第一篇：社區災害風險管理現狀與展望(可編輯)

社區災害風險管理現狀與展望

Vol 28 No 1

第 卷第 期

13 1 Jan 20 13

年 月

1

·

災 害 學

JOURNAL OF CATASTROPHOLOGY 社區災害風險管理現狀與展望 陳 容 崔 鵬

中國科學院 水利部成都山地災害與環境研究所 中國科學院山地災害與地表過程重點實驗室

61004 1 2 100049

四川成都 中國科學院研究生院 北京

摘 要 加強社區災害風險管理是當前國際減災的主要趨勢之一 經驗表明 社區災害風險管理是治理和減少

風險并確保可持續發展的有效手段 在分析國內外社區災害風險管理成效基礎上 指出我國社區災害風險管理

還存在總體發展不平衡 社會化參與程度不高 綜合減災協調機制不完善 防災規劃和應急預案針對性不強

防災減災宣傳教育力度和減災資源整合力度不夠等問題 在全球化背景下 與日俱增的各種災害風險對社區減

災提出了更高的要求 建議從以下幾方面加強我國社區災害管理工作 促進社區災害管理立法 建立社會參與

的長效激勵機制 健全參與式社區減災機制 加強社區防災減災綜合能力建設 加強災害資源化利用 并注重

多方共同參與的社區災害風險管理模式的研究

關鍵詞 災害 風險管理 社區減災 現狀與展望

中圖分類號X43 文獻標志碼A 文章編號1000 － 811X 7>2013 01 － 0133 － 06

〔8〕

風險辨識 風險分析 風險評估和風險減緩

0 引言 社區災害風險管理遵循以上步驟 但強調民眾的

參與和風險決策的執行 是一個參與式循序完善

的過程 主要程序包括 社區分析和災害風險評

隨著氣候變化和社會經濟的不斷發展 全球

估 社區減災規劃 災害應急預案 的制定 執行

范圍內防災減災形勢日益嚴峻 尤其在社會經濟

和監督評價和反饋〔9〕CBDRM 改變了傳統災害

發展水平相對滯后 自然生態環境脆弱的發展中

〔1〕

國家或地區更為突出 如2008 年汶川地震后 管理的弊端 降低了災害管理的成本 是一種有

〔10〕

效的災害管理模式 具有以下特點 ① 堅持自

我國汶川地震災區崩塌 滑坡 泥石流 堰塞湖 上而下與自下而上結合的減災機制② 鼓勵社區

等次生災害暴發的頻度和規模顯著增加 嚴重威

〔2〕

居民廣泛參與

③ 關注弱勢群體 ④ 建立減災備

脅人民群眾的生命財產安全 據預測 震后泥

石流活動在 5 ～ 10 20 災機制 ⑤ 將災害風險管理與社區發展相結合

年內比較活躍 甚至長達

〔2 － 3〕 加強社區風險管理是當前國際減災的主要趨勢之

年 山地災害事件頻仍 特別在汛期的山區

社區是一定地域范圍內人群聚居的社會生活共同 一 加強社區減災工作 全面提高基層社區綜合

防災減災應急管理能力 防范各類災害風險 是

體 由于人群的相對集中 位于山區經濟欠發達 的社區在災害面前是極為脆弱的但作為社會的 保障人民群眾生命財產安全的現實需要具有重

要意義 本文綜述了國內外社區災害風險管理在

基本單元 社區在災害管理中發揮著不可替代的

實踐上的成效 指出我國社區災害風險管理存在

作用 眾多災害案例充分說明 公眾參與程度的

的不足 并展望了我國社區災害風險管理研究趨

深淺不僅直接影響到災害損失的大小 而且嚴重

〔4〕

影響到災后的社會穩定和重建進程 減少災害 勢和今后需要加強的方面

風險切實有效的措施是人們自發地參與和以適當

低成本減災〔5 － 6〕社區災害風險管理 Community-1 國內外研究和實踐現狀

Based Disaster Risk Management CBDRM 就是本著

1

這一理念提出的 這種以人為本的自下而上的災 國外社區災害風險管理現狀

害管理模式鼓勵人們自覺參與防災減災的全過程 1 1 1 發達國家的實踐和經驗

即在對各種自然災害風險進行識別國外發達國家十分注重社區減災管理 形成

〔7〕 的基礎上 有效地控制和處置災害風險 完善的防災減災體系 美國的 防災型社

低的成本 實現最大安全保障 基于災害風險理 建設和運行取得了良好的效果 在組織形

論的風險管理過程一般由以下4

個部分循環進行 分析和評價 以最 了比較區 的式 運行機制 宣傳

教育等方面值得借鑒 其中

收稿日期20 12 － 06 － 08 修回日期20 12 － 07 － 23

973 2011CB409902 IRDR － CHINA IRDR2012 － Y01

基金項目 國家 計劃項目 中國科協 項目 中國科學院成都教育基地社會實踐專項

1985 － ． E-mail greatcr 163 ． com

作者簡介 陳容 女 漢族 四川宜賓人 博士研究生 主要從事社區災害風險管理研究

1957 － ． E-mail pengcui imde． ac． cn

通訊作者 崔鵬 男 漢族 陜西長安人 研究員 主要從事泥石流等山地災害研究

134

災 害 學 28 卷

開展社區防災教育和培訓是建設 防災型社區 的 ①確認 支持和加強本地的應對機制 充分考慮

〔11〕

重要前提 而防災社區建設的核心是建立社區 并不斷提高當地居民對風險的認知和應對能力

與企業 政府部門和民間組織等相關組織和機構 ②確立開展持續性的參與機制和協調機制 吸引

〔12〕 的伙伴關系 教育 培訓及建立伙伴關系是社 和引導更廣泛利益群體參與 尤其是最易受到傷

區提高其橫向整合度和縱向整合度的有效方式

害的弱勢群體 ③ 建立有效的社區防災減災管理

Stehr 〔13〕認為橫向整合度和縱向整合度都高的社區

數據庫 普及和深化社區減災取得的成果 總之

災后重建工作通常進行得較理想 一方面社區能 政府是災害管理的主要利益相關者之一 因此

動員自己的力量 針對社區自身的需求進行重建 政府領導人的動機和承諾 并愿意采取擬議的綜

另一方面又能從外界取得更多重建所需的資源

合減災方法是保障自然資源 生命財產安全并促

〔23〕

德國聯邦政府注重整合各類資源提高全社會的風 進災害易發地區可持續發展的關鍵

Non-Governmental Organization

險管理能力 日本的社區 基層 災害風險管理有政府組織

NGO

兩種做法 ① 政府在編制城市規劃 地區防災規為減災工作者的重要組成部分 因其組織

劃和應急預案時 首先做好社區的風險評估 ② 性和廣泛的民間性 社會性在自然災害管

政府與居民一起 或以居民為主體 基于政府提 揮重要的輔助作用 是政府災害管理的有

非作的靈活理中發24〕

〔

供的科學的基礎資料 進行風險評估 制定不同 力補充 非政府組織參與防災救災在國外發達

〔14〕

比例尺的危險圖和面向家庭的應急疏散避難圖 國家已經比較成熟 已經廣泛參與國際災害管理

· ·

日本作為災害多發國家 提出了 公助 共助 自 在南亞各國 以社區為基礎的減災備災和救助活

〔15〕

助 的減災理念 并在法律中明確了各級政府 動 多數由非政府組織進行 其中國際非政府組

－ －

企業 社團和公民個人的權力 職責和義務 強 織是中堅力量 從而形成了一種 政府 援助國

〔14〕

化了 自救 互救 公救 相結合的合作關系 非政府組織 三方合作 協調救災 恢復重建的機

〔25〕

加拿大在法律中也明確了基層政府和居民的職責

制 在全球化趨勢下 非政府組織在促進防災

〔24 26〕

鼓勵社區居民開展自救和互助 減災國際合作交流中發揮重要作用 1 2 發展中或欠發達國家的嘗試與經驗

企業作為資源和服務提供者 在社區災害管

社區減災實例 理過程中具有極大的推進作用一定程度上緩解

近來年國外不少發展中國家或地區開展了 了政府災害救助的財政負擔

社區災害風險管理研究和實踐嘗試積累了許多 社區公眾在防災減災中有著特殊的責任和意

寶貴的經驗 由于簡單擋土墻不能有效地減少滑 義從某種程度上說社區公眾是社區減災管理的

2004

坡風險 年 東加勒比海地區啟動了社區邊 主體 只有社區居民認知了風險并積極參與減災

坡穩定性管理項目 Management of Slope Stability in

備災 采取有效的管理措施 才能從根本上將人

〔16〕 Communities MoSSaiC 該項目充分調動當地 員和財產損失降到最低

政府 國際國內非政府組織及社區居民參與邊坡 全球化給人們帶來了發展的契機 也帶來了

穩定性防治〔6 17〕實地驗證表明MoSSaiC 項目效果

與日俱增的各種災害風險 發展中或欠發達國家

顯著 在社區建設網絡水渠可以有效地截獲不同 的這些社區減災經驗表明 加強國際合作是推進

形式的地表水 從而可以最大化地減少滑坡風險 社區減災管理的重要舉措 在減災形勢日益嚴峻的

這種方法可能很好地適用于發展中國家的脆弱社 今天 多方合作的社區災害風險管理勢在必然 經

〔6 18〕Tsinda ＆ Gakuba 〔19〕

區 研究表明 非洲盧旺 風險管理是治理和減少風險并確

達基加利市若要實現可持續減災 迫切需要虛心 持續發展的一個行之有效的手段 當減災的重

聽取公眾參與社區減災的意愿和建議 需要完善 在減少地方脆弱性和增強社區防災減災能力上

〔6 10 18 20〕

組織結構和政策規劃 聯合國區域發展研究中心 可以減輕風險 減少損失

驗表明 加強社區保可點放時 就

2

在亞洲開展了 可持續社區減災 試點活動 成效 中國社區災害風險管理的現狀

顯著 值得借鑒 風險管理上進行了許多有益

國家和地方災害管理者 非政府組織 企 中臺灣地區的社區泥石流災害風險管

業及社區公眾在社區減災中的角色 熟 已形成較完善的社區減災管理機

1999 7 6

通過一些國家的社區減災實踐 逐步認識到 年集集 級地震后 為了減輕災害損

我國在社區災害的探索 其理已日趨成制

國家和地方災害管理者 非政府組織 企業及社 失 并增強民眾參與減災的自覺性和主動性 臺

〔20 － 22〕 2000

區公眾在社區減災過程中扮演的角色 灣于 年啟動了非工程減災方案 土石流 即

國家災害管理者在社區減災中主要扮演兩個 2004

泥石流 疏散演習年開展了 自下而上 的土

角色① 建立和實施可持續發展的社區減災戰 石流自主防災社區建設在預報預警和疏散避難

〔22〕 〔27〕

略 ②作為擁護者和推動者促進其他利益體參

等方面不斷完善 實證研究表明 這些減少社

與社區減災 地方災害管理者 減災工作者重要成 區風險的方案 包括減災工程 疏散演練及有節制

的〔28〕

發

展

戰

略

員 是領導和協調的焦點 其主要職能有三點 符合成本效益

135

期 陳容 等 社區災害風險管理現狀與展望

中國大陸引入社區災害風險管理概念已有多 表明 多方合作有力促進了我國社區減災工作的

年 并在實踐中不斷充實 特別是汶川地震后 蓬勃開展

政府和學界越來越重視社區災害風險管理研究和

實踐工作 加大了政策 技術和財政支持力度 2 國社區災害風險管理存在的問題

例如 群測群防是我國當前山地災害社區風險管

1

理的 雛型 是具有中國特色的地質災害防治體 體發展不平衡

〔29〕

系的重要組成部分 發揮著重要的現實作

害風險管理開展程

我總從總體上看 各地社區災

〔30〕 20 10 8 13

用 如 年 月 日 清平特大山洪泥石

度不一 社區減災能力建設的整體發展水平不平

600 m

流成功組織避險 泥石流沖出量約 萬 遠

衡 主要表現在 ① 中西部經濟欠發達地區與東

遠大于舟曲泥石流 但死傷人數遠遠小于舟曲

部發達地區相比 社區災害風險管理人力 物力

其中一個很重要的因素就是得益于群測群防的有

和財力都較落后 ② 農村社區和城市社區相比

1966

效運行 但由于制度 觀念等一些原因 的減災能力建設依然十分薄弱

邢臺地震后至今 群測群防工作大至經歷了起會化參與程度不高

〔30〕

步 高潮 調整 復興四個發展階段

化參與程度不高 首

年 農村社區社在市場 社區災害風險管理社會 2 2 經濟迅速發展的今天 群測群防必然有新的形式

先 表現在社區居民還未真正參與災害風險管理

和內涵 目前 我國建起了一支 多萬人的群測

的全過程 如風險評估 應急預案編制等活動很

群防監測員隊伍 在絕大多數地質災害多發區建

少吸收當地居民參與 社區民居參與群測群防

立了群測群防體系 完善了縣 鄉 村三級防災

疏散演練的積極性不高 減災的責任感不強 需

任制 并由政府落實補助經費 明確責任到人

要落實經費補助 其次 當前我國主要致力于減

嚴格落實汛期值班制度 險情巡查制度和災情速

災救災的民間組織發展緩慢 究其原因 ① 自身

〔35〕

報制度 為了充分調動廣大群眾防災減災的能動

內部制度不完善 如財務 監督和培訓制度

性各地積極開展地質災害防治知識宣傳和培訓

②有利于民間組織發展的外部環境還不完善 民

發放了地質災害防災工作明白卡 避險明白卡 間組織面臨體制約束 社會資源不足 社會資本

實現對地質災害隱患點附近群眾的基本培訓全覆

匱乏 制度性支持缺乏和公益捐贈不足等局

〔35 － 36〕

蓋

并開展綜合減災預案演練 以確保預案具有

面 此外 企業支持社區減災工作存在問題

2009 11 9 11 12

可操作性 如 年 月 日和 月 日 聯 和局限 中小學在社區減災能力建設中的作用也

合國開發計劃署與國家民政部合作的農村社區減 發揮不夠

災模式研究項目分別在陜西省漢中市寧強縣廣坪3 缺乏有效的社區減災綜合協調機制

鎮駱家嘴村和四川省廣元市利州區三堆鎮馬口

從當前中國的現實看 社區減災工作基本都

〔31〕

村 舉行 農村社區災害救助應急演練 這是新 是依托社區村 居 委會來組織落實 社區干部基

中國建國以來民政部首次在村一級農村社區進行

本處于疲于應付的狀態 社區干部缺乏防災減災

的防災應急演練 為探索中國西部農村社區基于 知識 臨災應急處置的專業水平不足 難以有效

〔32〕

社區的防災減災能力建設提供了很好的范例 地承擔起社區減災的領導和組織協調工作一方

隨著地質災害群測群防工作的大力推進及全國范

面 社區減災還沒有列入部分村 居 委會重要日

圍內 綜合減災示范社區 的積極創建 社區災害 程 另一方面 社區村 居 委會對增加社區社會

風險管理的模式和運行機制日趨成熟 應用也更 資本 社區網絡 的重視不夠 社區成員間信任度

為廣泛 如在社區減災工程和扶貧工程實施中引 不高等 這些都不利于社區綜合減災工作的開展

入了社區災害風險管理理念 云南省景東縣漫灣 特別是難以形成政府 組織及成員之間的互動和

〔33〕

鎮滑坡治理 和甘肅省定西市安定區香泉鎮中莊

配合 社區缺乏有效的綜合減災協調機制對防災

〔10〕

村災害風險管理 就是兩個成功的案例

減災效果有很大影響 例如 群測群防在具體操

2007

為促進企業參與社區減災 年以來 民 作層面運行難度較大 存在組織 監督 管理制

政部與亞洲基金會共同實施了 災害管理公共合作

度不健全 網點建設運行不規范 信息報送不暢

〔30〕

項目 中國企業聯合會和美國商會也參與其中 通 重監測輕預防 經費不足等問題 徐玖平

〔24 26〕

－ NGO

該項目的總體目標是通過強化公共 私營部門的 等 研究了 參與災后援助聯動和重建的綜

〔34〕

合作來改進中國在備災和賑災方面的管理 汶 NGO

合集成模式 對 開展社區減災工作具有指導

川地震后民間組織在社區層面開展參與式實踐 NGO

意義 但在當前社區減災工作中 企業 政

上進行了大力助推 其中 比較有代表性的 是 府 專家及社區民眾之間怎么有效協調有待進一

云南省大眾流域管理研究及推廣中心 簡稱 綠色 步探索

4

流域 國內一家民間環保組織 開展的 災害社會 社區缺乏有效的防災規劃和應急預案

影響評價 災害管理規劃能力建設 等一系列融培近年來我國 一案三制 的應急管理工作取得

訓 實踐與科研為一體的綜合性項目 大量實踐 進展 但大多數社區的防災規劃和應急預

136

卷

案缺乏針對性 有的社區預案只是模仿上級部門 金用于災前防御 這個問題在貧困地區尤為 的預案內容 應急預案沒有充分體現社區的特殊 此外 由于缺乏有效協調機制 各涉災部

〔37〕

了一定災 害 學 限資突出

性 資源的整合 部門之間的合作 協調等 門資金分散使用且不注重資金使用的績效評估

防災規劃 應急預案的編制大多靠政府完成 公 果不顯著

眾參與度不高 且大多數預案沒有經過演練和實

踐的考驗 公眾對防災規劃和預案的知曉率較低 3 我國社區災害風險管理的展望

〔38〕

Pearce 認為公眾參與社區災害管理規劃是可持續

Brenda 〔39〕

減災效

減災的重要保證 等 認為制定社區災害 根據國內外社區災害風險管理的實踐經驗

管理規劃必須了解其中高危人群的社會和經濟現

針對目前社區災害風險管理存在的問題 提出我

實 要充分重視弱勢群體的作用 國社區災害風險管理需要加強的方面 5 防災減災宣傳教育力度不夠 3 1 促進社區災害管理立法

部分政府和社區公眾對災害風險存在僥幸心 我國針對社區層面沒有出臺相應的減災法規

理 對防災減災宣傳教育重視程度不夠 突發事

因而社區很難在防災減災方面做到有法可依 未

〔40〕

件應急管理宣傳教育缺乏制度化保障 尤其在 來我國應在社區災害風險管理實踐的基礎上積

中小學校 農村社區和企業施工單位 防災減災

極推進社區減災的法規建設 在國家政策及法律

宣傳教育力度不夠 針對性不強 缺乏長期性

法規層面不斷完善社區防災減災的相關條款 如

由于防災教育的不足 公眾災害防范意識普遍薄 通過法律形式 明確各級政府 企業 社會和公

弱 自我安全防護知識匱乏 參與減災的主動性

民的減災職責和協調機制 合理分擔各地及各級

不高 即便是城市社區也還沒有形成成熟的社區

政府財政投入比例 完善應急預案編制和實施規

應急文化體系〔4 1〕如上海市有近91 4 的被調查

范等 并實現 預防文化 宣傳教育的制度化

者認為自己 缺乏防災減災相關知識技能 希望更 3 2 建立社會參與的長效激勵機制

〔42〕

多地了解掌握 災害風險意識不足一方面導 關注社區的潛力和需求是社會恢復和災害管

致人們過度開發和利用資源

如砍柴取薪 濫墾分考慮到各利益相關者的

土地 隨意建房 施工 開礦等 為安全隱患埋

的資源狀況與社

下伏筆

另一方面導致災害應急能力不強 如

〔48〕 理的重要原則 應充需求 關注點 經濟狀況 社區 會背景 效益與效率等原則 探討各利益群體的 12 6 ·28

年 寧南特大山洪泥石流災害共造成白 參與激勵機制

主要考慮的內容有 制訂扶持政

鶴灘水電站施工人員 20 人失蹤20 人遇難〔43〕

策 建立伙伴合作機制 為企事業單位 民間組

從近年來的災情統計看 工礦企業發生群死群傷 織和志愿者提供寬松的活動平臺針對不同需求 的概率較多 印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯 開展有效的培訓等社區災害風險管理的挑戰之

〔49〕 的教訓后指出 最大的教訓是沒有建立早期預警 一是保持社區層面防災減災的持久化 因此

系統和缺乏對居民的災害教育培訓〔12〕Srinivasa ＆

如何建立長效的社會參與激勵機制 營造全民自

Nakagawa 〔44〕

認為人們應樹立危機意識 以印度洋

覺參與社區災害風險管理全過程的文化氛圍 是

海嘯為契機 學會更好地為未來的災難做準備 值得進一步探索的重要課題

因此應高度重視防災減災宣傳教育 3 3 健全參與式社區減災機制 6 社區防災減災資源缺乏有效整合 加強各利益相關者在災害風險管理各個階段

〔49〕

由于缺乏有效的綜合減災協調機制 社區防 性和參與性尤為重要 我國社區減災需

災減災資源缺乏有效地整合 主要體現在以下幾 實踐中不斷建立健全參與式社區減災機制

個方面 ①信息共享機制不健全 災害預警預報 區減災工作高效實施 今后應該探索的內 的協調要在確保社

精度不高 ② 缺乏統一的應急隊伍 參與社區防 容主要有 建立社區減災委員會 健全防災減災

災減災的志愿者呈老齡化 ③ 應急避難場所 應 調機制 完善部門協同 上下聯動 社會

急物資管理及維護權責不明 ④ 減災資金有限且分工協作的防災減災決策和運行模式 建

有限的減災資金沒有得到有效使用 項目實施過 全社區資金優化 信息共享 如預警預報等方

程中 按照垂直層級分配資金 社區層面資金往 險分擔 如災害保險 人才培養 應急保

綜合協參與 立健面 風 〔45〕

往不足 設立社區防災減災的專項資金 并納 障 群測群防 績效評估 監督反饋 監控災害防

入中央和地方政府財政預算是可持續減災的重

治工程 建筑施工及應急預案執行等工作 等減災

〔46〕

要保證 然而 當前中央財政并沒有明確支持 機制 保障社區減災工作有效實施

社區減災工作的經費預算地方政府對社區減災 3 4 加強社區防災減災綜合能力建設 的投入也受制于地方經濟的發展水平此外 災 在了解社區災害應急能力的基本狀況和綜合

害風險分散機制和經濟補償機制滯后 造成融資 水平基礎上 通過宣傳 培訓 教育 演練等方

〔〔50〕

渠道不暢 從而加重了政府應對災害的財政負 式提高公眾災害風險意識和心理承受能力

擔

在片面政績觀驅使下當地政府很難保證將有 你準備好了嗎 市民災害準備指南 一定程度

〕

137

期 陳容 等 社區災害風險管理現狀與展望

上已經成為美國政府對社區居民進行災害教育的 al 2005 ．

〔51〕 〔6〕 Anderson M G Holcombe E A Blake J et al． Reducing land-

范本 該指南為家庭提供了如何針對各種災害

slide risk in communities Evidence from the Eastern Caribbean

《 的具體指導 實踐意義很強 我國的 震后貧困村

〔J〕． Applied Geography 20 11 31 590 － 599 ．

〔52〕

恢復重建過程中環境風險規避指南》 在指導人 〔7〕 ． 〔D〕．

尹占娥 城市自然災害風險評估與實證研究 上海 華

東師范大學2009 ．

們識別和減少環境風險上具有積極作用 但目前

〔8〕 ．

殷尹占娥 許世遠 等 災害風險理論與風險管理方法

尚未在社區普及 且該指南對使用人員的知識基

研〔J〕． 災害學2009 24 2 7 － 1115 ．

礎要求較高 因此 一方面應進一步做好推廣工

〔

〕 究 杰

Yodmani S． Disaster Risk Management and Vulnerability Reduc-

作 另一方面需要結合廣大社區實際 針對不同 tion Protecting the Poor 〔R〕． Manila Asia and Pacific Forum

災種設計編制通俗易懂又具體翔實的實手冊和掛 on Poverty 200 1．

〔

〕

〔10〕 ． 〔D〕．

陳冬梅 以社區為本的災害風險管理研究 蘭州 蘭州

圖 同時 還需要鼓勵人們廣泛參與社區災害

大學20 10 ．

風險評估和應急預案的編制和實施 重視全民尤 〔11〕 ． 〔D〕．

游志斌 當代國際救災體系比較研究 北京 中共中央

其中小學的防災減災教育加強社區應急物資儲 黨校2006 ．

備

人才隊伍建設 健全交通 通訊以及防災減 〔12〕 ． 〔J〕．

郭正陽 董江愛 防災減災型社區建設的國際經驗 理

論探索20 11 4 121 － 123 131．

災基礎設施等 樹立預防文化觀念 以提高社區

〔

〕

Stehr S． Community recovery and reconstruction following disas-防災減災綜合能力

ters 〔C〕 Handbook of crisis and emergency management． New 5 加強社區災害資源化利用

York Rothstein Associates200 1．

自然災害如果合理調控 一定程度上可以轉 〔14〕 ． 〔J〕．

顧林生 國外基層災害應急管理的機制評析 中國減

災2007 6 30 － 35 ．

化為資源 如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經自然

〔15〕 ． 〔J〕．

伍國春 日本社區防災減災體制與應急能力建設模式

保存 成了今日著名的海子風景區 同時增強了

城市與減災20 10 2 16 － 20 ．

河谷岸坡穩定性 大大減少新的崩塌滑坡的發

〔54〕 〔16〕 Anderson M G Holcombe E A． Management of slope stability in

生

加強社區災害資源化利用 把防治災害與 communities 〔J〕． Insight 2004 6 15 － 17 ．

第二篇：城市洪水災害風險與管理

城市洪水災害風險與管理（上）

發布時間：2015-02-26 09:32:59 作者：人保財險災害研究中心 來源：中國保險報·中保網

□人保財險災害研究中心

城市是區域性的經濟、政治、文化中心，聚集了大量人口和財富，一旦遭受地震、臺風、洪水等重大災害，將導致重大人員傷亡與經濟損失。近年來，我國大中城市頻繁遭受重大災害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超強臺風、“4·20”四川蘆山地震災害給受災城市帶來了巨大損失，也暴露出現有城市自然災害風險管理體系中存在的問題，加強我國城市自然災害風險管理已經刻不容緩。本文試從洪水災害的角度就城市災害風險管理的部分做法進行探索，供讀者參考。

什么是城市洪水災害

城市洪水災害是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象。

近年來，在我國加速城市化的進程中，城市水災呈現出一些新的特點：城市人口資產密度提高，同等淹沒情況下，損失增加；城市面積擴張，新增市區過去為農業用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間的立體開發及對供水、供電、供氣、交通、通訊、計算機網絡等生命線系統的依賴性增大，一旦暴雨洪澇造成城市生命線系統癱瘓，地下商店、倉庫、車庫、旅店進水，大量貴重資產受淹等，不僅直接經濟損失倍增，而且影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過直接損失；不透水面積率的顯著提高，城市“熱島效應”與“雨島效應”日趨顯現，城區暴雨徑流量倍增，防洪排澇壓力增大；城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設計施工管理的難度加大。

洪水災害的風險管理

面對城市日益增多的洪水災害，城市防洪安全的保障不容忽視，這不僅需要建設較高標準的不斷強化的防洪排水工程體系，而且需要大力加強非工程防洪減災體系的建設。

工程措施方面，主要依靠城市排水系統，它是處理和排除城市污水和雨水的工程設施系統，是城市有效防范洪水災害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管線、排水泵站等。

非工程措施方面，主要有以下五方面：

減災政策與法規：防洪減災政策與法規作為國家意志的體現，是國家為防洪減災目的而制定的具有強制性的行為規范，其目的就是約束和制裁不利于防洪減災的經濟社會活動，以實現防洪減災的目標。

預報預警系統：城市作為流域防洪重點，可以建立獨立的洪水預報預警系統，根據上游流域雨情和水情預報城市河流洪水特征，通過預報做出決策，當發生超防洪標準洪水時，發布洪水警報，對于城市抗洪搶險具有重要意義。

應急響應：為應對城市突發洪水災害事件，政府建立不同層級的防洪指揮機構，制定防洪應急預案制度，協調政府各部門、軍隊和社會力量，以確保突發洪水災害事件及時有效響應。

城市洪水風險圖：城市洪災損失不僅與城市淹沒范圍有關，而且與洪水演進路線、到達時間、淹沒水深及流速大小等有關，城市洪水風險圖標示城市內各處受洪水災害的危險程度，是城市洪水保險的依據。

城市洪水保險：城市洪水保險作為一種市場化的風險轉移手段，與其他自然災害保險一樣，具有社會互助救濟性質的經濟措施。城市洪水保險雖然本身并不能減少災害損失，但是可以補償政府一部分洪水災害救濟費，同時保險政策還可以間接對城市防洪減災起一定調節作用。

城市洪水保險

在城市洪水風險管理措施中，推行城市洪水保險是最主要的實現手段。它所承保風險具有三大特點：不可消除性——洪水的風險可以在有限的范圍內有代價地被降低，但是風險卻是不可完全消除的；相對可預測性——相比地震、海嘯等巨災，洪水災害發生頻率具有一定的規律，因此，洪水災害具有相對可預測性，使其損失具有更強的可控制性；巨災特性——雖然城市洪水災害本身具有一定的可控性，但城市洪水災害仍具有風險集中、突發性強、損失巨大的巨災共性。

同時，城市洪水保險還具有兩大屬性：可保性——特定區域的、頻繁發生的洪水風險不是嚴格意義上的可保風險。因此，必須在區域防洪設施達到一定標準、并確保較大的保險覆蓋面的基礎上，洪水險才能較好地符合保險大數法則，具備較強的可保性；準公共產品屬性——城市洪水保險是一種具有明顯的公益性、社會效益高的產品，也具有私人產品的性質，是一種準公共產品。這種特性決定了洪水保險單靠商業保險公司無法開展，其實施必須實行政府主導、政府與市場相結合的機制。

國際經驗與啟示

伴隨各國經濟的快速發展，城市化進程不斷加快，城市洪水災害已經成為很多國家共同面對的普遍問題。尋找預防、治理城市水災害的有效對策，成為許多國家的公共議程，并取得了行之有效的經驗。

1.日本：構架完整的城市防洪體系 日本重視通過防止水災和減輕水災等手段，構建完整的城市防洪體系，進行城市洪水災害風險管理。日本解決城市內澇問題，也經過了逐漸探索、技術不斷升級的發展軌跡。在發展初期，著眼于加大排水能力，隨著城市急速擴張，原來城外的排洪河道變成了城市的內河。于是發展起第二代技術“雨水蓄滯”，通過雨水調節池、游水池，起到分滯雨洪的作用。受限于雨水蓄滯的空間，興起了第三代技術“雨水滲透”，使雨水回補地下。通過這些技術，東京、大阪這樣的城市仍然解決不了內澇問題，于是不得不補上地下骨干排水管建設，但此時相關建設成本成百倍增長。

目前，從監測、預報、預警到救援和災后重建，日本已經在防洪減災方面形成了一個事前、事中和事后的完整風險管理和控制體系，同時建設從個人到地方到國家立體化減損體系，由點到面到三維甚至多維地盡可能降低災害造成的損失。

2.美國：注重以洪水保險為主的非工程措施

20世紀以來，美國投入了大量資金興建防洪工程，但洪災損失依然不斷增長，政府救災費用的負擔越來越重。在此背景下，美國從20世紀50年代初開始重視通過洪水保險等風險轉移手段解決問題。

美國的洪水保險采用“政府主導，公司代辦”的模式。國家通過法律確立并采取一定的經濟措施，以政府聯邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區參與國家洪水保險計劃的情況下，海岸區與洪泛區的居民及企業主可以自愿為其財產購買洪水保險的一種“強制性”保險模式。

美國洪水保險計劃將改善洪泛區土地管理和利用，把防洪減災措施作為社區參加洪水保險的先決條件，再將社區參加全國洪水保險計劃作為社區居民參保的先決條件；而參加全國洪水保險計劃又是取得聯邦政府災害救助的前提條件。這就對地方政府形成雙重的壓力，促使地方政府加強洪泛區管理，使全國洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。

3.英國：發展基于防洪工程措施的商業洪水保險

20世紀40年代末英國政府開始重視防洪工程的建設，截至2011年，英國建有堤防2.4萬千米，并每年花費大量的資金開展河道整治等工作。此外，還積極利用防洪墻、防洪堰、擋潮閘及排水泵站等措施進行城市洪水風險的管理。

商業洪水保險也成為英國非工程防洪措施的重要組成部分。20世紀60年代，英國保險聯合會和政府簽訂了一份“紳士協議”：政府的責任是降低洪水風險，使洪水風險具有一定可保性。英國保險聯合會成員的任務是向洪水風險區的住戶和小型企業提供財產洪水保險。英國的洪水保險是強制的“捆綁”保險，住戶在購買住宅保險時，必須強制購買另一個保單，這個保單里捆綁著包括洪水在內的所有自然災害風險，且住戶只有在購買了住宅保險時才能獲得抵押貸款擔保。

縱觀發達國家城市洪水風險管理發展經驗，均大力發展防洪工程建設，在此基礎上，重視發揮洪水保險、高科技手段等災害風險管理手段，實現工程措施與非工程措施相互促進、協調發展的城市洪水災害風險綜合管理模式。

國內重點城市實踐 1.北京實踐

為防御洪澇災害，北京市開展了大量的洪水風險管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施

北京市防洪工程措施主要包括排水系統建設、河道治理和水庫除險加固等工作。北京市的防洪調度原則是“西蓄東排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山的洪水進城，起錯峰或調峰的作用，最終向東排。南北分洪是指通過護城河，讓雨水分別通過右安門和安河閘將西邊的水排向涼水河和清河。

②非工程措施

北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策體系建設：北京市政府制定了大量防洪排澇的法律、法規，形成了較為完善的防洪政策法規體系。

防洪預警及應急響應體系建設：在防洪預警方面，北京市設有專門機構負責防洪預警。在應急響應體系方面，北京市形成了政府、保險公司及其他機構相結合的應急響應體系。

防汛指揮系統建設：北京市防汛指揮系統包括信息采集、防汛通訊、計算機網絡及決策支持四個子系統。

防汛物資及搶險隊伍保障系統建設：北京市采取了多項措施保障防汛物資，形成了機械化搶險救災隊伍。建立了防汛物資社會保障綜合管理系統，實現網上物資調度；制定北京市防汛物資儲備、調用管理辦法。在搶險救災隊伍方面，重點防洪管理單位成立機械化搶險隊，增加防汛搶險運輸裝備。

2012年7月21日，北京遭遇新中國成立61年以來最大一次降雨，暴雨來勢之兇猛、降雨歷時之長、降雨總量之多為歷史罕見。此次強降雨持續近16小時，城區平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面積占全市的86%以上。“7·21”特大暴雨造成經濟損失116.4億元，受災人口達190萬人，死亡人數達79人。暴雨期間，城區街道積水成河，交通癱瘓，機場關閉，大批旅客滯留。截止2012年7月30日，僅北京市各大保險公司接到因降雨造成機動車浸水的理賠報案就高達4.2萬件，估損3.9億元。

但是，從北京“7·21”特大暴雨災害的情況來看，我國城市洪水災害風險管理還存在很多問題與不足。第一，防洪減災工程設施有待完善。現有城市排水系統不健全，存在著自身排水系統標準低，排水管線設施老化，河網化排洪能力低等問題。

第二，城市建設引發積水問題突出。伴隨城市建設速度迅猛，城市面積不斷擴大，原有城市排水格局被打破，增加了排水負荷。再加上施工管理不完善，施工臨時措施不到位，一遇降雨變形成諸多新增積水點。

第三，災情預警分布不夠及時、全面。受限于災害預報技術、預警信息傳播等條件制約，災害預警信息不夠準確，信息傳播不夠及時、全面。

第四，政府與市場協調機制不完善，市場參與度不高。一方面，在災前防洪減災措施、災中災情及時預警等方面政府與市場全方位多層次協同配合機制仍有待完善；另一方面，保險賠付比例偏低，市場化補償方式單一，未能充分發揮保險的經濟補償與社會管理職能。

第五，防災意識薄弱，國民災害教育不到位。民眾缺乏必備的防災自救意識和技能，災害發生后不能有效進行自救。2.深圳實踐

深圳市在洪澇災害風險管理方面開展了大量工作，具體從工程措施和非工程措施這兩個角度進行分析。

①工程措施

深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程體系：深圳初步建成了以水庫、河道、海堤、滯洪區、排澇泵站等水利工程為主體的防洪工程體系。雨污分流體制：2007年《深圳市排水條例》公布實施后，城市排水嚴格實行雨污分流體制。

②非工程措施

深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指揮決策系統：深圳市建立了深圳三防預警機制、預案體系和現代化的三防指揮決策系統。防洪建設投資規劃：為解決城市 “一雨成澇”的病癥，深圳市制定《深圳水務發展“十二五”規劃》，“十二五”期間，深圳市計劃投資217.14億元，用于防洪減災及河流綜合治理工程建設。提高公眾風險意識：加強宣傳教育，增強全民防洪減災意識。

2003年以來，深圳成功抵御了暴雨40余場、臺風20余次，面對多次來襲的超強臺風、超百年一遇洪水，城市防洪風險管理工作發揮了重要作用，為人民群眾生命財產安全及減輕災害損失提供了重要保障。但是也存在一些問題：1)深圳處于沿海地區，經常遭受強臺風引發暴雨，當暴雨強度很大時將會直接導致內澇；2)深圳部分地區是自然的低洼易澇區，雨水不易自流排出而經常發生內澇；3)河流系統治理尚未完成，綜合防洪減災能力不足導致內澇。有些基礎設施不僅沒有超前反而滯后；4)在開發建設過程中不重視環保、違反水土保持條例的行為導致大量的水土流失淤積阻塞了原有的排水系統造成內澇；5)城市總體規劃與部門專項規劃不統一，建設不同步，基礎設施的涉水事務在前期工作中未經水務部門審查，使得原有的防洪排澇規劃落空；6)城市開發建設影響或損壞了原有的排水系統產生新的內澇；7)部分沿河的個人及單位違章建設侵占排洪空間造成內澇；8)部分現有排澇設施的建設缺乏科學論證和有效管理，暴雨期間無法正常發揮應有的作用；總體來講，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持續強降雨下，發生洪澇災害的可能性仍然很大。

啟示

通過對城市洪澇風險管理實踐的研究，總結以下四點啟示。

1.加強城市工程防洪建設

城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系統；二是適當提高城市排水標準；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系統；五是系統化設計城市防洪工程；六是注重防洪設施養護。城市防洪能力不足的部分原因是防洪設施的老化及損壞，應注重對防洪設施日常的保養和維護，用經濟的方式提高城市防洪能力。

2.加強非工程措施建設

城市防洪應當重視非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法規；二是城市建設規劃要與城市防洪協調發展；三是加快城市洪澇風險評估；四是提高暴雨的預報預警能力；五是完善應急管理體系；六是加大防洪設施的建設和維護資金投入。

3.提高公眾風險意識

為減少城市洪澇造成的人員傷亡和財產損失，應當注重加強城市洪澇防范的宣傳和演練，提高公眾的風險意識和自救能力。

4.提高保險參與度

保險在城市防洪中能起到重要的保障作用，應當提高保險參與的力度。一是充分開展城市洪水保險。根據城市洪水風險的特點，開發適合的保險產品。二是提升公眾對保險的認識，公眾廣泛參與保險，提高保險的覆蓋面，為人民生命財產提供更多地保障。三是加強城市洪水風險研究。保險公司應當加強城市洪水風險研究，為企業和個人防災防損及保險公司科學厘定保險費率提供參考。

應用

遙感作為一種先進的科學技術手段，具有獲取信息速度快、周期短、精確度高、能克服一定空間障礙等特點，可提高城市災害風險管理效率，降低業務成本，創新保險經營模式。國內外已開展遙感技術在災害風險管理的應用實踐，利用無人機、衛星對災害發生后進行風險評估、災情查勘，取得了許多成功經驗和案例。

我國保險業積極利用高科技開展城市內澇風險管理與保險創新。2013年10月7日01時15分，“菲特”臺風在浙閩交界處沙南岸沙埕鎮登陸，而后臺風帶來的持續降雨引發了嚴重的城市內澇災害。“菲特”臺風發生后，中國人保財險災害研究中心聯北京師范大學、國家減災中心，第一時間將無人機調到內澇重災區余姚市，針對重災區黃家埠鎮開展了航拍工作，獲取了重災區域20分鐘左右的高清視頻，以及災區高分辨率衛星遙感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手資料，為人力難以到達區域的查勘提供技術支持。同時，依托公司承擔的國家發改委衛星及應用產業發展專項項目，利用中高分辨率衛星遙感影像，對234，035畝余姚晚稻種植和受災情況進行了全面評估，為快速理賠提供了數據支撐。

第三篇：中國可持續農業發展現狀與展望

中國可持續農業發展現狀與展望

姓名學號指導教師

摘要：中國是一個農業歷史悠久的國家，農業在整個國民經濟中占有重要的地位。自1949年新中國成立以來，尤其是80年代改革開放以來，中國的農業發展迅速，以有限的耕地養活了占全世界22%的人口，取得了令人矚目的成就。發展可持續農業，是全球的共識和潮流。今后農業將朝著現代化、集約化、持續化、農業產業化的方向發展。圍繞可持續農業的概念和理論進行探討，結合世界各國可持續農業的發展實踐，指出我國發展可持續農業一定要從實際出發，選擇適合人口眾多、資源匱乏、環境惡化、生產力水平較低、資源利用潛力大的特殊國情的可持續農業發展模式、發展方向和目標。

關鍵字：中國農業；可持續農業；現狀；展望

1．可持續農業研究現狀

目前，國際上研究和開發可持續農業主要采取與耕作制度有關的技術措施，主要包括以下5個方面：1）作物輪作 [5]。用以緩和雜草、昆蟲和病害的為害，與常規耕作措施配合，降低土地侵蝕；2）綜合生物防治。用輪作、害蟲預測預報、氣象探測衛星、抗性品種、播種期調節等措施降低對化學農藥的依賴；3）綜合植物營養管理。應用豆科固氮、有機肥料、微生物肥料、精深施用化肥，并通過土地改良提高肥料利用率，降低化肥施用量，減少硝態氮對水環境的污染；4）保護性耕作。包括覆蓋作物、等高帶狀間作及各種少耕和免耕；5）混合農耕制度。包括動物飼養和林業在內的農場種植制度。在可持續農業研究上強調學科的綜合性、系統性和實踐性，因而耕作制度改革也是可持續農業的一個重點，它的內涵既包括輪作、混合農作、保護性耕作和旱地農業，也包括發展中國家廣泛應用的間作、復種和農林制等內容。

我國農業可持續發展的方向和目標是：控制人口，提高素質；節約資源，保持環境；集約經營，增加效益；優化產業結構，重塑良性生態系統；加速技術替代，建立生態平衡機制。這就對原來的耕作制度提出了新的要求，只有將耕作制度研究領域擴大到“廣義農業”范圍內，才能適應農業可持續發展的要求。在“廣義農業”的范疇內發展耕作制度，要認真處理好各方面關系，如農牧、農林、用養、產加銷等關系，才能促進整個農業的協調持續發展。研究表明，高產高效持續耕作制度是可持續農業發展的技術載體。耕作制度是農業發展的基礎，農業生產發展層次大體可分為作物制度、種植制度、耕作制度和農作制度4個水平，每一層次水平的上升均標志著資源利用和生產力水平的提高。例如，從一季作物到多熟的種植制度，因復種指數提高，更能充分利用光、熱、水及土資源而提高土地生產力；融種植制度與土壤管理制度于一體的耕作制度，則是將獲取短期的高土地生產力與培肥土壤、保持土壤長期生產能力相結合；將種植、養殖、土壤寓于一體的農作制度，則是在更高層次上將社會、自然、生物資源更全面地組合、開發，為發展農業生產、提高農業總體效益和不斷滿足社會需求提供了基礎。由種植制度、耕作制度向農作制度演替，也是國際農業發展的大趨勢。改進種植制度、發展持續農作制進而發展可持續農業已成共識。

可持續農業發展思路的核心是集約性與可持續的高度協調統一。在生產優先、經濟與生態并重的原則下，力爭做到生產可持續性、經濟可續性和資源可持續性三位一體。這就需要建立起相應的高產高效持續農作制度技術體系，并要求該體系具有顯著的技術特點。第一，集約農作，持續高產。將提高土地生產率放在首位，強化土地利用的集約化程度，不斷提高

單位面積產量；第二，高產高效。在提高土地利用率的同時，增加經濟效益、投入產出效率，加強資源環境保護；第三，改善生態，持久發展。在技術配置上，強調自然生態與人工生態相結合，資源利用與保護改善相結合。由此可見，高產高效持續農作制度技術體系是實現可持續農業發展的基礎，而技術體系的發展階段則是可持續農業發展階段水平的反映。這就要求今后農業生產制度改革要以農業的生產持續性、經濟持續性和生態持續性為指導，大力研究推廣集約可持續農業技術體系，進一步豐富、拓展可持續農業理論體系，使之更加技術化和實用化。因此，將可持續農業發展研究向高產高效持續農業生產技術體系聚焦，對加速可持續農業發展極為重要。

2.中國農業的發展與成就[4]

從50年代中期開始，中國國民經濟每5年制定一中短期發展計劃。每一個發展計劃的實施都使中國國民經濟的實力，也包括農業和農村經濟，得以重大發展。農業生產持續穩定增長，鄉鎮企業異軍突起.，農民生活水平顯著改善，農業國際合作與交往發展迅速，農村經濟體制改革成效顯著。經過20多年的發展，中國農村經濟體制發生了五個方面的深刻變化。一是突破了高度集中的人民公社體制，實行家庭承包經營，農民有了生產經營自主權，理順了國家、集體和農民的關系；二是突破了以糧為綱的單一結構，發展多種經營和鄉鎮企業，全面活躍農村經濟；三是突破了統購統銷制度，市場調節農產品供求、資源配置的作用顯著增強，農產品市場體系初步形成，農村要素市場逐步發育；四是突破了單一集體經濟的所有制結構，形成以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的格局。在集體經濟鞏固壯大的同時，個體、私營等經濟成分快速發展；五是突破了農業生產上的指令性計劃，實行指導性計劃，改變了政府調控農業的方式，初步形成了經濟、法律和行政等手段綜合運用的農村經濟宏觀調控體系。

3中國農業科技的成就與展望

自1949年建國以來，中國農業科學研究取得了很大成就和一系列成果。其中，農業生物種質資源研究與遺傳育種理論和技術的不斷發展，增強了通過推廣良種實現農業增產的潛力；光、熱、水、土等資源利用的理論和技術研究，極大地促進了農業生產效益的提高；農業生物病蟲害基礎研究和防治技術的應用，最大限度地減少了農業生產損失；農業綜合、宏觀經濟發展戰略和農業科技信息的研究，為中國的農業科研和農業生產提供了理論指導和信息服務[6]。

“九五”期間，中國農業科技實現了超常發展，并取得了累累碩果。其中，十項重大科技進展最為突出，它們是：（1）強化生物技術和常規技術結合，培育出大量優質、高產、多抗農作物新品種，篩選出一批種質資源，整體育種水平得到提升；（2）中國超級稻研究獲得重大突破，在試驗田近800kg/666.7m2；(3)單雙價轉基因抗蟲棉研究及應用處于國際先進水平；(4)五大作物”大面積高產綜合配套技術體系研究，構筑了中國面向21世紀的“五大作物”生產技術平臺，為中國未來糧食安全提供了技術支撐和儲備；(5)溫室節能技術取得重大突破，促進了冬季設施蔬菜、果樹和花卉生產，完善了周年設施園藝生產技術體系；(6)棉鈴蟲、褐飛虱遷飛規律研究為提高主要稻棉害蟲的預測預報和蟲害控制技術水平提供了理論依據和技術基礎；(7)主要畜禽規模化養殖及主要畜禽疫病的診斷與監測方法取得豐碩成果；(8)新型飼料及添加劑的研究獲得具有自主知識產權的科技成果，產業化社會生態效益顯著；(9)農業信息技術研究開發及應用步入快速發展時期，為農業發展提供了有效的支撐；

(10)農業持續發展與水肥資源高效利用研究確定了農業用水的戰略目標和節水的技術重點，肥料高效施用調節技術的大面積應用。

4.可持續農業發展趨勢

近年來，在對可持續農業的概念、理論進行深入探討的基礎上，世界各國都在探索可持續農業的發展模式。國內專家針對不同國家、不同地區以及不同的經濟發展水平和特點，歸納有以下8種提法：

1）低投入的可持續農業。其主要做法是多樣化種植，草田輪作；作物與畜牧混合經營，均衡發展。其核心是不用或省用化肥、農藥，充分利用生產單位內部資源，圍繞農業自然再生產特性來組織生產。其實質是有效利用生產性投入，保護資源和改善環境，提高生產單位的凈收益。這種可持續農業發展模式是由美國最先提出來的，并在堪薩斯、內布拉斯加和衣阿華州的一些農場開始實踐，但在其他地方很少應用。

2)高效率可持續農業。這種發展模式的基本特征是高投入、高產出、高效益。它不同于靠低投入實現農業的持續發展，而主張在提高國際競爭力的前提下，增加農產品生產，以科學技術為動力，提高農業生產效益，保護自然資源環境，創造無風險或無污染的生活條件。主要措施是節約資源、保護環境、使用良種、合理栽培、慎用化肥、病蟲綜合防治及科學政策。其核心是以科技進步為依托，強調農業資源的合理配置和管理，實行現代經營方式，進而實現生產集約化。這種模式也是由美國倡導的并與實際生產活動緊密結合，具有廣闊的發展前景。

3）生態環保型可持續農業。也稱為環保型降低購買性資源投入的可持續農業。該模式主要從自然資源、生態環境的角度出發，降低農場以外（如化肥、農藥、機械等）的投入，強調農業生產與資源利用和環境保護的協調發展，重視農業系統內部資源的循環與利用效率。此種模式是由美國、德國、法國等發達國家首先提出的。

4）生物學派可持續農業。其主要內容在培育高生物潛力的品種基礎上，采取生物性的輪作、生物防治與有機肥料等，降低農場外部資源消耗，謀求農業可持續發展。此種模式在德國和英國比較流行。

5）綜合性可持續農業。其主要內容包括合理優化與利用一切可利用的農業資源，改良土壤、培肥地力、用養結合、保護環境等。綜合性農業通過與生態系統、土壤保護系統、水源保護系統及農業經濟系統的密切關系，實現農業的綜合管理與協調發展。綜合性農業體現了經濟效益、社會效益和生態效益的權衡與統一。德國重點發展這種模式。

6）環境保全型可持續農業。這種模式有3個主要特點：一是強調以提高效率來保護環境；二是以大幅度削減人工合成品的應用來保全環境；三是以人類生態活動區域為中心，進行因地制宜的生態保護。日本盛行此種模式，它與歐美國家不同，一方面農業生產集約化程度高，另一方面產品不足，大量進口糧食和飼料，水田農作是其主要形式。采取的主要措施：一是減輕農業對環境的負作用，進行高效率的施肥和病蟲害防治；二是進行環保型農業技術的研究與開發；三是維持和提高地力，對未利用的有機物資源進行開發。

7）勞動集約型可持續農業。主要特點是投入大量廉價勞動力來提高土地生產率，提高農產品的自給率。目前主要適應于西非等一些勞動投入不足、經營粗放、單產低下、生活貧困的經濟不發達國家和地區。

8）土地集約型可持續農業。這種模式主要適用于人多地少的國家或地區。為了提高農業可持續性，這些國家及地區必須充分地、全年式地利用一切可利用的土地，實行以提土地利用率與產出率為核心目標的技術改造。最典型的是我國臺灣的“精久農業”、荷蘭的“設施工作化高效農業”等。

世界各國可持續農業的發展實踐表明，可持續農業是當今農業發展的必然趨勢，其內容十分廣泛，發展模式多樣化，實踐效果明顯。一是適當減少了農業資源的利用。2007 年發達國家對可耕地、永久性農用地和永久性牧用地的利用率分別比2002年減少了0.3%、3.8%和 0.9%。二是適當減少了化肥使用。2003年中國化肥年使用量4411.6萬t，2006年中國化肥年使用量為4124萬t，平均每公頃施用量達 400kg/hm2以上，發達國家安全上限每公頃

施用量減少到225 kg/hm21。三是農業勞動力投入減少。2007年發達國家農業勞力使用比 2002年減少12.3%。2007年與 2006 年相比，北美和西歐農業就業人數分別減少了28%和 30%。四是土地生產率和勞動效率呈增長趨勢。據預測，到2020年世界糧食增產總量中約20％依靠增加耕地面積，其余80%必須通過提高單產來實現。其中，小麥單產將從2000年的 2660 kg/hm2提高到3200 kg/hm2，提高 20%。同時，世界人口仍在以每年增加1.0×108

［］的速度發展，到 2020 年將增長到 7.5×109~8.0×109（2000年約為6.0×109）2。近年來，由于多種因素和綜合作用，發展中國家的農業得到了持續發展。1996—2001 年發展中國家

［］農業生產增長37.7%，年均增長7.6%3。

由此可見，當代世界可持續農業的興起，為各國根據國情及農業發展需求，選擇適合本國的可持續農業發展模式及其發展道路，提供了可借鑒的成功經驗。我國要實現農業的可持續發展，一定要從本國實際出發，選擇適合國情的可持續農業發展模式。鑒于我國人口眾多、資源匱乏、環境惡化、生產力水平較低、資源利用潛力大的特殊國情，我國可持續農業的發展必須堅持以下原則：一是立足于人口多的基本國情，堅持自力更生為主，解決農產品供給問題；二是立足人均資源少的基本國情，走科技挖潛、合理投入、提高效益的路子； 三是立足農業長期、持續發展的戰略目標，走節約資源、保護環境、永續利用、協調發展的路子。基于這種認識，當前中國可持續農業發展模式應當是以自然資源、生態環境良性循環為基礎的高效率集約型可持續農業發展模式。［］

5.結語

發展可持續農業，是全球的共識和潮流，它將朝著現代化、集約化、持續化、農業產業化方向發展。現代農業是以現代科學技術武裝起來的科學化農業，代表了農業發展的整體水平； 集約農業代表了一定經濟、資源和技術條件下農業的發展方向；持續農業代表了農業的發展目標；農業產業化是農業和農村經營方式和組織制度的創新，代表了農業向現代化方向發展的途徑。

參考文獻

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[2] 中華人民共和國統計局．中國統計年鑒［M］．北京：中國統計出版社，2001．

[3] 聶振幫.世界主要國家糧食概況［M］．北京：中國物價出版社，2003．

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第四篇：兩岸關系現狀與展望

自古以來臺灣就是屬于中國的領土，國際社會也普遍承認臺灣是中國的一部分。然而由于國、共內戰和美國的介入，1949年以后兩岸一直處分離狀態，兩岸治權統一成為包括臺灣人民在內的全體中國人的一件大事。50多年的兩岸關系有兩大重要變化，一是兩岸人民由老死不相往來發展到相對自由的交往，二是臺灣當局由堅持“一個中國”原則轉變為否認“一個中國”原則。21世紀的今天，兩岸人民往來十分頻繁，兩岸經濟與文化趨向融合，雖突破了諸多政治僵局，但很多政治難題仍然存在，但是我們堅信臺灣是中國不可分割的一部分，終將歸于祖**親的懷抱。

一、兩岸關系現狀觀察

現狀由歷史發展而來，解讀現狀必須從歷史開始。胡錦濤是這樣描述的：“1949年以來，大陸和臺灣盡管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40年代中后期中國內戰遺留并延續的政治對立，這沒有改變大陸和臺灣同屬一個中國的事實。”這是對兩岸關系現狀的客觀解說，也是實行維持兩岸關系現狀政策的基礎。

事實上，大陸和臺灣同屬一個中國，一直是兩岸人民的共識。

據臺灣媒體報道，島內有關方面最近曾就兩岸關系進行

108項民調，主張兩岸維持現狀的占64.9—，肯定兩岸關系目前緩和趨向的占52.2—。兩者，一是對兩岸維持現狀的肯定，一是對當前緩和趨向的認可。

從目前看，各方在“一個中國”問題上，至少表面上是比較一致的。中國政府是最堅定的，不會有任何退讓；美國政府也一再重申堅守“一個中國”政策；現臺灣當局，既承認“九二共識”，也堅持說它是“一中憲法”，兩者本質上都是認同“一個中國”的。但實質上要求確實不同的。

臺灣方面要求的現狀，是“不統、不獨、不武”；美國方面要求的是“不統、不獨、不戰”； 兩者基本上一致。而中國大陸方面要求的，則必須是 “一個中國”。因為，兩岸雖然還未統一，但“同屬一個中國”的現狀并無任何改變。還有，兩岸實行的也是不同的社會制度，因而，“一國兩制”實際上也是兩岸的現狀。盡管民進黨千方百計把“一國兩制”污名化、妖魔化，但就是無法駁倒這個客觀存在的事實。

總之一句話，我的兩岸“現狀觀”，就是要把兩岸“客觀存在”的現狀，也就是“一國兩制”，轉化為“主觀認同”，即通過兩岸平等協商，使之共識化，合法化，完善化，正常化，從而使兩岸關系持續的和平發展和共創兩岸人民的永久福祉。

三、兩岸關系未來展望

多年來兩岸各方面的交流不斷增強，隨著兩岸的經濟，文化，政治的往來，兩岸人民更加的相親相愛，兩岸關系趨向融合。

在一個有關海峽兩岸問題的學術會議上，中國和平與發展研究中心研究員、中華文化發展促進會常務副秘書長辛旗，就兩岸關系未來發展與他進行了交談。

海峽兩岸的對話不僅僅是學術對話，更是歷史的對話、民心的對話、未來的對話”。辛旗先生做專題發言“登高望遠，推動兩岸關系和平發展”。

所謂“歷史的對話”就是兩岸在中華民族近代史悲情方面要有設身處地的體諒；所謂“民心的對話”就是相互理解兩岸人民的根本利益和愿望，以民為本，遂民所愿；所謂“未來的對話”就是根據兩岸現狀，尋找實現現代化和國家統一的交集點，保證穩健、和平地推進這一進程。

辛旗先生說，“天下太平”是中國歷代追求的政治理想，兩岸統一的最佳方式是和平統一，和平是根本，和平是百年大計，和平統一應當成為兩岸現代化進程的重要標志。而維護統一首先要推心置腹地理解中國這一豐厚的歷史、現實、文化、政治多面向的觀念，承認各地中國人取得的正面成就，無論政治觀念的差異有多大，祖國大陸和臺灣取得的成就都是中國人的成就，都是中國人的經驗。

最后，我堅信，在實現中華民族偉大復興的進程中，只要包括臺灣同胞在內的所有中華兒女團結奮斗，兩岸關系終將朝著和平穩定的方向發展，臺灣問題一定能夠早日解決。

第五篇：城市社區管理發展的現狀及其展望

我國城市社區管理發展現狀及其展望

摘要：進入21世紀，隨著社會經濟文化的不斷進步，人民生活水平的提高，人們越來越注重尋求一個和諧、穩定的社區環境，其中，城市社區的居民對這一需求顯得更加迫切。城市社區管理是國家和社會管理的基礎,對經濟與社會發展以及維護國家穩定等方面發揮著重要作用；其工作的開展，離不開政府及其職能部門的指導和幫助，同時也離不開社區各類組織及其社區居民的積極參與。然而，由于我國社區管理新模式正處在探索時期，缺乏與我國實際情況相符合的社會經驗，因此，在城市社區管理新模式的探索中面臨著一系列困境，使得社區管理相對于社區建設明顯滯后。本文主要通過分析城市社區管理發展的現狀，以此為突破點，提出對策。

關鍵詞：城市社區管理發展現狀 一.城市社區管理發展概況

城市社區管理是指在黨的方針政策指引下，在市級政府及其職能部門的指導和幫助下，動員并依靠社區各類組織以及社區居民的力量，對社區內的各項公共事務進行管理，并提供公共服務的過程。城市社區管理主要包括城市社區行政事務、醫療保健、文化教育、物業管理以及社區商業服務等方面的內容。我國的城市社區管理一直深深地根植于我國的時代背景之下，是經濟體制改革的伴生品。

我國目前的城市社區管理是在政府的倡導和推動下，城市街道辦事處和城市社區經濟管理組織、城市社區自治管理組織，城市社區中介組織等各方力量共同參與而形成的。政府是城市社區工作的首要倡導者。政府對社區工作作出統一的指導和規劃，提出“積極發展社區服務，充實社會服務設施，方便人民生活”的指導方針。政府主要起指導推動作用，在社區管理工作的開展中，政府制定文明社區指標，開展規范評比和文明創建活動并對城市工作進行監督和激勵，使得社區工作能夠有序的開展。

街道辦事處是區人民政府的派出機關，受區人民政府領導，依據法律、法規的規定，在轄區內行使相應的政府管理職能。主要為指導、幫助社區居民委員會開展組織建設、制度建設和其他工作；做好社會救助和其他社會保障工作；負責維護轄區內社會秩序穩定，做好社會綜合治理和人民調解工作；向區人民政府反映居民的意見和要求，處理群眾來信來訪事項以及辦理區人民政府交辦的事項等。

城市社區經濟管理組織主要以物業管理公司為代表。物業管理公司是具備相應資質條件并按照法定程序成立的從事物業管理服務的經營性企業法人，其主要服務項目為工程維護管理、安全管理、環境衛生管理、園林綠化管理、車輛道路管理以及其他管理；特點主要在于微利性、區域性、服務性和直接性。

城市社區自治管理組織主要以居民委員會為代表。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；具有基層性、群眾性、自治性和地域性等特征。居民委員會是實現人民民主的重要組織形式，在社區管理中促進了物質文明和精神文明的建設，同時也保障了社會的穩定。

城市社區中介組織主要以業主委員會為代表。業主委員會代表的是業主們的合法利益，實行業主自治與專業化管理相結合的管理體制，保障物業的合理與安全使用，維護本區的公共秩序，創造整潔、優美、安全、舒適、文明的社區環境。通過業主委員會而實現業主自治是人民群眾自我教育、自我服務、自我管理的實踐形式和實踐活動，是人民群眾參與社區自治管理的最有效的途徑。

二、城市社區管理發展中存在的阻礙其發展的因素

社區管理體制單

一、落后；社區組織職能錯位。我國城市社區管理一直實實行的是“二級政府”“三級管理”的管理體制。這種管理體制模式單一，分工不明，出現各責任主體之間相互推脫、缺乏協同。在對城市社區的管理中，政府、街道辦事處、居民委員會沒有真正做到各司其職，這三者之間責任劃分的不夠明確。因此，在實際工作中，出現了責任下放的現象，這就導致居民委員會工作壓力較大，工作效率就不能得到有效的保證了。社區里的居民是“社會人”而不是“單位人”，然而，社區沒有實現真正自治，存在角色“錯位“問題。居民委員會的自我管理、自我服務、自我教育的特點也沒有真正落實到位。這很大程度上受到了來自政府以及街道辦事處的壓力。

社區服務功能較弱，居民參與社區事務積極性偏低。城市社區對城市居民的整體服務意識不強，導致整體服務功能較弱。政府部門和街道辦事處給居民委員會的工作施加較大的壓力，使得居民委員會工作繁忙，無力組織一些真正有利于居民的活動，以此來提高居民對社區的歸屬感和榮譽感。當居民委員會與居民沒有辦法互動起來時，這就導致居民對居委會甚至對社區自治的意識也淡化了。另外，城市社區管理人員缺乏服務意識，沒有真正堅持“以人為本”的工作原則，過分注重自身的管理意識而不是服務意識，這可能也很大程度上導致了居民與社區之間關系的淡化。

社區管理人員不足、素質偏低和缺乏專業化。社區管理工作覆蓋面廣，涉及內容多，包括醫療、文化教育、安全、環境等等，專業性和綜合性較強，客觀上對社區管理人員的素質和專業技能有較高的要求。然而，從目前的現實來看，從事社區管理人員在學歷、技能等方面普遍沒有達到要求。并且，受經濟文化的影響，城市社區有低檔小區、中檔小區、高檔小區的差別，其工作人員的文化素養也是層次不齊，中低檔小區的工作人員明顯在綜合能力方面弱于高檔小區。大多數城市社區存在專業知識缺乏，綜合素質偏低、工作方法單一和服務意識不強的問題，社區管理人員未經社區管理專業訓練和培訓的現象在現實中還普遍存在，這些因素制約著社區工作的開展和社區管理水平的提高。

城市社區工作費用不足、缺乏財力保障。根據我國相關法律規定，居委會的辦公經費及其管理人員的各種補貼等均由基層政府規定并撥付；另經過社區居民會議同意，可以從社區居委會的各項經濟收入中給予一定比例的補助。然而，就目前來看，多數社區沒有固定收入，其辦公經費和工作人員的工資、生活補貼基本上由街道辦事處承擔。由于各街道辦事處的財政不齊，機制不健全，運轉不科學等問題，因此每年撥付給社區的工作經費就非常少，這種狀況普遍存在。由于經費不足，各種活動的開展也受到了限制，居民委員會與居民之間的互動也就較少。這也是居民對社區自治的積極性不高的一個因素。同時，由于缺乏經費，阻礙了社區基礎設施的維護和更新，社區安全、環境衛生等的影響也較大，也使得居民對居委會的信任減弱。

三、針對城市社區管理存在的問題的對策研究

切實轉變政府的社會職能。在社區建設中，政府的責任主要有社會管理、社會治理、社會福利、社會服務等。但這并不意味著政府是這些管理和服務的唯一主體。政府在社區管理中發揮的是推動領導作用，在社區管理中職責和功能是有限的。這也就意味是政府在社區管理中要和非政府組織和非營利性組織分工合作。轉變政府的社會職能，將政府的部分社會職能剝離出去，將這部分社會事務轉交給專業的非營利性社會服務機構去運作和管理，從而減輕政府的工作壓力，提高其工作效率和工作質量，也使得政府和各社區組織各司其職。政府轉交了部分社會職能后，要著手解決社區建設中職能缺位問題。隨著社會經濟的發展，在社區生活中將出現越來越多的新的社會問題，這些是在傳統的社會問題的基礎上發展出來的，是暫時沒有法律保障的，因此，政府就應該花精力來解決新生的問題，讓居民真正感受到來自政府的，居委會的關心與幫助，這將提高居民的自治意識以及歸屬感。

改革創新管理體制，以適應新時期社區管理的要求。各級政府在社區管理中起著絕對的主導地位，這種弱化城市社區自治權的狀況制約著社區事業的健康發展，與新時期市場經濟體制極不適應。必須加大改革現行社區管理體制。一是堅持以社區自治、自我管理為主的基本思路理順政府、社區、業主三者之間的關系，明確各自職責。二是調整現行管理體制，各種權力重心下移；三是對街道辦事處的規模和組織結構進行必要調整，加強街道辦事處的職權，以改變許多社區事務上面沒人管、下面管不了的被動局面；四是加強和改善黨的領導，進一步明確黨組織在社區管理體制中的核心領導地位。積極探索新的社區管理辦法，完善社區管理體制，以加快社區建設的步伐，促進城市社區的和諧發展。

加強社區專職管理人員隊伍建設，樹立服務意識。社區管理人員自身的綜合能力對社區管理工作的開展起重要作用。因此，首先，在未來的管理工作中，要注重管理人員的專業技能、自身素質、文化素養等等。在招募管理人員時，應對其綜合能力進行考核，在管理人員上崗前，要加強對其進行職業技術培訓，在培訓過程中，一定要真正落實到培訓，避免走過場現象的發生。并定期對在崗管理人員進行技術培訓及考試，使得管理人員能夠時刻牢記自身的任務。建設一個強力有勁的專職管理人員隊伍能夠讓提高自身的威望和威信，使得居民更加對自身的社區具有歸屬感和榮譽感，這也一定程度能夠發動居民自治。同時，社區管理人員一定要轉變思想觀念，樹立服務意識。社區管理人員要成為居民的服務者而不是管理者。在入崗培訓時就應該讓管理人員轉變觀念，本著一顆服務居民的心去工作。在開展工作中，管理人員也要提高工作的積極性與主動性，避免工作的單向性，要充分發揮社區的優勢，積極主動與居民互動。

通過宣傳教育，加強居民對社區的認知和認同。由于根深蒂固的中位意識和長期以來居委會的行政化色彩，多數居民把社區當成一級行政組織，認為跟自己沒多大關系。因此，有必要通過多種途徑如黑板報、標語、宣傳欄、市民學校等，宣傳有關城市社區建設的相關法律、文件，以及社區內的好人好事、與社區相關的重要消息。使居民明確社區居委會是群眾性自治組織，社區應是一個守望相助的共同體，以此增強居民對社區的認同感。

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。城市的改革與發展。社會格局的變化，對傳統的城市社區管理體制改革提出了嚴峻挑戰。研究和推進城市社區建設，是城市居民的迫切要求，有利于推動城市社會經濟發展：有利于推動政治的民主化進程和政治體制的改革：有利于繁榮基層文化生活，加強社會主義精神文明建設：有利于提高經濟國際競爭力。

文獻綜述

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