第一篇：民營機構介入社區老年照護服務的經驗研究

民營機構介入社區老年照護服務的經驗研究

——以上海和杭州為例

朱浩

文章來源于《浙江樹人大學學報：人文社會科學版》2012年第3期

【摘要】鼓勵民營或民辦機構進入老年服務領域一直是政府倡導老年服務市場化和社會化的重要內容。通過上海和杭州兩個最早老齡化城市的典型案例，分析民營機構介入社區老年照護服務的不利因素，對其與公辦機構的關系、服務內容和標準、介入方式以及護理保險之間的關系進行闡釋，進而提出民營機構介入社區老年照護服務的必要性和可行性。

【關 鍵 詞】民營機構/老齡化/老齡化社會/社區照護服務

隨著人口老齡化程度的加劇，尤其是人口高齡化趨勢明顯加快，關于如何滿足老年人的護理需求、發展護理保險或開展相關服務的論題成為學界討論的熱點。一般說，老年人有三種最基本的需求：經濟支持、精神慰藉和生活照料。[1]而對于像上海、杭州這樣的一線城市，經濟支持已不成問題，絕大多數的老年人已經解決了基本的生活保障問題，但在精神慰藉和生活照料兩方面的需求上卻不甚樂觀。依靠傳統的家庭老年人照料體系養老日趨艱難，近期發生的老年人倒斃街頭、家庭虐老等惡性事件進一步提醒我們亟待發展老年人的照護體系，這也使政府責任和養老資源的社會化投入成為討論熱點，鼓勵和支持民營機構介入老年人照護服務成為其重要內容。

一、老齡化社區照護服務供需現狀

據第六次人口普查資料，目前我國60歲以上和65歲以上的人口分別占到總人口的13.26%和8.87%，老齡化趨勢明顯。在最早進入老齡化社會的上海和杭州兩個城市，截至2010年底，上海市60周歲及以上老年人口331.02萬人，占總人口的23.4%，人口預期壽命達到82.13歲；杭州市60周歲及以上人口占13.40%，較2000年人口普查上升1.14個百分點，其中65周歲及以上人口占9.02%。同時據國家統計局上海調查總隊2011年8月17日公布的《本市老年人生活方式和質量評價調查報告》，上海市60歲～69歲老人空巢家庭占38.9%。由于平均預期壽命和平均初婚年齡的差異，上海女性老人在75歲～79歲時，約一半喪偶。老人生活際遇上的變化勢必使家庭贍養的傳統方式變得艱難，其部分醫療服務雖然可從醫療保險中支出，但廣大老年群體的照護從福利體系上的安排還比較有限，大多是處于家庭內部的互助或從市場購買照護服務的個人行為。

與此同時，上海和杭州兩地老年人對服務的購買力不斷提高。2010年底上海基本實現社會保障的全覆蓋，杭州市60周歲以上城鄉居民則享受到政府提供的基礎養老金。除了社保的覆蓋以外，老年人的消費能力也得以大幅提高，根據1999年至2010年對中國老年人口消費水平變動趨勢預測，我國老年人消費需求總額2005年比1999年增加1.69到1.91倍，2010年增加到2.65至3.30倍。[2]這也將在很大程度上激發老年人對照護服務方面更多的需求。

當前，我國的養老服務體系以政府供給為主體，以養老保險為基礎，依托社區興辦的社區服務中心，附以慈善和群眾性組織。在“家庭養老的主導思維下，養老服務的政府投入太少。中國政府對養老服務責任的承擔，就是體現在舉辦公辦養老院上。但礙于有限的財政資源，這些公辦養老院均定位于傳統救濟性福利，以收養城鎮?三無?人員和農村五保戶，其數量及覆蓋面一直有限。”①養老服務絕對比例上還是依靠居家養老的方式，老年照護絕大多數是在家庭內部消化。在以核心家庭為主的城市家庭結構中，成年子女負擔過重，往往在工作和家庭照料之間顧此失彼，難以做出選擇，需要照料老人的家庭背負巨大的壓力，老年人的照料質量也得不到保障。

我國65歲以上的老人每千人擁有的床位數僅為23.5張，發達國家養老服務機構每千名老人擁有的床位數則為50張～70張。截止2010年底，全國失能、半失能老人已經達到3 300萬，占到老年人口的19.0%，其中完全失能的老年人達到1 100萬人，而機構養老(養老院、醫療護理機構)只能為1.5%的老年人口提供護理床位。②這對于老齡化程度較高的上海、杭州而言，表現更為明顯。上海市曾提出“社區居家養老(照顧)服務人數達到25萬人，養老機構床位達到10萬張”的目標。③據統計，2009年底上海市老年人日間服務機構共計303家，養老機構625家，床位數共計9.78萬張，④但也只占60歲及以上老年人口的3.0%。與此同時，在養老資源方面存在嚴重的區域和層次差異：部分遠郊的區縣養老機構因交通及設施等原因利用率不高，而市區的養老機構床位供不應求，已經排隊到2013年。這種現象在杭州也存在，市區某些養老機構需要排隊兩三年才有床位，郊區的很多老人公寓入住率只有30%左右。據2010年杭州市統計數據顯示，2009年底杭州平均每百位老人擁有養老機構床位數僅為1.94張，遠低于浙江省2012年達到每百人3張床位的標準。

這種供需的長期不平衡僅靠政府難以得到解決。由此，也為民營機構進入照護服務體系提供了契機：首先，倡導社區服務多元化逐漸占據主導地位，多主體參與社會事業，不僅是對西方社會福利三角理論的一種適應性學習，也是當前政府投入不足的一種現實性選擇；其次，公辦養老院缺乏競爭壓力，容易產生管理松懈、人浮于事等低效率現象，經營靈活性較差；再次，在我國針對全體國民的基本養老還沒有全面覆蓋，護理保險目前建立還不可行，大多數老年人仍舊依靠付費獲取照護服務；最后，政府鼓勵民營資本進入老年服務領域。長期認為養老是一種絕對的消耗或負產出帶來的資源分配不合理，導致養老事業投入不足。隨著老齡化水平的不斷提高，老齡人口的絕對比重和消費能力開始被重視，民營資本認識到老年服務將是未來的朝陽產業之一，開始積極投入到養老或照護服務中，而政府也逐漸降低民營資本進入養老事業的門檻，鼓勵民營機構參與照護服務體系建設。

二、民營機構介入社區照護服務的實踐

上海和杭州作為兩個最早進入老齡化社會的城市，人口老齡化和高齡化都比較嚴重，關于老齡產業的發展尤其是對于社區照護服務的發展有著重要的經驗積累。同時作為市場化程度較高的城市，民營經濟實力雄厚，民營機構較早參與老年人相關產業的投資中，無論從介入的規模、方式還是服務內容和質量都有比較成功的探索。

(一)介入數量

這里無法將養老機構和社區照護機構詳細區分，只是從數據可看到民營/民辦機構(社會辦養老機構)介入的一般規模：2010年上海市養老機構中社會辦養老機構為332個，床位數53 395張。⑤相對上海而言，杭州市民辦養老機構發展比較緩慢，僅有民辦養老機構21家，床位3 028張，占杭州養老機構總床位數的15.88%，其中包括托老所、老年公寓和敬老院等形式。[3]運作較為成功的分別為上海金色港灣老年人服務中心和杭州的“金色年華”養生公寓。

(二)服務內容

在上海，民營機構除了介入傳統的家政保姆服務外，還提供個性化、多樣化的長期照料服務。對居家養老的服務對象，主要提供個人生活照顧服務、綜合居家照顧服務、個人康復服務以及維修照顧服務等。在老年人日間中心或托老所，不僅提供食宿、生活照料、娛樂和身體恢復服務，還涉及精神疏導，對患有帕金森氏綜合征、老年癡呆癥等不便出門的老年群體，開展上門護理、康復和送餐等服務。

有學者將養老服務分成四種模式，不同模式提供服務的內容和形式有所差異：(1)會員制養老模式，如浦東“親和源”，是一個完整居住街坊，完全以優化老年生活為前提。內設有專業的配餐中心、康復會所以及醫院、老年大學和各類活動場所。(2)休閑式養老模式，如上海頤天年養老院。該院強調休閑，主要對象是高知和社會名流，除提供較高質量的食宿外，還提供網絡、休閑、康復和護理服務。(3)“醫養一體”的養老模式，如日月星養老院。該院根據老人失能程度分為全護理區和住養區，分別提供醫療護理和食宿、康復和照料等服務。(4)托老式的養老模式，如中環逸仙敬老院。該院帶有救濟性質，主要提供老人的衣食住等服務，以政府購買服務的方式進行。[4]在杭州，社區的助老服務內容，已經從單一的家政服務向“助餐、助潔、助醫、助困、助急、助樂”六大方向拓展，涵蓋生活護理、日間照料、代辦采購以及陪醫送藥等多個方面，并逐漸延伸到心理慰藉等深層次關懷。

(三)介入方式

當前我國民營機構介入養老服務主要有公設民營、民辦公助、民辦民營和BOT等形式。公設民營又分為“承包”和“委托”兩類；民辦公助是指由民營機構興辦，政府給予建設、用地、經營及稅收等方面優惠政策的一種建設模式；民辦民營則是由較強實力的企業和私人直接興辦，獨立經營管理并進行市場化運作，自負盈虧；[5]BOT模式是指由民營機構負責建設、經營和管理，到達一定年限后由政府收回。

鑒于上海市和杭州市政府財政能力較強，公辦的敬老院和社區服務中心較其他地方要完善得多(上海基本上每個小區都設有老人日間服務中心，大多由政府舉辦)。近幾年來，上海市政府還大力推進公辦民營機構建設，浦東新區目前已有40%左右的街道、鄉鎮辦養老機構通過轉制實行公辦民營。⑥民辦公助的多元主體形式也發展迅速，大量民營機構直接運行，通過資金補貼、公建民營、稅費優惠、政府購買服務等形式參與到社區照護服務，比如上海市社會辦養老機構在1997年到2004年的7年間增長了11倍。另外有一部分養老機構直接由私人興辦，或為盈利、或有知名企業家回報社會，即介入方式中的民辦民營。

(四)準入標準

在上海，除了規定的基礎設施和服務人員標準外，床位數須達到50張以上，設置床位數超過150張或者投資額超過1 000萬元的養老機構，需報市民政局核準。⑦杭州則按規定必須要有30個床位，分攤到每個床位的啟動資金不能低于5 000元，其房間使用面積人均不低于5平方米，宿舍和配套使用面積人均不低于10平方米。經現場審查后發放《杭州市福利機構開業許可證》。⑧

(五)建立政策補貼機制

雖然上海市和杭州市的老年人經濟實力較強，但是“現階段純粹的養老產業很難獲得高額利潤”[5]，這表現在社區老年照護方面更為明顯，所以需要政府補貼和政策支持方能維持民營機構的正常運轉。

1.直接補貼。直接補貼主要有按床位補貼、基礎設施和啟動資金補貼、人員補貼和管理費減免，以及保險補貼等。

(1)按床位補貼：上海市自2005年起由市、區兩級財政出資對每張床位給予1萬元補貼，除給予每張床一次性補助之外，每個區還會根據具體運營費對每張床位進行額外補助；⑨杭州市則根據床位數的多少補貼有區別，達到50張床位以上，每張床位給予6 000元補助，50張以內的，每張床位給予3 000元補助。租用養老用房(包括公建民營)且租期5年(含)以上，養老床位一次性增長50張(含)以上的，每年每張養老床位給予800元補助；一次性增長50張以內的，每年每張養老床位給予500元補助，補助期為5年。[6]

(2)基礎設施和啟動資金補貼：如提供水電等基礎設施、房屋租金減免；水電普遍從企業收費標準降到了民用標準；而對于啟動資金，被上海市政府購買服務的民營機構一般會贏得政府20%至30%的啟動補貼。

(3)人員補貼和管理費減免：主要有對入住的特殊困難老人給予的寄養補助和護理人員工資貼補。另外，對承包公辦養老院的機構給予管理費的減免。

(4)保險補貼：上海市統一推行“上海市養老機構意外責任險”，購買保險的資金由私人養老機構承擔1/3，政府補貼2/3。

2.政策和資金支持。隨著民生工程的推進，上海市與杭州市政府大力支持社會化組織進入老年服務行業，通過出臺優惠政策促進民辦養老機構的發展，除了在土地資源進行一定的行政劃撥外，還要求公立醫院向民營機構提供醫護資源方面的支持，同時通過政府擔保等方式提供銀行貸款，給予民營機構資金方面的支持。

(六)服務質量評估

上海和杭州兩地民營機構在照護服務方面的質量較高，雖然有些民營機構的服務價格偏高，但總體在政府管控下處于老年人消費的適當水平。關于服務質量評估，在上海一般根據評估結果、服務覆蓋面、老年人滿意度等情況進行綜合評級，最終根據服務質量給予一定的級別認證和獎勵；在杭州則由各區組織專人或第三方評估機構對居家養老服務質量進行評估，并希望由保障型向品質型轉變，通過專業性的品牌認證來對服務質量進行管理。如杭州的“金色年華”養生公寓，其床位費每人每月2 000多元，社會效益非常好，入住的老人滿意度達到96%，是2009年度全國十大放心養老機構之一。

三、民營照護機構發展的限制條件

目前社區照護體系中的民營機構還只是對政府公共服務的補充，其無論是在制度資源方面還是在服務的專業性認可上都比較缺乏。政府往往過分強調照護服務的專業性，或基于養老服務是國家保障的責任和義務，而將民營機構排除在服務提供者之外，尤其是在《社會養老服務體系建設“十二五”規劃(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)出臺以后，政府加大了對養老服務的投入，從而使本身就脆弱的民營照護機構如何在與公辦機構競爭中維持生存且實現自身發展的問題凸顯。通過對上海和杭州兩地民營機構介入老年人照護服務的研究發現，作為經濟發達且老齡化最早的兩個城市，其民營機構介入社區照護依舊存在諸多的障礙和困難。

(一)民營照護機構定位困難

在工商注冊類別中，照護服務并沒有明確的位置，與其關系較大的可能就是“家政服務”類，但這很難與傳統意義上的家政區分開來，也很難得到政策的支持，其特殊的法人地位也很難確立。如果民營照護機構直接在工商部門登記，那么所有稅費均按照企業標準執行，享受不到優惠。在民政系統以“民辦非企業單位”來注冊，又因為其盈利性與民辦非企的特征產生沖突，很容易把其等同于公益事業，投資者可能難以融資且不能進行分紅。

(二)民營機構收不抵支運營困難

杭州唯康出資建設的紫陽公寓共有100張床位，一張床位收費是1 300元左右，入住率基本高于80%，其運營成本每年需90萬元左右，而一年的收入最多在60萬元上下。加上政府每年每張床位給予500元的補貼，也遠遠不夠維持收支平衡。[3]即使像杭州“金色年華”這樣的優質服務機構也須承受收不抵支的強大壓力。這種情況在上海同樣存在，以致出現開設的床位越多虧損越大的現象。

(三)對民營照護機構的信任度不高

民營機構作為社區的“外來者”，要通過不懈的努力以服務質量以及良好的社區情感來獲得老年人的認可，這對于初進入者太不容易，尤其對于小規模的私人照護機構，很可能因為較長時間的空置而倒閉。事實上，浦東新區源竹社區的老人日間中心能夠得到較快發展，得益于發起人屬于日間中心所在的社區，這些老年人對其“自己人”的特殊情感，在感情和心理上很容易形成認同，但這種認同可能在其他社區尤其是異質性比較強的社區就較為缺乏。

(四)優質護理服務人員流失較大

民營機構的護理服務人員素質不高，成為其提升競爭力的一個重要瓶頸。在上海，很多民營照護機構的發起人將業務內容從家政服務慢慢擴展到照護服務，雇傭的人員有些本來就是家政保姆，另外還有很多是40、50人員，專業性不高。[7]另外從業人員的工資待遇比較低，據《上海統計年鑒2010》數據顯示，2009年上海市國有社會福利單位在崗人員的年平均工資為47 726元，其他性質的社會福利單位僅為21 857元，而上海2011年最低工資為1 280元/月，其待遇可以說是在最低工資附近徘徊，所以流動性較大。高素質的專業人才，一般都不愿意從事這個行業，而由民營機構自身培訓護理人員的開支較大，且流失率較高，導致資金浪費。

(五)照護服務的定價機制有待完善

民營機構大多通過與街道或社區簽訂社會服務購買協議的形式進入養老服務領域，其服務內容和形式已經大大拓展，已經可以根據老年人的個性化需求提供多種照護服務。比如上海浦東源竹社區某民營機構開展的“結伴養老”服務，對具體服務并沒有制定統一的定價機制，缺乏規范的標準，在很大程度上還傾向于依靠服務供需方的雙向選擇，但是“養老服務業又是一種特殊的服務業，它具有微利性，因為作為消費者的老年人經濟收入出現萎縮，退休金基本固定，沒有額外崗位津貼、獎金等，其消費能力基本屬于低消費水平”。[8]同時要考慮到服務對象可能缺乏選擇能力，所以民營機構介入社區照護服務，并不能采用完全的市場化價格形成機制，如何處理這種營利性和公益性的矛盾，需尋求合理定價的技術性設計。

四、民營機構介入社區照護服務的討論

新近出臺的《征求意見稿》明確要求“各級政府加大財政投入，著力進行養老機構設施建設”并設置了具體目標：“接下來的五年間，全國老年人日間照料中心將實現城市社區基本覆蓋，農村社區半數以上覆蓋。”這在很大程度上反映了黨和政府對于老年人服務方面的重視，但令人擔心的就是，會不會政府“大包大攬”，產生更多低能高耗的國營機構，導致民營機構的邊緣化。因此，在政府加大養老服務的投入中，理應包括支持民營或民辦機構參與養老服務的競爭，這也成為政府和學界的共識。[9]最重要的是，老年照護服務的供需平衡不是短期內能夠實現的，在社會福利不斷提高的今天，無論是從財政負擔還是就服務效率而言，政府都不應成為服務的唯一提供者。西方國家內部對于政府、市場、家庭、志愿者組織/第三部門的福利多元主義的思考，也深刻地反映在我國的福利領域，“需糾正對國家提供福利的盲目崇拜，國家、家庭、市場和志愿組織等多元福利提供者的職責并重”。[10]對于照護服務的發展，政府在彌補“歷史欠賬”加大投入的同時，應該在規制和監督下適度引入民營機構和第三部門參與其中。

鼓勵和支持民營機構介入養老服務行業，尤其是照護服務，不僅能夠緩解照護資源的不平衡，而且能夠滿足老年人的多樣化和個性化需求，同時能夠與公辦機構形成一定競爭，從而提高老年人享受照護服務的質量。在上海和杭州，有相當一部分老年人具備較強的經濟實力，民營機構照護服務的靈活性能夠照顧到老年人的多層次需要，這在很大程度上可以為老年群體在福利院和養老院之外提供另一種選擇。它可以“離家不離社區”，也可以“不離家不離社區”，這更加貼近社區居家養老的本質。尤其近期在養老機構出現“虐老”現象，導致其公信力受到質疑的階段，民營機構提供的社區照護服務在服務內容和服務形式上不斷創新，服務質量不斷提高，且在社區內受到“熟人社會”機制的約束，更容易被老年群體所接受。

在此，基于上海和杭州的實踐，對民營機構介入照護服務的情況展開以下討論。

1.民營機構介入與公辦機構的發展并不矛盾，二者發展出現一致現象：一榮俱榮，一損俱損。筆者發現，上海市的公辦照護機構和民營照護機構相對都很發達，而杭州則比較不發達。上海的社區基本都設有老年人日間照料中心，一般為政府舉辦或通過政府購買的形式由民營機構運行；而民辦公助、民辦民營這兩種介入方式則不僅僅體現在高層次的服務，在街道和社區利潤較小的層面上也廣泛存在。在杭州，截止2009年底養老機構(包括公辦和私營)床位21 930張，占老年人口的1.94%。不僅低于近鄰上海，也低于溫州和寧波的水平。從上海和杭州照護發展的差異性看，雖然普遍都存有照護資源不平衡，都出現市中心照護機構“一床難求”的現象，但是杭州更為嚴重，杭州市區公立福利機構內人員已嚴重飽和，有較多的老年人在排隊等候進入。相對上海來說，杭州市政府的支持力度有限，比如在補貼標準上比較低，沒有根據具體城市區位酌量增加補貼。對于初進入機構因尚未經過評估，因而享受不到政府的床位補貼，如杭州最大的民營照護機構“金色年華”，就因為進入該行業不久而缺失政府的補貼。

民營照護機構一直被定義為老年照護體系中的補充層次，這一點是毋庸置疑的，龐大的老年群體不可能依靠市場化的方式來獲得照護服務。隨著《征求意見稿》的出臺，政府逐漸加大對老年服務的投入，公辦機構規模和實力不斷增強，我們會發出疑問，民營照護機構還會繼續存在嗎？筆者認為民營照護機構既然是補充層次，在照護服務市場中本來就不是主要提供者，而是有一定的“目標定位”的，是選擇性進入，是為某些有購買能力、有個性化需求的老年人服務的，關鍵是依靠自身的服務質量和水平來贏得客戶。在經濟發達的上海和杭州，應該會有更多的老人選擇民營照護機構，如果這種民營機構能夠進入社區，服務質量比公辦機構好，老年人離家不離社區，相對于公辦機構因為免費或低價而產生的排隊現象、低效和服務水平不能令人滿意，這種比較優勢所展現出來的市場競爭力無疑能夠促進民營機構的發展，關鍵是政府愿不愿意或多大程度上放開社區照護這一領域。

2.民營機構介入社區照護服務的內容和標準方面。從上海和杭州的服務內容和標準看，上海的民營照護機構所提供的服務有一定的區分，是住養還是全護理，是休閑還是休閑康復一體，在具體項目上有所差異；杭州在這方面還比較缺乏細分，主要是提供住養一體化服務，在服務標準上也是基于杭州市社區(村)居家養老服務標準(試行)，缺乏具體項目的標準。其實，民營機構提供的照護服務不一定是高檔服務，也可以是低層次的基本服務。福利制度中的“強者靠市場，弱者靠政府”的結構性分層，給民營機構照護服務的發展帶來很大的思想障礙，認為民營機構服務主要是滿足高端人群的個性化要求，但它也完全可以是由政府購買的，可以是低端薄利的，民營機構介入照護服務仍舊是要照顧到不同支付能力的老年人，只不過在服務內容和服務經費來源上會有一些差異。例如上海采用的寄養補助就是例證。

3.民營機構介入社區照護的方式問題。民營機構介入社區照護的方式主要是公設民營、民辦公助、民辦民營三種。中國社科院楊團研究員認為，“公設民營”方式能夠將政府的財政和市場的優勢結合起來，從而達成最大效益。基于進入養老服務的民營機構一般實力有限，規模較小，同時還面對沒有固定的租住場所和從業人員素質較低等困難，需要完全依靠服務對象支付的費用來維持運轉，而老年群體的普遍貧困又限制了民營機構的利潤。正因為如此，政府提供補貼或硬件支持等方式，交由民間機構市場化運營的方式既可以解決民營機構發展的困境，又可以避免政府包辦經營效率低下的問題。在民營機構具有一定生存基礎、發展較為成熟時，再從公設民營走向民辦公助，真正成為市場獨立主體。盡管上海和杭州雖的濟實力是比較雄厚的，但實際上民辦公助的形式比公設民營更多一些，這種直接進入市場的方式使民營機構面臨著重重考驗，像杭州的“金色年華”以及上海的金色港灣老年人服務中心等都出現收不抵支的問題。另外一些民辦民營照護機構由企業直接開辦，如上海恒暉醫療主辦的日月星養老院，主要面向需要全護理的老人。這種品牌性的民辦民營機構一般具有較強的經濟實力，也不需要政府的補貼，雖然在徐匯區和浦東新區開設有分支機構，但它還沒有進入社區，享受照護的對象需要離家離社區，這種品牌性照護機構如果能夠進入社區，與公立機構展開競爭，將是一種最佳的選擇。現有進入社區的大多是私人興辦的薄利性機構，有規模小和立足社區兩個重要特征，這類企業需要政府通過補貼等形式加以扶持，如浦東源竹社區的老人日間中心，注冊資本僅10萬元，起步時服務人員也就幾個人。[11]對于大多數小規模的私人照護機構，公設民營可能是比較好的方式，而對有一定經濟實力的私人照護機構采用民辦公助和民辦民營方式會比較好。

4.民營機構介入社區照護與商業護理保險比較。談到民營機構照護服務，就會強調發展商業護理保險。商業保險固然是一種較好的市場途徑，但商業保險具有的逆向選擇還有責權利對等性，通常把風險程度比較高、經濟能力比較差的老年人排除在可保范圍之外。鼓勵民營機構進入社區照護服務體系，增加服務的多元化內容，通過街道組織和社區的“熟人社會”建立起來的信任機制作為約束，將私人利益和老年群體利益兼顧并努力實現均衡，使社區內有護理需求的一部分經濟能力較弱的老年人可以通過政府購買形式，享受“準公共品”待遇，而具有較強經濟實力的老年人則享受政府補貼的同時需要繳納一定費用才能享受照護服務，街道和社區在簽訂購買協議時可以制定服務標準或指導價格。

筆者對上海和杭州民營或民辦機構介入社區照護服務的實踐進行比較，這類實踐對于政府和市場之間的關系的認識具有重要的意義。在當前照護服務供需嚴重不平衡的情況下，鼓勵和支持民營或民辦機構的涉入具有必要性和可行性。在上海、杭州的實踐經驗中，民營機構在社區照護服務供給過程中涌現出創新性和市場靈活性，在很大程度上幫助社區老年人提高了生活質量。通過準入機制的設定以及街道和社區給予過程的監督管理，加以老年人能夠離家不離社區，在社區內得到照護服務，使服務本身能夠置身于“熟人社會”的特有機制之中，在很大程度上保障了照護服務的質量，從而有效緩減社會信任不足，尤其是在子女成年后老年人的家庭支持比較短缺，形成的空巢家庭越來越多的社會背景下，更加需要社區在提供服務和對服務監督中發揮支持作用。民營照護機構在社區中提供服務，使其擁有了比傳統養老機構(無論是商業養老機構還是老年福利機構)更多的優勢。同時也使老年照護工作擁有了市場競爭的特性，提供比公辦的社區中心更好的服務質量，反過來也能對公辦機構提高自身服務質量有促進作用，這將從整體上提升我國老年人照護服務的水平。在當前，政府應在積極發展長期護理保險的同時，積極引導民營機構投入照護領域，消除政策門檻和限制性條件，在一定的準入機制和控制監督制度下，鼓勵民營機構為社區有照護需求的老年人提供更豐富更高質量的照護服務。注釋：

①民政部社會福利與慈善事業促進司原司長、北京師范大學壹基金公益研究院院長王振耀訪談(2011年)。

②全國城鄉失能老人調查報告，全國老齡辦和中國老齡科學研究中心，2011。

③上海市人民政府：《上海市社會保障“十一五”規劃》(2007年10月8日)。

④2011年4月18日由上海市民政局、老齡辦、統計局聯合發布的2010上海老年人口數據。

⑤《2010年上海市國民經濟和社會發展統計公報》(2011年3月4日)。

⑥民政部政策研究中心、湖南省民政廳課題組：《我國社會福利社會化政策研究》。

⑦上海市民政局：《上海市養老機構設置細則》(1999)。

⑧杭州市民政局：《杭州市社會福利機構管理辦法》(杭政發[2000]263號)。

⑨上海市老齡工作委員會辦公室：《2008年上海市老齡事業發展報告書》(2009年1月)。參考文獻：

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第二篇：城市社區老年服務研究

城市社區老年服務研究

【摘要】：在我國未富先老的社會背景下,面對人口老齡化加劇的嚴峻形勢,尤其是家庭養老功能的弱化使老年人對老年服務的需求陡然增加,如何兼顧家庭養老功能弱化和國家經濟承受能力兩方面的客觀情況,探索出一條適合我國國情的城市社區老年服務的發展道路,是滿足城市社區老年人服務需求的當務之急。本文利用“太原市中北社區老年人日常生活狀況及其對老年服務需求狀況調查”的原始統計數據,對城市社區老年人的日常生活狀況及對其老年服務的意愿等社區老年服務現狀入手分析,進而對城市社區老年人對日常生活照顧的需求、對社區老年服務的利用以及供需之間的矛盾進行評估,重點揭示我國城市社區老年服務的體制、老年服務的隊伍、資金、相關法規制度存在的主要問題:一是體制方面,組織體系行政化嚴重、各部門之間協調困難及非營利性組織半官方化問題嚴重;二是老年服務隊伍方面,專業建設滯后及人員配置不合理;三是資金短缺、來源單一;四是法律制度不完善。參閱了國外社區老年服務的相關文獻,通過對美國在社區老年服務組織、香港老年服務隊伍、北歐老年服務內容和日本老年服務的立法保障的相關概況與特點的分析,經過對比研究,提出完善我國社區老年服務三方面的思路:一是加強社區老年服務組織體系建設,即如何更有效地發揮政府的主導作用、發揮非營利組織的優勢和加強隊伍的建設;二是擴展社區老年服務項目,面對老年人對社區服務需求的多樣性趨勢,如何完善社區老年服務項目的設置和尋找解決供需矛

盾的方法;三是改善社區老年服務經費的籌資渠道,主要是從建設費用的籌集、非營利組織資金狀況的改善和籌資渠道的多元化進行詳細闡述。本文最后,提出了關于社區老年服務發展的四點建議。一是應進一步提升對社區老年服務重要性的認識,目的是為了加強和鞏固家庭的養老職能,改善老年人的生活質量,讓政府從各方面加大對老年人的社會保障力度;二是建立社區老年服務的支持體系,從四方面著手,即政府的職責定位、規章制度的制定、發展規劃的制定和支持網絡的建設,目的是為了完善政府的職責,滿足老年人的需要,尤其是法規政策的完善,保護老年人的合法權益,這是本文研究價值的體現,也是本文的創新點之一;三是協調社區老年服務中各組織之間的關系,主要是政府與社區老年服務之間的關系、經濟效益與社會效益之間的關系;四是推動社區老年服務管理方式社會化及社區老年服務整體的產業化。【關鍵詞】：社區服務社區老年服務老年需求老年服務組織老年服務體制

【學位授予單位】：山西財經大學 【學位級別】：碩士 【學位授予年份】：2009 【分類號】：D669.6 【目錄】：摘要6-8Abstract8-141導論14-241.1選題依據14-151.1.1選題背景14-151.2國內外研究現狀15-211.2.1老年需求的研究16-171.2.2關于社區的理論研究17-191.2.3社區服務的實務研究19-211.3研究方法21-221.3.1文獻研究法211.3.2實地調研法

21-221.3.3對比分析法221.4研究內容221.5創新點22-231.6不足之處23-242城市社區老年服務現狀24-302.1開展社區老年服務的理論依據24-282.1.1相關概念24-252.1.2社區服務的內涵25-262.1.3社區服務的功能26-272.1.4社區服務的原則27-282.2太原市中北社區的概況及調查數據28-302.2.1太原市中北社區的基本情況282.2.2對中北社區老年人概況的調查數據28-303城市社區老年人的日常生活狀況30-433.1城市社區老年人健康狀況分析30-373.1.1城市社區老年健康自我評價30-323.1.2城市社區老年人日常生活功能分析32-363.1.3城市社區老年人日常生活自理能力評價36-373.2城市社區老年人服務需求與意愿37-403.2.1社區老年人對養老方式的期望37-383.2.2老年人對社區活動的認可程度和參與愿望383.2.3社區老年人對社區服務的需求量38-403.3城市社區老年服務的供給狀況40-433.3.1社區老年人日常生活照顧的來源狀況413.3.2社區老年服務的利用情況41-434影響城市社區老年服務工作開展的因素分析43-534.1城市社區老年服務的體制43-494.1.1社區老年服務組織體系行政化嚴重43-464.1.2社區老年服務組織體系各部門之間協調困難464.1.3非營利性組織的半官方化46-494.2城市社區老年服務的隊伍49-504.2.1社區老年服務隊伍專業化建設滯后494.2.2社區老年服務隊伍人員配置不合理49-504.3城市社區老年服務的資金50-524.3.1社區老年服務資金短缺50-514.3.2社區老年服務資金來源單一51-524.4城市社區老年服務的制度52-534.4.1社區老年服務的法律不完善52-535發達國家及地區社區老年服務對比研究53-625.1美國社區老年服務組織的概況

53-555.1.1美國社區老年服務管理組織的構架53-555.1.2美國社區老年服務組織體系的特點555.2我國香港社區老年服務隊伍的概況55-575.2.1香港社區老年服務隊伍的配置55-575.2.2香港社區老年服務隊伍的主要特點575.3北歐國家社區老年服務內容的概況57-585.3.1北歐國家社區老年服務的主要內容57-585.3.2北歐國家社區老年服務的主要特點585.4日本社區老年服務立法保障的概況58-605.4.1國外的立法保障模式58-595.4.2日本與老年人相關的法規595.4.3日本老年人相關政策法規的特點59-605.5發達國家及地區社區與我國社區老年服務的對比60-625.5.1發達國家及地區社區老年服務對比研究歸納60-615.5.2發達國家及地區社區老年服務對比研究的啟示61-626完善社區老年服務的思路62-726.1加強社區老年服務組織體系的建設62-676.1.1發揮政府在社區老年服務體系建設中的主導作用62-636.1.2發揮組織體系構架中非營利性組織的優勢作用63-656.1.3加強社區老年服務體系中隊伍的建設65-676.2擴展社區老年服務的項目67-696.2.1社區老年服務需求的趨勢67-686.2.2完善社區老年服務項目的實施68-696.2.3探索解決社區老年服務中供需矛盾的方法696.3改善社區老年服務經費的籌資渠道69-726.3.1社區老年服務建設經費的籌集696.3.2改善社區老年服務中非營利性組織的資金狀況69-706.3.3確保社區老年服務籌資渠道的多元化70-727營造城市社區老年服務的氛圍72-797.1提高對社區老年服務的重要性的認識727.2建立社區老年服務的支持體系72-767.2.1完善政府在社區老年服務的職責定位72-747.2.2制定社區老年服務的相關規章制度

74-757.2.3制定社區老年服務的發展規劃757.2.4建立社區老年服務的支持網絡75-767.3協調社區老年服務中各組織之間的關系76-777.3.1協調政府與社區老年服務的關系767.3.2協調社區老年服務的經濟效益與社會效益的關系76-777.4推動社區老年服務發展的社會化和產業化77-797.4.1推進社區老年服務管理方式的社會化777.4.2推進社區老年服務整體的產業化77-79參考文獻79-83致謝83-84攻讀碩士學位期間發表的論文84-85

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第三篇：養老機構照護人員職業素養現狀研究

養老機構照護人員職業素養現狀研究

摘要：目的:通過對托老機構內照護人員的素養調查，了解養老機構照護人員職業素養現狀，為城市養老體系的完善與發展提供依據。方法:采用問卷調查及訪談的形式對沿海某一經濟發達的中型城市100多個托老機構中的275位照護人員進行調查，以獲取照護人員素養等方面的相關信息。采用訪談的方式探求照護人員的工作原因和對照護工作的態度。結果:調查發現，從事老人照護職業的主體為女性，大部分是未經培訓的非專業老年照護人員，總體素養偏低。選擇該職業的原因個體差別很大，照護內容比較簡單，但普遍認為該職業有現實實用價值。結論:托老機構中照護人員的社會地位及素養亟需提高，需要對他們進系統的有針對性的培訓，以及使照護人員的專業梯度顯現出來。

關鍵詞：托老機構；照護人員；職業素養

中圖分類號：D57 文獻標識碼:B

1.前言

隨著社會的發展，經濟水平的提高，目前全國老年人口已達1．3億，80歲以上老人每年以5％速度遞增遞[1]，我國已經進入老齡化階段，有專家預測[2]，到2050年我國65歲以上老年人將由2000年的0．87億發展到3．23億，65歲以上老年人比例將由2000年的7．00％上升到2050年的23．07％。越來越多的老年人選擇到托老機構養老將成為現代社會發展的必然趨勢。但是目前國內照護人員的素養現狀與老人的需求相矛盾，提高照護人員的素養及技能已經成為提高中國養老體系水平的迫切需求。本文綜合探討了托老機構中照護人員的素養及技能現狀以及老人的需求，為完善中國養老體系提出可行性建議。

2.對象與方法

2.1研究對象

2010年7月至9月從沿海某一經濟發達的中型城市中的100多所托老機構中按地區隨機抽取14所，14所托老機構共有老人1887位、照護人員275位，共有67位照護人員自愿接受調查和訪談，其中男性照護人員7位，女性照護人員60位。

2.2研究方法

2.2?1調查問卷。首先設計問卷--《托老機構照護人員情況調查》，42個問題經專家討論后確定為39個問題，分為人口學資料、文化素質、照護技能、照護培訓四個角度。采用分層隨機抽樣的方法對100多所養老機構進行抽樣，樣本包含14所不同的托老機構，這些托老機構括大型公立托老機構2所，小型私立托老機構4所，小型公立托老機構3所，大型私立托老機構5所。調查員均為經過培訓的護理本科生。問卷有效回收率100%。

2.2?2質性研究。根據質性研究的方法，采用訪談的方式詢問照護人員的工作原因和對照護工作的看法，在征得同意后記錄，8名調查員分別分析記錄資料，然后匯總分析結果。

2.3 數據處理

應用SPSS進行統計。

3.結果

3.1問卷調查。

人口學資料顯示：托老機構內從事照護職業的主體是女性，幾乎占調查總體的90%，且年齡偏大，平均年齡為45±7歲。照護人員的整體素質偏低，初中及初中以下文化水平的大約占調查總體的85%，其中有近45%的照護人員的文化水平是小學以下。大部分的照護人員都是由其他行業改行過來的，其中超過40%的照護人員以前的職業背景是農民，超過80%的照護人員的工資在每月1500元以下，其中近44%的照護人員的工資每月低于1000元。

照護技能自評分：我們從照護人員所從事的日常活動照護、心理照護、飲食照護三個方面共設計了9個條目（每個條目按10分計算，共計90分，0~54為差，55~63 中等，64~72為良73~81良好，82~90 為優秀）；結果顯示：托老機構內照護人員的自評得分中，自評為優秀者低于2%，自評為良好者約為9%，自評為良者約為6%，自評為中等者約為14%，自評為差者近70%。大部分照護人員感覺缺乏老人照護的專業技能及知識。

照護培訓：雖然大部分的照護人員表示曾經接受過老人照護方面的培訓，但是時間都很短，只有一到兩周，有的只有幾天，有的甚至沒有接受過培訓，僅僅由老員工帶著工作兩天就直接上崗。單次培訓率比例：17%，多次培訓率比例：56%，但每次的培訓時間少于3天。工作后，約40%的照護人員沒有接受進一步的培訓，但有超過60%的照護人員表示自己需要接受進一步的培訓。照護培訓效果：非常有效為44%，一定效果為42%。照護培訓方式照護人員更傾向于講授和情景模擬，希望頻率為一年一次。

3.2質性研究

照護人員的對自身職業的認同感普遍很高。李女士表述：“照顧老人是一種神圣的職業，能夠培養對老人的愛心和耐心。”在與老人相處的同時，不僅掌握了照護老人的技能，而且懂得怎樣與老人相處，使家庭更加和睦。

照護人員從事該職業的原因差別較大，很大一部分照護人員的回答是“為了養家糊口”。“我沒有辦法，小孩在城里要讀書啊。”； “我沒有文化，只能做這個。”。照護人員主要來自于外地農村，家庭經濟比較困難，自身又沒有學歷，其他工作不容易獲得，選擇在養老院照護老人也是無奈的選擇。有少部分照護人員表示是為了來獻愛心的，“老人在家里沒有人照顧，很可憐的，我們都會老的。”。

照護內容簡單化，工作負擔重，不被社會和家庭所認可。“主要就是照顧老人吃飯，洗澡和上廁所。”。“我不敢告訴家里是做這個的。”。

調查中發現幾乎所有托老機構內的照護人員只是照顧老人基本的日常起居，對老人心理方面的照護比較薄弱，缺乏健康教育的意識，尤其是老人健身鍛煉指導及飲食營養方面。“從早忙到晚，沒有空的時間。”。“我要看幾個人，又不是看一個。”。“我又不懂健康教育。”另一方面工作量比較大，平均每位照護人員要負責大約6位行動不便甚至癱瘓的老人，對于能夠自己行走及進食的老人，照護人員基本沒有時間顧及其心理感受。

照護人員在敬業方面，以愛心和耐心為核心素質。“照護老人耐心是最重要的，是第一位的。”。“愛心是首要的，沒有愛心，有本事也是沒有用的。”。“我們的老板對我們講的也是愛心和耐心。”。

4.討論

4.1中國養老體系現狀。

由于今后的家庭發展趨勢多數為獨身子女家庭，一般情況下2個孩子贍養4個老年人，這給正處在事業發展期的子女們來說帶來了不小的家庭和社會壓力[3]，會有越來越多的老年人選擇在托老機構內進行養老。但是調查發現，照護人員的素養及技能普遍偏低。在日常工作中，照護人員的分工不明確，繁瑣且無統一的規章要求。照護人員平均年齡偏高，社會地位及文化水平很低，工資待遇與其他行業相比也有較大的差距。照護人員缺乏健康教育的相關知識，照護人員中的專業梯度沒有體現。

綜合看來，該沿海某一經濟發達的中型城市的養老體系基本還停留在保障老人的基本生活的層面上，因此托老機構內照護人員的技能及水平需要根本且全面的提高，養老機構中需要初級、中級、高級照護人員的合理配備。根據照護的工作性質，照護人員的年齡結構有待進一步的改善，以滿足照護的需求。

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第四篇：社會工作介入社區矯正問題研究

社會工作介入社區矯正問題研究

內容提要

十八大在司法改革再一次提到社區矯正，使得社區矯正一時之間成為熱詞。實施社區矯正目的是為了讓罪犯改正錯誤的同時重新回歸社會，而社會工作則是一項解決問題幫助他人的工作，二者之間有著天然的聯系。社區矯正的實施的效果的如何離不開社會工作者的介入，社工的專業性工作方法將有利于社區矯正目的的真正實現。社區矯正工作開展多年來，社會工作介入社區矯正的積極作用正在逐步顯現。各地通過加強專業隊伍建設和專業機構建設，在以司法人員為主導、社會工作專業人員積極參與的模式下，運用社會工作專業理念和方法開展了多種多樣的矯正活動，收到了預期的效果。隨著社區矯正實踐的不斷深入，在開放的社區環境和多元的文化環境下，如何繼續有效地做好社區矯正工作，需要做進一步探討。筆者從社會工作介入社區矯正的基本問題入手，對社會工作和社區矯正的關系進行了界定，指出了社會工作介入社區矯正實務的必要性和實務的過程，解析了社會工作者在介入社區矯正社會工作過程中存在的困難和面臨的問題，為社區矯正社會工作的專業化發展提供思路。

目 錄

一、社會工作介入社區矯正的基本問題

（一）社會工作的概念

（二）社區矯正的概念

（三）社會工作和社區矯正的關系界定

（四）社會工作介入社區矯正實務的必要性

1、社會工作價值理念與社區矯正的契合性

2、社會工作方法在社區矯正中的不可替代性

3、社會工作實務程序為社區矯正提供專業技術支持

（五）社會工作介入社區矯正實務的過程

二、社會工作介入社區矯正存在的主要問題

（一）社會工作介入社區矯正的法律規范和制度建設尚未完善

（二）社會工作介入社區矯正的工作模式機制須待完善和優化

（三）社會工作者專業能力整體偏低，難以勝任社區矯正社會工作

（四）經費和資金短缺致使很多介入工作開展受阻，操作比較困難

（五）社區矯正的崗位建制有待完善，社會工作專業人才介入受阻

三、社會工作介入社區矯正的現實路徑

（一）推進社區矯正崗位設置，拓寬社會工作介入的路徑

（二）推進社區矯正社會工作職業制度化建設 1.厘清職責，明確定位。2.建立矯正社工職業制度 3．健全社工介入機制

（三）以立法形式推動社工介入社區矯治法制化

（四）加大縣區社區矯正中心建設，確保社區矯正工作經費投入

（五）完善社工人才隊伍建設，提高參與社區矯正的能力和水平1．完善社會工作人才隊伍建設 2．提高社工薪酬待遇

社區矯正工作作為一種新型的刑罰方式，在我國的發展不過數十年，依舊需要大量的實踐和理論研究，才能逐步完善。構建和諧社會是我國社會主義社會的目標之一，而違法犯罪則危害著社會的治安與和諧。傳統的刑罰方式越來越不適應社會的發展，同時違背了人道主義精神。而社區矯正便是在這樣的環境下提出。我國的社區矯正一開始借鑒國外的經驗，著重于社區矯正的政治化及其立法，隨著社區矯正的發展，社區矯正人員的需求越來越大，社區矯正理論的缺乏成為當前的焦點。社會工作和社區矯正的共通性使得社會工作人員涉入社區矯正成為可能。為了擴大社會工作的影響力，本文結合當前的問題焦點，探討了社會工作的介入方式。

一、社會工作介入社區矯正的基本問題

當前我國的社區矯治是以司法工作者為主導，社會工作者為參與力量，通過對社會工作專業理念和專業技巧的應用，對社區矯治活動起到了良好的效果。隨著社會工作專業的發展和社區矯治工作的專業化水平不斷提高，社會工作如何能更加有效的加入社區矯正工作，需要在社會工作理論和實務中進一步探索和研究。在這一過程中，應該明確二者的基本概念，界定二者之間的關系，社會工作作介入社區矯正實務的必要性和實務的過程等這些基本問題。

（一）社會工作的概念

社會工作，也簡稱社工，是指在專業價值觀引導下、運用社會工作專業方法開展的專業化社會服務。作為專業的助人活動，它可以為工作對象提供物質幫助、給予心理支持、促進能力發展、維護其合法權益。服務、平等而不是利己、控制，是社會工作的基本要求。

社會工作的特質就是要改變服務對象的不利情況。因為社會工作的服務對象身處困難境地，屬于弱勢和邊緣群體，沒有來自社會的平等對待和人本服務，其自身的潛能難以喚醒、社會功能難以修復，“賦權增能”和“助人自助”的目標就無法落到實處。社會工作起源于貧民救濟或慈善事業，是伴隨工業化引發的社會問題而產生的，其發展路徑為從國外到國內，從無到有，逐步發展形成的、已納入國家發展戰略并大力支持的新興社會職業和專門學科。它始于十九世紀末、二十世紀初的西方資本主義國家，上世紀50年代傳入中國，1987年國家民政部在北京大學建立社會工作與管理專業，社會工作教育在國內正式實施；2000年上海浦東新區在醫院、學校和社區設立社會工作站，成為我國社會工作進入實踐的重要標志，2004年國家頒發的《國家職業標準——社會工作者（試行）》，成為中國社會工作專業化的重要象征，標志著中國社會工作已從教育領域逐步發展到實務領域，并在國家層面和全國范圍開始推廣。2006年黨的十六屆六中全會做出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，站位構建社會主義和諧社會的高度，提出了建設一支宏大的社會工作人才隊伍發展戰略目標，極大地推動了社會工作的蓬勃迅速發展。

專門從事社會工作的人員稱為社會工作者，它是在遵循助人自助的價值理念的前提下，運用個案、小組、社區、行政等專業方法，以幫助機構和他人發揮自身潛能，協調社會關系，解決和預防社會問題，促進社會公正為職業的專業工作者，主要由以下三部分人組成：一是從正式的社會工作學院畢業，取得社會工作職業資格證書者；二是在有豐富社會工作經驗的人指導下，能完成社會工作任務者；三是在社會工作的基層單位從事社會服務者。另外，廣大的志愿者在社會工作中也是一個巨大的力量，特別是在完成無需專業知識人員而且亟需大量一般性人員參與的重大社會工作，社會志愿者發揮的作用凸顯非常重要而巨大。目前，我國社會工作的發展領域非常寬泛，已廣泛運用到社區、學校、司法、醫護等工作領域，特別是在社區矯正中發揮了獨特的重要作用。社區矯正的對象為服刑人員，它是社會公眾視野中“異類”，其自身的特殊標簽和對社會造成的損害，把他們隔離在社會之外，也加劇了他們與社會的對立。關押犯人的監獄盡管也有幫助教育改造的職能，但由于服刑人員與社會的隔絕，在缺乏社會過度階段的情況下，面對新的困境或誘惑，往往很可能重新犯罪。社區矯正的施行，是打破社會隔離的嘗試。在開放的社區環境下，服刑人員與社會和家庭保持聯結，形成了改造和教育同時進行的基點，這樣的情形勢必要求社會工作發揮獨特的作用。

（二）社區矯正的概念

社區矯正，是指針對被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監外執行以及被剝奪政治權利這五類犯罪行為較輕的對象所實施的非監禁性矯正刑罰。社區矯正是全新的刑法方式，又稱社區刑。社區矯正實施的最初原因是為緩解監獄罪犯過多而產生的壓力。其目的是為通過政府、社會以及愛心人士的幫助，使矯正對象改正惡習，并幫助他們重新回歸社會。

社區矯正罪犯又稱為社區服刑人員，其中罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯、以及罪行較輕的初犯、過失犯是社區矯正罪犯的重點對象。社區矯正作為一種全新的刑罰執行方式，蘊涵著刑罰的懲罰性和恢復性雙重價值。首先它具有一定的懲罰性。它是一種刑事制裁措施，刑罰的制裁性決定了社區矯正措施的懲罰性，必須落實具體的懲罰性措施，以實現刑罰的懲罰性，這是國家實現社會正義、維護社會公正的客觀要求。其次它具有明確的恢復性。社區矯正作為行刑社會化的一種方式，通過弱化監獄的封閉性、放寬罪犯自由度、增加罪犯與社會的聯系，促使罪犯掌握生活技能與相關社會知識、塑造罪犯符合社會正常生活的信念和人格，擺脫犯罪“標簽”的影響，最終促成罪犯回歸社會，達到預防犯罪的目的。由此可見，社區矯正工作的重點難點不在懲罰性而在于恢復性上，它重在利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪犯在社區中實施針對性的管理、教育和改造。

黨中央、國務院高度重視社區矯正工作。2004年,中央有關司法體制和工作機制改革的文件將社區矯正試點工作納入中央司法體制和工作機制改革范圍。2005年初,中央關于司法體制和工作機制改革的有關文件進一步明確社區矯正改革由司法部牽頭,中央綜治辦、全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、人事部、國務院法制辦、中央編辦、財政部、勞動和社會保障部11個部門參與,共同推動社區矯正工作的改革發展。2006年,黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求,實施寬嚴相濟的刑事司法政策,積極推行社區矯正。

2008年,中央有關深化司法體制和工作機制改革的文件明確要求,積極探索多樣化非監禁刑罰執行方式,推進社區矯正立法工作。2011年,中央有關加強和創新社會管理的文件要求“建立完善體現寬嚴相濟刑事政策要求的社區矯正工作體系”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出要“健全社區矯正制度”。

2014年,總書記在聽取司法部工作匯報時作出重要指示,要求把社區矯正作為司法行政一項重點工作,科學謀劃、深入推進,明確指出:“社區矯正已在試點的基礎上全面推開,新情況新問題會不斷出現。要持續跟蹤完善社區矯正制度,加快推進相關立法,理順工作體制機制,加強矯正機構和隊伍建設,切實提高社區矯正工作水平。”

總書記的重要指示,充分肯定了社區矯正工作取得的成績,深刻闡述了事關社區矯正工作根本性、全局性、方向性的重大問題,明確提出了社區矯正工作改革發展的目標要求、重點任務和關鍵舉措,既有理論上的引領,又有實踐上的指導,具有很強的前瞻性、針對性和指導性,為進一步做好社區矯正工作、完善社區矯正制度指明了方向,提供了根本遵循,是做好新時期社區矯正工作的科學指南和行動綱領。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確提出“制定社區矯正法”,“優化司法職權配臵,健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”,“完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制”。

我國社區矯正工作堅持積極穩妥、循序漸進的原則,先行試點,逐漸擴大試點范圍；由點到面,全面試行,目前已發展到全面推進的新階段。從2003年試點開始,社區矯正歷經了首批試點、擴大試點、全面試行和全面推進四個重要發展階段。社區矯正在國內十多年的試點工作也為我們積累了十分寶貴的實踐經驗。隨著社區矯正工作的深入，全省許多地方正在繼續探索符合自身實際的工作方法。

2011年全國人大審議通過的《中華人民共和國刑法修正案(八)》和2012年最高人民法院等4部門聯合制定印發的《社區矯正實施辦法》，標志著我國社區矯正法律制度的正式確立，對改革完善我國刑罰執行制度具有重要意義。一是從刑事立法精神上有力地回應了國際社會行刑社會化的要求。從立法上明確確立了行刑社會化理念，使得社會化行刑有章可循，有法可依，是我國在行刑社會化發展中的一次里程碑；二是對完善中國特色的刑罰執行制度的有益探索。社區矯正的立法，貫徹落實了我國“寬嚴相濟”刑事政策的具體體現，充分體現了我國對犯罪分子“教育、感化、挽救”和“懲罰與改造相結合、教育和勞動相結合”的方針和政策；三是確立了社區矯正與監禁矯正相輔相成的兩大矯正體系。如果說以自由刑取代肉體刑是刑罰執行方式的第一次飛躍，那么社區矯正的實施，使刑罰執行方式由監禁刑向非監禁刑的發展就是刑罰執行方式第二次飛躍。社區矯正相對于監禁矯正來說有其巨大優越性，但這并不能取代監禁矯正，二者是具有相輔相成的統一辯證關系。從監禁矯正和社區矯正的特點來看，監禁矯正是為罪犯關上了社會的大門，而社區矯正是給罪犯打開了社會的大門。這一關一開之間，必須考慮到矯正的系統性和延續性，使兩大矯正體系之間相銜接，通過二者相輔相成的共同作用，使得行刑資源得到合理的配臵，刑罰效能得以增強，行刑成本得以降低；四是進一步促進了刑罰配臵結構的合理化。社區矯正寫入刑法是社區刑實施的立法依據，是與生命刑和自由刑并列的一種刑種，確促了刑罰結構的合理化。

有關研究指出，社區矯正的關鍵，不是將懲罰放在首位，而是將矯正作為最終追求。社區矯正不僅是一種落實犯罪人承擔刑事責任的刑法執行工作，更是一種對犯罪人犯罪心理及行為惡習進行矯正的社會工作，即社區矯正具有刑罰執行與社會工作的雙重屬性，只是前者為主后者為從。“法必須以人為本，注重人權保障，這是法的人文關懷的實質蘊含”，刑罰的主要目的是幫助犯罪人員恢復社會功能，真正回歸社會，重新融入正常的社會生活，實現人性復歸，成為善良的社會一員。傳統的犯罪理論認為，犯罪人員的犯罪意識和行為惡習是構成犯罪行為的基本原因。而現在的調查研究顯示，犯罪意識和行為惡習不是構成犯罪的根本，而是其背后深刻的原因，尤其是與社會聯結的偏離、失衡和中斷，致使他們的社會功能喪失或缺損才是根本所在。因此必須把監獄和犯罪者放在社會大環境中考慮，他們是社會的一部分，應幫助他們回歸社會，這是不僅社會的責任，更是是實施社區矯正的目標追求。

社區矯正是現代國際司法進步的產物。目前，社區矯正已被聯合國有關規則、宣言所認同。如《聯合國非監禁措施最低限度標準規則》、《監禁替代措施》、《囚犯待遇最低限度標準規則》等，都倡導盡可能避免監禁，將監禁作為最后一種迫不得已的手段使用，從而大大促進了國際社會刑罰制度中對非監禁刑的適用。如今，社區矯正已在世界各國被廣泛使用。

（三）社會工作和社區矯正的關系界定

隨著社會工作的廣泛開展和社區矯正的縱向推進，社區矯正和社會工作的關系越來越需要加以確定，全面理解把握二者的關系界定，對社會工作介入社區矯正的理論和實踐探討將提供有益幫助。

1、二者的工作性質不同

社區矯正是屬于開放性的社區刑法活動，對罪犯具有一定的懲罰功能。社區矯正必須維護法律的嚴肅性和執法的嚴格性，其工作性質定位重在刑法性；社會工作是現代社會發展的產物，具有鮮明社會專業化的幫助救助功能。社會工作對服務對象，既要提供必需的救助和幫助，又要“賦權增能”，增強生存和個性發展能力，使其更有效地面對困難。社會工作者要具備專業的方法及理念，通過提供社會化的幫助和服務，來實現工作目標。

2、二者的工作主體不同

社會工作的工作主體是一切社會工作者，包括司法在內的社會所有領域。社區矯正的工作主體是司法人員，包括司法人員中的社會工作者。兩者在工作的理念資格和方法程序上存在不同。司法工作者具有執法資格，根據法律規定要完成刑罰執行任務，并開展法治思想教育和預防犯罪教育等。社區矯正中的社會工作者除一般性的社會志愿者外，要有一定的從業執法資格，用專業理念和方法為社區服刑人員提供物質、心理和社會等幫助，扎實細致地做好這一特殊人群向社會的完美過度和回歸工作。

3、二者的功能作用存在互補交叉

社區矯正的工作性質，要求社會工作者的力量跟進介入才能完成，而社會工作特有的助人理念及專業方法，為社區矯正與社會工作在教育人、改造人、挽救人的功能上實現了交叉互補的契合性。社區矯正的執法活動是在社區而不是在監獄，社區服刑人員重新犯罪的風險系數較高，必須要對罪犯服刑人員進行社會化改造。社會工作專業人員運用專業資源，幫助社區服刑正確認識主觀能力和社會現實之間的矛盾，解決個人與家庭、鄰里、社會的和諧和睦相處的支撐點，并尋找合適的工作崗位和個人發展平臺，重塑其生活的勇氣和信心。

（四）社會工作介入社區矯正的實務的必要性

社會工作介入社區矯正，也可稱為社區矯正工作社會化，它是由專業人員或志愿人士運用社會工作專業理論和技術，為社區矯正對象提供思想教育、心理輔導、行為糾正、生活照顧等，使之消除犯罪心理結構，修正行為模式，適應社會生活的一種福利服務。社區矯正旨在實現矯正對象恢復社會功能、順利回歸社會的目標，恢復性和回歸性是社區矯正的典型特點，強調了對矯正對象的幫扶及其最終回歸社會的預期。社會工作其康復功能、發展功能、預防功能和平等、尊重的價值理念運用于社區矯正，是社區矯治的初衷，是社會工作介入社區矯正實務必要性的具體體現。

1.社會工作價值理念與社區矯正的契合性

“人是可以改造的”，這是我國刑罰執行制度的基本理念。社區矯正作為一種刑罰執行方式，同時也必須是遵從這一基本理念。這與社會工作 “人是具有潛能的”以及 “人是可改變的” 等專業價值具有很強的一致性。在實踐中，社區矯正能汲取平等、尊重、同理等社會工作價值，尊重矯正對象的人格與權利，正視他們的需求，從他們的立場出發開展矯正工作，有利于社區矯正的正常開展。

2．社會工作方法在社區矯正中的不可替代性

個案工作能夠實現與社區服刑人員一對一互動，個性化地制定矯正方案和幫扶規劃；小組工作使矯正對象在團體情境中與相似經歷者相互支持、彼此促進、實現改變；社區工作方法旨在為矯正人員發掘社區和社會資源，構建個體再社會化的社會支持網絡。3.社會工作實務程序為社區矯正提供專業技術支持

社會工作實務程序為社區矯正的開展提供專業技術支持，一般經歷矯正關系建立、搜集和分析資料、矯正對象問題診斷、制定矯正方案、社區矯正介入、社區矯正結案評估與跟進幾大步驟。另外，社區矯正可以吸取“動機式晤談法”、“認知—行為治療法”、“危機介入法”等社會工作實務技巧為矯正人員提供認知、情感和行為方面的咨詢與治療服務。

（五）社會工作介入社區矯正實務的過程

社會工作是利用各種資源達到助人自助目標的過程和專業。它強調人與環境之間的互動, 它運用科學的知識和專業的方法, 幫助個人、群體和社區提高或恢復其社會功能運作的能力, 并創造有利于案主生活的一項專業活動, 運用專業方法對案主實施矯正。

1、與矯正對象建立良好的工作關系

社會工作者要提前做好前期接案工作, 主動與矯正對象所在的司法所、矯正機構取得聯系, 第一時間了解矯正對象生活狀況與家庭背景等情況。在與司法工作人員對矯正對象進行首次面談時, 向他說明社區服刑的重要性, 及違返社區矯正日常規范的嚴重后果。要求矯正對象在思想上十分重視社區矯正的各項規定，從而為以后開展工作創造良好條件。

2、提高案主認知, 改善交友

針對矯正對象認知不全的問題, 組織該對象觀看一些有意義的專題教育片, 鼓勵該對象多參加社區組織的各項有意義的健康活動, 通過類似活動對該對象認知方面及交友方面起到積極的促進作用,杜絕與社會不良青少年的往來, 幫助其以樂觀向上的面貌面對現實生活。

3、與案主父母溝通, 改變教育方式

針對其父母在教育問題上缺乏有效的方式方法, 互相缺少溝通平臺。因此, 通過個別教育及家訪的形式, 構筑交流平臺。一方面,引導、鼓勵該矯正對象經常和父母進行交流, 另一方面, 指導其父母交流的技巧, 用最容易接受的方法(心理暗示)與其彼此交流, 來引導該對象走健康向上之路。

4、鼓勵案主多學知識, 掌握一技之長

社會工作者鼓勵該對象多參加一些有意義的活動, 使他能夠掌握一技之長, 跟上社會發展的步伐, 不被社會所淘汰, 為今后的就業創造必要的條件。從實際了解的情況來看, 該對象自身也比較珍惜每次參加活動的機會, 也希望能學到一些有用的技能, 以便為將來的就業打下比較好的基礎。

通過以上社工的個案輔導, 該對象在三個月的個性化教育中, 能夠自覺遵守社區矯正日常行為規范之緩刑的相關規定, 主動參加社區矯正集中教育、個別教育, 對自己所犯的罪刑有所悔意。并且在社工多次家訪引導下, 家人對該對象的關注、管教有所增加, 縮小了與父母之間的距離,尚能聽取父母的建議與批評。經社工的再三鼓勵, 該對象愿意參加社區組織的各項活動, 積極學習科學文化知識, 為將來的就業打下了良好的基礎。在結束個案輔導后, 社工還定期做好該對象的回訪工作, 以便隨時了解矯正對象的情況。而這些輔導對于司法所、社區民警來說是無法辦到的, 他們除了對矯正對象具有執行懲罰功能之外, 在回應該對象的其他需求上, 比如成長問題、家庭問題、社交問題和就業問題等, 顯得日益困難和乏力。這恰恰反映了我們的社區矯正非常需要社會工作專業的介入,以便能更好地促使矯正對象重新融入社會,過上正常人的生活。

二、社會工作介入社區矯正存在的問題

我國社區矯正工作自2003年以來,經過近13年的發展,各地司法行政機關社區矯正機構不斷加強,各項制度不斷完善,社區矯正教育管理不斷規范,社區矯正工作取得了良好的法律效果和社會效果,在維護社會穩定中發揮了積極作用。2015年,全國新接收社區服刑人員46.4萬人,解除矯正49.8萬人(含符合條件特赦的部分社區服刑人員),全國社區服刑人員在矯正期間再犯罪率一直處于0.2%的較低水平。但由于我國開展社區矯正和社會工作的思想基礎比較薄弱、意識想觀念相對滯后、發展起步時間較晚而且地區之間發展極不平衡，社會工作介入社區矯正工作存在一些突出問題，值得探討研究。

（一）社會工作介入社區矯正的法律規范和制度尚未完善

社區矯正的立法滯后特別是社會工作的介入缺乏明確具體的制度和法律條文，是亟待解決的根本癥結所在。黨的十八屆三中全會明確提出：“健全社區矯正制度”；十八屆四中全會進一步提出：“制定社區矯正法”。總書記對社區矯正工作已作出重要指示：“要持續跟蹤完善社區矯正制度，加快推進立法，理順工作體制機制，加強矯正機構和隊伍建設，切實提高社區矯正工作水平”。截止2015年，我國法律還沒有對社會工作者介入社區矯正提供明確的法律依據。2012年1月頒發的《社區矯正實施辦法》里僅提到“社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作”。這是我國目前社會工作者和與社會工作相關的社會團長以及民間組織想要介入社區矯正唯一能夠的依據的法律條文。法律沒有規定社會工作者在介入社區矯正過程中應該扮演什么樣的角色，承擔怎樣的工作，如何開展工作，在開展工作中其行為又負有怎樣的法律責任，該如何與國家司法機關配合、協作等一系列問題，沒有法律依據的社會工作者們在介入社區矯正工作中，往往有著監管的責任卻沒有法律規定的相應的權力，從而導致服務對象不配合社工的工作，矯正工作開展困難，收效甚微。同時社會工作介入社區矯正的另外一個難題是體制的問題。制度的不健全，體系的不成熟，使得社工即便能夠介入社區矯正工作也難以發揮其真正的作用。我國目前社區矯正體系中僅有部分一線工作者來自社會招募，絕大部分都是體制內或從體制內分離出來，行政色彩濃重。機制的不健全帶來的是社工介入的困難和開展工作過程中的處處牽制，社工的專業工作方法難以實施，這直接造成我國社區矯正社工工作專業性的缺乏。

（二）社會工作介入社區矯正的工作模式機制必須完善和優化 首先，社區矯正模式必須轉變，形成以社會矯正為主的新模式。目前的社區矯正模式基本上是在社區矯正小組領導下，由司法局或下屬的司法所具體執行。這一模式的顯著特點是司法執行。雖然能夠保證對服刑人員的監管，也規定了社區居委會和社區志愿者的參與，規定了釋犯參加社區公益勞動的時間要求，但是司法機構與社區缺乏橫向聯系，社會力量參與明顯不足。由于社區發揮作用的有限性，在具體執行中，社區矯正往往成為單純的司法活動，與懲罰和矯正兼具的社區矯正目標產生了不小的距離，在這一模式下，社區矯正實質上成為司法矯正，其應有的幫助教育功能難以真正實施，直接影響到矯正對象刑滿釋放后重新回歸社會的歸屬感和生存能力的培養及提升。其次，社會工作介入社區矯正的運行機制需要完善。社區矯正從某種意義上說是刑罰執行和社會工作的統一，社區矯正的方法理應以社會工作的方法為主。但是在我國，社工大規模介入社區矯正工作的情況還不普遍，我國目前的社區矯正工作者基本上由從各監獄、教管所以及司法行政部門里抽調出來的有一定工作經驗的民警為主；專業的社工和社會志愿者十分稀少。因此如何讓擁有專業知識的社會工作者介入社區矯正成了我們不得不面對的問題，而解決這個問題的前提是了解目前我國社會工作者介入社區矯正面臨的困境。

（三）社會工作者專業能力整體偏低，難以勝任社區矯正社會工作 社區矯正工作的重心在縣級以下司法行政機關，但基層社區矯正機構隊伍建設特別是社會工作專業人員能力素質整體偏低成為社會工作介入社區矯正的又一突出問題。資料顯示，截至2015年，河南省還有7個省轄市、98個縣（市區）沒有成立社區矯正機構，分別占四成和八成，是全國唯一沒有實現社區矯正機構全覆蓋的省份。社區矯正機構建設的滯后和缺失，直接導致社區矯正中專業社工人員的引進和培育。社區矯正中的社工職業具有一定的特殊性，它們的服務對象和案主將是社區的服刑罪犯，這種特殊性決定了對介入社區矯正社會工作者的專業要求和能力比普通社會工作者要高。從本質上來講，社區矯正是一種刑罰制度，如果沒有與之相關的專業知識和工作經驗做支撐，缺少必要的職業資質，矯正的效果將很難有保證，自然也就達不到社區矯正的根本目的。參與到社區矯正工作的社工除了要求有基本的社工專業知識外，還要具有一定的法律知識和法律素養以及其他別的知識基礎，有過一定的工作經驗。我國的專業社工培養工作開展才幾年時間，很多社會工作者都是剛從大學校門出來，在學校學習的都是些社工理論知識，真正實踐的機會很少，沒有實際工作經驗。因此，很多已經介入到了社區矯正社會工作中的社工們，在面談、傾聽、觀察等些技巧上都顯得不足，這也是許多地方社區矯正工作不錄用、少錄用社工專業工作者的原因。社工要想真正的參與到社區矯正工作中，發揮其本身的專業作用，還需要提升自己的能力。

（四）經費資金短缺致使開展介入工作受阻，操作比較困難

專項經費保障不力，導致社區矯正工作特別是社會介入工作的開展已成為普遍性的重大難題。資料顯示，2014年，河南省出臺了《關于進一步加強社區矯正經費保障工作實施意見》，但落實情況很不到位。2015年，還有1個省轄市、42個縣（市區）社會矯正經費未列入同級財政預算，全省縣級社區矯正經費1500余萬元，社區服刑人均300元，與文件規定人均1600元標準距離很大，社區矯正中社會工作經費更無法得到保障，本應承擔大部分費用的政府機關在這方面的投入匱乏致使相關社工團體和民間組織的經費周轉都面臨困境。事實上，矯正社工的基本工作除了要為矯正對象提供專業的矯正服務，幫助其改正錯誤，重新融入社會之外還要“借助各種社會資源幫助罪犯及其家屬解決因犯罪帶來的個人和家庭的生活困難，以促進罪犯的改造。”這些工作都需要大量的經費支持，沒有充足的經費可供支出，矯正工作將難以開展下去，取得的效果也不如預期。也就是說，矯正經費能否做到充足、有效、及時地供給，也是關系社工能否能真正的介入社區矯正工作，為社區矯正工作提供專業化服務的一個重要部分，值得我們去關注和重視。

（五）社區矯正的崗位建制有待完善，社會工作專業人才介入受阻 按照我國現有的狀況，社區矯正社會工作者的歸屬問題存在很大問題，他們即不能歸屬于公務員系統也不能歸屬于事業單位系統，更不能歸屬于企業系統。這不僅意味著他們不能歸屬于社會職業的主流系統，而且意味著這些職業系統所能得到的相應利益他們也不能享有。這就使得社區矯正社會工作者在社會工作實踐中面臨非常尷尬的處境，很多社會工作的畢業生不愿意從事社區矯正這方面的工作，這樣也造成人才流失嚴重。

三、社會工作介入社區矯正的現實路徑

社區矯正工作意義重大，社會工作的介入任務繁重、任重道遠，我們要從全面推進依法治國和全面建成小康社會的大局出發，正視問題困難，以堅定不移的決心和信心，深化改革、創新發展、攻堅克難，勇于探索社會工作介入社區矯正的現實路徑。

（一）推進社區矯正崗位設置，拓寬社會工作介入的路徑 司法部門要積極爭取黨委政府的支持和重視，加強與編制部門的溝通聯絡，盡快建立獨立的社區矯正工作機構，并按轄區大小、監管社區服刑人員多少，合理配臵社區管理機構人員，特別是要設臵足夠的專職社會工作人員崗位編制。安排社區矯正專職社會工作者，是社區矯正試點工作中的嘗試性和探索性工作，從部分試點縣（市、區）看，其作用不容低估，但也存在社會認知度和知曉率不高、缺乏制度性保障、工資待遇較低、隊伍不穩定、專人不專用、專業化難實現等問題，社區矯正專業化任重而道遠。下一步要明確社區矯正專職社會工作者的角色定位，改進社區矯正的思維模式，將社區矯正定位為懲罰與康復、發展并重；推動社區矯正專職社工逐步向職業化、專業化發展，根據其工作性質，確定為事業編制，由財政統一撥款，實行績效工資；建立矯正社會工作者制度，改革人事制度，開發和設臵專門從事社區矯正的社會工作者的崗位，使其成為與法官、檢察官、律師一樣的司法系統的職業之一；建立領導體系，設臵職能處室，加大宣傳，著力構建專職社工人才隊伍；加大選培力度，嚴把選人用人關，嚴把教育培訓關，嚴把考核管理關，著力提高專職社工人才素質，全面優化環境，著力維護專職社工隊伍穩定。要充分發揮社區崗位人員的作用，積極拓寬社會工作介入路徑。協調民政、人力資源社會保障等部門開展職業培訓和就業指導；積極發揮鄉鎮辦基層組織的作用，協助做好社區服刑人員的困難幫扶、社區服務工作，促進社區服刑人員融入社會，回歸社會。

（二）推進社區矯正社會工作職業制度化建設

目前，社區矯正試點工作經驗證明，職業化、專業化的社區矯正社會工作職業制度建設，是決定社區矯正工作成敗的關鍵。具體有以下幾點：

1、厘清職責，明確定位。

目前，從我國試點城市情況看，社區矯正工作的普遍著眼點是對社區服刑人員的監督、管理，專職社區矯正工作者作為輔助工作人員，主要工作是協助執法人員從事社區矯正的監督和管理，如登記、信息平臺和檔案的管理，長此以往形成了社區矯正行政化、流程化嚴重。而“作為社區矯正社會工作者的角色是：增能者、資源鏈接者、服務者、教育者”，社會工作者應該深入社區，運用社會工作專業知識和技巧，定點或長期跟蹤社區服刑人員，矯正他們的不良行為，避免他們重新犯罪，幫助他們完成再社會化，順利回歸社會。因此，社區矯正的三支人才隊伍應厘清職責、明確分工，各有側重，即司法行政人員的工作重點是監督和管理，而專職矯正工作者以教育和幫助為主，在幫矯中管理好社區服刑人員，志愿者在社區提供輔助性的服務。由此，社區矯正專職工作者定位為真正意義上的“專職社會工作者”，為將來的向“司法社會工作”專業方向發展創造條件。

2、建立矯正社工職業制度

社區矯正在幫助社區服刑人員回歸社會的進程中，與社會工作的理念、目標和過程有內在的統一性。目前，我國一方面社會需要大量的社會工作者，另一方面社會工作相關專業的畢業生就業率低，產生如此反差是因為缺少社會工作者就業的崗位。要改變這一現狀，首先應改革我國的人事制度，開發和設臵專門從事社區矯正的社會工作者的崗位。社會工作者要參加社會工作者資格證的考試，持證上崗，有編制，有職稱，有專業技術職稱晉升制度，使得社會工作者有職業發展的空間和動力。其次，不設機構設崗位。可以在司法局（所），只設崗位，不設機構，將社區矯正的專職工作者納入到社會工作者的人才隊伍中。民政部門可牽頭與社會工作專業機構合作，以政府購買的方式，統一招聘、培訓、管理和晉級，再以勞務派遣的方式，將專職工作者分配到司法所專門從事社區矯正工作。他們的工資、待遇有了保障，職業才有發展的空間。

3、健全社工介入機制

社會工作介入社區矯正能否健康持續開展，關鍵要建立健全一套科學的運行機制。要堅持黨委政府統一領導，司法行政機關組織實施、指導管理，法院、檢察院、公安等相關部門協調配合，社會力量廣泛參與的領導體制和工作機制。行刑社會化是社區矯正的顯著特征，必須要有社會工作者、志愿者以及社會組織特別是社區、學校、單位的協助參與，充分發揮社會主義法治教育人改造人的獨特優勢。要創新活動平臺和載體，動員社會組織、基層群眾自治組織以及社會學、心理學方面的專業人才，多形式、多渠道參與到社區服刑人員的行為矯正、心理疏導和幫困扶助，提高社區矯正的社會化參與程度。濮陽市華龍區司法局自2014年以來組織開展的“黃絲帶行動”具有一定的借鑒意義。“黃絲帶”寓意接納、寬容、愛心和感恩。活動由司法機關牽頭，由民政、教育、科技、文化、衛生、法律部門配合實施，針對社區服刑人員和安臵幫教對象持續開展關懷、幫扶、教育和救治，取得了顯著成效。2015年河南省首例社區服刑人員黃某某就是“黃絲帶行動”行動中的典型案例。黃某因尋釁滋事被判處緩刑，納入濮陽市華龍區孟軻鄉社區矯正管理，通過組織開展一系列的幫扶教育，黃某某思想深處的人生觀、價值觀得到極大改變，從一個暴力型罪犯轉變成了一個樂于助人、見義勇為的進步青年，被當地政法部門認定為見義勇為先進分子，依法減刑四個月，成為全省首例。由于社會工作主要以直接提供服務為己任，現階段應以基層社區矯正主管部門與社工機構的合作為重點，通過委托、購買或全額支持等形式，積極探索和完善以民間組織為主的社工機構介入社區矯正的運行機制。

（三）以立法形式推動社工介入社區矯治法制化

強化頂層設計，持續推進社區矯正立法建設，為社會工作介入社區矯正提供法律保障。應加快《中華人民共和國社區矯正法》的制定工作，通過立法“可以進一步明確和完善社區矯正的性質、對象、經費來源等問題”。同時，為了充分發揮社區矯正的功能，使社區矯正真正成為與監禁刑相輔相成、相互補充的行刑方式，必須完善社區矯正立法，增加社區服務刑，并規定由社會工作者對社區服務刑的規劃、監督和評估職責。社會工作的發展也應盡快走向法制化軌道。比較發達的西方各國均已制定一系列比較完備的社會工作法律體系，現今中國，社會工作立法基本上尚屬空白，對社會工作者的規范也是剛剛起步，社會工作介入社區矯正的法制化建設還任重而道遠。省市黨委政府及人大政協要密切跟蹤《社區矯正法》立法進度，推動地方社區矯正工作條例的制定工作，為社區矯正提供法律保障；地方司法機關要共同研究制定《社區矯正工作實施細則》，形成覆蓋社區矯正調查評估、交付接收、管理教育、考核獎懲、收監執行、解除矯正等重點執法環節的制度體系，以立法形式推動社工介入社區矯治法制化。

（四）加大縣區社區矯正中心建設，確保社區矯正工作經費投入 社區矯正工作規范的開展離不開必要的場所設施保障。社區矯正中心作為縣級司法行政機關，對社區服刑人員開展管理教育幫扶的平臺，是社區矯正工作的基礎工程，對保障社區矯正工作開展具有重要的意義。目前，全國已建成社區矯正中心等場所800多個，北京、江蘇、山東、安徽、江西等省已全部建立了縣級社區矯正中心，但還有多數省份沒有達到這樣的水平要求，如我們河南省就是其中之一。要多形式、多渠道推進縣（市、區）社區中心建設，根據社區矯正執行工作的特殊要求，逐步加強社區矯正社會工作介入裝備及辦公通信設備配備，建立省、市、縣、鄉四級聯通的信息管理系統，實現信息互聯互通、實時共享，推進社區矯正社會工作規范化、標準化建設向前發展。社區矯正經費是重要的社會資源，是社會支持網絡的關鍵。當前，矯正經費短缺已日漸顯露，直接影響著矯正工作的效果。從工作角度來看，社會工作者是運用自己的專業知識與技巧為矯正對象提供人道的矯正服務，培養其有利于回歸社會的動機，協助其接受矯正工作者的教育。同時，社會工作者要設法改善矯正對象 的生活環境，使矯正對象生活在更健康的社會環境中。要借助對社會資源的認識，幫助矯正對象及其家屬運用各種社會和經濟資源解決因矯正對象而帶來的個人和家庭的生活困難，以促進矯正對象的改造。由于社會工作者在介入社區矯正工作時會有大量的經費發生。包括對矯正對象進行幫助、聯絡、解決生活、家庭問題 所需費用及社會工作者自身的交通費用等。沒有經費的支出，往往會在關鍵時刻陷入僵局，工作難以開展。由于這部分經費是行刑工作的一部分，理應由政府而不是由社會團體支出，而且社團也沒有這筆經費可供支出。因此，應該建立社區矯正經費全額保障制度，將社區矯正工作人員的經費、行政運行經費、辦案業務經費、業務裝備經費等納入財政預算，根據工作需要，建立社區矯正經費動態增長機制。2006年，《財政部、司法部關于制定基層司法行政機關公用經費保障標準的意見》已將社區矯正經費納入公用經費保障范圍。2009年7月，國家印發了《關于加強政法經費保障工作的意見的通知》，對加強政法經費保障工作提出了新 的要求，強調要制定、完善和調整公用經費標準。“試點以來，雖然一些地區將社區矯正經費納入了財政預算，但大部分省份仍主要靠政府臨時性撥款或擠占其他業務經費，無法滿足工作需要，制約了社區矯正工作的進 一步開展。”由此可見，“加大社區矯正經費保障力度，是確保社區矯正工作深入開展的基礎性條件。”社區矯正是國家刑罰執行工作，社區矯正經費應當由國家全 額保障。為此，各地政府必須加大工作力度，為社區矯正工作的深入開展提供經費上的保障。

（五）完善社工人才隊伍建設，切實提高社工薪酬待遇 1．完善社會工作人才隊伍建設

社區矯正專職社工是指具備一定條件專門從事社區矯正事務的全日制專業人員，屬編外聘用制人員，按照聘用制人員管理。社區矯正專職社工的主要任務是：協助司法所接收社區矯正人員，辦理銜接手續;協助司法所開展社區矯正基礎性工作和日常管理工作;制定矯正個案工作計劃，組織社區矯正人員參加社區服務，進行形勢政策教育、法制教育、公民道德教育、心理健康教育及犯罪心理矯正等;協助有關部門和單位，為社區矯正人員進行職業技能培訓和就業指導;完成司法所交辦的與社區矯正有關的工作任務。社區矯正的專業隊伍由社區矯正的專職管理部門、專職人員、社會工作者、志愿者共同組成。社會工作者是其中的重要力量。目前，社會工作者的隊伍建設還比較薄弱，要認真貫徹落實司法部制訂出臺的《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》，研究制定社區矯正社會工作者發展規劃，按照與社區服刑人員配備的比例為司法所安排社會工作者。

是一項社會系統工程，需要黨委、政府強化領導，需要有關部門通力合作，需要全社會廣泛參與。因此，司法行政機關要抓住社區矯正在全國試行的機遇，切實做好牽頭組織工作，認真履行指導管理的職責，按照“高起點謀劃、高標準配臵、高效率運行”的工作思路，以“抓隊伍、強素質、促保障”為突破口，建立起一支人員充足、素質較高、保障有力的社工隊伍，為全面試行社區矯正工作打下堅實的基礎。積極爭取黨委、政府重視支持。緊緊依靠黨委、政府的領導，努力把社區矯正工作納入當地經濟社會發展總體規劃，列入重要日程，確保社區矯正工作順利開展。建立社區矯正工作領導小組或聯席會議制度，研究解決重大問題。各有關部門要切實履行工作職責，加強協作，建立社區矯正銜接配合的長效機制。同時，在鄉鎮（街道）設立依托于司法所的社區矯正工作站，以便減少工作環節，提高運轉效率，確保社區矯正工作的各項政策、措施不折不扣得到貫徹落實。

2．提高社工薪酬待遇

薪酬待遇是調動工作者的積極性和能動性的重要機制。要建立專業的社區矯正人才隊伍，需要穩定的資金作保障。首先，政府在公共服務財政預算中調整收支結構，設立社會工作發展專項經費，全面建立“政府購買服務”的體制，政府逐步地由直接地“養機構、養人、辦事”變為向機構（社會工作專業機構、民間組織）購買服務。其次，政府要形成一套完整的社會籌資制度，積極拓展社會資本進入社區矯正的領域，應增加社區矯正的專項經費支持的額度，提高專職工作者的薪酬標準，基本達到所在城市平均工資水平或與社區的專職社會工作者的收入相當。建議矯正社會工作者崗位與專業技術崗位待遇相同。社會工作者崗位分為高級、中級、初級、員級四個等級（即高級社會工作師、社會工作師、助理社會工作師和社會工作員）。其中，高級社會工作師分三檔，分別對應專業技術崗位五、六、七級；社會工作師分三檔，分別對應專業技術崗位八、九、十級；助理社會工作師為二檔，分別對應專業技術崗位十一、十二級；員級一檔。晉升條件和年限各地可參照專業技術崗再結合社會工作崗位特點來制定相應的細則。

社區矯正工作是一項重要的非監禁刑罰執行活動，牽涉到社會方方面面，是一項復雜的社會系統工程，重在社會工作的介入和深化，全社會必須從維護社會和諧穩定、保障人民群眾安居樂業的高度，加強與社區矯正主管部門的協調配合，切實強化社區矯正社會工作機構隊伍建設，不斷推進社區矯正工作實現新跨越、邁向新臺階。

參考文獻: [1]劉強.社區矯正制度研究[M].北京:法律出版社,2007:2-7.[2]郭建安，鄭霞澤.社區矯正通論[M].北京:法律出版社，2004:7-10.[3]孫靜琴，張培忠.社區矯正與社會工作的關系[J].2009，(4).[4]王思斌.社會工作導論[M].北京:高等教育出版社,2004:7-10.[5]林蘭芬，周勁松.試析社區矯正的社會工作介人[J].湖北經濟學院學報，2006，(6).[6]李偉梁.社會工作介入社區矯正的過程分析[J].社會工作，2009，(8).后 記

三年的研究生生涯即將結束，論文的完成時一個終點也是一個新的起點，三年的求學使我懂得許多道理，積淀了豐富知識和經驗，在論文即將完成之際非常感謝在論文的寫作時給予幫助的老師和同學，最重要的是要衷心的感謝我的導師，他知識淵博，思路開闊，總站在知識的最前沿，在他的引導下，我認識了領導能力的重要性，極大的開拓了我的學術視野，也為本篇論文打下了堅實的理論基礎，在論文撰寫方面更是給予了方向性的指導和建設性的意見和建議，導師嚴謹細致的治學態度、認真勤奮的工作作風，以及寬容的生活態度將會一直激勵著我在今后的工作、生活中繼續努力、勇往直前。最后再一次感謝所有在畢業論文寫作中曾經幫助過我的良師益友和同學，以及在寫作中引用和參考的論著的作者。

第五篇：社會工作如何介入社區居家養老服務

社會工作如何介入社區居家養老服務

我國早在2000年就已進入老齡化社會行列，近年來更是呈現出老年人口龐大、未富先老、老齡化速度快的特點。《中國老齡化事業發展“十二五”規劃》指出，從2011年到2015年，全國60歲以上老年人口數量將由1.78億增長到2.21億，比重將增加到16%，增幅高達7.2%。隨著人口老齡化進程的不斷加快，養老問題也日益凸顯。

為彌補家庭養老功能弱化、機構養老資源缺乏等不足，滿足老年人的生活需求，社區居家養老服務應運而生。《中華人民共和國老年人權益保障法》總則第五條也明確規定，“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。居家養老是我國傳統的養老模式，具有濃厚的文化底蘊，也符合大部分老年人的生活意愿。社區居家養老服務更是整合各種養老資源、提升老年人生活質量的一種現代化養老服務模式，并深受歡迎。

目前，我國內地的社區居家養老服務方式以日托服務和上門服務為主。在服務開展過程中，還存在各種問題。從服務對象看，因宣傳不到位，老年人對社區居家養老服務模式認識不足，導致其自主參與度低下；從服務環節與服務內容看，服務前評估不完善，簡單的菜單式組合及資源短缺導致無法滿足服務對象不同層次的需求；從服務人員看，從業人員專業素質偏低，職業認同度低下，社會地位和待遇偏低，造成人員流動性大，專業人員缺乏；從社會氛圍看，社會及公眾認識不到位，難以鏈接、整合有效資源。

社會工作是一門專業的助人學科，老年社會工作是其中的一個重要領域。早在20世紀60年代初，英國的社會工作者便已投身到社區照顧當中。歷史和現實經驗均揭示：社會工作介入社區居家養老服務，能解決目前社區居家養老服務存在的一些問題，也將有效提升社區居家養老服務質量和水平。

現有的社會工作介入社區居家養老服務可分為四類：一是社會工作組織直接對開展社區居家養老服務的機構或項目進行托管；二是由提供社區居家養老服務的社會組織直接招聘專業社工參與服務；三是依托街道的社區居家養老服務組織，由原先的社區工作人員經過培訓或學習取得助理社工師、社工師等相關資質，介入到社區居家養老服務中；四是兼職社工長期或短期參與社區居家養老項目和活動。

在提供社區居家養老服務時，社工往往會承擔不同的角色和職能。例如，在日托服務中，社工主要運用個案、小組工作方法，組織小組活動、興趣活動，為老年人處理心理問題，以及對日托所進行管理工作。在上門服務方面，社工多從事間接服務，如對助老員進行培訓，并調解、處理沖突與矛盾。但目前，社工對某地區社區居家養老服務體系的統籌、設計的職能尚未體現出來。

在我國，雖然社會工作介入社區居家養老服務已有十多年時間，但這種介入實踐并不廣泛。一方面，社區居家養老服務體系中沒有全面強調社會工作的介入；另一方面，由于項目性質、項目資金情況和社工經驗等條件限制，社會工作并未介入社區居家養老項目的整體運營。因此，將來應著重從以下三個方面開展工作。

第一，完善社會工作介入社區居家養老服務體系。目前我國社會工作介入社區居家養老服務主要停留在提供直接服務的層面，宏觀層面的介入尤其薄弱，無法體現出社會工作的政策建議和倡導功能。完善的社會工作介入社區居家養老服務體系包括微觀、中觀和宏觀三個層面。微觀層面即對需要照顧的老人及其家屬提供直接服務，注重對服務對象評估、服務方案制訂、資源協調和服務輸出等方面，以實現對老年人精神慰藉、生活照料和醫療康復的功能。同時，注重對老人家屬的關懷，以緩解其壓力、增強其技能、化解矛盾。中觀層面，即從組織層面來說，主要可分為組織管理與資源鏈接、志愿者管理、工作人員督導、自我評

估與矛盾解決四大部分，以達到對組織、對工作人員、對志愿者以及對外形象的管理和提升。宏觀層面，社工專業人才或組織通過深入有效的社區需求調研以及對已有服務的評估工作，對構建社區居家養老服務體系提出有針對性的政策建議，使社區居家養老服務更切合民眾需求、更專業。

第二，加強從業人員的教育培訓，提升服務質量。從業人員教育背景和工作經驗的層次差異，造成了他們之間服務能力的差距。即使是接受過社會工作專業系統教育的社工，也常因初入養老服務領域、缺乏實踐經驗而出現服務提供能力不足等問題。因此，在社區居家養老服務推廣過程中，應注意對服務人員的專業培訓，提升其工作技能，以保證為服務對象提供優質服務。

第三，增強社工的評估能力。目前，針對社區居家養老服務，很多地方尚未形成完善的評估體系。社工應加強對社區居家養老服務各方面知識的了解，增強自身各項技能，為承擔評估責任做準備。應逐步建立起社區居家養老專業服務的評估體系和評估指標，增強社工的評估能力，并提升以評促建的功能。

另外，部分社區居家養老服務組織忽視了對在職工作者的督導和培訓，無法更好地提升服務技能和水平。因此，應加強社區居家養老服務領域專業高級督導的跟進。社區居家養老服務組織的發展階段不同，對專業督導的需求也不同。在服務初期適當引進部分外部督導力量的同時，也應加強對本機構督導人員的培育，以便盡快提升社會工作介入社區居家養老服務的整體服務質量。