的變通做法，即以租房補貼代替廉租住房建設從長期看未必有利。房租補貼雖然不需要巨額一次性投資，短期成本相對低得多，但由于需要持續投入，它的長期成本會比廉租住房高得多。大面積、長期推行租房補貼實質上是把本屆政府廉租住房建設的任務往后屆政府推，而隨著物價的走高，廉租住房建設越拖后，其所需的代價也就越高。由此，廉租住房制度將被架空，空有制度而沒有房子或者數量太少，廉租

(2)住房建設將更加滯后。專家指出，“居者有其屋”是中國人的傳統心理。相對于“租房”，中國的家庭更渴望擁有自己的“住房”。

4.讓低收入家庭離住房夢更近

在把住房保障作為政府公共服務的一項重要職責的背景下，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發［2007］24號），要求以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，擴大廉租住房制度保障范圍，由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭；增加廉租住房房源，通過政府新建、收購、改建及社會捐贈等方式多渠道籌集房源；將廉租住房保障資金納入財政預算，提高土地出讓凈收益和公積金凈收益用于廉租住房保障資金的比例，中央財政對中西部地區給予專項支持；對廉租住房建設用地實行行政劃撥，在土地供應計劃中優先安排；規范住房供應管理，完善申請、審核、公示和退出制度。政府將住房保障這一民生問題上升到公共服務職能，是政府職能上的一種矯正。從這個意義上講，該《意見》更是一項將會長期執行的住房保障政策，對相關政策的貫徹落實，無疑會促進低收入家庭“居住有其屋”的夢想逐漸變為現實。