第一篇：《政府法制研究》2009年第5期(總第201期)：政府信息依申請公開實施過程中的若干法律問題研究

《政府法制研究》2009年第5期（總第201期）：政府信息依申請公開實施過程中的若干法律

問題研究

來源： 發(fā)布時間： 2009-12-11 11:08 閱讀次數(shù)：

●在政府信息的界定上，立法規(guī)定的不予公開范圍過于狹窄，導致行政機關從政府信息的界定問題入手，把認為不宜公開的政府信息排除在外；機關之間工作聯(lián)系的信息，是否納入政府信息范疇，應當按工作聯(lián)系的性質來認定，即屬于公共事務的信息應納入公開范圍，而屬于內(nèi)部事務的信息，不宜公開；至于獲取類信息屬于政府信息范疇，國家立法上已經(jīng)明確

●在申請公開的目的和用途上，從法理而言，政府信息公開的制度目的，既在于實現(xiàn)“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的私益，也在于實現(xiàn)“促進依法行政”的公益，依申請公開中的“主體無限性”原則是推進政府信息公開制度的發(fā)展趨勢

●在相關制度關系上，專門領域的查閱規(guī)定由于出臺較早，基于特殊目的、價值取向和功能設計，奉行“公開為例外”的理念，隨著《政府信息公開條例》的頒布實施，這種理念正逐步為“公開為原則、不公開為例外”所替代，但是在具體制度上還需進一步細化和銜接

政府信息依申請公開實施過程中的若干法律問題研究

課題組顧問：劉 華

課題組組長：羅長青

課題組副組長：吳堅勇

課題組成員：劉 華 高 俊 周志華 吳偕林 侯丹華

課題執(zhí)筆人：羅長青

上海不是國內(nèi)第一個選擇制度化路徑厲行政府信息公開的城市。廣州在2002年11月6日就率先頒布了《廣州市政府信息公開規(guī)定》；汕頭緊隨其后，于2003年4月17日通過了《汕頭市政務信息公開規(guī)定》。但上海實施《上海市政府信息公開規(guī)定》 的努力以及由此收獲的實際效果，卻給關注政府信息公開話題的人士留下了深刻的印象。

除了富有特色的聯(lián)席會議體制，以及為組織實施19號令不斷推出的各種措施（包括力推15家“公權力大、公益性強、公眾關注度高”重點部門的公開，實行政府信息公開目錄和指南制度，政府信息公開年度報告等），還應當歸功于19號令所提供的依申請公開的制度框架——公民、法人和其他組織可以“向掌握該政府信息的政府機關提出申請”（第十一條），行政機關實施依申請公開行為可以被提起行政復議、行政訴訟（第三十二條第二款）。早于政府信息公開的政務公開，一般只要求（政府認為）與人民群眾切身利益密切相關的政府工作事項向社會主動公開。而依申請公開的制度框架，為公民、法人和其他組織提供了按其自身意愿從行政機關獲取政府信息的權利。2004年5月19日，也就是19號令施行的第19天，市民D就以該規(guī)章為依據(jù)向X區(qū)房地局提出了有關岳陽路**號有關原始房地產(chǎn)資料的公開申請。此案成為上海的“政府信息公開第一案”。根據(jù)2004年度的政府信息公開報告，自5月1日到年底的8個月中，全市行政機關共收到政府信息公開申請8799件；各政府機關收到有關政府信息公開事務的行政復議申請38件，發(fā)生政府信息公開的行政訴訟案件6件。2005年全市行政機關收到政府信息公開申請12465件，2006年7533件，2007年6485件，國務院《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施的2008年再度增至9388件。由依申請公開而引起的行政復議、行政訴訟案件數(shù)也有增無已。

不過，依申請公開爭議不斷增長的勢頭，卻使行政機關頭疼不已。究其原因，一是行政機關在依申請公開中的防御性角色使然。二是依法行政的實際狀況與依申請公開的要求不完全適應，實踐中的不宜公開與法定公開要求有時會發(fā)生脫節(jié)。三是立法上制度安排不夠嚴密，或者法律概念不夠明確，或者制度與制度之間銜接不暢，或者制度操作性不強等。四是依申請公開在制度實施過程中，尚未形成運作有效的解釋和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，不斷解決實踐中提出的問題。盡管遇到這些問題，依申請公開在促進行政機關履行公開義務上的制度價值，仍然被國務院2007年4月5日通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）肯定下來（第十三條）。重要的是，制度安排上的不盡完善，要隨著實踐的展開、問題的解決、經(jīng)驗的積累不斷得到修正，從而推動依申請公開的制度不斷發(fā)展。

本課題嘗試用案例分析的方法，發(fā)現(xiàn)并分析依申請公開實施過程中遇到的一些法律問題。采用案例分析的方法，是基于以下兩點認識：第一，相信在具體個案的事實和關系中更能確保得到解決問題的合理方法，從而避免那些超越具體個案的抽象解釋所帶來的任意性。第二，借用法律社會學的先驅者之一埃利希（Eugen Endich，1862—1922）提出的“活法”（Living Law）概念，上海的政府信息公開是一個不可多得的“活法”標本。無論是國務院《信息公開條例》，還是19號令或者《上海規(guī)定》，這些法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)設的法律概念（比如“政府信息”、“過程信息”），有關依申請公開實施的具體規(guī)則（比如19號令規(guī)定的“非本機關掌握”答復，《信息公開條例》規(guī)定的政府信息“不存在”答復），在實踐過程中，有的發(fā)生了變形，有的得到了發(fā)展和創(chuàng)新，也有的被棄之不用。那些偏離了法條字面意義或者立法原意的解釋和適用，才是真正管用的法律概念和具體規(guī)則。共同創(chuàng)造這些“活法”意義上法律概念和法律規(guī)則的，包括負有公開義務的行政機關，也包括提出公開申請的公民、法人和其他組織，還包括立法解釋部門、行政復議機關和人民法院。他們在依申請公開所提供的大舞臺中，通過互動與合作，形成豐富多姿的生態(tài)，共同發(fā)展著政府信息公開制度。

依申請公開實施過程中出現(xiàn)的重要法律問題很多，本課題限于研究時間和研究力量，僅取其中爭論較多的4個實體性問題，選擇一些能反映這些實體性問題的案例作分析研究，一方面努力回答實踐所提出的法律問題本身，另一方面也兼作從個案去揭示具體規(guī)則如何被實踐發(fā)展的嘗試。至于依申請答復、收費、提供方式和形式等程序性問題，尚有待下一步的研究。

一、關于依申請公開的一般性問題

為框定本課題的研究對象，有必要在對依申請公開的5個實體性問題進行案例分析前，對依申請公開的制度價值，以及依申請公開與主動公開的界分等兩個一般性問題作一略論。

（一）依申請公開的制度價值

在主動公開和依申請公開兩個制度框架中，也許因為主動公開更能表明政府的姿態(tài)和決心，《信息公開條例》似乎更加注重和強調(diào)主動公開，不僅用第九條至第十二條的篇幅列舉行政機關應當主動公開的范圍和重點主動公開的領域，還對主動公開的途徑和時限作了規(guī)定。但實際上，依申請公開才是政府信息公開制度的拱心石。《信息公開條例》規(guī)定的依申請公開制度至少有三條規(guī)則保障了公民、法人和其他組織獲取政府信息的權利。規(guī)則之一，對公民、法人或者其他組織的公開申請，行政機關必須“有問必答”，否則構成“不作為”。規(guī)則之二，既是“公開為原則，不公開為例外”，行政機關拒絕公開政府信息的，必須在《信息公開條例》明確的法定不公開理由當中找到依據(jù)。規(guī)則之三，公民、法人或者其他組織對依申請公開中的具體行政行為不服，有權提起行政復議或者行政訴訟。

盡管主動公開的受益面最為廣泛，主動公開最具及時性，主動公開還不得收費，但在行政機關究竟保存著多少政府信息還家底不清的情況下，依申請公開制度使得行政機關隨時要接受和回應來自任何人針對任何文件的要求，把主動權從行政機關手中交到了公民、法人和其他組織的手中。如果說，在主動公開制度框架內(nèi)公民、法人和其他組織對于政府信息的消極權利，那么，在依申請公開制度框架內(nèi)就是公民、法人和其他組織的積極權利。并且，在當前還無法通過行政復議、行政訴訟監(jiān)督行政機關履行主動公開義務的情況下，正是由依申請公開的可復議性、可訴性才使政府信息公開更加具有法定義務的特性。如果說公開是一種力量，那么依申請公開就是政府信息公開的力量之源。

（二）依申請公開與主動公開的界分

主動公開與依申請公開，首先并不是從政府信息的內(nèi)容上去界分，而是公開方式上的差別：主動公開是行政機關將政府信息依據(jù)法定要求直接予以公開的方式。依申請公開中，行政機關需要依據(jù)公民、法人或者其他組織申請，才予以公開的方式。能夠從內(nèi)容上界分的，其實是公開的政府信息與不公開的政府信息；公開范圍中有一部分政府信息，因其關系到不特定多數(shù)人切身利益、需要廣泛知曉等重要原因，《信息公開條例》要求行政機關必須主動公開，為此還建立了政府信息主動公開目錄制度。其余未必主動公開但仍屬于公開范圍的政府信息，就成了依申請公開目錄。這樣，主動公開與依申請公開才有了在內(nèi)容上大體對應的政府信息。不能完全從內(nèi)容上去界分主動公開與依申請公開，還因為依申請公開的政府信息可以根據(jù)客觀需要，以主動方式公開；比如行政機關在就同一件政府信息被很多人多次申請公開后，會考慮主動公開，以降低行政成本。

當然，屬于主動公開范圍的政府信息，《信息公開條例》不鼓勵公民、法人或者其他組織再向行政機關申請公開。但是，《信息公開條例》也沒有規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請公開主動公開范圍的政府信息，行政機關可以拒絕公開。一是因為確實存在行政機關未履行主動公開義務的可能性；或者行政機關主動公開不充分，比如在政府網(wǎng)站上的主動公開對沒有條件上網(wǎng)的公民、法人或者其他組織而言，就是主動公開不充分的。二是基于公民、法人或者其他組織對政府信息形式上有特殊需要的考慮，比如需要獲取行政機關主動公開的紅頭文件原件等。另外，正因為依申請公開本質上屬于公開方式問題，而不是公開內(nèi)容問題，公民、法人或者其他組織申請公開行政機關已主動公開的政府信息，行政機關可以按照《信息公開條例》第二十七條規(guī)定，收取因提供政府信息而產(chǎn)生的檢索、復制、郵寄等成本費用。

二、關于政府信息的界定

實踐中，行政機關拒絕公開當事人申請的政府信息，主要有兩大理由，一是被申請的信息不屬于《信息公開條例》第二條所定義的政府信息范圍，不適用《信息公開條例》；二是被申請的信息雖屬于政府信息，但存在不予公開的法定情形。雖然《信息公開條例》中并無“不屬于政府信息”作為行政機關拒絕公開理由的直接依據(jù)，但《信息公開條例》第二十一條各類答復的前提是“對申請公開的政府信息”?！渡虾Ｒ?guī)定》從執(zhí)行中總結出，是否屬于政府信息實際上指向適用范圍問題，在其第二十三條第（三）項明確規(guī)定“申請內(nèi)容不屬于本規(guī)定的政府信息范圍的，應當告知申請人并說明有關情況”。

由于《信息公開條例》規(guī)定的不予公開情形僅包括國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及第八條“不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”，而實踐中行政機關發(fā)現(xiàn)很多政府信息不宜公開，卻苦于無法對應任何一項不予公開情形，于是，被申請的信息是否屬于政府信息范圍，逐漸為行政機關找到的一條“蹊徑”而頻繁使用，并成為引發(fā)爭議糾紛的一大問題。

因政府信息的界定問題引起爭議糾紛，且至今尚有意見分歧和不同處理方法的，主要集中在機關內(nèi)部信息、機關之間往來信息以及行政機關獲取信息等案件類型。

（一）機關內(nèi)部事務信息、機關之間工作聯(lián)系的信息

當事人向行政機關申請公開會議紀要、調(diào)查報告、請示批復、內(nèi)部審核表、發(fā)文稿等信息，都是由機關內(nèi)部或者系統(tǒng)內(nèi)部（行政機關之間）的行為所產(chǎn)生的。對具有“內(nèi)部性”的信息，行政機關往往認為對外并不發(fā)生效力，因而沒有必要公開。但在“外部人”看來，公眾對機關內(nèi)部運作和運作過程的情況也有知情權；何況，有些內(nèi)部行為的起因和結果都與外部有關聯(lián)，比如行政執(zhí)法案卷中的證據(jù)材料由外部收集而來，又是對外作出具體行政行為決定的事實依據(jù)。

【案例一】H等5人向R縣人民政府申請公開調(diào)查報告

案情概要：2008年5月6日，N省R縣市民H、D等5人向N省B市中級人民法院起訴R縣人民政府，要求法院責令R縣人民政府向原告公開其申請公開的相關政府信息。H是原R縣自來水公司的退休職工。2002年11月25日，R縣建設局撤銷了原R縣自來水公司，并代表縣自來水公司與B市聯(lián)合工貿(mào)有限公司負責人簽訂了一份合資合同，成立了一家新的公私合營供水企業(yè)。R縣建設局也書面向H承認，縣建設局撤銷原縣自來水公司的做法是違法的，R縣建設局雖然是縣自來水公司的業(yè)務主管部門，但建設局無權代替自來水公司與其他公司簽訂合資合同。自來水公司改制中產(chǎn)生的質疑，引起了有關部門的重視。2007年6月下旬，R縣人民政府組織縣政府辦經(jīng)研室、建設局、財政局、審計局、國資中心、法制辦、自來水公司等單位（企業(yè)），深入多家單位和企業(yè)，對原自來水公司改制情況進行調(diào)查，事后，調(diào)查組出具了調(diào)查報告。H、D等5人向R縣人民政府申請公開該調(diào)查報告時，R縣人民政府以“該調(diào)查報告不能代表政府意見，只是供領導參考使用的，政府調(diào)查報告不屬信息公開的范圍”為由，拒絕公開。2008年6月11日下午，R縣政務公開領導小組辦公室給5名退休職工下達了《政府信息公開告知書》，告知書稱：“經(jīng)審查，你們要求獲取的政府信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定的主動公開范圍，但可以對特定的申請人依申請的內(nèi)容以適當?shù)姆绞焦_，可以安排5職工查閱、也可以提供復制件”。

爭點：機關內(nèi)部信息是不是政府信息？如果機關內(nèi)部信息不是《信息公開條例》第二條所指的政府信息，那么，R縣政府認定調(diào)查報告為機關內(nèi)部信息，是否正確？

本案思路整理：R縣兩次答復前后不一。第二次答復不僅認定調(diào)查報告為政府信息，且歸入公開范圍。值得尋味的是第一次答復，R縣政府認為不屬于政府信息范圍的原因是調(diào)查報告“不能代表政府意見，只是供領導參考使用的”。解讀其理由，一是調(diào)查報告不能視作行政機關的信息，因為它似乎“不作數(shù)”，不是R縣政府作出正式的、內(nèi)容確定的、對外產(chǎn)生效力的行為；二是調(diào)查報告僅供機關內(nèi)部使用。

分析：第一個問題，機關內(nèi)部信息是不是《信息公開條例》第二條定義的 “行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”？《信息公開條例》通篇未直接規(guī)定機關內(nèi)部信息屬于“非政府信息”。唯有第二條“履行職責過程中”能據(jù)以推斷出這個意思，因為“純屬行政機關內(nèi)部管理的人事、財務等相關信息不屬于本條例規(guī)定的政府信息”。如果這確實是《信息公開條例》的立法本意，那究竟有什么理由呢？

在本課題閱讀范圍內(nèi)的其他國家信息公開立法，罕有將機關內(nèi)部的信息排除在政府信息范圍以外的，但對機關內(nèi)部信息給予不予公開的保護，倒不乏實例。美國《聯(lián)邦信息自由法》將“機構內(nèi)部的人員管理制度和慣例”（related solely to the internal personnel rules and practices of an agency）作為不予公開情形。這里的內(nèi)部信息，主要指機關人員使用停車設施的規(guī)則、午餐時間規(guī)定、病假等事務，以及政府調(diào)查人員或者檢查人員的操作規(guī)則、指南和程序手冊。這些例子的共同特點是，內(nèi)部事務過于常規(guī)和瑣細，與公共利益無涉；有些內(nèi)部事務被公開后還可能導致某些反管制的規(guī)避行為。日本《日本行政機關擁有信息公開法》把“國家機關和地方公共團體內(nèi)部或相互之間有關審議、討論或協(xié)議的信息”作為不予公開情形，因為“公開可能對坦率的意見交換、意思決定的中立性造成不當損害、可能產(chǎn)生國民間的混亂、可能不當?shù)亟o予特定的人利益或不利益”。

可見，立法設定某一類政府信息為不予公開情形，一般是因為公開具有一定危害性。在與公共利益無涉的事務上，為了避免給行政機關增加不必要負擔，也允許行政機關不公開（需要說明的是，對這種情況，立法可以賦予行政機關裁量余地，若行政機關認為適當，也可以決定向當事人公開）。我國《信息公開條例》通過“履行職責過程中”的前提條件來限定政府信息的范圍，應該也是基于同樣的考慮。所以，盡管把機關內(nèi)部信息歸為“非政府信息”在常理上不免令人費解，但卻殊途同歸地達到了不公開的效果。

第二個問題，R縣政府認定調(diào)查報告為機關內(nèi)部信息，是否正確？怎樣具體認定機關內(nèi)部信息？

歸納實踐中行政機關在區(qū)分內(nèi)部事務還是外部事務時所采用的判斷標準，通常有三個：一是效力范圍，如果行政行為的效力及于機關以外，包括社會公眾、管理相對人，就不再是機關內(nèi)部事務，比如行政處罰決定；相反地，行政行為的效力僅限于內(nèi)部人員，就是內(nèi)部事務，比如通勤車發(fā)車時刻表。與效力范圍的判斷標準相關的，還有信息用途，比如本案中“只是供領導參考使用的”。二是信息的制作（獲?。┲黧w，如果信息是行政機關內(nèi)設處室或者內(nèi)部人員制作的，即便是職務行為（供組織性使用），只要不正式代表行政機關的意志，也可作為內(nèi)部事務的佐證，比如行政機關某個業(yè)務處室報送行政首長的書面報告、參閱簡報。三是機關事務的屬性，即是否與公共利益有關。

本案中，R縣政府答復中“不能代表政府意見，只是供領導參考使用”，如果按效力范圍、信息制作主體兩個標準，調(diào)查報告應當屬于“機關內(nèi)部事務信息”。但從調(diào)查報告的內(nèi)容來看，自來水公司改制問題，既涉及公共服務行業(yè)以及政府對公共服務行業(yè)的管理，又涉及自來水公司及其職工等多方利益，以第三個公共利益標準來看，顯然已超出“機關內(nèi)部事務”范圍。

首先，正由于《信息公開條例》規(guī)定的不予公開范圍過窄，而現(xiàn)實中行政機關并不能做到如此大范圍的公開，導致行政機關執(zhí)行《信息公開條例》時在政府信息的界定環(huán)節(jié)進行了修正，通過縮小政府信息范圍，事實上排除了相當一部分信息的公開義務。把機關內(nèi)部事務信息排除在政府信息以外是常見做法，且在《信息公開條例》第二條政府信息定義中也能通過“履行職責過程中”的限制條件找到可用的依據(jù)。

其次，盡管上述做法有其合理性，但對機關內(nèi)部事務信息的具體適用，還是應當在實踐中明確一些判斷標準，以便于行政機關理解與執(zhí)行，也有利于減少行政機關在處理公開申請過程中的隨意性。前文提及的據(jù)以認定是否屬于機關內(nèi)部事務信息的三個標準中，采用效力范圍標準的實例最為常見，但它能否成為一般規(guī)則，卻可以存疑，因為實踐中必然要回答怎樣具體認定對外發(fā)生效力的問題。一種理解是，無論行政行為是否最終作出，只要存在對外發(fā)生效力的可能性，就是外部行為；本案中的調(diào)查報告當屬此類，R縣政府對自來水公司改制事件進行調(diào)查，表明可能以調(diào)查報告為依據(jù)進一步作出處理決定，因此，調(diào)查報告就是R縣政府是否對外作出處理決定的決策依據(jù)，不是機關內(nèi)部事務信息。對外發(fā)生效力的另一種理解是，只有當行政機關事實上作出了對外發(fā)生效力的行為，才構成外部行為；照此理解，R縣政府尚未作出針對自來水公司改制的任何處理決定或者決策，調(diào)查報告只是機關內(nèi)部事務信息，可以不予公開。按照前一種理解，決定性因素歸根到底仍然是機關事務的屬性，而不是效力范圍，因為只有對涉及公共利益的機關事務，行政機關才可能作出對外發(fā)生效力的行為。按照后一種理解，機關事務是內(nèi)部還是外部，要取決于是否作出最終對外生效的行為，邏輯上是不圓滿的（舉例說，行政機關最終未作出處罰決定，其調(diào)查取證都是內(nèi)部事務？）。可見，效力范圍標準本身難以在操作中形成有說服力的一般規(guī)則。

第三個標準——機關事務是否與公共利益相關，與《信息公開條例》中“純屬行政機關內(nèi)部管理的人事、財務等相關信息不屬于本條例規(guī)定的政府信息”的立法本意相吻合，也是較為理想的理解。不過，按照公共利益標準，機關內(nèi)部事務信息將受到嚴格限定，導致當下實踐中的一些難題難以得到解決。本案中，我們可以想象公開調(diào)查報告可能帶來的不利影響，比如調(diào)查報告未經(jīng)R縣政府一定審核程序、集體討論決定、負責人簽發(fā)而內(nèi)容不確定，或者調(diào)查報告內(nèi)容可能暗示政府未來可能采取的行動從而可能使利益相關方誤解等。在這些情況下，R縣政府怎樣答復H等人？如果《信息公開條例》把內(nèi)容不確定以及內(nèi)容雖然確定但公開后仍可能引起社會誤解和混亂的政府信息歸入不予公開范圍，那么，事情對R縣政府來說就會明朗得多。但《信息公開條例》并未提供足夠的不予公開情形，R縣政府不能依據(jù)《信息公開條例》答復H等人不公開。此時，R縣政府從政府信息的界定入手，把調(diào)查報告作為“非政府信息”，就具有一定的合理性?？磥?，在《信息公開條例》規(guī)定的不予公開范圍過窄的情況下，按公共利益標準來認定機關事務信息內(nèi)，過于嚴格，在實踐中難以做到。

因此，課題組建議，適當放寬對機關內(nèi)部事務信息的界定范圍，不僅以是否與公共利益有關為主要判斷標準，還可兼采信息制作（獲?。┲黧w的標準，即從《信息公開條例》第二條對政府信息的定義中尋找依據(jù)，政府信息是“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的”，信息的制作（獲?。┲黧w必須是行政機關，而不是行政機關的領導、公務人員或者內(nèi)設處室。行政機關制作（獲?。┑男畔?，可以從行政機關加蓋印章來認定，還可以包括行政機關以一定形式認可為自身所為的相關信息，比如行政執(zhí)法人員受行政機關授權制作（獲?。┑男姓?zhí)法證據(jù)材料（調(diào)查筆錄、現(xiàn)場勘察筆錄、證明違法行為的照片及錄像等）。這些證據(jù)材料一經(jīng)制作（獲取），內(nèi)容即確定，視同行政機關制作（獲?。┑男畔ⅲ徽撟罱K是否作出對外發(fā)生效力的執(zhí)法決定，應當作為政府信息。但是，行政機關所屬的公務人員、內(nèi)設處室起草的文稿，行政機關有關領導提出的審核意見等，目前難以做到公開的，建議視作非由行政機關制作（獲?。┑男畔?，歸入機關內(nèi)部事務信息。

結論：立法規(guī)定的不予公開范圍過于狹窄，導致行政機關從政府信息的界定問題入手，把他們認為不宜公開的政府信息排除在外。對這種現(xiàn)象不能簡單否定，而應當在規(guī)范政府信息公開工作的同時提供出路。相對于行政機關以機關內(nèi)部事務信息不屬于政府信息為由拒絕當事人的公開申請，立法直接把機關內(nèi)部事務信息作為不予公開情形加以排除，后者在邏輯上更講得通，操作中也更為明確、易行。因此，適當時從立法上完善最為理想。在立法完善以前，需要在操作中適當放寬對機關內(nèi)部事務信息的認定。也就是說，機關內(nèi)部事務信息主要指與公共利益無關的純內(nèi)部事務信息；而由內(nèi)部人員、內(nèi)設處室制作（獲?。┑?、不能作為行政機關行為的相關信息，也可以作為機關內(nèi)部事務信息。

【案例二】公民申請公開某市政府辦公廳向其他行政機關下發(fā)的通知

案情概要：有公民向某市政府辦公廳申請公開《某市人民政府辦公廳關于印發(fā)某市市級衛(wèi)生事業(yè)投融資改革實施方案的通知》[以下簡稱7號文件]。7號文件的起草部門——市發(fā)改委認為，文件的主送單位是各區(qū)縣人民政府和市政府有關委、辦、局，不是向社會公開的文件，建議不予公開。

目前，7號文件的全文仍未公開，據(jù)課題組從互聯(lián)網(wǎng)搜索，該文件重點明確了三個基本原則：

一、衛(wèi)生事業(yè)的投融資機制改革，要與衛(wèi)生事業(yè)的管理體制改革同步推進，政府部門將從“辦衛(wèi)生”轉變?yōu)榫C合運用經(jīng)濟、法律和行政等手段“管衛(wèi)生”；

二、明晰衛(wèi)生事業(yè)單位的產(chǎn)權關系，推進醫(yī)療機構的成本核算、企業(yè)化管理和資產(chǎn)運作，實現(xiàn)政府投資效益的優(yōu)化；

三、充分調(diào)動衛(wèi)生系統(tǒng)及其他社會投資主體的積極性，形成面向社會的政策入口，形成政府與社會投資的合力。

課題組還從互聯(lián)網(wǎng)搜索到，某市財政局、中國人民銀行某分行于2008年6月5日向各市級預算單位，各國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行某（市）分行，某銀行、某農(nóng)村商業(yè)銀行下發(fā)并向社會公開的《關于印發(fā)<某市市級財政資金國庫集中支付管理暫行辦法>的通知》（以下簡稱26號文件）第四十一條援引了7號文件：“根據(jù)《某市市級衛(wèi)生事業(yè)投融資改革實施方案》和《關于推進本市市級醫(yī)療機構管辦分離改革方案》的要求，某醫(yī)院發(fā)展中心管理的市級公立醫(yī)療機構基本建設經(jīng)費、部門預算中用于固定資產(chǎn)的支出，以及市級公立醫(yī)療機構藥品收支返還（除用于社區(qū)衛(wèi)生服務、預防保健等其他衛(wèi)生事業(yè)外）所形成固定資產(chǎn)的部分，仍按現(xiàn)行程序，由該中心向財政部門提出申請，經(jīng)財政部門審核同意后直接下?lián)艿皆撝行牟⑾鄳黾悠滟Y本金，由該中心按上述直接支付程序進行撥付”。

爭點：本案中，某市政府辦公廳向各區(qū)縣政府、市政府有關委、辦、局下發(fā)的7號文件，已不限于“案例一”所討論的在一個行政機關內(nèi)部流轉的信息，而是行政機關與行政機關之間工作聯(lián)系的信息，發(fā)文對象不是公民、法人或者其他組織，這類信息是否可以歸入機關內(nèi)部事務信息？

本案思路整理：市發(fā)改委的思路，是以發(fā)文對象來推斷文件內(nèi)容是否屬于機關內(nèi)部事務，7號文件的發(fā)文對象全部都是行政機關，而非公民、法人或者其他組織，因此不屬于政府信息。而從7號文件的內(nèi)容來看，卻涉及了行政機關以外的一些主體，包括衛(wèi)生事業(yè)單位、醫(yī)療機構、衛(wèi)生系統(tǒng)和社會投資主體等。

分析：發(fā)文對象的認定標準，隱含著效力標準——如果發(fā)文對象不是公民、法人或者其他組織，那么文件對公民、法人或者其他組織也就不具有行政法上的影響或效力。

問題是，除了發(fā)文對象，其他主體都無權查閱文件？如果是這樣，市長每年向人大代表所作的政府工作報告就無需向社會公開，財政局向人大提交審議的財政預決算報告也無需向社會公開。政府信息公開的制度目的是把政府行為置于社會公眾的監(jiān)督之下，而非基于，更不限于政府信息的制作目的，因此，有權查閱文件的主體也就不應當限于發(fā)文對象。7號文件主送各區(qū)縣政府和市政府有關委、辦、局，目的是讓這些行政機關知悉后，按照文件要求去組織實施、執(zhí)行或者給予配合，各區(qū)縣政府和有關委、辦、局將采取具體改革措施。如果公民、法人或者其他組織不能查閱7號文件內(nèi)容，也就無從了解各區(qū)縣政府和有關委、辦、局采取的具體改革措施是否與7號文件一致。所以，如果7號文件不是保密文件，就不能排除發(fā)文對象以外的公民、法人或者其他組織查閱7號文件的內(nèi)容。

還有一個問題，是不是因為發(fā)文對象只是行政機關，7號文件對公民、法人或者其他組織就不具有行政法上的影響或效力？這種行政法上的影響和效力，是直接影響還是連間接影響也包括在內(nèi)？是不是只有受到行政法上影響和效力的對象，才有申請公開的主體資格？如果僅以發(fā)文對象為依據(jù)，那么7號文件對并非發(fā)文對象的公民、法人或者其他組織便無行政法上的直接影響和效力。但是，是否有權查閱7號文件，既關系到公民、法人和其他組織對各區(qū)縣政府和有關委、辦、局根據(jù)7號文件采取具體改革措施進行監(jiān)督的可能；也關系到公民、法人和其他組織根據(jù)7號文件預測、安排自身活動以實現(xiàn)利益的可能（根據(jù)《信息公開條例》第十三條規(guī)定，滿足公民、法人和其他組織“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”也是政府信息公開的制度功能），因而對7號文件的查閱權構成公民、法人和其他組織的間接影響。如果7號文件對公民、法人和其他組織構成行政法上的直接影響和效力，那么，根據(jù)正當程序原則，行政機關就負有主動公開7號文件的義務；如果構成間接影響和效力，則公民、法人就有充分理由申請公開7號文件。由此可以得出，在很多情況下，行政機關之間工作聯(lián)系的文件，除了對發(fā)文對象有行政法上的影響和效力外，往往還及于第三方（包括公民、法人和其他組織）。

結論：機關之間工作聯(lián)系的信息，是否納入政府信息范疇，應當按工作聯(lián)系的性質來認定，即屬于公共事務抑或機關純內(nèi)部事務。具體來說，可以把行政機關之間的工作聯(lián)系分為兩類，一類是有關純內(nèi)部事務的工作聯(lián)系，比如上下級機關之間調(diào)動公務人員的文件，不屬于《信息公開條例》第二條的政府信息范疇。另二類是有關公共利益的工作聯(lián)系，比如7號文件市級衛(wèi)生事業(yè)投融資改革方案，涉及政府提供醫(yī)療服務職責的體制改革問題，不能作為機關純內(nèi)部事務信息。涉及公共利益的工作聯(lián)系，社會公眾即與之具有利害關系，或者說具有行政法上的影響或效力。其實，某市財政局、人行某分行26號文件的內(nèi)容涉及財政性資金流轉，7號文件被這樣一個已向社會公開的文件明確引以為據(jù)，也可以看作7號文件具有公共事務性質信息的佐證。

（二）行政機關獲取的信息

《信息公開條例》第二條的政府信息包括制作類和獲取類。由于獲取類信息既包括行政機關從其他國家機關獲取的信息，又包括行政機關從公民、法人和其他組織獲取的信息，對后者是否屬于政府信息范圍的問題，在實踐中引起了較大爭議。反對意見認為，把獲取類信息也納入政府信息范圍，使政府信息公開制度的適用范圍過寬，顯然不符合我國當前實際；把“公開為原則，不公開為例外”的原則適用于獲取類信息，不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益；況且，對于獲取類信息，行政機關也難以保證其真實、準確。支持則意見認為，《信息公開條例》第二條規(guī)定獲取類信息也屬于政府信息范疇，是借鑒了一些國家的立法例，比如《日本行政機關擁有信息公開法》將適用該法的行政文件定義為“行政機關的職員在職務活動中制作或獲得的，供組織性使用的，且由該行政機關擁有的文書、圖畫以及電磁性記錄”。《韓國公共機關信息公開法》也有類似定義，“公共機關在履行其義務的過程中起草、獲得與管理的事項，它們以文書、圖畫、照片、膠卷、磁帶、幻燈片以及由計算機所處理的媒介等予以記錄”。從政府信息公開制度目的分析，行政機關在履行職責過程中從公民、法人和其他組織獲取的信息，一般涉及到行政機關作出決定的事實認定，事實認定又是影響行政行為合法性與合理性的必需環(huán)節(jié)，比如許可機關在核發(fā)許可證前應當審查申請人提交的材料，如果申請人不符合許可條件而頒給許可證，意味著行政許可行為違法。因此，涉及事實認定的獲取類信息對于履行職責行為受到公眾監(jiān)督是有意義的，而公眾監(jiān)督對于政府行為施與一定的壓力，是民主與法治原則的根本要求。當然，推進政府信息公開制度并不能脫離現(xiàn)實，對獲取類信息的構成還是需要有所界定。

【案例三】L向P區(qū)司法局申請公開人民陪審員名單

案情概要：2008年6月19日，L向P區(qū)政府要求獲取“P區(qū)司法局在履行職責過程中應當依法獲取的由P區(qū)人大常委會任命的由P區(qū)人民法院抄送并公告的完整、全部的人民陪審員名單紙質文件”。P區(qū)司法局6月24日作出答復，“您申請獲取的政府信息不屬于本機關的掌握范圍，本機關根據(jù)《某市政府信息公開規(guī)定》第十二條第（三）項的規(guī)定，予以告知。建議您向P區(qū)人民法院政治處咨詢，聯(lián)系方式為??”。L對此答復不服，向P區(qū)政府申請行政復議。復議期間，P區(qū)司法局發(fā)現(xiàn)其2008年6月24日作出的答復中所引用的《某市政府信息公開規(guī)定》第十二條第（三）項是已被廢止的規(guī)章，便自行撤銷了答復，并向L提供了其要求獲取的人民陪審員名單。

爭點：L要求獲取的人民陪審員名單屬于《信息公開條例》第二條政府信息范疇，還是司法信息？法院將人民陪審員名單抄送給區(qū)司法局，區(qū)司法局必然得到了人民陪審員名單，這是否構成《信息公開條例》定義政府信息時所明確的“在履行職責過程中”“獲取”？

本案思路整理：P區(qū)司法局答復“不屬于本機關掌握”，是依據(jù)了19號令第十二條第（三）項“不屬于受理機關掌握范圍的，應當告知申請人；能夠確定該信息掌握機關的，告知聯(lián)系方式”。從其告知L向“P區(qū)人民法院政治處咨詢”的行為分析，當時區(qū)司法局認為人民陪審員名單是司法信息；即使區(qū)司法局獲取了該人民陪審員名單，也不應當由區(qū)司法局負責公開。

區(qū)司法局最終向L公開人民陪審員名單的行為本身，已經(jīng)否定了答復中“不屬于本機關掌握”的結論。P區(qū)政府向市政府提交的《關于L行政復議申請駁回理由的答復》對人民陪審員名單是否屬于政府信息作了進一步闡述，“根據(jù)《信息公開條例》第二條、《最高人民法院、司法部關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》第九條之規(guī)定，人民陪審員名單的任命權是由人民法院院長提名，經(jīng)人大任命，且人民陪審員制度的實施主要由人民法院直接行使。狹義理解認為該人民陪審員制度及名單的直接獲取應屬司法信息。廣義理解認為司法行政機關有會同人民法院選聘人民陪審員提出意見的義務。故人民陪審員名單的獲取只有人大或法院抄送給司法行政機關時，才成為司法行政機關的信息”。

L向P區(qū)政府提交的行政復議申請書稱，“根據(jù)《全國人民代表大會常務長遠會關于完善人民陪審員制度的決定》第八條、第十五條、第十七條、第十九條的有關規(guī)定和最高人民法院、司法部印發(fā)的《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》第九條、第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，申請人申請獲取的信息屬于被申請人的職責權限范圍，被申請人有責任有義務從P區(qū)人民法院向社會公告的載體上，從向被申請人抄送的正式文件上獲取該政府信息，并依申請公開提供給申請人”。

從以上材料可見，L和P區(qū)政府在區(qū)司法局獲取的人民陪審員名單屬于政府信息的問題上意見一致。

分析：確實，人民陪審員制度屬于司法訴訟范疇。按照《最高人民法院、司法部關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）第九條：“基層人民法院應當將任命決定書面通知人民陪審員本人及其所在單位、戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的基層組織，并將任命名單抄送同級人民政府司法行政機關，同時向社會公告”，人民陪審員名單是由人民法院制作的，由此可以肯定其司法信息的屬性。但按照《信息公開條例》第二條定義來推斷，即使是司法信息，如果被行政機關在履行職責過程中獲取，也應當納入政府信息范疇；正如個人信息被行政機關在履行職責過程中獲取后轉化為政府信息一樣。

關鍵在于，這種獲取不是偶然的，而是制度性的、行政機關為履行職責而享有的一種特權。根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》和《實施意見》，作為管理司法行政事務的司法局，對人民陪審員的任免、培訓、考核等方面負有職責。司法局為履行這些職責，客觀上需要從人民法院那里獲取名單。由于行政機關采集各類信息必須基于法定授權并要求與履行職責相關，這種獲取特權一般應當有法定依據(jù)授予之。在本案中，區(qū)司法局的獲取是以《實施意見》第九條的“抄送”規(guī)定為依據(jù)。盡管社會公眾也可以從人民法院“同時向社會公告”的途徑查閱到名單內(nèi)容，但這種查閱與司法局為履行職責而獲取在權源和性質上都是不同的。

結論：獲取類信息屬于政府信息范疇，這是我國立法上的既成事實。屬于《信息公開條例》第二條政府信息范疇的獲取類信息，應當限定在行政機關因履行職責而獲取的范圍。具體可以從兩個方面來判斷：一是為履行職責而獲??；二是，一般情況下，獲取有法定依據(jù)。P區(qū)司法局在履行其法定職責過程中獲取了人民陪審員名單，那么該局保存的這份名單就屬于政府信息范疇。

三、申請公開的目的、用途

《信息公開條例》頒布之前，大多數(shù)政府信息公開地方立法規(guī)定的依申請公開制度都沒有對申請目的或用途提出要求，“法無禁止即自由”，申請人在向行政機關申請公開時，不需要說明申請目的、用途或者自己與被申請的政府信息之間存在利害關系。換言之，這些地方立法允許依申請公開實行“主體無限性”原則。

但“主體無限性”原則并非沒有在實踐中受到挑戰(zhàn)。首先是，在既有制度和做法的慣性下，行政機關認為申請人應當基于自身利害關系才能申請公開。這是因為在一些專門領域，有權查閱行政機關所保存的這些信息的主體，都必須是特定法律關系的利害關系人，否則行政機關可以拒絕提供查閱。比如，房地產(chǎn)資料登記查閱制度中，除房地產(chǎn)登記冊可供公開查閱外，原始憑證只有七類單位和個人有權查閱。在行政復議材料查閱制度中，僅復議申請人和第三人才可以查閱被申請人提交的證據(jù)、依據(jù)或者其他材料。上海的政府信息公開第一案——D向X區(qū)房地局申請公開岳陽路**號房屋資料，X區(qū)房地局答復“D不是產(chǎn)權人，故不能提供查閱”，即依據(jù)了《上海市房地產(chǎn)登記資料查閱暫行規(guī)定》的思路。再有一個是關于政府信息公開的行政訴訟原告資格問題。政府信息公開制度推行之初，有觀點認為，如果申請公開的政府信息與申請人沒有直接利害關系，法院可以裁定不予受理或者駁回起訴。因為《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。當然，這一觀點因為把申請人與政府信息之間的利害關系，與申請人與具體行政行為之間的利害關系混為一談，把政府信息公開申請人資格與行政訴訟原告資格等同，遭到了法院人士的反駁。

《信息公開條例》第十三條使“主體無限性”原則遭到了直接的否定。該條規(guī)定，“除本條例??規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”。不僅如此，國務院辦公廳《關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發(fā)[2008]36號）進一步規(guī)定，“行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供”。

至此，實踐中已經(jīng)按照“主體無限性”原則實施依申請公開的地方行政機關，只得將信將疑：如果《信息公開條例》第十三條的三種特殊需要是強制性規(guī)范，為什么《信息公開條例》第二十條有關公開申請的操作性規(guī)定中無此要求？況且，基于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”而申請公開，是否應當由申請人舉證，行政機關又如何具體認定呢？

【案例四】W向J區(qū)房地局申請公開房屋拆遷許可證

案情概要：W是J區(qū)4號擴大拆遷地塊的拆遷居民，她向J區(qū)房地局申請公開3號、5號等拆遷地塊的房屋拆遷許可證。區(qū)房地局認為，W申請公開的政府信息與其本人沒有利害關系，拒絕向W公開。

爭點：行政機關以申請人并非基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要為由拒絕公開，是否成立？

本案思路整理：可以從立法和具體適用兩個層面來討論這一問題。立法層面，《信息公開條例》第十三條規(guī)定把生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要作為依申請公開的前提，是否合理？具體適用層面，又可以從兩個角度分析；一是對《信息公開條例》的解釋，第十三條是引導性規(guī)定還是強制性規(guī)定？二是個案的事實認定，行政機關如何認定申請人是否基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要？

分析：首先分析《信息公開條例》第十三條規(guī)定的合理性。政府信息公開立法是否應對申請公開的主體進行限制，與立法所認同的政府信息公開目的有關?！缎畔⒐_條例》第一條規(guī)定，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例”。盡管沒有“知情權”的表述，這條立法目的還是表達了政府信息公開制度建立的基礎。為使公民、法人和其他組織實現(xiàn)對行政權力的監(jiān)督以及有序、有效地參與一定公共事務的管理，獲取政府信息是必要、必須的。從這個意義上說，誰都可以請求信息公開，而無需說明自己申請公開的目的和用途。基于“一切權力屬于人民”，政府的存在和行動從根本上都是為了確保公民權利的實現(xiàn)，政府信息也應當為公民、法人和其他組織所利用。前者是公益需要，后者是私益需要。顯然，《信息公開條例》第十三條的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要只是對應了私益需要。如果《信息公開條例》無意在依申請公開環(huán)節(jié)滿足公益需要，只能通過主動公開的政府信息來實現(xiàn)，那么，在行政機關拒絕履行主動公開義務而行政復議、行政訴訟制度又暫時無法提供救濟的情況下，主動公開環(huán)節(jié)上的公益需要也缺少強有力的保障。如果是這樣，《信息公開條例》第一條“促進依法行政”的立法目的恐怕也就無從實現(xiàn)了。所以，否認“主體無限性”規(guī)則，就是否認公民、法人和其他組織為了監(jiān)督行政行為而申請公開的權利，這在一定程度上是對《信息公開條例》第一條立法目的的背離。

當然，對《信息公開條例》第十三條也可以作兩種解釋，一種是把生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要理解為強制性規(guī)定，不具有這些特殊需要將使申請人承擔不利后果，正如國辦發(fā)[2008]36號文件所進一步規(guī)定的，如果認定W不是基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要而申請公開3號、5號地塊的房屋拆遷許可證關系，區(qū)房地局可以不予提供。另一種把是生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要理解為引導性規(guī)定，僅僅用于引導公民、法人和其他組織基于特殊需要而申請公開，比如行政機關在格式化的公開申請書設計申請用途一欄，但并不強制以特殊需要為公開前提，即使申請人與所申請公開的政府信息之間沒有利害關系，行政機關也不能拒絕提供。后一種解釋對于在實踐中緩解依申請公開成本問題是有益的。

最后，從操作層面講，即使把《信息公開條例》第十三條的特殊需要理解為強制性規(guī)定，行政機關在事實認定時也會發(fā)生困難。困難在于，生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要是主觀問題，不是客觀事實。如果W聲稱她申請公開相鄰地塊的房屋拆遷許可證，是為了比較相鄰地塊的拆遷運作，最終維護自身補償利益，J區(qū)房地局無法認定，W不是基于生活的特殊需要而申請公開。

結論：從法理而言，政府信息公開的制度目的，既在于實現(xiàn)“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的私益，也在于實現(xiàn)“促進依法行政”的公益，依申請公開中的“主體無限性”原則是推進政府信息公開制度的發(fā)展趨勢。從操作效果來看，不論對《信息公開條例》第十三條作何種理解，行政機關都難以援引該條拒絕向申請人公開。

四、專門領域的查閱制度與政府信息公開制度

在《信息公開條例》和地方出臺的政府信息公開立法以外，國家或者地方在一些專門領域也建立了查閱制度，有些查閱制度能與政府信息公開的規(guī)定順利銜接，但有些查閱制度在查閱主體范圍、查閱范圍等具體規(guī)定上是不一致的。前一種情況如《行政許可法》第五條規(guī)定，有關行政許可的規(guī)定應當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)；除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開。該法第六十一條第二款規(guī)定，公眾有權查閱行政機關監(jiān)督檢查記錄。這類情況少有爭議，本課題不作贅述。

后一種情況如《行政復議法》第二十三條第二款規(guī)定，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第十條規(guī)定，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，以及應當事人、證人要求保密的內(nèi)容外，當事人及其代理人收到道路交通事故認定書后，可以查閱、復制、摘錄公安機關交通管理部門處理道路交通事故的證據(jù)材料。公安機關交通管理部門對當事人復制的證據(jù)材料應當加蓋公安機關交通管理部門事故處理專用章。行政復議的查閱制度在查閱主體上比政府信息公開的范圍小得多，供查閱的也只是一部分行政復議案卷。道路交通事故的證據(jù)材料中，不予公開的情形除了與《信息公開條例》規(guī)定相同的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私外，又擴大到當事人、證人要求保密的內(nèi)容。專門領域查閱制度與政府信息公開在具體規(guī)定上的不一致，給行政機關答復公開申請時造成了法律適用上的困惑。

（一）房地產(chǎn)登記資料查閱與政府信息公開

根據(jù)《上海市房地產(chǎn)登記條例》第四條第二款規(guī)定，市房地局所屬的上海市房地產(chǎn)登記處（以下簡稱市登記處）負責本市房地產(chǎn)登記的日常工作。區(qū)、縣房地產(chǎn)登記處受市登記處委托，具體辦理房地產(chǎn)登記事務。房地產(chǎn)登記事務是市登記處以及區(qū)、縣房地產(chǎn)登記處履行的行政職能，房地產(chǎn)登記資料也因而被納入政府信息范疇。

上海的房地產(chǎn)登記資料查閱制度是地方性法規(guī)《上海市房地產(chǎn)登記條例》建立的。該條例第二十一條規(guī)定，“房地產(chǎn)登記冊可以公開查閱、抄錄和復印；申請登記文件可以供有關當事人查閱、抄錄和復印。具體辦法由市人民政府規(guī)定”。根據(jù)這一授權，1998年7月29日，上海市人民政府發(fā)布了《上海市房地產(chǎn)登記資料查閱暫行規(guī)定》（以下簡稱《查閱規(guī)定》）?！恫殚喴?guī)定》把房地產(chǎn)登記資料分為兩類，一類是房地產(chǎn)登記申請人提交的房地產(chǎn)原始憑證；一類是房地產(chǎn)登記冊。登記冊是房地產(chǎn)登記機構從原始憑證中選取的部分信息，比如房地產(chǎn)的坐落、權利人姓名（名稱）、房屋或土地面積、房地產(chǎn)抵押權、典權、租賃權等其他權利的設定范圍、房地產(chǎn)權利的限制狀況等。為了維護房地產(chǎn)交易安全，登記冊可以公開查閱；但根據(jù)《查閱規(guī)定》第七條規(guī)定，原始憑證僅供兩類主體查閱：履行職權的機關，利害關系人。

原始憑證作為市登記處或者區(qū)、縣房地產(chǎn)登記處在履行職責過程中獲取的政府信息，應當按照《查閱規(guī)定》僅對兩類主體提供查閱，還是按照政府信息公開的“主體無限性”規(guī)則對任何人提供查閱呢？

【案例五】D向X區(qū)房地局申請公開房地產(chǎn)登記信息

案情概要：2004年5月19日，D依據(jù)19號令向X區(qū)房地局申請公開其父及全家在1968年7月16日遷出原住所岳陽路**號前的有關原始房地產(chǎn)資料。因為“該處房屋由其父于1947年以240兩黃金從法商中國建業(yè)地產(chǎn)公司購買，自1947年9月1日起至1968年7月16日，D一家實際居住該房屋”。X區(qū)房地局于5月23日書面征詢當時該房屋產(chǎn)權人上海某集團有限公司是否同意公開的意見，未獲答復。6月7日，X區(qū)房地局下屬檔案中心書面答復D：“該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國家接管，D不是產(chǎn)權人，故不能提供查閱”。D不服，向X區(qū)法院提起行政訴訟。庭審中，D認為，X區(qū)房地局拒絕公開的理由不是19號令規(guī)定的免予公開范圍。X區(qū)房地局的答辯理由之一是，D的申請應當符合《查閱規(guī)定》，既然D及其父親都不是房屋產(chǎn)權人，就沒有權利查閱其他人所有房地產(chǎn)的檔案資料。

爭點：對于《查閱規(guī)定》與19號令在查閱主體問題上的規(guī)定不一致，應當怎樣解釋和具體適用？

本案思路整理：本案被稱為上?！罢畔⒐_第一案”。19號令剛剛施行，該案就提出了包括房地產(chǎn)登記資料查閱、檔案查閱與政府信息公開之間沖突的尖銳問題（檔案查閱與政府信息公開之間的沖突下文再作討論）。

根據(jù)《查閱規(guī)定》，D不具有對岳陽路**號房屋原始憑證的查閱資格；但19號令奉行“主體無限性”規(guī)則，對包括D在內(nèi)的任何人都允許申請公開上述房屋原始憑證。故而D跳開《查閱規(guī)定》，把原始憑證作為政府信息直接向X區(qū)房地局申請公開。但X區(qū)房地局則相反，跳開19號令而援引《查閱規(guī)定》予以拒絕，顯然是認識到19號令與《查閱規(guī)定》在查閱主體資格上的不同規(guī)定。

X區(qū)房地局收到D的公開申請后，不可避免地要對19號令和《查閱規(guī)定》的適用作出決定。對這兩個依據(jù)之間關系的解釋，有兩種思路。第一種思路認為，19號令屬于市政府規(guī)章，在效力等級上高于市政府規(guī)范性文件《查閱規(guī)定》，因而應當優(yōu)先適用19號令。第二種思路認為，《查閱規(guī)定》是對房地產(chǎn)登記資料這一特定領域的查閱行為作出的規(guī)定，可視為政府信息公開的特別規(guī)定，應當優(yōu)先適用《查閱規(guī)定》?？梢钥闯?，這兩種思路都是在19號令與《查閱規(guī)定》之間存在沖突的前提下提出的具體適用方案。

關鍵在于，第一，《查閱規(guī)定》與19號令是否在本質上互相沖突？既然房地產(chǎn)登記資料屬于政府信息，房地產(chǎn)登記資料查閱制度也就屬于專門領域的政府信息公開范疇。《查閱規(guī)定》與19號令之間就不應當存在本質沖突。那么，怎樣解釋這兩個依據(jù)在查閱主體問題上的不一致呢？第二，如果《查閱規(guī)定》與19號令在本質上不沖突，行政機關在實務中又應當怎樣具體適用19號令和《查閱規(guī)定》？

分析：關于19號令與《查閱規(guī)定》在本質上的相互關系。細看起來，在保護個人隱私和商業(yè)秘密的問題上，這兩個依據(jù)的內(nèi)在邏輯是相通的。按照19號令第十條規(guī)定，“屬于個人隱私或者公開可能導致對個人隱私權造成不當侵害的”和“屬于商業(yè)秘密或者公開可能導致商業(yè)秘密被泄露的”的兩種情形，行政機關可以（而不是應當）免予公開，實際上是賦予行政機關裁量權；根據(jù)第十條第二款，行政機關遇到上述兩種情形，應當在不公開所要保護的個人隱私（商業(yè)秘密）與公開要保護的公共利益之間進行衡量，如果公共利益超過了個人隱私（商業(yè)秘密），行政機關應當決定公開。在房地產(chǎn)登記資料的查閱領域，一方面，《查閱規(guī)定》劃定了維護房地產(chǎn)交易安全所必需的、有必要讓社會知曉的房地產(chǎn)登記冊信息范圍，即使登記冊信息涉及到特定個人或者特定組織，也必須公開供公眾查閱。這一劃定是出于維護房地產(chǎn)交易安全（公共利益）的考量，與19號令第十條第二款一致。另一方面，《查閱規(guī)定》又出于保護個人隱私（商業(yè)秘密）的目的，規(guī)定原始憑證一般情況下不公開，與19號令第十條第一款一致；但對于特殊主體（履行職責的特定機關和利害關系人），原始憑證可查閱，這又與19號令第十條第二款一致。由此可見，《查閱規(guī)定》對房地產(chǎn)登記冊和原始憑證的查閱規(guī)定，其制度設計應當是要對行政機關在個人隱私（商業(yè)秘密）與公共利益之間如何進行衡量作出的統(tǒng)一規(guī)定，是對19號令第十條第一款、第二款的具體化。這樣看來，《查閱規(guī)定》非但不與19號令對立、沖突，甚至還應該充當行政裁量基準的角色。房地產(chǎn)登記查閱制度應當屬于政府信息公開制度范疇。

不過，以上結論只是一種應然（由這兩個依據(jù)的本質和制度設計意圖推導出來），而制度目的上的一致和共通，并不等于實現(xiàn)目的的方法和手段在實然上也達到了一致和共通。畢竟《查閱規(guī)定》是市政府1998年制定的規(guī)范性文件，時間上早于19號令。19號令、甚至《信息公開條例》和《上海規(guī)定》出臺以后，也沒有對此前出臺的單行法律、法規(guī)、規(guī)章所確立的專門領域查閱制度進行清理。何況，包括19號令在內(nèi)的政府信息公開立法的具體規(guī)定合理性本身也在不斷受到質疑和批評。以下由D一案引起的討論反映了19號令與《查閱規(guī)定》在實然上的不協(xié)調(diào)。

關于19號令與《查閱規(guī)定》在具體適用中的相互關系。既然D依據(jù)19號令申請政府信息公開，X區(qū)房地局也應當依據(jù)19號令答復D。也就是說，要回答實體上究竟是否可以公開的問題，19號令遵循的規(guī)則是，除非存在第十條規(guī)定的6種免予公開情形之一，否則行政機關不得拒絕公開。然而，基于前面的分析，《查閱規(guī)定》屬于房地產(chǎn)登記資料查閱領域的政府信息公開制度范疇，是對19號令的具體化，由此，《查閱規(guī)定》是可以被適用的。而按照《查閱規(guī)定》，D不是利害關系人，就無權查閱。X區(qū)房地局的兩難困境是，如何依據(jù)19號令作出實體上不予公開的決定？

一種方案是，19號令第十條第一款第（六）項，法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的其他情形?！恫殚喴?guī)定》是市政府依據(jù)《上海市房地產(chǎn)登記條例》的授權而制定，是不是可以視同具有該地方性法規(guī)的同等效力？如是，X區(qū)房地局就可以依據(jù)《查閱規(guī)定》，認定D不具有查閱主體資格。然而，由于《信息公開條例》和《上海規(guī)定》都不再把“法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的其他情形”作為不予公開情形，19號令已經(jīng)廢止，而這一方案必須建立在19號令“法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的其他情形”的基礎上，顯然對今后的實踐沒有太大價值。

另一種方案是，不公開是基于對商業(yè)秘密的保護。D申請公開的岳陽路**號房屋原始資料，可以推知是X區(qū)房地局在辦理房地產(chǎn)登記時從房地產(chǎn)登記申請人那里獲取的文件。這類文件不同于行政機關制作的文件的特點是，它們的內(nèi)容往往屬于關系到特定個人或者特定組織的信息（當然，行政機關制作的文件內(nèi)容也可能涉及特定個人或者特定組織）。對于行政機關獲取的特定個人或者特定組織的信息，有的觀點認為不能適用“公開為原則，不公開為例外”的原則（隨著政府信息公開實踐的展開，這種觀點獲得支持的程度也越來越高），恰恰相反，應該倒過來適用“不公開為原則，公開為例外”的原則。兩者的重要區(qū)別在于，對行政機關獲取的特定個人或者特定組織的信息，根據(jù)后者，行政機關不需要說明不公開的理由就可以決定不公開；但根據(jù)前者，行政機關決定不公開必須說明法定理由，正如19號令所規(guī)定的，拒絕公開的理由是為了個人隱私或者商業(yè)秘密。顯然，必須說明法定理由才能不公開，較之于不需要說明理由而不公開，后者更有助于對特定個人和特定組織信息的保護。

事實上，19號令選擇了必須說明法定理由才能不公開的規(guī)則（《信息公開條例》和《上海規(guī)定》也是同樣）。因此，X區(qū)房地局只有把岳陽路**號房屋原始資料認定為商業(yè)秘密，才能答復不予公開?！恫殚喴?guī)定》在衡量公共利益與個人隱私、商業(yè)秘密之間的價值時，其采用的方法是限定查閱主體范圍（而不是對信息內(nèi)容加以區(qū)別），只要屬于有權查閱主體范圍，就可以公開所有的原始憑證。這與19號令從信息內(nèi)容上區(qū)別個人隱私、商業(yè)秘密的路徑是不同的。如果X區(qū)房地局嚴格按照19號令規(guī)定行事，也許會發(fā)現(xiàn)，上海某集團有限公司關于岳陽路**號房屋的原始資料并非都涉及商業(yè)秘密，因而有部分原始資料可以向D公開；但如果按照《查閱規(guī)定》行事，全部原始資料都不能向D公開。適用不同依據(jù)所得出的結論是不同的?？梢?，19號令與《查閱規(guī)定》有著共同的制度目的，但由于在實現(xiàn)制度目的的方法和手段上迥異其趣，結果導致了實踐中的兩難困境。

結論：19號令與《查閱規(guī)定》盡管在本質上并不沖突，都屬于政府信息公開制度范疇，《查閱規(guī)定》應當是房地產(chǎn)登記資料領域中的政府信息公開制度。但兩者在技術層面的制度設計區(qū)別，使得實踐中的具體適用發(fā)生了不一致。課題組建議對《信息公開條例》出臺之前已經(jīng)建立的專門領域查閱制度進行清理。如果有些專門領域查閱制度是政府信息公開法規(guī)、規(guī)章的具體化或者實施性規(guī)定的（也有些專門領域查閱制度另有自身特性，立法中的考量因素和內(nèi)在邏輯也與政府信息公開有所不同，故不能作為政府信息公開的具體化），則不應當與政府信息公開法規(guī)、規(guī)章相抵觸；如有抵觸，則應當修改、廢止。同樣重要的是，通過清理工作和政府信息公開法規(guī)、規(guī)章在實施過程中遇到各種問題的研究解決，應當對政府信息公開法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定合理性進行反思，并修改完善實踐中被證明不合理的內(nèi)容。

（二）檔案查閱與政府信息公開

檔案查閱與政府信息公開兩個制度之間的關系問題，在《信息公開條例》和19號令頒布之前就被提了出來。因為《檔案法》第十九條規(guī)定，“ 國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年??”，換言之，政府信息一旦從行政機關移交到國家檔案館，就可能因《檔案法》位階更高而導致相當一部分成為檔案的政府信息無法公開。盡管有些檔案可以提前開放，但由于檔案開放前需經(jīng)過鑒定，操作中仍可能出現(xiàn)這種情況，即保存在行政機關時處于公開狀態(tài)的政府信息，移交國家檔案館后不能及時向社會開放。如果移交到國家檔案館的政府信息都適用檔案法律、法規(guī)，是否會造成政府信息公開制度落空的后果，因為行政機關基于不愿意公開的動機，可能借移交國家檔案館而規(guī)避公開義務之履行。我國檔案法律、法規(guī)在檔案開放問題上的保守立場，確實是推行政府信息公開需要研究并解決的問題。

【案例五】之二 D向X區(qū)房地局申請公開房地產(chǎn)登記信息

案情概要：D一案在行政訴訟一審、二審期間，X區(qū)房地局答辯理由之一是D要求查閱的原始憑證是該局保存的房地產(chǎn)檔案資料，按照《中華人民共和國檔案法》和《上海市檔案條例》規(guī)定，檔案是否開放，事先應當經(jīng)保存機關同意；而該局據(jù)以作出是否同意的依據(jù)，就是前面討論的《查閱規(guī)定》。

爭點：岳陽路**號房屋原始資料尚保存在X區(qū)房地局，在這種情況下，對D申請公開的答復，X區(qū)房地局應當在檔案法律、法規(guī)和19號令之間如何具體適用？

本案思路整理：X區(qū)房地局選擇適用檔案法律、法規(guī)還是19號令之前，先要厘清政府信息與政府檔案之間的關系，確定了事物的屬性及其所在的法律關系，才能確定可供適用的法律、法規(guī)。

分析：關于政府信息與政府檔案的關系問題。已歸檔的政府檔案可分兩類。一類是已歸檔但未滿一定年限，依法仍保存在行政機關的。另一類是歸檔已滿一定年限，行政機關依法移交至國家檔案館的。政府信息歸檔以后，如果仍保存在行政機關，其政府信息的屬性并不因此而消失，只不過又增加了政府檔案的屬性。既然岳陽路**號房屋原始資料首先屬于政府信息，又因其歸檔而增加了政府檔案的屬性，那么，19號令和檔案法律、法規(guī)都是應當適用的。

如果政府信息歸檔并在滿足法定條件后移交至國家檔案館，按照《信息公開條例》對政府信息的定義，行政機關不保存的文件，就不再作為政府信息。這里需要特別提及的是，檔案其實以原件為主?！稒n案法》和建設部《房地產(chǎn)權屬檔案管理辦法》對檔案（房地產(chǎn)權屬檔案）的定義，都是直接形成的有保存價值的歷史記錄?！斗康禺a(chǎn)權屬檔案管理辦法》第十條還規(guī)定，歸檔的有關房地產(chǎn)權屬的材料，應當是原件；原件已存城市建設檔案館或者經(jīng)房地產(chǎn)管理部門批準認定的，可以是復印、復制件。所以，歸檔的政府信息，往往是某項事務辦理過程中直接形成的一組原件；不需要歸檔的其余文件（比如印刷多份的正式公文并不歸檔，很多復制件也不歸檔），仍可作為行政機關保存的政府信息，納入到政府信息公開范疇。

2、關于歸檔后保存在行政機關的政府檔案查閱的法律適用。D一案中，據(jù)X區(qū)房地局的答辯，岳陽路**號房屋原始資料歸檔后實際保存在該局所屬的檔案中心。這類政府檔案的查閱，按照《檔案法實施辦法》第十九條第五款規(guī)定，“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國公民需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位同意”。據(jù)此，X區(qū)房地局認為《檔案法實施辦法》賦予其決定這類政府檔案是否開放之權力，可以成立。問題是，《檔案法實施辦法》本身并未對行政機關行使該權力提供任何行為規(guī)則，而按照岳陽路**號房屋原始資料的政府信息屬性，19號令卻可以成為X區(qū)房地局決定是否同意的依據(jù)。當然，《查閱規(guī)定》也是一個直接依據(jù)。問題似乎又繞回前面討論的房地產(chǎn)登記資料查閱和政府信息公開兩個制度之間的關系和具體適用上去了，但這只是D案的特殊性所在。重要的是，《檔案法實施辦法》第十九條第五款規(guī)定恰好給歸檔后保存在行政機關的政府檔案適用政府信息公開法規(guī)、規(guī)章提供了一個很好的介入機會。

結論：歸檔后仍保存在行政機關的政府信息，具有政府信息和政府檔案的雙重屬性，檔案法律、法規(guī)和政府信息公開法規(guī)、規(guī)章都應當適用。具體來講，其日常檔案管理問題，應當適用檔案法律、法規(guī)；其公開問題，應當按照《檔案法實施辦法》第十九條第五款規(guī)定由保存機關決定是否同意開放，而行政機關決定是否同意的依據(jù)，應當適用政府信息公開法規(guī)、規(guī)章以及專門領域的查閱規(guī)定（如果涉及到的話）。

政府信息依法移交至國家檔案館后，由于不再屬于政府信息，其公開問題，應當適用檔案法律、法規(guī)。

（三）行政復議案件信息查閱與政府信息公開

1999年出臺的《行政復議法》第二十三條第三款規(guī)定，“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕”。行政復議材料查閱制度是落實第四條行政復議公開原則的一項具體制度，也是《行政復議法》較之《行政復議條例》更為進步的一個體現(xiàn)。但《行政復議法》只賦予復議申請人、第三人查閱權利，查閱的材料也只包括被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料。供查閱的范圍小于政府信息公開規(guī)定。兩個制度之間的差異，又提出了具體適用上的問題。

【案例六】律師Y要求A省政府公開行政復議信息

案情概要：2007年5月10日，R等4名A省J縣居民向A省政府提出行政復議申請，要求撤銷X市政府作出的《關于同意設立市級J縣城區(qū)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的批復》。此前，R等人的房屋因“未經(jīng)批準違法建設房屋，且嚴重影響城市規(guī)劃”，被J縣建設委員會責令限期拆除。R等人認為，J縣為了建設生態(tài)工業(yè)園而改變了城市規(guī)劃，是導致他們的房屋面臨被拆的真正原因。R等人的代理律師Y調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X市政府批準設立J縣生態(tài)工業(yè)園違反了國務院《關于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》，以及1997年中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》兩個文件關于設立各類開發(fā)區(qū)審批權限的規(guī)定，省級以下政府無權審批設立各類開發(fā)區(qū)。A省政府受理復議申請后，稱因本案適用的相關設立開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的法律政策規(guī)定需進一步向有關機關請示，于2007年8月15日中止行政復議。Y認為A省政府拖延履行法定職責，即于2008年6月11日向A省政府提出政府信息公開申請，要求公開其所稱的需向有關機關請示的具體是哪些法律政策規(guī)定，并公開答復已向什么機關提出了請示，以及該機關有沒有答復等信息。該申請還要求A省政府在法定期限內(nèi)以書面形式提供上述信息。6月20日，A省政府法制辦公室工作人員電話通知Y，稱經(jīng)研究認為，該申請不屬于《信息公開條例》的調(diào)整范圍，其可以依照《行政復議法》及其《實施條例》的規(guī)定，到A省人民政府法制辦公室查閱有關材料。

由于沒有得到A省政府作出的書面答復，2008年7月16日，Y以A省政府不履行法定職責為由，向H市中院提起行政訴訟。A省政府在答辯書中表示，復議案件辦理過程中形成的案件材料不屬于《信息公開條例》所指的政府信息，也不需要依據(jù)《信息公開條例》的規(guī)定予以公開。根據(jù)《行政復議法》及《實施條例》的規(guī)定，Y作為復議案件申請人的代理人可以查閱復議案件的相關材料。復議機關為申請人查閱案件材料提供條件，但不是依照《信息公開條例》的規(guī)定向申請人公開案件材料。

Y則認為，復議機關在復議過程中形成的信息也是屬于政府信息，應該適用《信息公開條例》?！缎畔⒐_條例》調(diào)整的范圍當然包括動態(tài)的執(zhí)法過程，否則將會把政府信息公開限定在檔案管理階段，背離“陽光政府法”的真諦?！缎姓妥h法》及其《實施條例》的規(guī)定和《信息公開條例》并沒有矛盾，只是《信息公開條例》對于政府的信息公開提出了更高的要求。

爭點：Y申請公開復議材料，應當由《行政復議法》還是《信息公開條例》來調(diào)整？

本案思路整理：A省政府法制辦的答復是選擇適用《行政復議法》、并排除適用《信息公開條例》的結果。如果Y按照A省政府法制辦的答復去做，依據(jù)《行政復議法》而獲得查閱的復議材料最終只能限于X市政府的復議答復書、作出《關于同意設立市級J縣城區(qū)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的批復》這一具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料。A省政府《中止行政復議通知》所稱的請示有關機關的相關材料，均不在允許查閱范圍內(nèi)。所以，選擇適用《行政復議法》還是《信息公開條例》，將直接地、實質性地影響當事人的實際利益。

跟D一樣，Y也是依據(jù)《信息公開條例》提出公開申請的，A省政府的答復也應當在該條例中找到依據(jù)，但A省政府依據(jù)的是什么規(guī)定答復“不屬于《信息公開條例》的調(diào)整范圍”？并且，Y申請公開的行政復議案件信息并不是《行政復議法》第二十三條第二款規(guī)定的可查閱范圍，A省政府又為何告知Y“依照《行政復議法》及其《實施條例》的規(guī)定，到A省人民政府法制辦公室查閱有關材料”？

分析：A省政府針對Y的公開申請作出“不屬于《信息公開條例》的調(diào)整范圍”的答復，主要基于兩個理由：第一個理由，Y申請公開的“向有關機關請示的具體是哪些法律政策規(guī)定，并公開答復已向什么機關提出了請示，以及該機關有沒有答復等信息”，不屬于政府信息，因為這些是有關“動態(tài)的執(zhí)法過程”的信息（根據(jù)Y的反駁，A省政府似乎提出了這一理由）。實際上指向A省政府制作的請示。然而，根據(jù)《信息公開條例》對政府信息的定義，該請示是A省政府在履行復議職責過程中制作的文件，并不能推出請示不屬于政府信息的結論。這類請示信息，至多可能因為請示中提出的方案、意見尚不確定，公開可能引起利害關系人、社會公眾的誤解或者其他不利后果，從而涉及到《信息公開條例》第八條所保護的國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全或者社會穩(wěn)定問題，因而也只能是不予公開范圍的政府信息，而不宜認定為“非政府信息”。

第二個理由，A省政府收到Y的公開申請后，應當適用《行政復議法》還是《信息公開條例》？適用《行政復議法》是否必然排除《信息公開條例》的適用？A省政府主張不適用《信息公開條例》，除了認為Y申請公開的信息不屬于政府信息以外，還提出了《行政復議法》規(guī)定的查閱權與《信息公開條例》規(guī)定的獲取權兩者在內(nèi)容上存在差異的理由。但是，這一理由并不充分。《行政復議法》規(guī)定的查閱權和《信息公開條例》規(guī)定的獲取權在實體效果上并無區(qū)別，只要允許查閱，申請人、第三人都獲知了信息內(nèi)容；至于是否還允許復印或者提供，僅僅是形式上的差異，對行政機關來說只是產(chǎn)生了復制成本問題（也可以由申請人、第三人承擔）。實體效果相同而僅有形式上的差異，實在不能說明兩者相互沖突。何況，《行政復議法》第二十三條第二款的本意是否要排除申請人、第三人要求復印、獲取行政復議材料的權利，也是可存疑的。

需要著重分析的問題是，怎樣解釋《行政復議法》建立的行政復議材料查閱制度？在查閱主體上限于申請人、第三人，在查閱范圍上僅提及被申請人的答復書、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)或其他有關材料，是否隱含著其他人沒有查閱權的意思？是否可據(jù)以推導出，其他行政復議案件信息都在禁止查閱之列？從法律的調(diào)整范圍來看，《行政復議法》主要調(diào)整行政復議參加人的行為和行政復議法律關系，但并不能就此理解為排除了行政復議參加人以外的主體有查閱權，也不能理解為答復書和證據(jù)材料以外的行政復議信息是不予公開范圍。從行政復議材料查閱的制度價值上分析，作為一個集行政爭議解決、行政行為監(jiān)督和當事人權利救濟于一體的準司法制度，行政復議有很多與行政訴訟共同的特性，《行政復議法》第四條的行政復議公開原則，對應于《行政訴訟法》第六條的公開審判原則。行政訴訟堅持審判公開原則是為了維護當事人合法權益、保障當事人受到司法的公正對待，也有利于當事人接受訴訟的結果。當事人是行政訴訟審判公開的首要對象，但現(xiàn)代司法理念下的審判公開原則還強調(diào)訴訟面向社會公眾的開放。這些制度價值，應當是行政復議與行政訴訟共享的。由此，可以理解，早于《信息公開條例》頒布實施的《行政復議法》，它建立的行政復議材料查閱制度還僅僅是第一步，它更強調(diào)保證當事人從對抗性程序的公開舉證和質證中獲益。從制度發(fā)展的趨勢和方向來看，行政復議公開的理念和制度供給，將明確行政復議信息向社會公眾開放。這一理念，目前實際上是由《信息公開條例》來具體落實的。由是觀之，《信息公開條例》不僅不與《行政復議法》相互沖突和排除，而且補充和發(fā)展了《行政復議法》確立的行政復議公開原則。

結論：關于行政復議信息的公開問題，《行政復議法》和《信息公開條例》可以并行不悖地被適用。依據(jù)《行政復議法》，申請人、第三人有權查閱被申請人提交的答復書、作出具體行政行為的證據(jù)和其他有關材料。依據(jù)《信息公開條例》，即使申請人、第三人以外的主體，也有權申請公開屬于政府信息的行政復議案件信息，在這種情況下，行政復議機關應當按照《信息公開條例》定出的規(guī)則來答復。

（四）余論

由前面的三個案例分析，可以對房地產(chǎn)登記資料查閱、檔案查閱、行政復議材料查閱，與政府信息公開的關系，得出協(xié)調(diào)和銜接的初步思路?！恫殚喴?guī)定》、《檔案法》和《行政復議法》的出臺，在時間上都早于《信息公開條例》。有不少較早時期制定的專門領域查閱制度是以“不公開為原則、公開為例外”的思維模式為背景的。在這些專門領域，基于特殊的目的、價值取向和功能設計，在單行法規(guī)范中專門規(guī)定的查閱制度，是屬于“公開為例外”的公開。這種思維模式正逐步為《信息公開條例》確立的“公開為原則、不公開為例外”所替代。如果我們贊同與時代同步、努力適應社會實踐的“活法”，對法律的解釋、對制度沖突的解決，就不會無路可走。

《信息公開條例》出臺以后，它就成為政府信息公開制度的一般準則，能夠替代一部分已有的專門領域查閱制度。但是，《信息公開條例》畢竟只是提供了政府信息公開制度的基本原則、大致框架和一般規(guī)則。實踐中還需要對《信息公開條例》賦予行政機關的裁量權進行具體化，比如個人隱私、商業(yè)秘密、社會穩(wěn)定等無固定內(nèi)容的法律概念，行政機關確實需要提供制度性的指導，專門領域的查閱制度可以具體界定構成該領域個人隱私、商業(yè)秘密的大致類型，此外，專門領域的查閱制度也可以對如何衡量個人隱私、商業(yè)秘密與公共利益之間的孰輕孰重作出實施性規(guī)定。這是專門領域的查閱制度作為《信息公開條例》的具體化規(guī)定的一項功能。作為《信息公開條例》的具體化規(guī)定，不應當與《信息公開條例》的規(guī)定相抵觸。

在另一些專門領域，因為制度功能和特點的原因，需要對政府信息的公開義務主體、公開范圍、程序等作出不同于《信息公開條例》規(guī)定的，比如在《信息公開條例》第八條、第十四條規(guī)定之外另行規(guī)定其他不予公開情形的，應當由行政法規(guī)以上的立法來解決，以避免法規(guī)范之間的沖突令人無所適從。

五、行政處罰信息的公開

行政處罰信息的公開問題備受關注和爭議，一是因其涉及特定個人、特定組織，公開可能泄露個人隱私、商業(yè)秘密；二是行政處罰信息的公開本身帶有懲戒效果，在行政處罰以外加大對被處罰人的不利后果，有違“過罰相當原則”。但另一方面，公開對行政處罰權的依法、公正行使是有效手段，并且在違法行為可能危及社會公眾和公共利益時，公開又是必需的警示。

《行政處罰法》第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開原則。在具體規(guī)則中，該法明確規(guī)定了“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布”（第四條第三款）；“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由和依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利”（第三十一條）；以及要求執(zhí)法人員向當事人或者有關人員出示證件（第三十四條第一款和第三十七條第一款）；還有除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，處罰聽證公開舉行（第四十二條第一款）；行政處罰決定書也要向當事人送達。其中，行政處罰的依據(jù)公開納入政府信息公開是沒有爭議的。亮證執(zhí)法、事先告知、處罰決定書的送達，嚴格來講，首要公開對象都是當事人，與遵循“主體無限性”原則的政府信息公開還有距離。聽證雖然向社會公開，但《行政處罰法》是指舉行聽證的動態(tài)過程公開，公開限于一個時間段，并非典型意義上的政府信息公開；聽證筆錄、聽證主持人制作的聽證意見，才是典型的政府信息公開對象。因此，《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰公開，更多是保障當事人權利的正當程序，沒有完全解決行政處罰信息的公開問題。行政處罰信息的公開，具體包括四類：一是行政處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件等處罰依據(jù)；二是行政處罰決定書；三是行政機關制作的從立案到?jīng)Q定、執(zhí)行整個過程中的“內(nèi)卷”（比如立案和結案審批表等）；四是行政機關制作、獲取的據(jù)以認定事實的證據(jù)。

【案例七】Z向Z稅務局申請公開對稅務違法行為的行政處理決定

案情概要：Z向Z區(qū)稅務局舉報上海G實業(yè)有限公司（G公司）的偷逃稅行為，并因此獲得了舉報獎金。但Z認為查處結果與其舉報的內(nèi)容差距較大，要求進一步查處。Z區(qū)稅務局經(jīng)審核，沒有改變原查處結論。Z便于2004年8月7日依據(jù)19號令向Z區(qū)稅務局申請公開該局稽查G公司一案認定事實的有關法律、法規(guī)依據(jù)。同年8月15日，Z又向該局申請公開對G公司進行核查的全部材料，包括接到舉報后該局內(nèi)部的傳遞、批準立案、調(diào)查證據(jù)、審理意見、行政處罰決定等有關材料。Z區(qū)稅務局同意公開作出處罰的法律、法規(guī)；對Z申請公開的行政處罰決定，以涉及商業(yè)秘密為由不予公開；對Z申請公開的“接到舉報后該局內(nèi)部的傳遞、批準立案、調(diào)查證據(jù)、審理意見”等材料，均以“過程信息”為由不予公開。

爭點：Z申請公開的全部材料包括處罰依據(jù)、處罰證據(jù)、“內(nèi)卷”和處罰決定四類典型的行政處罰信息。Z區(qū)稅務局同意提供的處罰依據(jù)公開不存在爭議。需要重點研究的是，對G公司的行政處罰決定，可能涉及G公司的商業(yè)秘密，是否可以公開？處罰證據(jù)和“內(nèi)卷”都是Z區(qū)稅務局在實施處罰過程中制作、獲取的，以“過程信息”為由不予公開，是否妥當？

本案思路整理：Z區(qū)稅務局不公開處罰決定的理由是商業(yè)秘密，但因處罰決定客觀上還可能對G公司帶來不利影響，有必要對這兩方面因素加以權衡。關于處罰證據(jù)和“內(nèi)卷”，Z區(qū)稅務局是從這些信息形成時間上將其歸入“過程信息”的，套用19號令第十條第一款第（四）項不予公開；但19號令規(guī)定“過程信息”不予公開是否基于這種本意呢？

分析：關于行政處罰決定書的公開

按照《行政處罰法》的相關規(guī)定，Z區(qū)稅務局對G公司作出的行政處罰決定書應當送達G公司。但Z作為G公司以外的個人，能否依據(jù)《信息公開條例》獲取Z區(qū)稅務局對G公司的行政處罰決定書？這里主要有兩個問題：

第一，Z區(qū)稅務局是否可以因為保護商業(yè)秘密的理由不公開行政處罰決定書？受資料收集的局限，課題組無法分析Z區(qū)稅務局對G公司作出的行政處罰決定書是否包含商業(yè)秘密或者可能導致商業(yè)秘密泄露的信息。但Z區(qū)稅務局需要對G公司是否構成偷逃稅行為進行事實認定，在行政處罰決定書中提及與納稅有關的公司收入等相關情況，進而構成19號令第十條第一款第（二）項“屬于商業(yè)秘密或者公開可能導致商業(yè)秘密被泄露的”是可能的。如果是這樣，Z區(qū)稅務局作出不予公開答復前，還需要考慮一點，即本案是否存在這樣一個公共利益，有必要犧牲G公司的商業(yè)秘密利益？如果不存在該公共利益，那么Z區(qū)稅務局可以作出不予公開的答復。

第二，Z區(qū)稅務局是否基于保護G公司聲譽的理由不公開行政處罰決定書？如果G公司可能公開行政處罰決定書遭受聲譽及經(jīng)濟利益的損失，為什么仍有必要依申請公開？公開的正當性在哪里？違法行為及其受到行政處罰的信息被其他人所知，對當事人而言確實是一種現(xiàn)實可見的不利益，但當事人承受這種不利益并非不合理。其一，行政處罰決定的依申請公開（而非主動公開），已將對當事人因公開而遭受的不利益限定在一定范圍內(nèi)。其二，即使可能發(fā)生“一傳十、十傳百”、“好事不出門、壞事傳千里”的情況，經(jīng)查證屬實的違法行為，被其他人所知也是違法當事人實施違法行為之前就知道或者應當知道的不得不承受的后果。這里，超過對企業(yè)商業(yè)秘密、聲譽等利益的公共利益，是市場經(jīng)濟不可缺少的交易安全。在社會交往關系中，交易安全需要通過一定的違法信息傳播機制來促進和維護。權利受到侵犯往往源于信息不對稱（尤其是對有不良行為記錄的交易對象、合作伙伴），信用征信制度的運作機理就包含了獲取交易對象含有不良行為記錄的資信報告，而征信機構制作資信報告的原材料之一——當事人不良行為的公共記錄——往往要從行政機關的處罰信息來獲取。本案中，Z申請公開G公司的處罰決定也是事出有因的，作為舉報人，他要了解Z區(qū)稅務局對G公司的查處過程，實際上在行使對稅務機關執(zhí)法行為的監(jiān)督權。此外，如果違法行為人是隱私權受法律保護的自然人，一旦實施違法行為，也不再屬于與公共利益無關的純私人事務或者私人領域范疇，無法受到不公開的保護了。

當前，很多行政執(zhí)法機關通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙、廣播電視等公共媒體將特定違法者、違法行為、查處結果向社會公眾曝光，也就是形形色色“黑名單”，屬于對行政處罰信息的主動公開。由于主動公開面向社會公眾，且無需申請就公開，對違法當事人可能造成的不利益更為嚴重，有些企業(yè)甚至可能因此無法在行業(yè)內(nèi)立足，其懲罰性甚于《行政處罰法》現(xiàn)有的處罰種類，所以，發(fā)布“黑名單”的手段應當慎用。指向特定個人、特定組織違法行為的行政處罰，行政機關應當有主動公開行政處罰信息的法律依據(jù)，比如《清潔生產(chǎn)促進法》第十七條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門，應當加強對清潔生產(chǎn)實施的監(jiān)督；可以按照促進清潔生產(chǎn)的需要，根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況，在當?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴重企業(yè)的名單，為公眾監(jiān)督企業(yè)實施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)”。立法設定的行政處罰信息主動公開權，應當限定在維護公共利益的目的，比如基于防止流入市場的有毒有害食品進一步危及消費者生命健康的原因，由主管部門主動發(fā)布生產(chǎn)銷售有毒有害食品的廠家、商家名單。“黑名單”在立法上的設定和在執(zhí)法上的實施（包括公開內(nèi)容、公開范圍、公開渠道、公開期限等）都要考慮遵循比例原則，避免超過必要的限度。

關于處罰證據(jù)和“內(nèi)卷”的公開問題。處罰證據(jù)和“內(nèi)卷”，既是行政機關實施處罰過程中獲取、制作的文件，也是通常所稱的行政處罰案卷的一部分。但是否可以因此歸入“過程信息”，值得商榷。

19號令第十條第一款第（四）項規(guī)定，“正在調(diào)查、討論、處理過程中”的信息免予公開。但仔細推敲這在實踐中稱為“過程信息”的概念，會發(fā)現(xiàn)有多種解釋。比如，“過程”究竟是指哪一個行為處于過程中？Z區(qū)稅務局實施行政處罰的行為可以再細分若干個行為，比如立案、調(diào)查、事先告知、審核等，這些更小單位的行為所對應的立案審批表、調(diào)查報告、事先告知書、審核意見等文書，對整個行政處罰行為來說都是“過程信息”，但對那些更小單位的行為來說并不是“過程信息”，關鍵取決于如何界定行為的完整性和過程性。Z申請公開的“批準立案”、“審理意見”也可以作為立案行為、審核行為的結果。又如，“過程信息”免予公開，是僅在整個行為未完成的當時免予公開（現(xiàn)在時），還是整個行為完成后對先前的“過程信息”也免予公開（過去時）？19號令對這些問題沒有提供相關線索。

提供解答，要從19號令規(guī)定“過程信息”免予公開所要保護的利益出發(fā)去考量。一是防止行政機關內(nèi)容不確定事項的信息，公開可能造成社會接受信息上的誤讀甚至混亂，增加行政機關解釋和澄清的負擔；或者公開可能給特定人帶來不適當?shù)膿p益，有的可能給特定人提供先機，帶來不當利益；有的可能使特定人受到干擾，帶來不利影響。二是為促進行政決策過程中的各種意見能自由發(fā)表，無需顧慮自己的意見被公開的后果。據(jù)此，Z申請公開的處罰證據(jù)，并不能作為“過程信息”。并且，處罰證據(jù)是Z區(qū)稅務局對高雅公司行政處罰的事實依據(jù)，內(nèi)容確定，應當屬于公開范圍。

Z申請公開的“接到舉報后該局內(nèi)部的傳遞”、“批準立案”、“審理意見”等3份“內(nèi)卷”是否公開，可以考慮兩種思路：一種思路是鑒于這些“內(nèi)卷”都不是以Z區(qū)稅務局的名義制作的文件，而是其內(nèi)設機構或者人員制作的文件，不符合《信息公開條例》政府信息制作（獲取）主體是行政機關的要件，排除在政府信息范圍之外，從而不適用《信息公開條例》。另一種思路是鑒于這些“內(nèi)卷”包含行政執(zhí)法的情報線索及其來源、執(zhí)法技術、調(diào)查方案等內(nèi)容，公開可能干擾行政執(zhí)法，而歸入《信息公開條例》第八條規(guī)定的不予公開范圍。

結論：行政處罰信息主要包括處罰依據(jù)、處罰證據(jù)、處罰決定和“內(nèi)卷”。前三類都屬于《信息公開條例》調(diào)整的政府信息范疇。處罰依據(jù)應當按照《行政處罰法》和《信息公開條例》規(guī)定主動公開。除非單行法特別規(guī)定處罰決定主動公開外，處罰證據(jù)和處罰決定在一般情況下屬于依申請公開范圍，適用《信息公開條例》規(guī)定的依申請公開具體規(guī)則。對于“內(nèi)卷”，在目前實踐中難以做到公開的情況下，建議作為“非政府信息”，或者適用《信息公開條例》第八條不予公開。

六、對進一步完善依申請公開實施的兩點建議

課題報告的末尾沒有一個總的結論，是基于開頭所說的理由，亦即課題組認為，相對于一般化理論和抽象性解釋，從具體個案的事實和關系中，更容易發(fā)現(xiàn)和保持貼近客觀的解釋。所以具體結論都在上述7個案例分析當中。其實，依申請公開實施過程中諸多問題的解決，并非都是“一刀切”，而必須在具體個案的事實和法律關系中作具體解釋和分析。

此外，課題組還提出兩點可能有助于解決依申請公開實施過程中一些實體問題的建議：

（一）立法應當合理劃定必要的保密范圍

公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利與必要的保密范圍之間應當有所平衡。立法對必要的保密范圍不宜界定過窄，否則行政機關將在依申請公開實施過程中通過對政府信息的限制性解釋等途徑，達到拒絕公開的同樣效果。從本課題案例分析所涉及的問題看，以下幾類信息需要立法認可劃入保密范圍：

第一，行政機關內(nèi)部運作的相關信息，這類信息一般由行政機關內(nèi)設機構、人員而非以行政機關的名義制作，比如處罰“內(nèi)卷”，行政復議“內(nèi)卷”，內(nèi)部審批文書，行政機關領導的批示等。

第二，以行政機關的名義制作或者獲取，但與公共利益無關的事項，公開給行政機關增加不必要的支出。

第三，行政機關作出決策的過程中由相關人員發(fā)表的審議、討論意見，公開可能不利于相關人員自由發(fā)表意見的。

第四，內(nèi)容不確定事項的政府信息，公開可能造成社會接受信息上的誤讀甚至混亂，增加行政機關解釋和澄清的負擔；或者公開可能給特定人帶來不適當?shù)膿p益，有的可能給特定人提供先機，帶來不當利益；有的可能使特定人受到干擾，帶來不利影響。

第五，包含執(zhí)法情報線索及其來源、執(zhí)法技術、執(zhí)法調(diào)查檢查方案等內(nèi)容的行政執(zhí)法信息，公開可能干擾行政執(zhí)法的。

（二）建立依申請公開實施過程中疑難問題的解決機制

建議在市政府信息公開聯(lián)席會議下設置由市政府辦公廳會同相關部門組成的工作咨詢小組。工作咨詢小組的日常辦事機構設在市政府辦公廳，負責接受各行政機關就依申請實施過程中疑難復雜問題的咨詢，依申請公開案例應當記錄在案。市政府辦公廳可以召集工作咨詢小組會議，形成解決問題的方案建議，以工作咨詢小組名義統(tǒng)一答復提出咨詢的行政機關；會議討論意見和方案建議也應當記錄在案。

建議形成依申請公開實施的案例指導制度?！爸笇园咐睉斒墙?jīng)工作咨詢小組確認的，在公開申請的處理上對《信息公開條例》和《上海規(guī)定》的具體規(guī)則有所發(fā)展且符合法律原則和精神的，形式上經(jīng)過規(guī)范化、格式化編纂的案例。“指導性案例”的編纂在具體個案的認定事實和法律適用、自由裁量等環(huán)節(jié)上應當說明理由，便于行政機關在操作中識別“同類案件”。具有一定權威性，且法律解釋和適用前后一致的“指導性案例”將具有事實上的先例效果。

編后語：依申請公開的制度框架，為公民、法人和其他組織提供了按其自身意愿從行政機關獲取政府信息的權利。2004年《上海市政府信息公開規(guī)定》中依申請公開制度的確立，使該規(guī)定引起了社會的廣泛關注，然而規(guī)定實施過程中的爭議卻呈不斷增長態(tài)勢。盡管存在制度銜接以及解釋和協(xié)調(diào)機制缺失等問題，國務院2007年《政府信息公開條例》中對依申請公開制度的肯定，依然顯示了該制度在依法行政、政府職能轉變背景下的特殊意義和重要價值。根據(jù)實踐情況對法律制度不斷做調(diào)整和修正，是按照制度本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律使其完善的必然之路。本課題用案例分析的方法，發(fā)現(xiàn)并分析依申請公開實施過程中遇到的一些法律實體問題，分析有針對性，可以使讀者對政府信息依申請公開制度有更深刻的認識，并能引起讀者對該制度更深入的思考。

課題執(zhí)筆人簡介：羅長青，女，1972年9月生，華東政法學院法律碩士，現(xiàn)任上海市人民政府法制辦公室綜合業(yè)務處正處級調(diào)研員。

（本期責任編輯：史莉莉 核稿：陳素萍）

第二篇：政府信息主動公開和依申請公開制度

政府信息主動公開和依申請公開制度

第一條 政府信息主動公開和依申請公開制度是指：向行政管理相對人和社會公眾公開履行行政職能的一項機關效能監(jiān)察制度，是加強民主監(jiān)督、推進行政機關依法行政和改進服務，遏制以權謀私，密切黨和政府同人民群眾關系的重要措施。

第二條 依據(jù)行政管理相對辦事方便、行政要求公開透明，行政行為接受監(jiān)督的基本原則實行主動公開和依申請公開。

第三條 所有工作人員應遵守本制度。

第四條 主動公開的內(nèi)容

（一）機構職能

主要包括：本機關機構設置及主要職能情況，機構領導及分工情況，內(nèi)設機構及分工情況，下（直）屬單位設置及職能情況。

（二）政策法規(guī)

主要包括：本機關轉發(fā)的國家和省、市有關政府法制工作的法規(guī)政策、以區(qū)政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件等。

（三）規(guī)劃計劃

主要包括：政府法制工作發(fā)展規(guī)劃及有關政府法制工作的專項規(guī)劃。

（四）業(yè)務工作

主要包括：地方性法規(guī)、規(guī)章的起草，政府法制宣傳、培訓，行政執(zhí)法監(jiān)督，行政復議及應訴等工作。

（五）重大事項及其他需公開的事項

1、重要會議、活動情況。

2、人事任免情況。

3、重大建設項目的批準、實施情況；政府采購情況。

4、評先樹優(yōu)情況。

5、其他應對外公開的事項

第五條 政府信息公開的方式

政府信息公開分為主動公開和依申請公開。

根據(jù)區(qū)政府信息公開工作的要求，政府信息公開工作主要通過區(qū)政府門戶網(wǎng)站為主動公開的方式，并輔以報紙、廣播等新聞媒體公開相關信息。

第六條 依申請公開內(nèi)容和形式

（一）申請

1、填寫《政府信息公開申請表》，由公民和其他組織采取信函、電報、傳真、電子郵件等形式提出申請；

2、注明申請人的姓名或名稱、身份證明、聯(lián)系方式；

3、所需信息的內(nèi)容描述。

（二）答復

收到申請后，應進行登記，并根據(jù)下列情況及時給予書面答復；

1、屬于公開范圍的，應告知申請人可以獲得該信息的方式和途徑；

2、屬于免予公開范圍的，應告知申請人不予公開；

3、不屬于受理掌握范圍的，應告知申請人；能夠確定該信息掌握機關的，應告知聯(lián)系方式；

4、申請公開的信息不存在的，應告知申請人；

5、申請公開的內(nèi)容不明確的，應告知申請人更改、補充申請。

（三）部分公開

要求提供的信息含有免予公開的內(nèi)容，但能夠區(qū)分處理的，應當提供可以公開的內(nèi)容。

（四）禁止行為

答復申請人不予公開、不予提供的信息，不得用以有償服務或者變相有償服務的形式提供；

（五）期限

1、能夠當場答復的，應當當場予以答復；

2、不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復；

3、如需延長答復期限的，應當經(jīng)區(qū)政府信息公開工作領導小組分管領導同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。

4、申請公開的政府信息涉及第三方權益的，應當征求第三方意見；

（六）依申請?zhí)峁┕_內(nèi)容的形式

1、依申請?zhí)峁┬畔ⅲ匾獣r可以安排適當?shù)臅r間和場所，供申請人當場閱讀或者自行抄錄；

2、應申請人的要求，可以提供打印、復制等服務；

3、申請人在申請中選擇以郵寄、送達、傳真、電子郵件等形式獲取政府信息復印件的，應當以該申請要求的形式提供，因技術原因無法滿足的，可以選擇以符合信息特點的形式提供。

第七條 監(jiān)督措施

1、群眾監(jiān)督：一是設立投訴電話，號碼為：0533-6199999；二是設立監(jiān)督意見箱，方便服務對象投訴；三是召開座談會、走訪、接受社會評議等方式，接受社會監(jiān)督。

2、內(nèi)部監(jiān)督。區(qū)政府信息公開工作領導小組定期或不定期檢查本單位政府信息公開的執(zhí)行情況。對凡應該公開而沒有公開，以及公開內(nèi)容不規(guī)范的，責成限期整改，逾期不改的的進行通報批評。

3、獎懲。把主動公開和依申請公開制度的執(zhí)行情況作為年終考核的一項內(nèi)容，由區(qū)政府信息公開工作領導小組負責組織檢查并提出獎懲建議。

第八條 本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。

第三篇：藥監(jiān)局政府信息依申請公開制度

××藥監(jiān)局政府信息依申請公開制度

第一條 為進一步保障和落實公民、法人和其他組織的知情權，提高工作的透明度，促進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》及《廣東省依申請公開政府信息工作規(guī)程（試行）》等有關規(guī)定，結合本局工作實際，制定本制度。

第二條 本制度所稱的依申請公開政府信息，是指公民、法人或者其他組織（以下簡稱公開權利人）根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，依法向行政機關申請獲取本局主動公開以外的其他政府信息，經(jīng)本局審查，向公開權利人公開政府信息的活動。

行政機關向申請人提供的政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。行政機關在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。

行政機關向申請人提供的政府信息，應當是現(xiàn)有的。行政機關一般不承擔為申請人加工、匯總或者重新制作政府信息（作區(qū)分處理的除外），以及向其他行政機關和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務。

第三條 公開權利人申請公開政府信息的，應當采用信

函、傳真、電子郵件等書面形式（包括數(shù)據(jù)電文）向本局提出；公開權利人需通過互聯(lián)網(wǎng)提出申請的，在××市政府門戶網(wǎng)站政府信息公開申請欄或××市食品藥品監(jiān)督管理局官方網(wǎng)站政府信息公開欄目填寫電子版《申請表》后，通過電子郵件方式發(fā)送至本局電子郵箱；通過信函方式提出申請的，應在信封左下角注明“政府信息公開申請”字樣；通過傳真方式提出申請的，應注明“政府信息公開申請”字樣。政府信息公開申請應當包括下列內(nèi)容：

（一）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；

（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求。

第四條 本局通過發(fā)放、郵寄或提供網(wǎng)上下載服務等多種方式向公開權利人提供申請書的格式文本，并創(chuàng)造條件，方便公開權利人通過互聯(lián)網(wǎng)直接查詢，獲取有關政府信息。

第五條 本局根據(jù)公開權利人申請公開的政府信息不得涉及以下內(nèi)容：

（一）確定為國家秘密和涉及國家安全的信息；

（二）依法受保護的商業(yè)秘密；

（三）依法受保護的個人隱私；

（四）法律、法規(guī)禁止公開的其他事項。

第六條 本局收到申請后應進行登記，并根據(jù)下列不同情況作出答復：

（一）屬于應當公開的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；

（二）屬于不予公開的，應當制作不予公開決定書，并說明理由和依據(jù)以及救濟途徑；

（三）屬于主動公開且已經(jīng)主動向社會公開的，應當指引告知申請人；

（四）屬于應當主動公開但未公開的政府信息，應當向社會公開并指引告知申請人；

（五）依法不屬于本機關公開的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息公開機關的，應當告知申請人該機關的名稱、聯(lián)系方式；

（六）申請公開的政府信息不存在的，應當告知申請人；

（七）申請公開的內(nèi)容不明確的，應當告知申請人更改、補充申請。

第七條 公開權利人要求提供的政府信息含有不予公開的內(nèi)容，但能夠區(qū)分處理的，本局應當提供可以公開的內(nèi)容。

第八條 申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，本局應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，本局認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。

第九條 本局收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。

不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復；如需延長答復期限的，應當經(jīng)本局政府信息公開領導小組負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。

申請公開的政府信息涉及第三方權益的，征求第三方意見所需時間不計算在本條第二款規(guī)定的期限內(nèi)。

第十條 本局依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供。

第十一條 本局依申請?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。

本局答復公開權利人不予公開、不予提供的政府信息，不得以有償服務或者變相有償服務的形式提供，不得通過與本局有隸屬或者業(yè)務指導等關系的企業(yè)、事業(yè)單位、中介組織以有償或者變相有償?shù)男问较蛏暾埲颂峁?/p>

本局收取檢索、復制、郵寄等成本費用的標準按有關規(guī)定執(zhí)行。

第十二條 公開權利人認為本局不按規(guī)定履行政府信息公開義務的，可以向上一級機關、監(jiān)察機關或者政府信息公

開工作主管部門舉報投訴。

公民、法人或者其他組織認為本局在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第十三條 違反本規(guī)定，有下列情形之一的，由局紀檢監(jiān)察室責令改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）對公開權利人隱瞞或者拒絕提供應當公開的政府信息或者提供虛假政府信息的；

（二）未履行告知義務，導致第三方的合法權益受損害的；

（三）違反保密規(guī)定的；

（四）違反規(guī)定亂收費的；

（五）違反本規(guī)定的其他行為。

第十四條 本制度由局政府信息公開領導小組辦公室負責解釋。

第十五條 本制度自下發(fā)之日起執(zhí)行。

第四篇：民政局政府信息依申請公開制度

附件5：

陽江市民政局政府信息依申請公開制度

第一條 為規(guī)范依申請公開政府信息工作，提高政府工作的透明度，保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》，制定本制度。

第二條 本制度所稱依申請公開，是指公民、法人和其他組織（以下簡稱申請人）根據(jù)自身需要提出申請公開未向社會公眾公開的事項，單位依照制度向申請人公開的活動。

第三條 依申請公開遵循嚴格依法、真實快捷、方便申請人知曉的基本原則。

第四條 單位有義務將機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系方式等信息向社會公開，方便申請人提出政府信息公開的申請或者咨詢。

第五條 下列信息不予公開：

（一）屬于國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息；

（二）行政機關內(nèi)部事務方面的信息及向上一級機關的請示、報告和建議；

（三）內(nèi)部研究、討論或審議過程中尚不確定的信息；

（四）與行政執(zhí)法有關的，公開后可能會影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動或者會危及他人人身權利的信息；

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章禁止公開的其他政府信息。

第六條 申請人申請公開與其自身相關的政府信息，應當向公開義務人提供本人身份的有效證明或本組織的有關證明。以組織名義提出申請的，還應當出具書面授權委托書和法定代表人或主要負責人身份的有效證明。

第七條 申請人申請公開政府信息時，可以采用信函、傳真、互聯(lián)網(wǎng)申請、當面申請、電話申請等方式向公開義務人提出；因客觀原因不能自行申請時，可委托他人申請。通過信函、傳真方式提出申請的，應在信封左下角注明“政府信息公開申請”字樣。

申請人通過上述方式進行申請的，都應填寫申請表并包括下列內(nèi)容：

（一）申請人的姓名或名稱、地址、身份證明、聯(lián)系方式等基本情況；

（二）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；

（三）申請公開的政府信息的形式要求；

（四）當面申請的應有申請人的簽名或蓋章；

（五）申請?zhí)峤粫r間。

第八條 公開義務人可以通過發(fā)放、郵寄或提供網(wǎng)上下載服務等多種方式向申請人提供申請書的格式文本。

第九條 公開義務人收到申請后應當場登記并提供回執(zhí)。不能當場提供或者答復的，應當在收到申請之日起15個工作日內(nèi)進行實質性審查并根據(jù)下列不同情況作出答復：

（一）屬于應當公開的應予以公開；

（二）屬于不予公開的，應告知申請人并說明理由；

（三）屬于主動公開且已經(jīng)主動向社會公開的，應當指引告知申請人；

（四）屬于應當主動公開但未公開的政府信息，應當向社會公開并指引告知申請人；

（五）申請的政府信息不屬于本行政機關公開的，應告知申請人，對能夠確定送政府信息公開機關的，應告知申請人該行政機關的名稱和聯(lián)系方式；

（六）申請公開的政府信息不存在的，應當告知申請人；

（七）申請公開的內(nèi)容不明確的，應當告知申請人更改、補充申請。

第十條 應當向社會公開而未公開的事項，任何人申請公開的，應當自收到公開申請書之日起15個工作日內(nèi)向社會公開。因信息資料處理等客觀原因及其他正當理由在規(guī)定的期限內(nèi)確實難以作出答復的，應當經(jīng)本局分管領導同意，可以將答復的期限適當延長并書面告知申請人，延長期限不得超過15個工作日。申請公開的政府信息涉及第三方權益的，征求第三方意見所需時間不計算在本條以上兩款規(guī)定的時限內(nèi)。

第十一條 申請人要求提供的政府信息含有不予公開的內(nèi)容，但能夠區(qū)分處理的，公開義務人應當提供可以公開的內(nèi)容。

第十二條 申請人要求提供的政府信息屬依法受保護的商業(yè)秘

密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，公開義務人應當書面征詢第三方的意見。第三方不同意公開的，不得公開。但是，公開義務人認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。

第十三條 公開義務人依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式提供政府信息，不能按照申請人要求的形式提供的，應當安排其查閱相關資料，或者提供打印件、復制件。

公開義務人可以在辦公場所設立電子閱覽室或信息查詢室，便于申請人當場查閱或抄錄相關政府信息。申請人存在閱讀困難的，公開義務人應當為其提供必要的幫助。

第十四條 公開義務人不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。

公開義務人可以向申請人收取依申請公開政府信息過程中發(fā)生的檢索、復制、郵寄等成本費用，費用的收取標準按國家規(guī)定執(zhí)行。申請人符合低保和低收入困難條件的，憑有關證明，經(jīng)公開義務人負責政府信息公開工作的機構負責人審核同意，可以減免收費。申請人屬于非盈利組織或者其他公益團體的，憑有關證明，經(jīng)公開義務人負責政府信息公開工作的機構負責人審核同意，可以減免收費。

第十五條 公開義務人違反本制度，有下列情形之一的，依照相關規(guī)定追究責任：

（一）對申請人隱瞞或者拒絕提供應當公開的政府信息或者提供虛假政府信息的；

（二）未履行告知義務，導致第三方的合法權益受損害的；

（三）違反保密法律法規(guī)規(guī)定的；

（四）違反規(guī)定收費的；

（五）其他違反本辦法的行為。

第五篇：政府信息依申請公開暫行辦法

湖南省信訪局政府信息依申請公開暫行辦法

為了規(guī)范政府信息依申請公開工作，保證公民、法人和其他組織依法獲取國家信訪局政府信息，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，制定本暫行辦法。

一、申請受理機構

湖南省信訪局受理依申請公開信息的工作機構為局辦公室。

二、申請的提出

公民、法人或者其他組織可以通過湖南省信訪局互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站

（xfj.hunan.gov.cn）下載并填寫《湖南省信訪局政府信息公開申請表》，通過信函方式將《申請表》郵寄至湖南省信訪局辦公室（郵寄時請在信封左下角注明“政府信息公開申請”字樣），或傳真至湖南省信訪局辦公室。

三、申請的處理

湖南省信訪局辦公室在收到《申請表》后，對《申請表》的要件是否完備進行審查。對于要件不完備的申請，要求申請人予以更改、補充。對于要件完備的申請將進行登記，并在收到《申請表》之日起15個工作日內(nèi)做出答復（特殊情況答復期限可延長15個工作日）。

四、收費管理

政府信息的檢索、復制、郵寄等成本費用，依照國家規(guī)定的標準收取

關于申請信訪事項復查（復核）的有關規(guī)定

一、申請信訪事項復查（復核）須具備的條件：

省人民政府信訪事項復查復核委員會辦公室只負責受理省人民政府工作部門或者市（州）人民政府處理（復查）過的信訪事項

１、申請人必須是對該信訪事項的原處理（復查）機關作出的書面處理意見不服；

２、申請人必須是與該信訪事項有利害關系的公民、法人或者其他組織；

３、申請應有具體的復查（復核）要求和事實依據(jù)，且屬于受理機關的職權范圍；

４、申請的信訪事項范圍，應當與其原申請?zhí)幚恚◤筒椋┑男旁L事項范圍一致，且已由原辦理機關（單位）作出書面處理（復查）意見；

５、申請復查（復核）的信訪事項，應當符合國務院《信訪條例》第十四條的規(guī)定，屬于復查（復核）的范圍，且無法通過訴訟、仲裁、行政復議等其他法定途徑得到救濟；

６、多人對同一答復意見不服的，應當推選代表提出，代表人數(shù)不得超過5人。

二、申請信訪事項復查（復核）須提交的資料：

1、申請復查的，應當提交信訪事項復查申請書，申請復核的，應當提交信訪事項復核申請書。申請書應當載明信訪人的姓名、性別、出生年月、有效證件的名稱及號碼、家庭住址、工作單位、申請時間、對處理意見不服的理由、事實以及具體的復查（復核）要求；

2、申請復查的信訪人應當提交原辦理機關對該信訪事項作出的書面處理意見的原件或復印件。申請復核的信訪人應當提交原辦理機關對該信訪事項作出的書面處理意見的原件或復印件，同時提交復查機關對該信訪事項作出的書面復查意見的原件或復印件；

3、有效身份證明、相關證據(jù)、依據(jù)和其他材料。

三、申請信訪事項復查（復核）的方式

（一）書信、電子郵件、傳真等形式提出；

（二）通過信訪工作機構、復查復核機構轉送；

（三）符合法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。

四、申請信訪事項復查（復核）的期限

申請人應當自收到書面答復處理（復查）意見之日起30日內(nèi)提出復查（復核）請求。