第一篇：《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀

以節約集約用地統領土地管理工作

——《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之一

來源：中國國土資源報社

作者：國土資源部規劃司 發布時間：

2014-10-13 “勞動是財富之父，土地是財富之母”，對于工業化、城鎮化已進入中期的我國而言，土地問題仍然是現代化進程中一個全局性、戰略性、根本性重大問題。而在當今中國面臨的各種土地問題中，最根本、最迫切的是轉變土地利用方式、推進節約集約用地。推進節約集約用地，是加快轉變經濟發展方式、推動經濟提質增效升級的必然選擇，是大力推進生態文明建設、保障經濟社會長遠可持續發展的必由

之路。

當前，我國經濟發展進入新常態，處于經濟增長換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，資源環境約束日益加劇，發展的路徑依賴和思維慣性依然強烈，發展的質量和效益亟須提高。面對新形勢新要求，大力推進土地節約集約利用，以土地利用方式轉變推動經濟發展方式轉變，意義重大、影

響深遠。

大力推進土地節約集約利用，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措

黨中央、國務院高度重視土地資源節約集約利用。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出大力推進生態文明建設，并將“全面促進資源節約”作為其主要任務之一。總書記在第六次******中央政治局集體學習時強調，節約資源是保護生態環境的根本之策，要大力節約集約利用資源，大幅降低能源、水、土地消耗強度。李克強總理在接見首屆國土資源節約集約模范集體代表時指出，發展是硬道理、節約是大戰略，要把節約優先放在更加突出的位置。黨的十八屆三中全會強調，健全土地節約集約使用制度，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。中央城鎮化工作會議明確要求，按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率。以上述一系列決策部署為標志，土地節約集約利用已提升到關系經濟社會發展全局的戰略高度，影響之大、要求之高前所未有。

我們一定要將思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，深刻認識節約集約用地的重要意義，以對歷史和子孫后代高度負責的態度積極推進這項工作。

大力推進土地節約集約利用，是基于我國特殊土地國情和特定發展階段的現實

選擇

我國人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低產田約占70%，耕地中旱地占到一半以上，生產保障能力不夠穩定。隨著人口繼續增長，我國人均耕地還將下降，耕地資源約束將進一步加大。經過多年開發，我國耕地后備資源已經降至8000萬畝左右，后備資源不足問題日趨嚴重。這些都對發展形成了瓶頸制約。由于種種原因，多年來不少地方的發展走的是一條用地粗放擴張之路，進一步加劇了土地供需矛盾。我國人均城鎮用地達145平方米，人均村莊用地達240平方米，均超過國家標準上限。目前，城鎮工礦建設用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區的11%；農村居民點空閑和閑置用地面積達3000萬畝左右，相當于現有城鎮用地規模的1/4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現有城鎮用地規模的3/4。生產、生活、生態用地結構失衡，工業用地比例偏高。工業用地低效利用，容積率平均僅為0.3～0.6。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統發展方式普遍存在，部分行業和領域超標準用地、浪費土地的情況依然突出。經過多年高速發展，在我國城鎮化剛剛步入中期階段的時候，許多城市資源環境承載能力已明顯減弱，水土資源不足、土地污染等問題凸顯。我國已經到了必須在發展中加快提質增效升級的關鍵時期，粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路不能再走，也走不通了。采取有力措施，大力推進土地節約集約利用，既是我國特殊土地國情的根本要求，也是特定

發展階段的現實選擇。

大力推進土地節約集約利用，已經具備扎實的實踐基礎

近年來，一些地方自覺轉變經濟發展理念和土地利用觀念，積極探索創新用地模式和管理方式，推出了一系列節約集約用地的好辦法、好措施。上海市規定，到2020年，建設用地總規模控制在土地利用總體規劃確定的目標范圍內，努力實現“零增長”甚至“負增長”；工業用地容積率一般不得低于1.2，特殊行業用地不得低于0.8，工業項目內綠化率不得高于15%；一般工業項目土地出讓年期為20年，出讓年限屆滿后，對項目綜合效益和合同履約情況進行評估，確定續期或收回土地使用權。山東省、江蘇省規定，除生產安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，工業企業不得建造單層廠房，在各類園區和工業集中區集中建設三層以上標準廠房的，城市基礎設施配套費第一層全額征收，第二層減半征收，第三層及以上免征。湖北省規定，因企業原因造成土地閑置的，閑置土地費由地方稅務部門按土地出讓或劃撥價款的20%代征。不少省市規定，利用存量建設用地開發地下空間的，不再收取土地出讓價款；對達不到供地率考核標準的，暫停建設用地審批，并按一定比例扣減新增建設用地計劃等等。同時，各地有針對性地開展了以土地節約集約利用為主題的專項行動。例如，廣東省結合經濟轉型發展，積極探索“三舊”（舊城鎮、舊廠礦、舊村居）改造，取得了良好的綜合效益；浙江省實施“三改一拆”（舊住宅區、舊廠區、城中村改造和拆除違法建筑）、“畝產倍增”行動計劃，倡導“以畝產論英雄”，釋放資源存量潛力；上海市提出“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”政策體系，著力盤活存量土地；江蘇省從空間優化、五量調節、綜合整治等方面，全面推進政策、制度和機制創新；山東、遼寧、湖北等省制定政策意見，大力推進節約集約用地。地方的豐富實踐，展示了改革創新的巨大潛力，也為全面深入推進節約集約用地奠定了重要基礎。

國土資源部認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，在全面總結各地探索實踐的基礎上，對推進節約集約用地進行了頂層設計和整體部署，在頒布實施《節約集約利用土地規定》之后，緊接著出臺了《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》，系統提出新形勢下大力推進土地節約集約利用的指導思想、主要目標和重要舉措。《指導意見》以節約集約利用統領土地管理工作，將推進土地資源節約集約利用作為各級國土資源部門的中心工作和主要職責，遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總思路，從嚴格用地規模管控、優化開發利用格局、健全用地控制標準、發揮市場機制作用、實施綜合整治利用、推動科技示范引領、加強評價監管宣傳等7個方面提出了一整套更具系統性、針對性和可操作性的政策措施，著力以制度機制創新激發地方實踐，全方位、多層次推進節約集約用地。

“行到水窮處，坐看云起時”。我們相信，在各級黨委、政府高度重視和全社會共同努力下，節約集約用地必將迎來全新的發展局面，開創廣闊的發展空間[]，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻。

節約集約用地是為了更好地發展

——《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之二

來源：中國國土資源報

作者：國土資源部規劃司 發布時間：2014-10-15 “發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展。”這是新一屆中央領導集體對新常態下中國經濟發展新特征、新趨勢的科學把握，也是對推動經濟持續健康發展新思路、新目標的高度概括，對推進經濟社會發展各項工作具有重要的指導意義。

土地是發展之基、生態之要、生存之本，在保障經濟平穩較快發展，促進社會和諧穩定和生態文明建設中肩負著重要的歷史使命。大力推進土地節約集約利用，是土地管理工作落實科學發展、可持續發展和包容性發展的具體實踐和重大舉措。《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出的一系列政策措施，著力體現了科學發展、可持續發展和包容性發展的新要求。

以土地利用方式轉變促經濟發展方式轉變，著力推動科學發展

遵循經濟規律、實現科學發展，應充分尊重和自覺適應經濟步入新常態的客觀現實，既理性面對增速換擋，保持“平常心”，又順應提質增效的內在要求，保持“進取心”，實現發展速度、質量和效益的統一。與此相適應，土地管理和利用既要著力控增量、轉方式，又要抓緊調結構、挖潛力，以節約集約用地保障和促進科學發展。

加快土地利用方式轉變和結構優化。土地是經濟社會發展的物質基礎和生產要素，轉方式、調結構能否取得實效，相當程度上取決于用地方式能否根本轉變、用地結構能否真正優化。《指導意見》提出，實施建設用地總量控制和減量化戰略，努力實現全國新增建設用地規模逐步減少，在嚴格控制城鄉建設用地規模、嚴控城市新區無序擴張的同時，優化建設用地布局、加強產業與用地的空間協同、合理調整建設用地比例結構、推廣應用節地技術和模式，提高建設用地利用效率，以土地利用方式轉變和結構優化推動經濟發展方式轉變和經濟結構升級。

發揮市場配置資源的決定性作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，也是土地資源配置的基本原則。《指導意見》提出，發揮市場機制的激勵約束作用，擴大國有土地有償使用范圍，加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的土地市場價格機制；鼓勵劃撥土地盤活利用，提高土地要素市場周轉率和利用效率；完善土地價租均衡的調節機制，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，強化對土地取得、占有和使用的經濟約束，促進土地優化配置和高效利用。

以統籌新增與存量用地保障穩增長用地供給。節約集約用地并不是不要用地，而是推動科學、合理、高效用地，以穩定、持續的土地資源供應支撐經濟的平穩較快增長。《指導意見》遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，提出在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，著力盤活建設用地存量，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重；有序增加建設用地流量，推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動，通過城鄉建設用地的結構調整和布局優化統籌保障經濟社會發展的用地供給。

以土地統籌管控和綜合整治利用增強資源環境承載能力，著力推動可持續發展

遵循自然規律、實現可持續發展，必須尊重自然、敬畏自然、呵護自然，實現人與自然和諧相處；必須以資源環境承載能力為前提，科學安排生產生活生態空間。土地資源是人類生存的空間載體和生態環境本底，大力推進節約集約用地是保護生態環境、實現可持續發展的根本之策。

合理劃定生產生活生態空間管制界限。《指導意見》要求，發揮國土規劃和土地利用總體規劃的引導管控作用，最大限度保護耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態用地，促進形成規模適度、布局合理、功能互補的城鎮空間體系，加快構建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。以資源環境承載能力為基礎，加快劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，促進生產、生活、生態用地合理布局。

推動城鄉土地綜合利用。《指導意見》提出，在符合建設要求、不影響質量安全和生態環境的基礎上，因地制宜推動城市交通、商業、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發建設，引導城鎮建設提高開發強度和社會經濟活動承載力。推動農村各類用地科學布局，鼓勵農用地按循環經濟模式引導、組合各類生產功能，實現土地復合利用、立體利用。結合永久基本農田和生態保護紅線的劃定，保留連片優質農田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發揮耕地的生產、生態和景觀等多重功能。

實施城鄉土地綜合整治。《指導意見》提出，大力推進城鎮低效用地再開發，提升城鎮用地人口、產業承載能力；因地制宜盤活農村建設用地，推動農村低效和空閑土地盤活利用；積極推進礦區土地復墾利用，促進生態文明建設和礦區可持續發展。

以維護群眾土地合法權益為根本綜合施策，著力推動包容性發展

遵循社會規律、實現包容性發展，旨在回歸發展的本意，促進經濟發展與社會發展相協調，讓全體人民共同參與發展進程，共同享有發展成果。土地資源支撐各行各業，關系千家萬戶。《指導意見》自始至終堅持以人為本，將實現和維護好群眾權益作為推進節約集約用地的核心要求和根本目的，尊重群眾意愿，保障群眾權益。

堅持區域差別化政策。《指導意見》立足推動區域協調發展、縮小地區發展差異，明確提出東部地區要率先壓減新增建設用地安排，穩定中部和東北地區新增建設用地規模，適當增加西部欠發達地區新增用地計劃指標。

落實城鎮差別化政策。《指導意見》與戶籍制度改革相協調，提出嚴格核定各類城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬～300萬大城市新增用地，合理確定城區人口300萬～500萬大城市新增用地，嚴格控制城區人口500萬以上特大城市新增用地。

保障基礎設施和民生項目用地。《指導意見》明確，調整產業用地結構，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、扶貧開發、戰略性新興產業以及國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、生產性服務業發展用地。

切實維護群眾土地權益。《指導意見》要求，推進城鎮低效用地再開發必須堅持公眾參與、利益共享的原則，尊重權利人意愿，建立合理利益分配機制，嚴格保護歷史文化遺產、傳統建筑和保持特色風貌。盤活農村建設用地要以改善農村生產生活條件和農村人居環境為目的，堅持因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進，保持鄉村特色，防止大拆大建；堅持政府統一組織和農民主體地位，維護農民土地合法權益，確保農民自愿、農民參與、農民受益。

可以期待，《指導意見》的全面貫徹實施，在推進節約集約用地取得顯著成效的同時，必將對科學發展、可持續發展和包容性發展理念的落地生根產生重要推動作用。

（執筆人：董祚繼 田春華）

活用騰挪之手，巧解用地之困

——《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》解讀之三

來源：中國國土資源報

作者：國土資源部規劃司

發布時間：2014-10-16

《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出，實施土地內涵挖潛和整治再開發戰略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮低效用地再開發750萬畝、農村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝。

這是建設用地供給思路的重要轉變，旨在引導城鄉建設用地從立足增量擴張轉向存量挖潛，通過推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動，實現存量建設用地的布局優化，從而保障經濟社會發展的合理用地需求。

我國存量建設用地數量巨大、利用粗放，加強內涵挖潛勢在必行

改革開放以來，隨著各項建設活動全面開展，特別是工業化、城鎮化相繼步入快速發展階段后，我國建設用地規模迅速增加。

以外延擴張為主要特點的建設活動帶來了不容忽視的土地利用浪費和用地格局失序問題。一方面，用地粗放現象比較嚴重：2000～2010年間，人均城鎮工礦用地面積從130平方米上升到142平方米，新城、新區建設的低密度、分散化態勢明顯；農村人均建設用地面積居高不下，一些地方的空心村、村內空閑用地比重達10%～15%；工業用地產出率明顯低于發達國家同期水平，以產出率較高的上海為例，2010年產出為13.4億元/平方公里，僅為上世紀80年代紐約和東京的1/3和1/7。另一方面，土地利用格局不合理：城鄉建設用地結構調整進展較慢，2001～2010年，大規模農村人口轉移進城，農村建設用地不但沒有減少，反而增加了3000萬畝。城市內部用地結構不盡合理，城鎮工業用地比例偏高，2010年全國城鎮存量用地中工業用地比例高達26%，珠三角、長三角等一些制造業發達地區工業用地比例超過40%，個別地區甚至超過50%。

面對保障糧食安全和建設生態文明的硬約束，以及建設用地總量已經相當龐大的現狀，我國的工業化城鎮化發展，外延擴張的習慣模式難以為繼。出路何在？換個角度看，存量建設用地本身也是可以再度開發利用的資源，特別是，巨量存量建設用地的粗放利用和格局失序給加強節地挖潛提供了巨大空間。這就要求我們，把保障科學發展的著力點從占用土地為主轉到優化土地利用格局、提高土地利用效率上來，特別是要通過科學的空間騰挪來釋放存量建設用地潛力。

三項試點工作相繼開展、成效明顯，流量的盤活促進了存量的挖潛

從2005年開始，國土資源部相繼組織部分省市開展了城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾利用三項試點工作，旨在通過設置新增建設用地與調減存量用地相掛鉤的流量指標、建立低效用地盤活利用激勵機制，以土地整治為平臺和抓手，大力推進存量建設用地內涵挖潛，以土地管理制度改革創新和制度供給，破解保障發展和保護資源“兩難”。

為了規范有序推進三項試點工作，國土資源部在相關方面做出了嚴格要求。在試點范圍選擇上，三項試點都要經過國土資源部批準，并在批復確定的市、縣范圍內進行，任何地方未經批準不得開展試點或擅自擴大試點范圍。在試點規模控制上，增減掛鉤要嚴格依據國家下達的周轉指標組織開展試點工作，防止突破試點規模；工礦廢棄地復墾利用試點要按照國家下達的年度控制規模實施，完成復墾并經驗收合格需要“建新”的按程序申請掛鉤指標；城鎮低效用地再開發試點要根據專項規劃和地方實際，合理制訂年度實施方案，明確改造開發的規模、強度和方向。在試點項目設置上，增減掛鉤與工礦廢棄地復墾利用試點項目區要符合土地利用總體規劃、土地整治規劃和相關專項規劃，項目區實行整體審批；城鎮低效用地試點項目要經省級國土資源部門批準，并要做好與控制性詳細規劃等協調銜接。在試點監管上，要按照全程動態監管要求，結合國土資源綜合監管平臺建設，加強三項試點管理信息化建設，建立相關數據庫，及時將現狀調查評價、專項規劃、項目區審批、指標使用、拆舊復墾、竣工驗收等情況上圖入庫和在線備案，實施實時、動態、全程監管。在試點風險防范上，要開展試點政策風險評估工作，提出防范措施，確保試點規范開展。除了上述總體要求，各項試點還要符合針對各自特點的政策要求。

各地嚴格按照國土資源部有關要求，在加強組織領導和部門協調的前提下，規范有序推進相關試點工作，取得了積極成效。一是促進了耕地資源保護。在拓展建設用地空間的同時，并沒有導致耕地尤其是優質良田的減少，還促進了耕地保護和農業現代化發展。二是促進了節約集約用地。通過調整優化建設用地布局、促進建設用地高效配置，提高了土地利用效率和效益。三是推動了生態文明建設。三項試點工作不僅降低了地耗，還直接改善了農村和城鎮人居環境，推動了礦山環境治理恢復，促進了資源節約型、環境友好型社會建設。

部署開展三大行動，保障合理用地需求、促進發展方式轉變

《指導意見》提出，在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等流量指標，統籌保障建設用地供給。下一步，要著力發揮政策整合效應，推動各地將“三項試點”轉為大力推進節約集約用地的“三大行動”。

因地制宜盤活農村建設用地，圍繞新農村建設和農業現代化發展，堅持政府統一組織和農民主體地位，以農村土地確權登記為前提，科學編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和土地整治規劃，統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、集體土地股份制改革等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農村低效和空閑土地盤活利用，改善農村生產生活條件和農村人居環境。要合理確定項目區內城鄉建新用地比例，優先安排被搬遷農民安置、農村公共設施和非農產業發展等建設用地，支持農村地區發展和農民就近轉移就業；要以切實維護農民權益為出發點和落腳點，尊重農民意愿，按照因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進的要求積極穩妥推進，保持鄉村特色，防止大拆大建；要合理分配增減掛鉤增值收益，明確收益主體，規范收益用途，及時將增減掛鉤所獲增值收益返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件。下一步，可考慮適當調整增減掛鉤范圍，對于扶貧開發、生態移民等，探索在省域內開展，增加掛鉤收益。待條件成熟還將推動增減掛鉤由試點轉為常規工作，穩定政策預期，發揮地方能動性。

積極推進工礦區土地復墾利用，要按照生態文明建設和工礦區可持續發展的要求，堅持強化主體責任與完善激勵機制相結合，選擇工礦區面積比較集中、具備較大復墾潛力的地區，整合工礦廢棄地復墾利用、綠色礦業發展示范區和礦山環境恢復治理等政策手段，全面推進新建在建礦山地質環境治理恢復和歷史遺留工礦廢棄地復墾，改善礦區生態環境，提高礦區土地節約集約利用水平。今后，工礦廢棄地復墾利用試點將按照納入計劃統籌、常態化管理方式規范有序推進，確保建設用地規模不增加、耕地綜合生產能力有提高、生態環境有改善，工礦廢棄地得到盤活利用。

大力推進城鎮低效用地再開發，要以服務新型城鎮化、促進產業結構調整和轉型升級為著力點，創新存量建設用地利用和管理制度，堅持規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享、嚴格監管的原則，積極穩妥推進舊城鎮、舊工廠和“城中村”改造，提升城鎮用地人口、產業承載能力。要統籌考慮產業結構調整、城市功能提升、人居環境改善、歷史人文傳承等因素，合理確定再開發范圍，優先安排一定比例用地用于基礎設施、市政設施、公益事業等公共設施建設，促進歷史文化遺產和歷史文化建筑保護，統籌安排產業用地；要結合城市棚戶區改造，建立合理利益分配機制，引導和規范社會資本參與，采取協商收回、收購儲備等方式，推進“舊城鎮”改造；原依法取得的工業用地改造后提高容積率但不改變用途的，不再追繳土地價款，鼓勵“舊工廠”改造和產業升級；充分尊重權利人的意愿，鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式，分類推動“城中村”改造。國土資源部每年提出城鎮低效用地再開發總量，納入國家計劃后分解下達，作為指導性計劃，由有關省（區、市）統籌安排，市縣據此組織編制再開發項目方案。

（執筆人：劉新衛 楊磊）

第二篇：國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見全文-國家規范性文件

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第三篇：《節約集約利用土地規定》解讀

《節約集約利用土地規定》解讀

面對日益嚴重的粗放浪費土地的現象，日前，國土資源部出臺《節約集約利用土地規定》（以下稱“《規定》”），這是我國首部專門就土地節約集約利用進行規范和引導的部門規章，共9章38條，于2014年9月1日起實施，主要涉及的內容有：

一、限定特大城市開發邊界

《規定》明確要求：“有效控制特大城市新增建設用地規模；國土資源主管部門應當在土地利用總體規劃中劃定城市開發邊界和禁止建設的邊界，實行建設用地空間管制。”

這是2013年底中央城鎮化工作會議提出的相關要求，即盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界限定。但考慮到國內城市數量龐大、地形地貌各異，再加之對城市功能定位千差萬別，國土部決定今年先劃出500萬人口以上的特大城市和京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的發展邊界，因涉及基礎設施建設、基本農田占有、生態環境保護等方面，國土部需要與住建部、農業部、環保部等多個部門達成一致意見，才能最終完成規范城市邊界的政策制定。

二、擴大土地有償使用范圍、減少用地劃撥

《規定》明確要求，“國家擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，實行有償使用。”

根據2001年《劃撥用地目錄》，19類建設用地可采用劃撥方式供地，而《規定》將19類劃撥用地目錄中的大部分供地排除在劃撥用地的范圍之外，這可能會導致，城市基礎設施建設、交通設施建設等項目用地成本增加，公眾購買相關公共服務的價格會提高，或者是以BOT等方式建設的基礎設施項目的投資回報期會延長。

三、先出租后出讓

針對實踐中創造的工業用地新方式，《規定》提出，“市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地；采取先出租后出讓方式供應工業用地的，應當符合國土資源部規定的行業目錄。”

以出讓方式拿地，土地成本較高，并且企業拿地后若效益不好，則很難退出。采用“先租后讓”的方式，企業可以先租賃土地，等進入穩定期后，再決定是否購買土地，若企業放棄購買，政府可以收回土地，通過市場重新配置土地資源。但不利于的是，企業可能無法利用租賃的土地進行融資貸款。

關于工業用地方式，2013年7月出臺的《北京經開區發布加強工業用地管理的實施意見》，提出了三種轉變工業用地方式：

1）縮短工業用地使用權出讓年限。在法定最高出讓年限內，根據產業發展要求和用地單位經營情況確定工業用地國有建設用地使用權出讓年限。出讓年限一般不高于20年。期限屆滿時，用地單位若達到入區時承諾的經濟指標，仍然正常生產并保持增長態勢，可以申請延期使用土地。

2）代建廠房用地供應：由建設方通過出讓或直接租賃方式取得工業用地國有建設用地使用權，建設標準廠房或者按照產業要求定制廠房，將廠房出租給入區企業。

3）工業用地使用權直接租賃：經開發區管委會批準，開發區國土資源管理部門將開發區內工業用地國有建設用地使用權在一定期限內出租給入區的用地單位使用，與用地單位簽訂國有建設用地使用權租賃合同，由用地單位支付國有建設用地使用權租金。租賃年限一般為10年。期限屆滿時，用地單位若達到入區時承諾的經濟指標，可申請續租。

四、禁止變相減免土地出讓價款

《規定》明確要求，“經營性用地應當以招標拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格。各類有償使用的土地供應不得低于國家規定的用地最低價標準。禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。”

政府在土地資源配置方面行使的是公權力，如果不受制約很容易出現非理性行為，比如為了招商引資低價出讓土地，或者在基礎設施建設中貪大求全，浪費土地。絕對禁止抵扣或變相減免土地出讓價款，企業和政府都會理性思考土地未來收益的最大化，開發商會考慮盡量少拿土地，政府上項目也不會那么容易，實際上能提高土地利用效率。

五、提高工業用地利用率

《規定》提出，鼓勵土地使用者在符合規劃的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高土地利用率。在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

第四篇：多管齊下 推進土地節約集約利用

多管齊下 推進土地節約集約利用

周榮春 洪永華

? 2012-12-24 15:41:22

來源：《中國地產市場》2012年第12期

據統計，至2011年年底，浙江省建德市共有土地347.16萬畝。其中，建設用地22.07萬畝，僅占土地總面積的6.35%；農用地309.34萬畝，占土地總面積的89.11%；未利用地15.75萬畝，占土地總面積的4.54%。

根據我國現行土地用途管制規定，城市建設規模和新增建設用地供應量受到土地利用總體規劃的剛性約束。建德市2006～2020年均新增建設用地規模約為1567公頃（即23505畝允許建設區），截至2011年年底，實際已用612公頃，這意味著今后9年間每年約有1600畝的新增建設用地規模可用于發展建設。

從供給方面測算，“十二五”期間建德市可供的建設用地總量約為31500畝，其中新增建設用地空間約為8000畝，復墾置換建設用地約為11200畝，存量建設用地約為12300畝。從需求方面分析，“十二五”期間建德市重點項目和一般項目預計總共需要農轉用指標約40000畝。很明顯，“十二五”期間，全市農轉用指標需求總量與31500畝的用地空間相比至少有8500畝以上的缺口。由此可見，建德市的發展將面臨十分嚴峻的形勢，土地節約集約利用的任務更為艱巨繁重。為此，提出如下對策和建議。

加強領導，創新機制，強勢推進土地節約集約。

要實現科學、較快發展，全市各級部門必須高度重視土地的節約集約問題。

首先，要加強領導，建立和完善全市土地節約集約利用的組織協調機制，負責對全市土地節約集約利用的統一組織協調、監督檢查、考核評估等工作，賦予這個機構統領權、指揮權、監督權和考核權。

其次，要建立健全嚴格的考核體系，一是在政府層面重點建立和完善土地征收、房屋征遷安置、土地平整、設施配套等過程的監管和考核體系；建立和完善項目申請、項目準入、批后監管、復核驗收為基本流程的用地監管體系；建立土地復墾的規劃、立項、拆舊、新建等為主要內容的監管機制。二是在企業層面重點建立以畝均銷售、畝均稅利、建筑容積率、建設投資強度、建成投產期限等為核心的節約集約用地考評體系，并將考評結果向社會公開。要把企業享受政府的各項優惠政策直接與其掛鉤，要與鄉鎮工作業績考核相一致，促進企業及全社會樹立“畝產論英雄”的理念，著力推進土地節約集約利用工作。

運用經濟杠桿，促進土地的節約集約。

一是強化市場調控。盡管目前建德市的經營性和工業用地采取了招拍掛方式出讓，但工業用地都是采取有意向單位的定向掛牌方式出讓，市場化運作的程度不高且地價偏低，企業的拿地成本不高，易產生“占而不用”、“多占少用”的現象。因此，要適時提高現行工業用地的出讓價格，同時針對區位優勢較為突出或有多個意向單位的地塊應通過拍賣方式出讓，以提高市場化運作程度。二是強化稅收杠桿。適時提高土地使用稅，讓一些低產、低效的企業買得起用不起，倒逼企業減少粗放用地行為，促進這些企業加快轉型升級。同時采取穩基數、重激勵的辦法，進一步加大對企業的獎勵，激勵企業節約集約用地。三是強化合同制約。要嚴格按照土地出讓合同和招商引資協議的約定按期繳納土地出讓金和開竣工，將項目開竣工進度直接與保證金返還掛鉤，由此促進用地單位加強項目建設的工期管理。對于未經批準擅自拖欠土地出讓金和未按期開竣工的用地單位，要追究違約責任，收取違約金。

圍繞提高土地利用率，多管齊下拓空間。

做好“節流”與“挖潛”相結合的文章。“節流”就是嚴把項目準入關，實行工業用地會審制度，對有意落戶的用地項目實行集體會審，凡投資強度、容積率不達標的堅決“一票否決”，從源頭上杜絕那些高用地、低產出的項目落戶。“挖潛”就是嚴把技改指標關，根據產業實際，科學設置規劃技術指標，新建或翻建廠房，無特殊行業要求的應建多層，鼓勵建高層。對此，政府應在現有政策基礎上加大扶持和獎勵的力度，引導更多的企業在存量土地上做到高效利用。

做好“上天”與“入地”雙拓展的文章。“上天”就是要提高建設項目用地的容積率，尤其是要提高商住項目的容積率，向空中要土地，最大限度地提高土地有效利用率。“入地”就是鼓勵開發建設地下空間，向地下要土地。一方面，要科學編制“上天”與“入地”的專項規劃，避免盲目無序。另一方面，要研究制定激勵政策，對符合條件的地下空間，采取多種形式對用地單位予以扶持，并按規定核發《房屋所有權證》和《國有土地使用權證》。

做好“規劃對接” 拓空間的文章。要充分利用“三江兩岸”發展規劃，充分利用三江兩岸規劃控制線范圍內的用地做好旅游休閑項目，做到以少量建設用地帶動大項目的開發。此外，道路留用地、綠化用地應盡量保持農用地性質，發揮建德市山青水綠的地貌優勢，最大限度節省有限的農轉用指標。

著力減少土地閑置，盤活存量變增量。

要集中力量開展閑置土地調查摸底工作。對閑置土地不僅摸清其用途、宗地位置、面積情況，更要摸清造成土地閑置的原因。通過調查分析，研究其相應的處置措施。對于用地單位因自身原因造成不能開工建設或一時不能竣工投產的，要責令其限期開工建設或限期建成投產；對于用地單位因自身原因造成其建設沒有達到或與“雙控”指標有較大差距的，要責令其限期整改到位；對于用地單位嚴重違約長期閑置不能開工建設的土地，應責令其退出用地；對因當地政府或相關責任部門原因造成不能按時交地的，應責成當地政府或相關責任部門限期交地；對于已批準農轉用而未完成征遷任務或完成征遷任務而未進行平整的，應列為 “百日攻堅戰”的首要任務，限期完成。按照“過去從寬、今后從嚴”的原則，加大對批后土地的監管力度，嚴格按照出讓合同約定進行監管。要建立相應的問責和責任追究制，以確保有限的土地得到充分的利用。

要加快對批而未供土地的消化利用。市政府及有關職能部門對批而未供的土地，要逐宗明確其用途、面積、位置、產業導向、雙控指標要求、最低限價等內容，納入政府信息化管理。要制訂供地計劃，促進批而未供土地的加快消化利用。

第五篇：土地集約節約利用

土地政策落實情況的匯報

為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設,保障項目順利落地，最大限度的挖掘土地潛力，不斷提高土地的利用效率和經濟效益。近年來園區管委會及國土資源分局深入貫徹落實科學發展觀，在認真執行國土資源部《土地集約節約利用規定》的同時，針對建設用地指標緊張、土地供需矛盾突出的局面，不斷創新思路，深挖土地潛力，爭取高效利用，確保經濟社會又好又快的發展。

一、土地基本情況。工業園區下轄一個XXX，面積為12734.46公頃，其中耕地面積6338.99公頃，園地面積229.02公頃，林地面積1602.39公頃，草地面積1752.77公頃，城鎮村和工礦用地面積1604.02公頃，交通運輸用地面積439.23公頃，水域及水利設施用地面積383.11公頃，其他用地面積384.93公頃。

二、土地集約節約利用情況。園區用地規劃嚴格按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，注重行業集中布局和產業優化互補，最大限度的挖掘土地潛力，提高利用效率。在此基礎上，著重做好以下四方面工作：一是實行建設用地總量控制。對園區范圍內閑置土地進行調查摸底，嚴格執行《閑置土地處理辦法》，結合園區實際制定《建設用地批前批后監管管理辦法》，2市場化程度都達到了理想狀態。但是，在項目建設的過程中，仍然存在規劃不科學，土地利用粗放，深挖潛力不足，土地利用效率不高等問題。這就要求我們必須高瞻遠矚、科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，加強執法力度，堅持“嚴控增量、盤活存量、集約節約、高效利用”的工作思路，堅持“保重點、攻難點、提效率”的服務理念，采取計劃用地、項目爭地、依法供地、集約用地、拆遷增地等多條路徑，多措并舉，多管齊下，著力在土地精細化管理上求突破，努力提高資源保障的針對性、有效性和科學性。