第一篇：國有企業改革須分類推進

國有企業改革須分類推進

一、國企改革關鍵是處理好政府和市場關系

（一）過往國企改革緩解了當時面臨的問題改革開放以來，國有企業改革大致經歷了3個階段。一是放權讓利和政企分開階段。為增加供給克服短缺，改革開放后大體上用了15年時間，通過擴權讓利、承包經營責任制等措施，把國有企業引入市場。二是抓大放小和建立現代企業制度階段。為解決國有企業自身困難，1993-2003年通過“抓大放小”、困難企業退出、分離企業辦社會職能、轉換經營機制、建立現代企業制度等一系列措施，著力解決國有企業走向市場后暴露出來的結構不合理、機制不適應、社會負擔重、歷史包袱多等問題。其中十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》和1998年實施的國企脫困 “三年攻堅”，為新世紀國企發展打下堅實基礎。三是股份制和國有資產管理體制改革階段。為規范國企監管和提升企業活力，2003年以來按照所有者和出資人權責利統一，管資產和管人、管事相結合的原則改革國有資產管理體制，積極推行股份制、公司制改革，完善法人治理結構。應該說，三輪改革有效緩解了國有企業當時面臨的突出問題。經過改革國企布局結構優化，政企分開和現代企業制度建立明顯進展，效益改善為經濟社會做出很大貢獻。目前國民經濟39個工業子行業中，有18個行業國企產值占比低于10%。財政預算不再安排補充國有企業資本金支出，不再安排資金彌補企業經營性虧損，銀行不再為困難企業輸血。全國90%以上的國有企業完成了公司制股份制改革，中央企業及其子企業已有52%引入非公資本形成混合所有制。截至2012年底，中央企業及其子企業控股的上市公司共378家，上市公司中非國有股權比例已超過53%。地方國有企業控股的上市公司681家，非國有股權比例已超過60%。世界500強中國有企業由2003年的6家增至2012年的54家，8年間全國國有企業凈利潤年均增長25.2%，累計上繳稅金17.1萬億元，2011年占全國稅收的38.4%。

（二）當前改革是為更好發揮國企雙重作用近年來特別是國際金融危機后，國有企業發揮了穩定經濟的作用，同時一些問題也進一步凸顯：國企大而不強、部分領域“國進民退”、部分行業壟斷地位妨礙市場主體公平競爭等。這些問題的存在，難以更好發揮國有企業社會職能和保值增值的作用。具體表現如下。一是現代企業制度尚未完全建立。公司治理結構中，母公司層面的公司制股份制改革步伐相對較慢，民營資本話語權缺失。董事會的考核和選任、評價機制還不完善，經營者的行政化管理色彩濃重，缺乏市場化退出渠道。一些國有企業人事勞動和分配制度改革有待深化，市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。二是國有企業總體上大而不強。目前大多仍分布在傳統產業，戰略性新興產業比重較低。一些企業還在走擴大規模、增加投入的外延式道路，內涵式增長模式尚未形成。企業創新能力亟待提高，與國際先進企業相比，國有企業研發投入有限，不少核心關鍵技術受制于人。國際化經營能力較弱，跨國經營指數遠低于國際水平。三是國有資產管理體制欠完善影響國資保值增值。政企不分、政資不分問題仍然存在，應由企業自主決策的一些重大事項仍由政府審批。監管政出多門，規則不一，導致資源配置分散，經營效率低下。出資人職責和政府公共管理職能存在交叉。國有企業收入分配管理、資本經營預算、境外資產監管等方面的制度體系需要進一步完善。四是體制差異造成國有企業社會負擔重。國有企業辦社會職能還沒有完全分離。2011年底中央企業還有醫院、學校等機構8000多個，每年費用補貼幾百億元。中央企業現有離退休人員524萬人，困難職工100多萬人，企業為此承擔大量管理、補貼職能，加重負擔。

（三）國企改革困難重重的原因經過多輪國企改革，仍存在這樣那樣的問題，發達國家也曾不斷探索國企改革路徑，既有理論上的困難也有各國現實的原因。理論上，國有企業是國家所有，需要在發揮彌補市場失靈作用基礎上，提高運營效率實現保值增值。但國有企業具有產權歸屬唯一性、產權經營的代理性和不可分性、使用權的排他性、收益權的確定性和剩余索取權的不可轉讓性等特點。這些特點導致國有企業常常面臨平衡政府需求和企業盈利的關系問題。現實中，政企不分、政資不分，兩權混淆，企業無法按照市場規律開展經營效率低下；委托代理由于信息不充分、內部激勵機制不完善等，出現道德風險甚至國有資產流失；資源壟斷導致不公平競爭和壟斷行業發展滯后；國有企業憑借資金、技術實力和接近政府資源等優勢進入競爭性行業，出現“國進民退”等問題。一是缺少對國有企業的完整分類和準確定位，社會利益和盈利增值等不同職能的企業混同管理和考核，影響各類企業的職能實現。二是“國資委—國有企業”的管理體制下，企業高級管理人員由政府任命，行政指令介入經營管理多，監管“指揮棒”異化企業行為，使得有效監督、國資保值增值和塑造企業市場主體地位之間平衡十分困難。三是股份制改革不到位，國有股一股獨大現象多，特別是母公司仍以國有獨資或者國有股份制的集團公司身份出現，非國有股話語權和決策權不足，企業無法按經濟規律經營決策。四是國有企業和民營企業公平競爭難，國有企業與政府有千絲萬縷的聯系，市場準入、資源占有、員工身份等方面與民營企業都形成不公平競爭。五是缺少員工持股計劃，沒有把股權激勵與股權分散化結合起來，員工“大鍋飯”、“鐵飯碗”心理重，高級管理人員和核心技術人員的積極性無法充分發揮。六是國有企業歷史包袱重，經營失敗退出難。

二、三中全會后國企改革有進展有難點十八屆三中全會要求，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。按照這一要求，國家、地方和企業層面都進行了積極探索，有成效但關鍵問題尚未突破。

（一）改革進展和試點在國家層面，國資委已經啟動混合所有制、國有資本投資運營公司、董事會授權改革和紀檢監察四項改革試點。涉及中國醫藥、中國建材、國家開發投資公司、中國節能環保公司、新興際華、中糧等六家央企。試點的選取一定程度上是對上述企業前期改革成績的肯定。未來，民營資本在混合所有制企業中的地位和話語權有望提升，國有資本出資人制度將發生變化，資本運作能力和混合所有制企業的市場主體地位將獲得提升。各地試驗性推出一些方案，上海率先公布《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》之后，陜西等地國企改革方案相繼出臺。截至目前，全國已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、廣東、陜西等16個省市公布國企改革方案。內容涉及混合所有制、國資結構調整、產權制度、分類監管等多方面內容。中石化改革步伐加快，目前已經推出三大資產重組方案，主要是對集團存續資產和業務及上市公司的資產和業務進行專業化重組，推進市場化運營和差異化競爭。方式包括將現有資產裝入上市平臺，借殼重組部分資產，銷售公司引進25家境內外投資者超千億元的資產重組，潤滑油和管道儲運業務成立獨立公司，醞釀分拆上市，下屬上市公司的專業化重組改造，改善負債結構。已有的嘗試以增量改革為主、存量改革為輔，以總結經驗為主、新的探索為輔。更多的是對原有國企改革方向的重申和制度細化，在專業化和公眾化方面進展較多，對國資委、國有資本投資運營公司和國有企業關系，和國企分類等深層次問題沒有更多涉及。目前情況下，沒有國家層面的共識和制度設計，或特許授權，地方和央企也很難做出實質性突破。

（二）亟待明確和突破的改革難點一是混合所有制企業是否允許非公資本控股，以及經營決策是否按照股份說話。經過多年改革國企與非公資本混合的情況不斷出現，但往往混合經濟仍按國企規則運轉，非公資本沒有話語權，難以發揮非公資本積極性，無法實現優勢互補，甚至部分非公資本萌生退意。二是高級管理人員怎么選，誰來管。與國有資本相比，非公資本一大優勢是按市場規律行事，因此混合所有制企業特別是非公資本控股企業高管人員應由股東大會按市場規則選聘懂經營的人擔任董事長和總經理，賦予足夠自主權限，設置完備的激勵約束機制。三是限定壟斷行業和領域，確保混合所有制企業平等競爭。國有企業一直在能源、電信、鐵路、市政等領域處在壟斷地位，非公資本無法進入。不僅不利于非公資本公平競爭，也不利于行業健康發展和消費者利益提升。甚至連一些基本的市場信息也不充足。如果不能最大限度縮小壟斷范圍，改革效果也將大打折扣。四是國有資產監管目標要恰當合理。國有資產應保值增值，但并不是每一筆國有投資都只賺不賠。這不符合市場經濟規律，也必然導致國有企業為保值增值不顧市場規律，加劇與非公企業不公平競爭。改革應在確保國有資本總量不少的前提下，明確區分經營損失和違法侵占的監管。五是混合所有制企業要消除體制性身份待遇差別。長期以來我國有體制內外之別，也是國有企業積累重大歷史包袱的原因。發展混合所有制，如果不統一人員身份待遇，難以制定實施對所有員工有效的激勵約束制度。

三、科學分類推進國企改革

（一）國企改革基本思路一是科學分類。為發揮各種資本的優勢，依據行業性質和地位不同，現在國有企業應分為四類：（1）涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資運營公司國有獨資，政府運營；（2）涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的如高科技和軍工產業企業，保持國有絕對控股；（3）涉及支柱產業和高新技術產業等行業的重要國有企業，保持國有相對控股；（4）國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業，可采取國有參股形式或者全部退出。二是優勢互補。基于上述分類使各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。國有資本的優勢是：資金和科技實力較強，政府資源較多，信用等級較高，在融資方面有一定優勢，市場整合能力和議價實力強；不足是：政企不分導致決策不能自主，盈虧無須自負導致預算軟約束和效率較低行為異化，壟斷削弱競爭壓力和能力，觀念落后包袱沉重。國內民營資本的優勢是：機制（人事、勞動和分配）靈活，自主決策效率較高，對市場足夠敏感，約束剛性，成本控制和管理完善；不足是戰略和用人方面不夠穩定，公司治理現代化程度不高，容易搞成家族企業，資金人才等方面實力不高。外資的優勢是：具有相對較高的技術、管理經驗，有品牌、銷售網絡、商業模式等國際視野，有全球技術和市場開發能力，但對中國市場和規則不夠熟悉。（2）、（3）、（4）類企業改革方案設計要體現上述優劣勢，比如同一個企業內部不同資本代表人按照優勢進行分工合作。三是出資人差異。國資委作為出資人，負責（1）類企業的運轉和國有資本增減調劑，同時負責（1）、（2）和（3）類企業的經營管理過程中的合規性監管。針對上述分類中的（2）、（3）、（4）類企業，各組建兩家國有資本投資、運營公司作為出資人，分別負責三類企業的投資運營和資本保值增值；國有資本投資運營公司決定對部分行業和企業的進出和投資數量；在合規經營和國有資本總量不減少的情況下，國資委和國有資本投資運營公司不干預企業的生產經營。四是放手經營。完善（2）、（3）、（4）類企業的現代公司治理結構，國有資本代表僅負責與政府溝通協調和及時向出資人反饋經營信息，業務經營全部放給非公資本。（1）類企業的生產經營信息公開，接受監督。五是總量增值。四分法基礎上，國有資產只在本類企業內部保持總量保值增值，不求每個企業每項投資都盈利。第（1）類企業出現虧損或者擴大資本金時，由國資委出面協調（2）、（3）、（4）類企業對應的國有資本投資運營公司補虧或增加投資。

（二）具體改革建議一是組建國有獨資的國有資本投資運營公司。設定資本規模下限，（2）、（3）、（4）類企業出資組建國有資本投資和運營公司，介于國資委和實體企業之間，負責國有資產的投資經營和存量資產的流動重組，以及國有資本在市場上的投資、運營和總量增值，只從事國有資本經營管理不從事具體產品經營。二是進一步明確國資委職能。國資委負責向（1）類企業派駐高級經營管理人員并對其考核；同時負責國有資本投資運營公司的章程、預算和調劑管理，明確國資委和企業董事會之間的權責界限，審議批準公司預算，強化預算管理和約束；負責不同國有資本投資運營公司之間的資本調劑和交易。國資委紀檢和審計部門負責所有國有資本的合規交易。三是加快推進（2）、（3）、（4）類國有企業改革。推進母公司層面的公司化和混合所有制改革，多方式推進國有企業改制上市，暫不具備上市條件的通過引入投資者實現股權多元化。引入具有資金、技術、管理優勢的戰略投資者，引入社保基金、保險基金和股權投資基金等機構投資者參與國有企業改制重組。按照資本市場的要求和規則運作，公開主要經營信息接受市場監督。國有資本投資運營公司以出資人身份派駐代表，負責反映經營信息供投資運營公司決策參考。四是完善企業考核和治理結構。第（1）類企業仍由國資委根據國家戰略需要委派高級管理人員，以是否完成國家下達任務為考核標準，公開重要經營信息。國資委不直接干預第（2）、（3）類企業，由投資運營公司根據情況派駐出資人代表，考核兼顧國家任務和盈利，前者看國家任務基礎上的盈利，后者則是各占50%平均。第（4）類企業由投資運營公司派駐代表，以利潤最大化為考核標準。進一步完善公司法人治理結構，確保混合所有制企業按市場規律運營。五是改革企業內部激勵機制。第（1）類國企不以盈利為目的，收入和管理類似參照國家機關工作人員。國有資本投資運營公司高管薪酬由國資委核定區間，非高管按照投資運營業績取得收入。（2）、（3）、（4）類混合所有制企業所有員工完全按照市場機制獲得收入，新老劃斷，消除新員工體制內外的身份差異，出臺重點員工持股計劃。國有企業既要承擔社會職能和公共利益，又要提高企業效率實現保值增值。國企改革本質目的就是在上述兩者之間找出最佳平衡點。結合當前我國國有企業面臨主要問題、最新國企改革的探索、國企改革的關鍵問題，筆者認為，應分類推進國企改革思路，并由此重新理順國資委、國有資本投資運營公司和國有企業之間的關系。為發揮各種資本的優勢，依據行業性質和地位不同，現在國有企業應分為四類：（1）涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資運營公司國有獨資，政府運營；（2）涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的如高科技和軍工產業企業，保持國有絕對控股；（3）涉及支柱產業和高新技術產業等行業的重要國有企業，保持國有相對控股；（4）國有資本不需要控制并可以由社會資本控股的國有企業，可采取國有參股形式或者全部退出。基于上述分類使各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

第二篇：國有企業改革淺談

我國國有企業改革淺談

我國實行以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，國有經濟在國民經濟中起主導作用，國有企業是公有制經濟的重要組成部分和實現形式，國有企業是我國國民經濟的支柱，在國民經濟的關鍵領域和重要部門中處于支配地位。鞏固公有制經濟，主要是加強國有經濟對國家重要行業和關鍵領域的控制力；發展公有制經濟，主要是發揮國有經濟的主導作用。

國企是共和國的長子，為我國的經濟建設做出了巨大的貢獻。在建國初期，我們為了優先發展重工業和加快實現國家的工業化，擁有了國有資產和國有企業。半個世紀過去了，隨著我國社會主義經濟體系的建立，國家擁有國有資產和發展國有企業的目標更多地轉化成維護社會穩定和經濟發展。在這種情況下，如果我們對大多數國有資產進行處置，將其變現充實社會保障基金或者直接用于社會救濟，從實物或賬面上來看，國有資產沒有了，但這種處理維護了社會穩定和經濟發展的大局，那么，這種處置應該同擁有國有資產和發展國有企業具有同樣的效果。事實上，這種處置方式正是我國國有企業改革的長期目標取向。但是，在這種處置方式尚沒有完全鋪開之前，大型、特大型國有企業仍將是我國國民經濟的重要力量。

我國是世界上擁有國有企業和國有資產數量最多的國家,幾乎涉足國民經濟各領域所有行業。改革開放后,伴隨中國社會經濟體制改革的不斷深化,國有企業在數量上呈現出不斷減少的趨勢,但是,國有企業的資產總量一直保持著穩步增長的發展態勢。國有企業是國民經濟的支柱和依托，是國家財政收入的很重要來源，是國家經濟命脈的控制者，是國家經濟競爭和綜合國力的主要體現力量。我國目前國有企業總體效益較差，發展狀況與其在國民經濟中地位及所占有的社會經濟資源極不相稱，國有企業的改革尚有許多難點未取得實質性突破，致使它所掌握的資源未得到充分有效利用，反而出現經營虧損和資產流失。在中國近30幾年的經濟體制改革的進程中，國有企業改革一直是一個焦點。

一、我國國有企業存在的問題

（一）管理體制不合理

我國傳統國有企業管理體制不合理，突出表現為政企不分。國有企業不是獨立意義上的經濟實體，而是政府機構的附屬物。國有企業往往處于這種“條條”與“塊塊”的雙重領導之下。政府直接經營管理企業，對企業的人、財、物、產、供、銷統得過多，管的過死，國有企業缺乏經營管理自主權，導致企業和職工缺乏經營和生產積極性，企業缺乏活力。

（二）內部體制不合理

1、產權不清。國有企業的公有制性質決定了國有企業的產權屬于全體勞動者。國有企業的職工有著雙重身份，他們既是生產資料的主人，又是一般生產者。但是，作為生產資料的主人，每個人并不能按照自己的意志支配企業的資產，而由政府代表他們統一行使這種權利，但政府部門眾多，都能行使部分所有權，卻無人對企業財產承擔經濟責任。這種事實上的產權代表多樣化等于是沒有代表，結果造成傳統國有企業產權虛置。造成事實上的所有者缺位，從而在企業內部也就無法形成強有力的所有權的制約機構。

2、責權利相分離。傳統國有企業所有權被政府各部門分割行使，企業缺乏相應的自主權。企業職工的職責是提供勞動，權力是獲得工資并享受企業提供的就業、醫療、養老、住房等保障；作為企業經營者的廠長經理的權力是組織生產，企業盈虧與自己無關，他們的奮斗目標又往往是多重的，不僅要盡可能完成國家任務，還要為企業的職工謀取福利，更重要的是在“官本位”思想影響下，一部分企業領導千方百計爭取進入政府部門，掌握更大的權力。這就造成了責權利相分離，造成職工吃企業大鍋飯，企業吃國家大鍋飯的平均主義。

3、組織機構設置行政化。每個企業都具有一定的行政級別，企業領導由政府委派或任命行政官員擔任，按行政級別獲取報酬，享受政治待遇和其他待遇。在企業內部，除設置生

產經營性機構外，還設置于上級各領導部門相對應的機構，作為貫徹上級各部門指示的組織機構。

（三）社會負擔沉重

由于產權不清，吃大鍋飯，因此國有企業普遍承擔著辦學校、醫院、安置就業、離退休人員開支管理等本應由政府承擔的任務，有的企業負擔的離退休人員職工人數占總人數的20﹪以上，富余人員高達企業職工總數的60﹪，企業社會負擔沉重。

(四)壟斷組織行業缺乏競爭力

我國的大企業多為多為國有企業，主要涉及我國的電信、電力、民航、鐵路、供水、供電供氣及其他專營項目上，這些產業涉及國家命脈和關鍵發展，有關社會的安定團結，居民生活的穩定，因此國有企業都是一家獨大，行業壟斷，缺乏競爭力，沒有參與到社會主義市場競爭中去,企業改革步伐滯后，需要建立和完善現在公司治理結構。

二、國有企業改革的歷程

我國國有企業改革從70年代后期開始，先后經歷了五個階段：

（一）第一階段：1978—1984年，主導方針為“放權讓利”，要求政府簡政放權（經營自主權），并實行各種形式的生產責任制、利潤分成、調整國家與“國營”（后改為“國有”）企業之間的分配關系。

（二）第二階段：1984—1986年，主導方針是“利改稅”，即由國家以稅收形式從企業收取以前的“利潤”，力求用行政措施影響企業經營，引入市場調節方式，促進國有企業的發展。

（三）第三階段：1987—1991年，力倡政企分開、兩權分離，推行承包經營責任制和租賃經營責任制（后者適用于中小企業），以求在不觸動所有制的情況下，以契約的方式擴大企業的經營自主權，促進國有企業的發展。

（四）第四階段：1992—1994年，著重轉換企業經營機制，目的是使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產者、經營者，賦予企業十四項經營自主權，并在部分企業試點推行“利稅分流”與股份制改造。

（五）第五階段：1994—1996年，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“以公有制為主體現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎。”要求建立產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。1997后，政府推廣股份制改造，希望使企業的勞動者同時成為企業資產的所有者，實行按勞分配與按資產分配相結合。一方面解決企業聚集資本，彌補投資主體單一的不足，另一方面調動職工生產、工作積極性，以求國企及時脫困。

三、國有企業改革的對策思考

國有企業改革的根本出路在于建立現代企業制度，同時在此過程中還應注意：

（一）推進國有企業調整重組，優化國有經濟布局結構。優化國有經濟布局結構是提高國有經濟發展質量和效益的重要途徑。要著眼于優化國有資本配置，強化國有資本在戰略性領域的控制力和影響力，加大結構調整力度，加快培育一批行業排頭兵企業和具有較強國際競爭力的大公司大企業集團。按照國務院出臺的區域經濟社會發展意見的要求，緊緊結合編制“十二五”規劃和重點產業調整振興規劃，培育發展技術含量高、帶動作用大的戰略性產業，推動國有資本向優勢、支柱、特色產業及行業的龍頭企業集中，推動產業結構優化升級，做強做大優勢國有企業。繼續推進劣勢企業關閉破產，努力探索在市場經濟條件下劣勢企業依法、有序、平穩退出市場的通道。推動國有經濟布局和結構不斷優化。

（二）建立健全現代產權制度產權。健立健全現代產權制度產權是所有制的核心和主要內容，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于維護公有財產權，鞏固公有制經濟的主體地位；有利于保護私有財產權，促進非公有制經濟發展；有利

于各類資本的流動和重組，推動混合所有制經濟發展；有利于增強企業和公眾創業創新的動力，形成良好的信用基礎和市場秩序

（三）完善國有資產管理體制，加強國有資產監管。完善的國有資產管理體制是國有企業改革發展的體制保障。推動國有企業平穩較快發展，必須進一步完善國有資產管理體制。要以《企業國有資產法》等法律法規為依據，進一步加強國有資產監管法規體系建設，依法促進國有資產監督管理制度完善。不斷增強監督的時效性、靈敏性和針對性。

（四）推進國有企業轉變發展方式，提高發展質量和水平。把推進國有企業轉變發展方式作為深入貫徹落實科學發展觀的重要舉措，引導國有企業將發展方式轉向主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新上來。一是引導企業強化管理控制風險。嚴格現金流管理，強化投資管理。二是引導企業加強自主創新和品牌建設。加強產學研結合，進一步確定品牌定位，做好品牌推廣，提高品牌影響力。三是引導企業切實做好節能減排工作。使國有企業成為節能減排、保護環境的表率。大力開展與綠色經濟、循環經濟、低碳經濟相關的新技術研發，切實搶占新一輪節能減排技術制高點。

總之，市場經濟的發展要求現代企業制度不斷完善，現代企業制度的發展是上述多種因素的相互作用、相互影響的結果。建立和完善現代企業制度，有利于市場經濟的繁榮，有利于社會的發展和進步。當然，這是一項艱巨的任務，需要我們不斷為之努力，從而實現我國國有企業的新發展。

第三篇：國有企業改革

國有企業改革

經過30年改革，國有企業改革已取得了巨大成績，主要成績有：

1.建立現代企業制度取得成效

目前，公司制已成為國有企業的一種主要組織形式。多數國有大中型企業通過產權改革、增資擴股、引進戰略投資者、資本市場上市等途徑，已經改制為多元股東持股或國家獨資的公司制企業。

2.企業法人治理結構趨于完善

一是實現了決策層和執行層的初步分開；二是建立健全了董事會運作基本制度，各專門委員會開始正常運行；三是外部董事認真履行職責，積極參與決策；四是企業管理層的責任感和使命感進一步增強。

3.為加強企業管理和加快技術進步建立了制度基礎

建立現代企業制度為企業加強管理、技術進步奠定了制度基礎。許多國有企業努力實施管理創新，加強產權管理、財務資金管理、投資管理、成本管理和戰略規劃管理，積極開展節能降耗活動。

4.國有企業的活力和競爭力明顯增強

改革過程中國有企業一度困難重重，建立現代企業制度以后，由于企業經營機制發生了變化，企業活力和競爭力不斷增強。

5.國有經濟的布局結構有所改善

繼續調整國有經濟的布局和結構，是黨的十六大提出的深化經濟體制改革的一項重大任務。隨著國有企業改革的深化，也加大了國有經濟布局結構調整的力度。近年來國有經濟布局結構也有改善。一是國有企業戶數大幅減少。二是國有資產向具有國際競爭力的大公司大企業集團集中。三是國有資產進一步向基礎性行業集中。目前，國有企業在國防軍工、石油石化、電力、電信、民用航空、航運、重要礦產資源開發等基礎性行業的企業戶數占全部國有企業戶數的28.6%，資產總額占到55.6%，國有資產總量占到61.9%，實現利潤占到67.7%。

6.保證和促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善

在國有企業改革不斷深入的同時，非國有和非公有經濟以更快的速度發展，從而形成了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義初級階段基本經濟制度。

有人認為，經過改革，國有經濟比重降低了，現在國有經濟在國民經濟中的已經不起主導作用了。這種說法是不符合實際情況的。改革以來國有企業數量雖然減少了，但國有經濟整體素質和競爭力不斷提高，國有經濟的控制力、影響力和帶動力大大增強。截至2006年底，全國國有企業戶數共計11.9萬戶，比2003年減少3.1萬戶，年均減少8%，但戶均資產

2.4億元，比2003年增長22.7%。國有資本向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金行業集中的態勢明顯。2006年，基礎行業的國有資本3.3萬億元，占全部國有企業占用國有資本總量的70.6%，比2003年提高5.4%。國有資本的控制力不斷增強，國有資本直接支配或控制的社會資本1.2萬億元，比2003年增長1.1倍。目前，中央企業80%以上的國有資產集中在軍工、能源、交通、重大裝備制造、重要礦產資源開發領域，承擔著我國幾乎全部的原油、天然氣和乙烯生產，提供了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，發電量約占全國的55%，民航運輸總周轉量占全國的82%，水運貨物周轉量占全國的89%，汽車產量占全國的48%，生產的高附加值鋼材占全國的60%，生產的水電設備占全國的70%，火

國有企業改革

1電設備占全國的75%。

國有企業改革是空前艱巨的事業，雖然改革已經取得的成績是輝煌的，同時走出了一條成功的道路，但是改革的任務尚未全部完成，還有很多任務包括一些難度很大的任務有待完成。

1.建立和完善現代企業制度有很多工作要做

一些國有企業尚未按照《公司法》的要求進行公司制股份制改造，名義上已經建成現代企業制度的，也往往“形似神不似”。由于央企改制大多在子公司層面進行，如果話語權最多的大股東不改制，也難以要求下面改制的企業嚴格按照現代企業制度行事。公司法人治理結構不健全和內部人控制問題是普遍現象，多數按照《公司法》注冊的國有獨資公司，董事會成員與經理人員高度重合，董事會的決策職能與經理層的執行職能事實上合一，與按照《企業法》注冊、實行總經理負責制的國有獨資企業一樣，都是“一把手”負責制。其結果是大企業的興衰成敗系于一個人身上，風險極大。

2.國有經濟布局結構仍不盡合理

雖然經過多次調整，國有企業小而散的狀況尚未完全改變。還有不少企業盲目擴張，債務風險很大。而且管理層級過多，資本鏈條過長，許多二三級企業業務重疊交叉，專業化發展能力薄弱，主業不強，缺乏核心競爭力。有的企業資產不多，卻有四級或更多的管理層級，層級過多使有些企業出現失控現象。

3.壟斷企業改革任務艱巨

壟斷行業是中國國有經濟中最集中和控制力最強的領域，壟斷行業中的主要大型骨干企業，幾乎都是國有企業，都是國有中央企業。壟斷行業大多數是具有一定自然壟斷性的行業，如電力、鐵路、郵電、民航、電信、郵政、天然氣，但技術的發展和經濟理論的創新在很大程度上已經弱化了通過管制維持壟斷的理由。從上世紀90年代以來，我國已對電力、電信、民航等行業進行了政企分離、政資分開、業務分離、引入新競爭者等方面的改革，如電力行業實行了“電網分開”，電信行業實施了“成立聯通”“移動分家”“南北分析”等改革，改革取得了進展，但問題依然嚴重。總體上壟斷行業改革仍滯后于整個經濟體制改革的進程。現有改革偏重現有企業重組、忽視創造公平準入環境和引入新企業，沒有形成真正競爭的市場結構。而且在產權改革和監管改革方面也相對滯后，難以避免壟斷行業濫用壟斷優勢地位。自然壟斷和行政壟斷交織在一起，抑制了行業技術進步和創新，使外部資本面臨很高的進入成本，造成了資源配置的扭曲和這些行業的低效率。

4.國有企業創新能力不強

國有企業，特別是中央企業，在獲得科技資源方面具有優勢，大量的科研人才集中在大型國有企業。過去幾年，中國有企業自主創新活動也不斷增強。盡管如此，我國國有企業的自主創新能力還較低，而且總體上自主創新的活躍程度還不如非國有企業。

5.改革遺留問題需要解決

一個問題是，國有企業改制過程中職工轉換身份的經濟補償標準偏低，有時偏低的補償標準都得不到嚴格執行。另一個問題是有些企業改制后陷入困境。如有的地方股份合作制不但沒有發展起來，反而再次使企業陷入困難。

6.國有資產管理體制有待改進

目前國有資產監督管理體系還存在以下五個方面的問題。第一，國資委在角色定位上，依然存在既當“裁判員”又當“運動員”的問題，對國有企業而言，基本上還是“婆婆”加“老板”的管理方式。第二，國資委在管控模式上，具有太多“淡馬錫”的情結，具有把自

身建設成為全國國有資產經營公司的傾向，但是，這種做法既不符合中國的大國國情，也不符合國有經濟“有進有退”的戰略思路。第三，國資委在整體工作部署上，缺乏戰略向導，沒有從國民經濟和國有經濟的高度去思考國有企業的定位，重點只是關注企業之間的重組。第四，國資委在企業考核上，重視短期利益和對經濟業績的考核，忽略了對社會公共效益的考核，沒有在考核上處理好國有企業本身具有雙重職能定位的問題。第五，誰來監管國資委的問題？

應該指出，我國國有企業改革存在的問題，很多是和政治體制改革滯后有關的。“十七大”報告指出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。還指出：要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，并提出了原則要求。我們一定要把經濟體制改革和政治體制改革更好地結合起來，加快改革行政管理體制、建設服務型政府的步伐。這樣做，我們一定能勝利完成國有企業改革尚未完成的任務。

①將進一步深化國企公司制股份制改革，健全現代企業制度，完善企業法人治理結構將成為這方面改革的重點；

②國有經濟布局將進一步優化，以增強國有經濟活力、控制力、影響力；

③將對壟斷行業改革，禁止企業濫用市場支配地位，同時會適當引入競爭機制，并且對壟斷企業的政府監管和社會監督將會加強；

④各類國有資產管理體制和制度將會日趨完善；

⑤出于應對激烈的國際競爭的需要，中央企業的規模化經營程度將會大為提高目前我國企業尤其是中央企業的規模化經營程度還比較低，還遠遠不能適應激烈的國際競爭的需要。以煉油業為例，我國中石油、中石化、中海油三家央企都進入了世界500強（2008年營業收入總計約3000億美元），但其規模之和還抵不過美國埃克森美孚石油一家（2008年營業收入約3700億美元）。

第四篇：國有企業改革

人民網北京11月11日電（記者 曹華）“國有企業改革將根據十八大報告的要求，不斷調整，向經濟安全和民生上集中，要有進有退，有所為有所不為。國有企業改革的方向應該是更加市場化，不斷增加活力、影響力。”十八大代表、國資委主任王勇，在和記者一起分享學習十八大報告體會時作出如上表述。

王勇說，十八大報告中，明確提出“深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制”，“不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。” 這為今后國企改革發展指明了方向。國企改革的方向應該是更加市場化，不斷增加活力、影響力。

王勇表示，加緊推進國企市場化改革。首先就要更加市場化地選聘人員，人員要能進能出，干部要能上能下，收入要能高能低。要通過深化改革，來解決國有企業現在存在的一些管理粗放、改革不到位的問題。國有企業要向國際上的跨國公司學習，包括要向一些私營企業學習，建立更好的市場機制，轉變國有企業的發展方式，使得國有企業在國際競爭中，能夠更好地輕裝前進，創造更好的效益和更多的利潤。

此外，國有企業改革也將加緊推進政企分開、政資分開。王勇說，多年來，國有企業是按照我國社會主義市場經濟改革發展的要求，是從計劃經濟時代不斷深化改革發展而走過來的。由于歷史原因，國有企業既要按照所有企業追求利潤和效益最大化的原則去行事，又要承擔很多本來社會應該承擔的責任。拿中央企業來講，目前還有8300多個醫院、學校等社會機構，國企辦社會的現象依然存在。國有企業也將加緊推進政企分開、政資分開。“國有企業辦社會”的現象要有所改變。按照這次十八大報告的精神，“推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，國有企業將向經濟安全和民生上集中，要

第五篇：分類推進公益性國有企業改革發展的戰略思考上

分類推進公益性國有企業改革發展的戰略思

考（上）

程偉

2012-11-20 10:57:26來源：《國有資產管理》2012年第3期

有一類屬于公共服務領域的國有企業，我們習慣稱之為具有公益性質的國有企業或“公益性國有企業”，比如水務、電力電網、煤氣管網和電信民航等。這些行業的企業產品服務對象廣而利潤不宜過高，初期投資會很大，在自然壟斷情況下所產生的社會福利最大。隨著市場經濟改革的不斷推進，各國都在探索提高公共服務領域的企業生產經營效率和社會整體福利水平的有效途徑。2011年《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確提出：“堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開，完善經營性國有資產管理和國有企業監管體制機制，探索實行公益性和競爭性國有企業分類管理”。最近圍繞如何分類推進公益性國有企業和競爭類國有企業改革在社會上引起了很大的爭論。在討論這些爭論之前，我們先有必要思考以下幾個問題。

一、公共服務領域發展改革的目標

公共服務領域的改革是一個非常復雜，而且目標多元并不斷博弈的過程，任何一個公共服務性行業在發展過程中必須努力達到三大目標。

（一）如何保障產業安全和產業戰略的階段性目標

從國家戰略角度上來講如何建立有效的產業安全管制模型，并結合各個國家的資源稟賦、生產力發展的實際和國際競爭態勢，提高國家在該行業的產業競爭能力和全球競爭能力，進而創造更多的社會福利。比如，水務行業規定必須保證

為家家提供優質生活用水、電力行業必須保證村村通電、核電行業在保障核電安全有效的情況下提高設備的國產化率以降低核電的生產價格、醫療衛生行業如何提高國民的健康狀況等。

（二）消費者滿意程度

政府通過財政手段和市場手段以合理的價格、優良的質量和數量保證產品或服務，這是公共服務產品政府定價和社會契約的基礎。比如家家通電問題，中心城市供電人均成本較低，但是偏遠的農村和城鄉結合部的供電成本就較高，必須通過政府定價和財政補貼才能保證平衡。這樣社會契約就產生了，因為只有進入這一行業的企業能夠保證家家通電的問題，其他公司解決不了這一類問題，這不僅是社會責任而最重要的是社會契約。這一點對于這一行業的民營企業的產業管制和社會契約關系的有效執行就很難。全球這類行業管制有一個結論：如果不能有效保證產業安全的情況下，私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，比如印度和俄羅斯。即使效率和管制水平很高的發達國家，有很多這類行業都是國有企業為主，比如美國城市地鐵和水務行業。

（三）保證服務這類行業的企業利潤較低并高效有序的運營

在保證風險相對穩定、利潤相對較低的前提下讓處于這一領域的企業提供優質低價的公共產品，這在全世界都是一個難題。西方發達國家從20世紀70年代開始研究，到今天為止這一領域的發展問題在政治學、經濟學、管理學、法律、倫理學等學科都是常議常新的話題，各國也沒有一個統一的范式。前幾年羅馬俱樂部出了《私有化的局限》一書，主要是討論這一議題，其核心的答案是在沒有理清公共服務領域前兩大目標的情況下，大力推進公共服務領域企業的私有化，反而違背了改革的初衷和邏輯，社會福利會下降。

二、公益性企業的“公益性”及公共服務的分類

公益性企業的“公益性”具有社會定位和社會契約兩層含義。一方面要求企業以合理的價格、優良的質量和充足的數量向社會穩定安全地提供產品或服務，為經濟社會發展提供共同條件，從而促進社會總體經濟效率的提高和社會福利的增加；另一方面要求這類行業的企業有廣泛而公平地向其經營區域的所有人提供基本服務的義務。公益性所追求的首先是社會效益，并且在此基礎上為實現社會服務系統良性循環。

一般來說，公益性通過政府提供的公共服務來表現，主要有：純公共服務、可分的準公共服務、不可分性的準公共服務和具有自然壟斷性的公共服務等。

一是純公共服務。純公共服務的消費具有非對抗性和非排他性。所謂非對抗性是指一個人對某項公共服務的消費并不影響其他人對該物品的同時消費。所謂非排他性是指個人行為無法阻止他人免費享用公共服務，即不能依據某個人是否付費來決定他的消費資格。這種服務不可能通過收費而只能通過稅收來解決生產資金。所以這一類服務依賴公共財政來解決，資金的流向是單向的，不以盈利為目標。

二是可分的準公共服務。這類準公共服務是指消費具有對抗性和排他性，但不具備獨立性的服務。所謂獨立性，是指某人對某種服務的消費不會影響到其他人的福利。而對準公共服務的消費則會對別人的福利產生重要影響，因為隨著消費者的增加會出現擁擠現象從而降低每個成員的效用。如果其公共性特別強，或

者大多數居民能均等受益，則不應收費，比如公共衛生保健；如果受益主體范圍較小，公共性不太強，則應收取一定費用，比如城市經濟適用房。準公共服務有一定的受益范圍，在一定范圍內不會出現擁擠現象，超過這一范圍則會降低成員福利。

三是不可分性的準公共服務。這類大部分必須收費。生產具有不可分性的物品一般規模效益巨大，而且初始階段投入資本量大，所需經營資本相對較少，如公路、電力、通訊、橋梁等。

四是政府提供具有自然壟斷性的物品或服務。這類物品或服務必須收費。有些物品或服務特別是公用事業性物品或服務的生產，具有自然壟斷的屬性。例如供水、供電、供氣等，在一定區域同時重復建設網線或管路，顯然是不經濟的。因此，對于具有自然壟斷屬性的公用事業，無論哪一種投資主體和運營主體，政府的作用是進行合理的價格管制，使其價格定在能夠彌補平均總費用的水平上，并使企業獲得正常相對穩定的利潤。

從以上公共服務的類型可以看出，政府應該合理運用收費和收稅兩種手段，在保證公平的條件下，彌補市場失靈的缺陷，提高資源配置的效率，但收費的多少與運營的模式有很大的關系。從這個角度上講，政府定價與行業管制是規范行業發展必須面臨的問題。而我們討論的公益性國有企業主要是屬于第三類和第四類。

（作者單位：國務院國資委研究中心）