第一篇：中國住房保障體系建設和創新發展

中國住房保障體系建設和創新發展

摘要：住房問題是重要的民生問題。近年來，“住房難”逐漸在民生領域凸顯，黨中央、國務院高度重視住房保障工作，著力構建城市住房保障體系，我國城市居民住房條件總體上有了較大的改善。同時，快速發展也帶來了資金和土地供應不到位、保障房不保障不適用、準入退出機制不健全、相關法律法規和管理制度建設滯后等諸多問題。只有妥善解決這些問題，住房保障體系才能盡快的發展完善，房地產市場也才能健康和諧的發展。

關鍵詞：保障性住房；住房政策；住房保障體系

衣食住行是人類生存的基本需求。住房作為人們基本的生活資料，關乎人類物質領域中最基本的“活著”和精神領域里支撐面的“尊嚴”。面對當前民生領域“住房難”問題，保障性住房的大量建設將成為改善低收入群體住房難問題的主要措施。現階段加快我國住房保障體系的建設，對于實現十七大報告中“住有所居”的目標，對于推進以改善民生為重點的社會建設，對于轉變我國的經濟發展方式，對于擴大內需、增加就業，促進房地產市場的健康發展和社會的公平、健康、和諧進程都具有重大的意義。目前，全國絕大多數城市已初步形成了以廉租房、經濟適用房、兩限房為支撐，公租房為輔助的住房保障體系。

一、中國住房政策的歷史沿革

中國的住房政策發展前后經歷了三個階段：

（一）計劃經濟體制下的住房政策（1978年以前）

新中國成立后的相當長時間內，我國主要仿照蘇聯模式，在計劃經濟體制下，對城鎮實行住房產權共有、實物分配、低租金使用的福利性住房制度。房屋的建設、分配、維修均由政府負責，伴著我國城鎮人口的急劇增加，城鎮人口的居住水平沒有得到根本改善，長期徘徊在低水平線上。

（二）住房制度改革的探索與全面改革階段（1978年—1998年）

我國的住房制度改革以“成本價向職工出售公有住房試點”為起點，先后經歷了“成本價售房”、“補貼售房”、“提租補貼”和“多種形式并存”等四個階段。1991年，上海借鑒新加坡經驗，探索建立住房公積金制度。1994年，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發【1994】43號），在制度層面進一步明確了實行住房商品化、社會化的要求。1995年，國家啟動為期5年的“安居工程”，這成為中國保障性住房建設的最初嘗試。1998年，國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發【1998】23號），決定停止住房實物分配，逐步推進住房分配貨幣化，個人住房消費逐步走向市場并成為消費主體。同時中國住房保障體系建設開始起步，計劃要建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系和住房保障體系。

（三）住房制度的深化發展和創新調整階段（1998年至今）

1998年在制度層面停止住房實物分配，到了2000年，各地方政府相繼制定完成住房分配貨幣化方案，從而全面叫停福利分房，福利分房時代真正終結。

隨著城鎮住房實物分配成為過去式，中國的住房供應主體開始由市場承擔，房地產市場進入黃金發展期。伴隨著我國房地產市場飛速發展也出現了房地產開發投資過大、房價過高、投資結構不合理、市場秩序不規范、中低收入家庭住房支付能力下降等多種問題，住房難問題在民生領域開始突顯。從2005年起國家先后出臺了“國八條”和“國六條”等一系列宏觀調控措施，在住房政策層面，開始由市場化提供住房向加強住房保障體系建設調整。經過

近幾年尤其是2008來政府對保障性住房的大量投資建設，到目前為止已經初步形成了以廉租房、經濟適用房、兩限商品房為支撐，公共租賃房為輔助的住房保障體系。

二、中國保障性住房建設現狀分析

改革開放30余年間，中國的住房政策先后經歷了從“國家保障”到“市場供應”現在正在逐步走向“社會保障”的發展過程。目前，全國大多數城市已初步形成了以廉租房、經濟適用房、兩限房為支撐，公租房為輔助的住房保障體系。

（一）廉租房建設

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向城鎮低收入家庭提供租金相對低廉的保障性住房。從1998年提出建立廉租住房構想至今，廉租房以其最顯著的社會保障性、低廉的租金、和不可繼承性等特點受到各級政府重視并發展完善。目前，我國所有的城市已經全面建立了廉租房制度，執行力度還在進一步加大，2009年至2012年三年以改善民生和拉動內需為目的的保障性安居工程中，國家安排了9000億元資金，廉租房建設的投入就占了近1/3，將通過廉租房制度解決747萬戶低收入家庭的住房困難，相配套的建設資金、房源、用地、保障方式等都在落實和完善中。十二五期間國家計劃建設保障性住房3600萬套，這其中廉租房占到相當大的比例，廉租房未來發展還是非常可觀的。

（二）經濟適用住房建設

經濟適用住房是具有社會保障性質的商品住宅，指由政府組織房地產開發企業或者集資建房單位建造，然后向城鎮低收入家庭出售，并獲取微利的住房。目前的基本類型主要有平價房、安居房、解困房三種。相比于廉租房建設，經濟適用住房在房屋來源上有著先天的優勢，除了政府獨立投資建設之外，單位自建合建、房地產開發企業投資建設也是經濟適用房的重要來源。

（三）公共租賃房建設

公共租賃房指政府或政府委托的機構向中低收入的住房困難家庭按市場價提供的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應標準的租房補貼。其適用群體主要是新就業職工、新畢業的大學生、從外地遷到城市工作的群體，所以公共租賃住房的覆蓋群體主要是外來人口。公租房在中國還屬新生事物，2006年才在廈門試點，2008年以后，在北京、天津、重慶、深圳、廣州這樣一些外來人口集中的大城市，公租房的發展開始起步，并且發展速度很快。

（四）限價房建設

限價房是指限房價、限套型、競地價、競房價，即“兩限兩競”的商品房，又稱“兩限房”。限價房在本質上仍然是商品房，只是本身帶有國家的硬性指標，具有一定保障性質，尤其在土地招標過程中，房價和套型承諾是開發商競得土地的前提條件之一。限價房在建設中基本依靠市場來完成，在土地供應上，仍然以招拍掛方式運作，土地出讓權性質為“出讓土地”，有別于經濟適用住房建設采用的“劃撥用地”。限價房是伴著中國房地產市場的急速發展出現的，其出現填補了保障性住房和普通商品房之間的夾層空白，對于解決中等收入住房困難家庭的住房問題有積極的作用。

三、中國保障性住房建設存在的主要問題

在中央政府的強力推動下，近年來中國的保障性住房建設取得了快速的發展，解決了一部分低收入住房困難家庭的住房難問題。但同時，我國的保障性住房建設還存在覆蓋面狹窄、建設資金和土地供應不足、準入和退出機制不健全、管理制度建設落后等問題，住房保

障體系的進一步建設還將面臨諸多挑戰，任重而道遠。

（一）保障性住房建設覆蓋面有待擴大

近些年我國的保障性住房建設雖然卓有成效，但與發達國家相比差距還相當大。目前我國城鎮保障性住房面積還不到10%，而發達國家這一比例通常都在30%以上，在美國，政府對40%左右的家庭提供住房自住或政策支持，新加坡更是有85%的人居住在政府提供的組房里。

在保障對象上，各地普遍將保障對象界定為低保家庭，但在當前中國，中低收入家庭約占全國城鎮家庭總數的80%，而低保家庭僅占其中的極小部分，對保障對象如此的界定顯然有失公平公正，沒有做到應保盡保。隨著社會發展，絕大多數剛畢業大學生和進程務工人員的住房需求也會是一個巨大的挑戰。我國農村的住房困難戶（包括農村低保戶、五保戶和重點優撫對象）特別是貧困地區的住房困難戶，存在較為突出的住房困難情況，要解決農村住房問題還會涉及到保護耕地和環境等諸多問題，任務也相當艱巨。還有集中連片棚戶區改造，農牧民定居等多個方面住房需求都急待解決。

（二）保障性住房建設資金和土地供應不足

發達國家的住房保障資金占政府財政支出比重的在3%—8%，而我國這一比例只有0.3%。我國的保障性住房在建設層面上中央政府只投資一小部分，絕大部分是由地方政府來投資完成的，而地方尤其是中西部欠發達地區財政收入本身就很困難，到真正實施階段各地方政府往往會以財政困難為由對保障性住房的投資大打折扣。

保障性住房建設在土地供應上是完全由地方政府來完成的，而“土地財政”又是現階段各地方政府重要的財政收入來源之一，對保障性住房建設大量的土地供應無異于自斷財路，所以在土地供應上也是能省既省，要不就供應偏遠的經濟利益小的土地，而這些地方往往交通、醫療、教育等基礎設施建設落后，從而造成后期建好的保障性住房出現空置、生活條件差等不保障不適用的情況。

（三）保障性住房的準入和退出機制不健全

當前各地方政府普遍將保障性住房的適用群體定義在低保家庭，這種準入群體的定義本身就有失公平。而且在當前中國社會誠信體系還未完全建立的情況下，保障性住房的申請、審批、監督、后續管理等方面都困難重重。現階段的保障性住房分配尤其經濟適用住房分配上存在嚴重的不公平現象，本該由中低收入住房困難家庭享有的福利卻不乏“寶馬哥、奔馳妹”參與進來，權錢交易、暗箱操作、滋生腐敗等多種問題讓人性丑陋的一面暴露無遺。這種情況的出現根本上是保障性住房的操作機制上存在問題，福利性和經濟利益未完全分離，還有相當空間的經濟利益可圖導致的結果。在退出機制上更是無法做到及時和公平公正，往往是只進不出，更多是申請到保障性住房后轉手出租，謀求經濟利益，要不就是等經濟適用房到上市年限后上市出售，沒有起到保障性住房應有的作用。而且相關管理機構混亂繁多，行政性質強，辦事效率低，相關監督機制也很不到位。

（四）保障性住房管理制度建設比較滯后近些年國家下大力氣推進保障性住房的建設，“硬件”建設成效顯著，但相配套的“軟件“卻相對滯后，使硬件的使用效益無法最大化。與發達國家相比，我國住房保障法制化建設相對滯后，有關住房保障的政策和制度基本上是由國務院或建設部等部門以通知、指導意見或辦法的形式發布，大都屬于政策性規定，存在隨意性和不穩定性，沒有形成一整套完善有效符合中國國情的住房法律法規體系。保障性住房的相關管理機構帶有濃厚的行政性質，而且機構繁多辦事效率低，監督機制也很不到位，監而不督現象普遍。而且和保障性住房建設相配套的房地產市場宏觀調控措施也不完善，現有的房產調控措施多以各種形式的限購為主，還沒有建立起宏觀調控的長效機制。

四、中國住房保障體系建設未來發展的對策和措施

中國的住房保障體系建設成就是顯著的，尤其08年金融危機以后國家更是在擴大內需政策的驅動下全面建設保障性住房，力度之大前所未有。但是任何制度的建設和完善都不是一蹴而就的，都會有漫長的發展完善過程，縮短或跳躍這個過程必然引出其他方面的問題，中國住房保障體系的建設當前就面臨這樣的困難。那么在快速發展已成必然的情況下，解決好因快速發展引發的諸多問題就變的極為迫切，這就需要我們依據中國的實際情況運用創造性思維解決問題，推動中國住房保障體系的創新發展。

（一）多層次多渠道籌措保障性住房的房源，加快我國住房保障體系建設。

政府要改革現有住房保障體系發展模式，更多的引進市場機制，引導全社會力量參與到住房保障體系的建設中來，更多渠道獲取保障性住房。廉租房、公租房、棚戶區和農村危房改造、游牧民定居等純保障性的住房建設政府應該加大投資和建設力度，像經濟適用房和兩限房這樣商品性和保障性并存的住房建設政府應該盡可能交由市場來完成，只在相應激勵和監督機制上做文章。而像城市舊城區改造和小產權住房的清理整頓政府完全可以和保障性住房的建設統籌進行，中央政府明確表示小產權房屋的清理整頓今年將全面提上日程，在中國小產權房的存在是個龐大的數目，在中國城市化的發展過程中起到過巨大的作用。政府對于清理出來的小產權房完全可以拿來充當保障性住房，清理所得資金也全部用于保障性住房建設，這樣能在短時間內迅速增加保障性住房的數量，很大程度上加快保障性住房建設的進程，至于實施上政府可以制定出詳細的實施細則來。

（二）保障性住房在建設資金和土地供應上要建立長效的制度保障，地域環境和配套設施上保障性住房要和普通商品房要搭配建設并實現部分的市場化。

1．建設資金和房源要多渠道籌措，不僅要嚴格執行10%以上的土地出讓凈收益和公積金全部增值收益等建設資金的硬性規定，還應加大年度財政預算安排的保障性住房建設的保障資金，進一步加強保障性住房建設的金融保障。在土地供應上要做出強制性規定，保障性住房和普通商品房的土地使用要達到一定比例，在地理環境、交通、配套設施等方面也都要有強制性要求。在資金的管理使用上可以借鑒德國的“住房合作社”設立靈活高效且非營利性質的住房建設促進機構。

2．保障性住房在建設規劃和用地上要盡量和普通商品房建設搭配進行，而且像經濟適用房的建設可以借鑒兩限房的經驗完全由市場來建設完成，政府只在稅收和土地出讓金上制定出相應的激勵機制。例如在一個住宅小區里面商品房和保障房要共存，并且要達到規定比例，其中經濟適用房也由小區開發商負責建設完成，相關的配套設施使用、物業管理等均按市場化運作，政府只在房屋價格和準入退出機制上進行管理，接受這樣的建設規劃是開發商獲得此土地使用權的前提條件之一。這樣就能自然的解決保障性住房在交通、環境、配套設施和物業管理等方面出現的問題，各地可以根據其實際情況制定出實施步驟來。

（三）加快保障性住房管理制度建設，完善保障性住房的準入退出機制，加快建立房地產市場宏觀調控的長效機制。

1．在準入群體的設定上現有范圍需要擴大，低保家庭之外更多的中低收入群體都要納入到保障范圍。而準入條件上應該重點制定保障性住房的使用條款，保障性住房的使用者不得將其轉讓、轉租、轉借、空置和做商業抵押，一旦發現將依法收回住房并追究責任。經濟適用房現有規定是五年后可以上市交易，應該規定經濟適用房終生不得上市交易，住戶如要退出將由政府管理機構依照相關規定收回，按折舊扣除后不產生多余經濟利益，讓想通過保障性住房尋求經濟利益者無利可圖。

2．保障房租售要實行動態管理，完善監督機制，加快社會誠信體系的建設，發現不符合申請者要及時退出。政府要加快建立符合中國國情的保障性住房法律法規體系。

3．建立宏觀調控長效機制，保持房價平穩上，可以借鑒德國住房制度改革方面的經驗，（德國住房政策的最大特點是政府通過法律、金融等多種手段，尤其是利用一系列稅收手段，加大房地產投機炒作的成本，極大限制了投資性買房需求。在德國，自有自用的住宅不需要繳納不動產稅，只需繳納宅基地土地稅。但用于出售的房地產首先要繳納評估價值1%~16%的不動產稅，房屋買賣還要繳納35%的交易稅。如果通過買賣獲得盈利，還要繳納15%的差價盈利稅。沉重的稅負極大壓縮了投資性買房的利潤空間，抑制了德國人投資性買房的需求，使房價能始終保持平穩。）盡快建立和完善相關法律法規，運用稅收手段強力遏制房地產市場投資和投機行為，讓投資和投機者無利可圖甚至賠本賺吆喝，使房地產市場單一回歸住房消費，只具有居住功能，保持穩定的住房供給量和消費量，從而使房價始終保持穩定。

（四）房屋租賃市場也應該納入房地產市場調控之中，引導全民建立理性健康的住房消費觀念。

1．租賃和買賣是住房消費兩大組成部分，二者相輔相成，現有政府出臺的房產調控重心一直在房地產買賣上，對房屋租賃市場卻未做太多干預。對于住房消費來說，租賃市場是先于買賣市場的基礎市場，而中國人口眾多，國家正處于工業化和城市化過程當中，大力發展和完善租賃市場更是尤為重要，溫家寶總理在今年的兩會上也闡述了政府要努力實現讓老百姓“住有所居”而非“住有其居”，所以擁有了健康完善的住房租賃市場，住房難問題就能迎刃而解。可很顯然當前房屋租賃市場高額的租金一點不遜色于買賣市場高額的房價，而且政府對于房屋租賃市場的重視度和調控力度都相當的不到位。我認為可以建立政府直接參與的類似于“銀行存貸款模式”的房屋租賃市場，房主需要出租房屋，必須到政府設立的專門非營利性的租賃市場管理機構進行登記，房主需要選擇出租年限并簽訂合同，合同起止日期內相當于房主將其住房出租給了政府，而政府按照規定支付給房主一定的房租。需要租房住的人也是要先在租賃機構進行登記，再到政府的房屋租賃庫中挑選住房，最后和租賃機構按照規定的價格簽訂合同入住。不管是出租房還是承租方任何一方違約都要承擔一定的違約金，中間出現的其他費用則由政府財政負擔，其他未經過政府租賃管理機構的租賃行為都不受法律保護的。

2．在中國人的傳統住房思維里“穩定”是第一位的，而且住房很大程度上就是家。在人們的潛意識里買房的穩定性要遠遠大于租房，所以更多的人寧愿一輩子當房奴也要擠進買房大軍，要改變這種狀況，最根本還是完善租房市場，讓人們感覺租房也很穩定很踏實，只要全民都建立理性健康的住房消費觀念，社會建立了完善的住房保障體系，房地產市場就會實現和諧健康發展。

五、結束語

中國的工業化、城市化進程在未來還會是個相當漫長的過程，這要求我國的房地產市場發展還必須長期堅持“中低價位，中小套型”的基本方針，大力完善住房租賃市場，進一步推動我國住房保障體系的建設完善，盡可能統籌城鄉發展，讓更多的農村地區就地完成城市化。努力實現住房需求中“中高收入群體有市場、低收入住房困難群體有保障”的房地產市場體系，實現社會的公平和諧和人民的共同富裕。

參考文獻：

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[6] 成思危：中國城鎮住房制度改革——目標模式與實施難點，民主與建設出版社1999年版。

第二篇：如何加強住房保障體系建設

早在1997年國務院在終結福利分房時，就已將住房保障體系規定為城鎮住房市場的主體。然而，房改距今近十年，住房保障體系卻還只是人們口中解決房產市場各種問題的鎮痛劑，政府部門更是把住房保障體系的不健全作為解釋房地產出現的利益沖突、房價沖突的理由。

住房保障體系走過的十年卻只用一句“不健全”來終結，這個本該是房

產舞臺上最璀璨的明星卻委屈的當了十年配角。隨著近日24號文的出臺，住房保障體系被重新推到聚光燈下，人們又得以重新認識這位“老朋友”，感慨萬分。

住房保障是全社會的事

隨著中國房地產市場的不斷成熟，二三線城市時代的到來，房價高漲等已逐漸成為全國性普遍存在的問題。可以說，房地產市場對整個社會領域的影響是顯而易見的，解決房地產市場中中低收入人群的住房問題，不僅是解決房產領域諸多問題的關鍵，更是穩定社會領域各方利益的要求。

首先，從政府職能角度來看，宏觀調控中對住房保障體系的高度關注是毋庸置疑的。從06年開展宏觀調控以來，中央政府出臺了一系列住房保障政策：以廉租住房救濟最低收入人群；用“90/70”標準嚴格限定中低價位、中小套型普遍商品住房；還運用土地、信貸等手段，以保障中低收入家庭的住房，這些舉動不僅表明了政府調控房地產市場、建立和完善住房保障體系的決心，同時也體現出政府對住房保障體系重要性的認同。

其次，從新出臺的24號文件可以看出，政府重新加強住房保障體系得原因絕非單考慮解決房地產市場的問題，更重要的是防止社會不公衍生出的各種問題，這一舉措充分考慮到了對大局的影響。在24號文中明確規定了“全國要逐步擴大廉租房保障范圍”，如此做最直接的效用是為低收入者提供了住房的可能，但從本質上來說，則是從根本上緩解了購房需求，進而緩解了因利益沖突可能造成的負面影響，這對于整個社會穩定的意義更加重大。

可以說，對于住房保障體系，政府所下的決心是人人都能看到的，調控的根本出發點也是希望通過解決社會弱勢群體基本的住房問題來緩解社會各階層之間的矛盾。要知道，住房保障體系的建設是實現房地產持久繁榮的基礎，更是維護社會整體穩定的有效方法。

十年艱苦背后的原因

從97年的房改至今，住房保障體系經過了十年的艱苦磨練，雖然它對于房產市場乃至整個社會領域都有著非常重要的作用，但為何如此長的時間里都沒有使其真正發展起來？其中的原因應該是多方面的。

首先，最初的執行偏離導致了現在的問題重重。從97年房改時就曾強調住房保障體系是城鎮住房市場的主體，在隨后的發展中更是提出中國的住房保障體系應該是一個多層次的體系，第一層級是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進入政府提供的廉租屋或公屋，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住生存權。第二層級是20-80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補助、優惠利率、優惠稅收等優惠條件下通過住房市場來解決。第三層級是20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場決定，不納入住房保障體系。當時，由于人們對市場經濟熱潮的不理解以及盲目追求市場利益，而將所有的目光都關注與這20%的市場反應之上，隨著它的不斷發展，其中的弊病和矛盾就逐漸暴露。由于第一層次人群根本無力承擔巨大的房價壓力而最早被市場拋棄，而第二層次民眾也隨著房價的不斷高漲而最終脫離市場。這樣主導市場走向的就只剩下20%的力量，因此，市場結構出現失衡，問題頻出，此時，住房保障體系不得不登臺解圍。

其次，保障性住房本身在內容設置上存在問題。例如，在24號文件中重點強調了廉租住房保障對象界定在城市低收入居民，盡管從政府的文件說城市低收入居民的范圍有所擴大，但這種擴大只是相對以往城市低保居民的范圍而言的，而城市低保收入的居民占整個城市居民的比重有些城市不足1%。這樣一來，更大比例的中等收入人群根本無法進入這個住房保障體系，他們就會成為既被市場拋棄又被保障體系遺忘的一個群體，既無力買房又得不到保障性住房，這不能不算是住房保障體系的一大漏洞。

再次，住房保障體系在執行過程中的大打折扣也是造成其一直以來不得寵的原因。拿上海來說，從目前情況看，上海市的規劃中，經濟適用房仍然難以成為中低收入者短期內實現的期待。自24號文公布之后，上海政府更是始終不采取行動，對于強化24號文上海不會搶先出臺細則。看來，這個一直引領中國房地產市場“過熱”的城市，在其他同等城市均已高度關注的住房保障領域，依然表現曖昧。

在改變中求發展

解決住房保障體系存在的問題，是保證房地產市場持久有序發展的基礎，同時也是平衡社會多方利益的有力杠桿。

首先，從解決房地產市場問題角度出發，住房保障體

系的加強一定要站在市場供需的基礎之上。由于房子是一種具有商品和保障雙重屬性的東西，因此應該在市場和政府的共同參與、相互角力下發展。就目前而言，加強住房保障體系建設亟需這樣一種雙方互制的動態機制，以此避免出現以往的偏離行為。在房地產市場，保障對象應該是隨著價格和收入對比度不斷變化的，房價高了，保障的對象自然要增多，房價降了，保障的對

象就應相應減少。這種動態機制最重要的作用在于時刻平衡市場與政府的影響力。焦點寧波房地產網

其次，從社會整體利益角度出發，住房保障體系的加強更應被賦予一種社會責任的意義。在這個過程中，政府的作用舉足輕重。雖然政府不能直接出面干預市場走勢，但應注重運用特權，通過建立房地產保障基金之類的機制，不斷地將房價高漲獲得的超額收益轉移到住房保障體系建設上來。把以往任務式的完成轉變成履行社會責任的一部分，通過興建保障性住宅，擴大保障范圍，化解市場矛盾，從而將社會各階層的利益平衡起來，使住房保障體系發揮出真正的效用，以此提供一個健康、有序的環境，為整個社會經濟的發展保駕護航。

第三篇：住房保障體系建設情況匯報

各位領導：

近年來，吉安市委市政府高度重視住房保障體系建設，把完善住房保障體系，讓城鎮中低收入家庭買得到、買得起經濟適用住房，最低收入家庭租得到廉租住房作為以人為本、執政為民的具體工作加以落實,不斷加快我市住房保障體系建設，初步建立了以經濟適用住房、廉租住房為主的住房供應保障體系。

一、我市中心城區城鎮住房保障制度建設的基本情況

經過幾年的努力，特別是XX年年通過加大經濟適用住房建設和住房保障制度建設力度，我市初步建立了一個以保障對象的申請審核制度、保障住房的建設規劃、住房保障資金的供應制度及保障住房的管理制度的住房保障體系。

我市住房保障體系的建立是根據目前的經濟發展水平和城鎮居民實際住房情況，在國家和省統一政策指導下，有計劃、有步驟地實施的。在保障方式上，根據低收入家庭經濟和住房困難程度，采取先解決收入最低、住房最困難的，再解決次困難的家庭、最后解決其他低收入家庭的方法，統籌規劃，分步實施，梯次保障。在建設標準上，經濟適用住房廉租住房建設做到標準適度、功能齊全、質量優良、經濟適用、環境優美、便利節能。其規劃指標標準如容積率、綠地率、建筑密度、小區內公共設施配套等原則上不低于同類地段的中低價位商品房標準。單體設計做到適用、經濟、美觀，滿足居住的基本需求。在資金供應上，切實把住房保障資金列入財政預算內，在資金扶持上傾斜。在保障對象的審核上，按照“三級審核，三榜公示”的要求，建立科學合理的評價方法，嚴格資格審查，防止不符合標準的家庭違規享受保障優惠，讓優惠政策真正惠及最需要保障的弱勢群體。同時建立經常性審核制度，加強退出管理。對享受廉租房的家庭定期審核，對收入或住房條件發生變化的家庭，及時調整保障方式；經濟適用房逐步轉為政府投資為主的建設方式，住戶出售經濟適用房，統一按要求，５年內由政府收購，５年后按規定上市交易，形成經濟適用房閉路循環的模式，切斷與市場商品房交易活動之間的聯系。

XX年到XX年，我市每年都安排了一定的經濟適用住房和廉租住房建設任務，建設了以光明小區特困房為代表的住房保障工程，建設面積近8萬平方米。但是遠遠滿足不了城鎮低收入家庭對經濟適用住房和廉租住房的需要。

XX年年，根據住房保障的需要，經濟適用住房建設規模達到了整個住房建設的20%；經濟適用住房投資1.5億元，建設面積17.04萬㎡（其中廉租住房2.5萬㎡）,“兩房”建設總面積超過了撤地設市后的6年經濟適用住房和廉租住房建設的總和,受益戶達2037戶。廉租住房覆蓋面做到了人均住房使用面積6平方米的城鎮低保家庭應保盡保，受益1635戶。其中實物配租902戶，貨幣補貼733戶。

2010年，中心城區經濟適用住房建設目標8萬平方米，受益戶1000戶；廉租住房新增保障戶201戶（實際可能達到400多戶）。

二、我市在住房保障建設中的主要做法

主要做好以下四個方面的工作：

1、摸清家底。XX年9月和XX年年10月，我市由市房地產管理局牽頭，組織民政局、統計局和吉州區、青原區政府兩次對中心城區的最低低收入家庭的情況進行摸底，基本上摸清了我市中心城區最低低收入家庭的住房狀況。

據XX年年最新的調查，我市中心城區城鎮最低低收入家庭總數為5828戶，其中人均住房使用面積7㎡（建筑面積10平方米）以下的低保家庭2031戶。

2010年9月1日又開展了城鎮低收入家庭住房狀況調查。

2、制定規劃。在摸底調查的基礎上，我市編制并公布了2010年-2010年住宅建設計劃和《吉安市解決低收入家庭住房困難發展規劃和計劃（XX年年—2010年）》。計劃用8到10年的時間，實現城鎮中低收入家庭買得起、買得到經濟適用住房；低收入家庭租得到廉租住房。

3、組織建設。加大經濟適用住房、廉租住房建設的規模，保證住房保障的房源。XX年年經濟適用住房廉租住房建設規模達到17.04萬平方米；2010年經濟適用住房廉租住房建設的規模目標為8萬平方米；根據《吉安市解決低收入家庭住房困難發展規劃和計劃（XX年年—2010年）》今后每年還安排了一定數量的經濟適用住房建設任務，逐步解決低收入家庭住房困難問題。在建設過程中，一是強化領導，加強協調。將中心城區經濟適用住房建設項目列入全市重點項目，成立了市推進領導小組，強化市中心城區經濟適用住房建設管理工作，領導小組經常召開調度會，加強對經濟適用住房建設和公開銷售工作的督促檢查。二是制訂方案，落實責任。為保證經濟適用住房建設目標的完成，我市制定了《吉安市中心城區經濟適用住房建設實施方案》，建立健全了工作目標責任制，市政府分別與吉州區、青原區政府和市房地產管理局簽訂了目標責任狀，落實項目和建設單位。三是對建設工程制定了科學合理、責任明確、詳細周密的“工程進度表”，按進度表逐一落實。四是嚴格程序，確保公平。為保證那些符合條件的貧困家庭買得到經濟適用住房，我們始終堅持公開、公平、公正的原則，按照“三審三公示”、公開搖號的程序，嚴把每一道關口，切實做到陽光操作，公開透明，依法依規辦事。同時，通過專門監督和聘請群眾監督員的方式加強了對經濟適用住房建設及銷售的督察和監督。

4、政策扶持。在認真落實中央、省出臺的各項經濟適用住房建設政策的基礎上，出臺了一系列經濟適用住房（廉租住房）建設配套政策，并做到了五個傾斜：一是在土地使用上傾斜。經濟適用住房土地實行行政劃撥，廉租住房建設全免土地收益金到目前為止，政府劃撥用于經濟適用住房的建設用地300多畝，除了保證今年經濟適用住房的建設，還可以保證今后2到3年的經濟適用住房建設需要；二是在規費收取上傾斜。經濟適用住房建設涉及的行政事業性收費全部實行減半收取；三是在資金扶持上傾斜。扣除計提住房公積金貸款風險儲備金、管理費后的公積金增值收益全部用于廉租住房保障補充資金，從市房改資金中安排或借用了一定資金用于廉租住房建設；從政府土地凈收益提取10%用于廉租住房建設。四是在收費標準上傾斜。經濟適用住房項目小區規劃紅線范圍外的市政配套基礎設施均由市政府投資建設，購房戶的水、電、氣、閉路電視的初裝費給予優惠；五是在辦事程序上傾斜。相關部門在受理經濟適用住房建設的各種審批手續時，審批事項簡化，并優先辦理，只要基本符合條件，就立即辦理。這些配套政策的出臺和落實，有力保障了中心城區經濟適用住房建設的順利進行。

5、公平分配。經濟適用住房公開銷售工作，是廣大老百姓和社會各界普遍關注的大事，同時又是政策性很強的工作，在具體實施中，我市嚴格按政策辦事，規范操作，有序推進，切實做到以下兩點：一是嚴格依法依規操作。切實做好中心城區范圍內中低收入家庭的資格認定工作，確保讓符合條件的中低收入家庭都參加搖號。嚴格執行政策制度的規定，堅決按照三審三公示的程序受理、調查、審核、評議，嚴把每一道關口，同時加強整個過程的監察監督、群眾監督，把經濟適用住房真正分配到符合條件的中低收入家庭。二是嚴肅工作紀律。要求所有參與這項工作的人員嚴格按文件規定辦事，不得私開口子徇私舞弊。對工作中違反規定、玩忽職守、徇私舞弊等造成不良影響的，將嚴肅追究有關責任人的責任。

第四篇：完善住房保障體系

完善住房保障體系 實現住有優居目標

---關于金華市區住房保障建設的思考

夏 康

經過多年探索，金華市區已初步建立起了比較適合國情的城鎮住房體系，在加強住房保障建設、調整住房結構、建立規范有序房地產市場秩序等方面都取得了新進展，特別是房地產業得到了穩步健康增長，有力地促進了市民“住有所居”目標的實現。十一屆全國人大一次會議政府工作報告明確提出“抓緊建立住房保障體系”，并詳細論述了住房保障的對象和保障途徑，這充分說明我國住房政策正在從產業政策向公共政策回歸。我們建設行政管理部門要以此為契機，堅持以人為本，把改善民生和促進社會和諧擺到房地產業發展更加突出的位臵，加大政府保障的支持力度，促進住房保障工作向縱深方向發展，不斷滿足市民乃至進城務工者的基本住房需要，努力改善全體城鄉人民的居住條件，并從“居者有其屋”向“居者優其屋”方向發展。

一、金華市區住房保障之現狀

中國房地產及住宅研究會副會長張元端把我國住房制度改革歷程分為5個階段，即：1980年至1988年的試點階段;1988年至1994年的全國推進房改階段;1994年至1998年的深化城鎮住房制度改革階段;1998年至2003年的停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化階段;2003年至2007年的調控房地產市場，建立住房保障制度階段。從2007年開始，我國住房制度改革進入第六個階段，即強化住房保障階段。金華市區的發展歷程也大

用住房16.7萬平方米，其中當年實際新開工面積11.186萬平方米，其中洪源小區484套經濟適用房將于2008年上半年交付。

（3）建立低收入家庭住房檔案，編制“十一五”住房保障規劃。根據國務院及省人民政府有關文件精神，市區在前期開展低收入家庭住房狀況調查的基礎上，建立了低收入家庭住房檔案，編制了《金華市區2008—2010年住房保障規劃及2008計劃》，為下一步開展住房保障工作奠定了基礎。

3、提高政府工作效率，提升住房保障能力

我市各地明確了住房保障實施部門，并配備專職管理人員，負責住房保障政策的落實。其中市本級在省內率先開通了住房保障專用網站“金華市住房保障網”，建立住房保障電子檔案信息系統，實現了住房保障規范化管理。市本級還明確由市住房保障處具體負責市區廉租住房、經濟適用住房和直管公房的日常管理工作，設立了住房保障受理大廳，公開了廉租住房申請程序，整個操作過程達到公正、公開、透明，方便群眾辦事。

二、存在的主要不足方面

我市住房保障政策實施兩年來，取得了一定的成效,但也存在一些問題,需要進一步調整完善。

（1）住房保障架構欠完整，“夾心層”群眾住房問題難以得到有效保障。

雖然市區的住房保障體系包含了廉租住房、直管公房、經濟適用住房三個層次，但仍有不少達不到廉租住房和直管公房申請條件的家庭，雖符合經濟適用住房申購條件，卻無力購買經濟適用住房（即“夾心層”群體），他們急需政府提供相應的住房保

給廉租住房的實施帶來了一些不利影響。

（4）城鄉統籌原則缺失，農房空閑與進城務工者住房難矛盾突出。

金華市區的住房建設還不適應人口、資源、環境狀況，科技貢獻率低，資源消耗高，尤其是已演變成城市的各類城中村的住房不合理性更加突出。而郊區農村的大批進城務工者，一方面農村的住房大量空臵，一方面進城后又沒房子住，享受不到城鎮居民的住房保障政策，使本來就很低的薪金中房租又占了很大一塊。

三、下步工作思路

1、堅持市場調節和政府保障結合原則，確保住房工作落到實處

要堅持正確發揮政府和市場的作用，建立和完善市場調節和政府保障相結合的住房政策體系。要繼續強化政府對困難群眾的住房保障職責，建立住房保障體系，加強對房地產市場的調控。一要合理確定廉租住房保障范圍和保障水平。隨著經濟發展，逐步擴大覆蓋范圍，提高保障水平。二要從實際情況出發，增加中低價位、中小套型普通住房供應，幫助那些既不屬于廉租住房保障對象又沒有能力進入市場的家庭。例如發展政策性租賃住房，發展限價商品住房等。三要多種途徑改善困難群體的住房條件。建立多渠道的投融資機制。進一步完善住房公積金制度，逐步向中低收入家庭傾斜。積極探索“以房養老”等各種合理渠道，讓更多的老百姓能安居樂業。

2、加強領導，進一步提高住房保障整體水平

租金減免為輔的廉租住房保障方式，以減少政府工作環節、提高管理效率。適當提高實物配租比例，將生活比較困難、收入條件改善可能性不大、住房面積低于一定標準的老人納入配租范圍。三要多渠道增加房源。根據房源需求情況，采取新建、收購、改建以及鼓勵社會捐贈等方式，增加房源，保障低收入家庭的住房需求。四要加大政策支持力度。貫徹省政府文件精神，通過提取一定比例的土地出讓金、提取公積金增值凈收益和財政撥款等渠道落實廉租住房保障資金。五要建立健全基礎制度。建立完善廉租住房保障對象檔案，嚴格廉租住房申請、審批、公示、租用和退出程序，強化復核工作，實行動態管理。

4、健全經濟適用住房制度，探索建立經濟租賃住房制度 作為解決城市低收入家庭住房困難的有益補充，要進一步完善和規范經濟適用住房政策。一是調整申購對象。其供應對象要調整為城鎮低收入住房困難家庭，與廉租住房保障對象相銜接，采用定向申購為主的保障方式。二是明確建設要求。要嚴格按照上級文件規定，合理確定建設規模和建設計劃，套型面積按標準控制在60平方米左右。三是完善銷售方式。要創新完善銷售方式，使房源能優先供應給符合條件的相對困難家庭。四是延長上市限制時間。經濟適用住房屬于政策性保障住房，購房人擁有有限產權，一般情況下，5年內不得直接上市交易，滿5年上市交易的，應按一定比例向政府交納土地收益金，政府可優先回購。回購的經濟適用住房，可以繼續向符合條件的低收入住房困難家庭出售。

經濟租賃住房制度是新形勢下，解決低收入家庭住房困難的

或職工公寓，由用工單位承租后向農民工提供，或由農民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租。

堅持城鄉統籌原則，加強對農民住房的政策研究和引導。要根據農村人口向城鎮遷移的情況和嚴格保護耕地的要求，按照統籌城鄉建設的原則，深入研究進城定居農民享受城市住房政策和農村宅基地政策的銜接。積極探索改善農民工居住條件的措施。要強化規劃管理，治理農村人居環境，按照集約和節約使用農村建設用地的要求，加強對舊村改造的規劃指導。要加強對農村住房建設的設計、施工、材料等技術服務，提高建筑質量，重視解決農村困難群眾的住房安全問題。

（發表在2008年《城鄉建設》第6期、《社會科學論壇》第二期）

第五篇：農村居民社會保障體系建設與發展

農村居民社會保障體系建設與發展

社會保障是保障城鄉居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發展、實現共享發展成果的重大制度保障，既是國家發展的重要目標指向，也是促進國家可持續發展、和諧發展的必要手段。

黨的十七大把改善民生問題作為重點闡述，把完善和推進社會保障體系建設作為解決民生問題的主要切入點之一。隨著城市化進程的加快，城鄉居民的收入差距卻逐漸拉大，一些制度性的不平等更加劇了城鄉差距，其中城鄉社會保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉差距的擴大不利于城市化的健康發展，更不利于和諧社會的構建。建設與現階段社會經濟發展水平相適應的農村社會保障體系是縮小城鄉差距、加大對農村“反哺”力度的有效途徑。

我們黨和國家歷來高度重視農村群眾的生產生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，著力推進農村居民社會保障工作。目前，以農村居民最低生活保障制度、新型合作醫療制度、農村居民醫療救助制度、五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村居民社會保障體系初步形成，新型農村養老保險開始試點，初步保障了農村群眾基本生活。

一、我國農村居民社會保障體系的現狀

1、農村最低生活保障制度基本建立。農村居民最低生活保障制度，是面向農村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國家財政為物質基礎，以農村居民最低生活保障線為救助依據，是我國社會保障體系中的基礎性保障制度安排。其目標是：通過在全國范圍建立農村居民最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。在農村居民最低生活保障制度下，各地根據當地經濟社會發展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當地最低生活保障線的農村居民家庭，均可以申請，經過受理、審核后，對符合條件的申請者給予救助。

2、新型農村合作醫療制度建設全面建立。新型農村合作醫療制度是我國醫療衛生制度改革的重要組成部分，也是農村社會保障體系重要組成部分。它是一項由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。進入21世紀后，我國農民的生活水平大大提高，但城鄉居民收入、衛生資源配置及社會保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農民的身體健康，也制約了農村發展。因而，建立新型農村醫療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

與傳統的農村合作醫療相比，新型農村合作醫療打破了只由農民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔農民疾病醫療的籌資之責，并輔之大規模的基層公共衛生事業建設。自2003年起，中央政府逐年加大對合作醫療的扶持力度，覆蓋面迅速擴大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國農村。到2009年底，全國參加新型農村合作醫療的農村居民達到8.33億人，參加率達94%，人均籌資100元以上，農民次均住院補償金額達到1200元，最高支付金額達到當地農民人均純收入的6倍以上，實際住院補償比從25%提高到

了41%，50%的地區的新型農村合作醫療住院補償比在2008年基礎上提高了5個百分點。2010年全國衛生工作會議指出，今年我國將從確保參合人數、提高籌資標準、提高補償比例等八個方面鞏固完善新型農村合作醫療制度。第一，要確保參合人數穩定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標準。各級政府的補助水平達到每人每年120元，并適當提高個人繳費水平。（2009年，中央和地方各級財政共落實補助資金627億元，4.9億人次獲得補償，1560萬人得到健康體檢。）第三，提高補償比例，力爭使政策性住院費用報銷比例達到60％左右，較2009年再提高５個百分點。第四，保持管理體制穩定，鼓勵經辦機構利用自身資源和管理及技術優勢，面向其他人群提供保障服務。第五，加快《新型農村合作醫療條例》制定工作，為促進新農合持續發展提供法律保障。第六，要鞏固門診統籌工作，認真總結經驗和模式。第七，加強經辦機構的能力建設和信息化建設，規范管理、考核和監測，加強資金監管，確保基金安全。第八，探索總額預付和病種付費等支付方式改革，激勵定點醫療機構改善服務，提高效率，保證質量。

在建立農村居民醫療保障制度的同時，國家還加大了對農村公共衛生事業的投入根據國務院《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011）》，中央將重點支持2000所左右的縣級醫院（含中醫院）建設，2009年全面完成中央規劃支持的2.9萬所鄉鎮衛生院建設任務，再支持改擴建5000所中心鄉鎮衛生院，支持邊遠地區村衛生室建設，三年內實現全國每個行政村都有衛生室。從2009年起，用三年時間分別為鄉鎮衛生院和村衛生室培訓醫療衛生人員36萬人次和137萬人次。在國家大力增加對農村醫療保障投入后，農民看病貴、看不起病的問題正在得到緩解。

3、探索建立農村養老保險制度。農民社會養老保險制度的建立，不僅是農村居民社會保障體系建設中的重大事件，也是我國社會保障體系建設中的標志性事件，它意味著我國農民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評價新農保：“從今年開始試行的農民養老保險，試點地區年滿60歲的農民，每月可以拿到55塊錢。這個錢并不多，但它跨越了一個時代。”

新農保有兩個制度創新：一是籌資結構不同。新農保采用個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的三方籌資模式。二是支付結構不同。老農保只有個人賬戶，按照個人賬戶基金積累總額計發養老金；而新農保由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，其中基養老金是由國家財政全部保證支付的。新農保堅持的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。具體來說，一是從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應；二是個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應；三是政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對參保居民實行屬地管理。可以看出，這比老農保要科學合理得多，特別是有了政府補貼這一項，就使得制度建設與發展具有較強的可行性。

4、農村社會福利事業逐步發展。

5、農村五保供養制度繼續完善。2006年是農村五保供養制度的一個轉折性年份。該年修訂的《農村五保供養工作條例》，使這項制度實現了從農民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉變。由于從這一年起全國取消農業稅，五保供養被全部納入國家財政預算，即政府替代農民成為供養農村五保戶的責任承擔者。近幾年，各地加快建設農村五保集中供養服務設施，努力提高五保戶的集中供養率。

據統計，截至2009年9月，全國農村五保供養對象達到552.2萬人，其中：集中供養159.2萬人，集中供養率為28.9%，集中供養月人均支出水平為181元。各地還不斷提高農村五保供養的待遇水平，大多早已經超過了原來保障的內容，不僅生活標準有了較大幅度的提高，而且在集中供養中還較普遍地配置了彩色電視機等現代家用電器，農村孤寡老人正在通過這一制度分享著國家經濟發展的成果。

6、農村醫療救助制度建設順利推進。

7、被征地農民社會保障工作扎實推進。隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的特殊群體，數量迅速擴大。他們“務農無地、上班無崗、低保無份”，既喪失了作為生活保障來源的土地，又無法享受城鎮居民的社會保障。在這樣的條件下，有關部門開始探索失地農民社會保障辦法。2009年，國務院有關部門結合中央應對國際金融危機政策措施和擴大內需一攬子計劃的實施，按照“社會保障資金不落實不得批準征地”和“先保后征”的要求，進一步規范了被征地農民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平。截至2009年9月底，全國29個省出臺了被征地農民社會保障實施辦法，1200多個縣（市、區）開展了被征地農民社會保障工作，1300多萬被征地農民納入了養老保障或基本生活保障體系。

8、農民工社會保障工作取得長足進展。農民工是我國改革開放后出現的特殊群體，他們有著農村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產業。目前，我國農民工總數約為2.3億人，其中在城市就業的約1.4億人，與用人單位有勞動關系的約7000多萬人。有關調查資料顯示，農民工隊伍正在快速地實現代際轉換，80%以上的農民工是改革開放以后出生的，他們從未當過農民，同時又接受過一定的國民教育，事實上已經走上了工業化、城鎮化的不歸之路。然而，在現行城鄉分割的戶籍制度下，他們的社會保障成為我國社會保障體系建設中的一個重大而又異常復雜的問題。而且，農民工一直在分化之中，一部分已經被城市化，一部分只是農閑時出來務工，大多數農民工則處于流動狀態。因此，對農民工的社會保障制度安排，絕對不是一個制度便可以解決問題的。

而我們要繼續推進農村居民的社會保障體系建設，就要遵循一些必要的社會保障體系建設的原則：首先，要堅持政府主導；其次，堅持法律規范和道德規范相統一；再次，堅持社會保障與家庭保障相結合；還有，堅持商業性保險與社會性保險相結合；最后，堅持整體推進與分類實施相結合。

二、我國農村居民社會保障體系建設存在的問題

1、體系殘缺漏洞大。一方面，現行社會保障制度還未能夠全面覆蓋到村居民身上。如農民社會養老保險剛剛進入試點階段，2009年全國僅有左右的縣（市）納入試點范圍，按照現在確定的計劃時間表，到2020年基本實現對農村適齡居民的全覆蓋，也就是說，一些地方年齡頗大的老農可能在去世之前，也來不及享受政府的養老金了，只能依靠自己或兒女養老。農村婦女還缺乏相應的生育保障，既不被生育保險制度覆蓋，也缺乏工業化國家中普遍建立的生育津貼制度。換言之，現行的社會保障制度還未能夠實現讓農村居民普遍受惠。另一方面，農村已經進入老年型社會，尤其是伴隨著農村年輕人口的大規模進城，農村人口老化現象日益嚴重，但國家還沒有考慮為農村老年人建立相應的社會服務系統，即老年人福利事業并未真正提到發展日程，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業等也未真正起步，從而嚴重地滯后于農村居民的需要。

2、制度建設尚滯后。目前農村社會保障制度建設幾乎都處于試驗狀態，均未做到定型、穩定、成熟發展。新型農村合作醫療雖然在近幾年發展很快，但還需要在總結經驗教訓的基礎之上加以完善，包括制度模式、經辦機制等方面存在的缺陷更是急切需要改進；農村最低生保障制度尚處于城鄉分割狀態，既缺乏專業的經辦機構，也缺少其他相互配合的專項助措施，農村居民遭遇生活困難時的救助需求不能得到滿足。因此，農村社會保障體的制度化建設任務繁重。

3、城鄉分割有差距。現行社會保障制度仍處于城鄉分割狀態，不僅養老保險、醫療保障制度未能實現城鄉統籌、制度整合，面向困難家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型農村合作醫療與城鎮居民基本醫療保險，實質上都是政府與個人分擔繳費責任，待遇水平雖然有差異，制度責任分擔機制卻具有一致性，況且疾病醫療風險需要更大人群中分散才能實現財務穩定。但在現行格局下，農村合作醫療由衛生部門負責進，城鎮居民基本醫療保險由人力資源和社會保障部門推進，各自為政，各行其是，造成了資源浪費，又影響了風險分散與社會公平。在這種狀態下，城鄉之間的社會保待遇差距巨大，短期內難以改變。如以最低生活保障制度為例，目前城鄉之間的待遇距為4∶1，即城鎮享受最低生活保障待遇的居民所獲得的平均低保待遇標準相當于農的4倍。

4、投入不足水平低。盡管近幾年國家對農村社會保障體系建設的投入在持續加大，但與城鎮居民相比，投向農村地區的社會保障資源仍然非常有限，導致的直接后果是農村居民社會保障待遇水平明顯偏低。如在醫療保障方面，2007年覆蓋1億多人口的城鎮職工基本醫療保險支出人均達1500多元，而農村居民參加新型農村合作醫療的政府補貼人均不足100元；城鎮職工醫療費用報銷比例達80%左右，而農村合作醫療報銷比例直到2009年才從以往的25%左右上升到40%左右，看病貴仍然是農村居民的沉重負擔。因此，在國家加速建立農村居民社會保障體系進程中，普惠性增強了，但投入不足、水平偏低的狀態未能夠從根本上加以改變。

5、社會組織待完善。除了依靠國家投入并依托現有的鄉村基層組織外，農村社會組織欠缺，公共服務發展嚴重滯后。以各項社會服務為例，在城鎮出現了大量的社會公益慈善組織與社區服務組織，而農村地區普遍缺乏相應的組織。在社會組織缺乏的情形下，農村居民不僅社會服務需求無法得到滿足，即使是有財政支撐的社會福利事業也處于組織基礎不穩甚至在實踐中變形的狀態。

6、基層管理偏薄弱。受諸多因素制約，農村基層社會保障管理機構不健全、工作力量薄弱、設施條件簡陋等問題比較突出。綜上，要真正解除農村居民的后顧之憂，必須加快建立健全社會保障體而我國人口眾多，長期處于社會主義初級階段，地區間差別巨大，特殊的國 情決定了農村社保體系的完善還需要努力。

三、我國農村居民社會保障體系建設的前景展望

目前，我國正處于工業化、城鎮化深入發展的重要時期，人民生活到小康水平，但我國仍有數量龐大的農業人口，他們生活較為貧困。黨七大確立了到2020年絕對貧困現象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體要求，但農村社會保障工作基礎仍然薄弱，最需要加強；農村社會保障事業發展仍然滯后，最需要扶持；農民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設小康社會的進程中，在以工促農、以城帶鄉、統籌城鄉發展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、部分農民工返鄉、農村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農村社會保障體系建設，不僅必要，而且緊迫。

一是國家已經將建立一個覆蓋全民、惠及城鄉居民的社會保障體系列為國家發展重要目標，農村居民不可能被忽略，城鎮、農村社會保障體系建設將會一道向前邁進；

二是公平、正義與共享已經成為我國社會的主流價值，社會保障不再是城鎮居民的專利，在城鎮居民越來越多地享受社會保障制度的好處時，農村居民也不會例外；

三是城鄉統籌發展作為科學發展觀的具體體現，已經成為我國經濟社會持續發展一項重要原則，城鄉社會保障體系建設作為其中的重要內容，必然要被納入其中并得到統籌發展；

四是改革開放以來國民經濟持續高速增長，為建立健全社會保障體系奠定了雄厚物質基礎，經濟落后不再成為阻滯或者延緩為農村居民建立社會保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應的財力來支持農村居民社會保障體系建設；

五是農村居民對社會保障的迫切需要，決定了國家必須高度重視農村社會保障體的建設，如農村人口在加速老齡化，農村計劃生育使家庭保障功能持續弱化，加之土保障功能也在持續減弱，如果沒有相應的社會保障，農村居民將出現普遍性的生活風與權益缺失；

六是以往的城鄉社會保障改革試驗，均為建立城鄉統籌、適合農村居民的社會保體系提供了經驗與教訓。

在農村社會保障體系建設中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會保障制度應當能夠覆蓋到所有農村居民，并盡可能地滿足他們的社會保障需求，以通過這一制度安排實現共享國家發展成果。二是公平的原則。即消除社會保障制度中的歧視性，代之以公正地對待農村居民的社會保障需求，在實現農村居民內部公平的前提下，再追求全體國民社會保障權益的公平。三是城鄉統籌的原則。即消除城鄉分割現象，通過制度整合，將城鄉居民納入統一的社會保障體系，最終實現城鄉居民社會保障權益的平等。四是循序漸進的原則。由于城鄉差距巨大，長期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區發展不平衡、傳統戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農村社會保障體系建設不可能一蹴而就，而是需要一個過程，將隨著我國經濟社會的快速發展而加快進行。