第一篇：浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐

浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐

提要： 發展小城鎮是實現我國農村現代化和城鎮化，解決“三農”問題的必由之路。現行的鄉鎮行政管理體制成為制約小城鎮發展的制度瓶頸。改革鄉鎮政府體制，加快小城鎮發展，已經成為學界和政界的共識。在我國民營經濟最發達、市場化改革“先行一步”的浙江省，近年來因地制宜地實施了以增強重點鎮(中心鎮)權能為中心的小城鎮管理體制改革試點，并在試點的基礎上，于近期全面推開了以“強鎮擴權(中心鎮培育工程)“為內容的小城鎮政府管理體制改革。這一改革給沿海經濟發達地區小城鎮的發展注入了新的活力，必將推動小城鎮的建設和發展，對推進新農村建設、統籌城鄉發展，具有積極的推動作用。

關鍵詞： 強鎮擴權

小城鎮

政府管理體制改革

浙江實踐

一、引言

小城鎮一般是指建制鎮政府所在地，具有一定的人口、工業和商業聚集規模，是當地的行政、經濟和文化中心。推進小城鎮的建設和發展，是實現我國農村現代化和城鎮化、解決”三農“問題的必由之路。優先發展小城鎮是我們國家統籌城鄉經濟社會發展、加快社會主義新農村建設的基本戰略。

中國社會歷來是一個政府主導型社會。政府是社會經濟發展的重要推動力量，因此，實現農村地區的現代化和城鎮化，離不開政府作用的發揮。但是，在工業化、市場化和城市化高速推進的同時，我國行政管理體制改革和政府治理轉型滯后而造成的小城鎮政府體制和管理方法的僵化，已經難以適應社會經濟發展的需要，成為社會經濟發展和城鎮化進程的制約因素之一。

在浙江，改革開放30 年來，民營經濟高速發展，產業不斷聚集并形成主導產業和主導產業群，一大批特色小城鎮壯大起來。在城鎮化的過程中，地方政府曾經發揮了積極的主導與推動作用。然而，隨著城鎮化的推進，原有政府管理體制暴露出來的問題，尤其是小城鎮政府管理體制的一些問題，如政府管理體制的僵硬性(職能專

一、適應性不足等)、政府組織結構的離散性(職能部門條塊關系不順等)、權能不足(社會管理權和執行權不足、事權與財政的不相稱等)，以及政府官員責任意識淡薄(城鎮規劃的盲目性、隨意性和滯后性)等，嚴重地制約了當地民營經濟和小城鎮的發展，成為小城鎮社會經濟發展的體制瓶頸。

近年來，浙江省政府積極探索鄉鎮政府體制改革的路徑，努力推動中心鎮建設的制度創新。2005 年9月，浙江省在紹興縣實行農村綜合改革試點。試點中，紹興縣按照”重心下移、能放就放“的思路，對農村中直接影響社會穩定、事故發生頻繁、而縣級職能部門又鞭長莫及、管理滯后的環境保護、安全生產、勞動用工、城建監察等4 項職能，通過委托方式授予楊汛橋鎮、錢清鎮等5 個中心鎮。在嘉興市的改革試點鎮西塘鎮，2006 年10 月，嘉善縣政府對該鎮予以財政政策上的重點扶持，規定鎮域內土地出讓金縣得凈收益部分按鄉鎮財政體制結算標準各提高10 個百分點，并享受開發區土地收益有關優惠政策等。在這些小城鎮改革試點的基礎上，2007 年5 月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，提出”十一五“期間全省重點培育和發展141 個省級中心鎮的目標，通過推進小城鎮政府管理體制的改革，賦予小城鎮政府以部分縣級經濟社會管理權限等政策措施，把141 個中心鎮建設成為區域內的產業集聚區、人口集中區、體制機制的創新區和新農村建設的示范區。一場以”強鎮擴權“(即”中心鎮培育工程“)為特征的鄉鎮體制改革，在這個民營經濟發達的省份揭開了序幕。浙江省為什么要推動這場以”強鎮擴權“為中心內容的小城鎮管理體制改革？這場號稱為”中心鎮培育工程“小城鎮政府改革包括哪些內容？ 從紹興、嘉善等試點小城鎮的實施情況看，以”強鎮擴權“為中心的鄉鎮管理體制改革到底具有什么樣的績效？ 本文試在社會調查的基礎上，全面考察浙江省這場以”強鎮擴權“為內容的改革實踐，從政府體制的適應性、政府權能、政府組織的內聚性三個方面分析和評估一批試點鎮取得的改革績效及其存在的問題，探討并提出深化改革、推進小城鎮建設的對策建議。我們認為，浙江作為我國民營經濟和小城鎮發展最快的省份之一，其小城鎮管理體制改革的經驗對我國其他省市的鄉鎮體制改革具有重要借鑒和啟示意義。

二、強鎮擴權的動因：鄉鎮政府管理體制與小城鎮發展的困境

改革開放以來，隨著民營經濟高速發展，工業化、城市化和市場化不斷推進，浙江全省各地逐漸形成了一系列區域主導產業和主導產業群，以及建立在主導產業和產業群基礎上的一批經濟發達的小城鎮。如溫州龍崗不銹鋼、大唐襪業、織里服裝、柳市電器、錢清輕紡原料市場等等，都是以主導產業和產業群而著稱的強鎮。在這個過程中，浙江各級政府在發展區域內社會經濟的同時，一向比較重視并積極采取措施推動小城鎮的建設和發展。但是，浙江的小城鎮經過30 年的建設和發展，在市場化改革不斷深化、經濟結構基本轉型、小城鎮經濟高速發展、城鎮規模迅速壯大的情況下，現行的小城鎮行政管理體制--與全國同一的鄉鎮政府管理體制和管理模式，其行政管理體制的彈性越來越低，容納社會變遷的能力越來越弱，已經難以適應民營經濟發達、產業集群特色鮮明的小城鎮社會經濟發展的需要。

(一)僵硬性：小城鎮政府的職能定位不明確

亨廷頓認為，一個組織和程序的適應性越強，它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低；而職能是衡量組織適應性的重要標志。我國現行的小城鎮政府管理體制基本上還是20 世紀80 年代建立的鄉政府管理體制，沿用傳統鄉政府的職能，即發展地方經濟征收農業稅、搞好計劃生育、維持農村穩定等。但是隨著城鄉經濟的發展，小城鎮政府在許多新問題面前顯得無所適從。基礎設施建設、戶籍制度、土地審批權、財政稅收和資金等問題，從性質上說既不是傳統鄉級政府工作中遇到的問題，也不同于城市中的問題，但卻是現階段小城鎮政府必須面對并加以解決的問題。這就形成了小城鎮政府管理職能界定上的空白。可見，現行小城鎮政府職能的定位不明確，使小城鎮政府在農村和小城鎮管理上出現真空，使小城鎮政府體制呈現出僵硬性特征，這種不適應性特征嚴重制約了小城鎮基礎設施建設、社會發展和新農村建設。

(二)離散性：機構設置不合理，協作程度低

從政治學的組織理論觀察，一個組織越有內聚力，它的制度化水平就越高，反之，則越低。小城鎮的政府組織機構設置不盡合理，是目前小城鎮政府管理體制存在的主要問題之一。目前，在小城鎮政府與縣級政府職能部門派駐鄉鎮的機構職責關系上，設在鄉鎮的一些行政機構，有的理應下放給鎮政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業務指導和行政管理的鎮事業單位，卻被上級職能部門當作”包袱“甩掉。由縣(市)政府直接領導的設在鎮上的公安、稅務、工商、土地、城建、房管、教育、衛生、廣電、郵電等站、所實際行使的權力已經將名義上擁有治理鄉鎮權力的鄉鎮政府架空，使鎮政府不能成為職責清晰完備的一級政府。而且，小城鎮政府職能部門之間忽視部門橫向協作，呈現離散性特征，這種特征不利于小城鎮政府結構的合理布局與協作，也不利于小城鎮政府在社會經濟發展過程中積極主動性的發揮。

(三)弱能性：小城鎮政府權能弱化

政治學家指出，能力是政治體系能夠動員的資源、以及政治輸出--公共政策--對社會經濟的影響程度。權小能弱是我國小城鎮面臨的普遍問題之一。

在浙江，許多小城鎮建立在鎮域產業和主導產業聚集基礎之上，經濟發達，開放程度較高，對小城鎮政府對經濟和社會的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面卻是責任大、權力小、效率低。主要表現為：第一，缺乏經濟社會管理權與執行權。在我國現行行政管理體制中，小城鎮政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權，但又必須執行上級政府交辦的任務，并承擔責任。在浙江，一大批經濟強鎮的實力強于欠發達省份的縣乃至地級市，但這些強鎮在進一步的發展中，受制于鄉鎮政府經濟社會管理權限的不足。如紹興縣的楊汛橋、錢清等鎮，人均GDP 已經超過1 萬美元，但鎮政府相應的社會管理權，卻仍停留在一個農村小集鎮的層面上。第二，財權與事權不相稱。現行財政分稅制中，一方面，鎮沒有獨立財權，其稅收大部分被上級中央政府和省、市政府抽走，鎮財政分成比例偏低。另一方面，鎮財政支出大。由于缺乏專項資金投入，致使小城鎮政府無力承擔管理轄區內廣泛的社會公共事務。鎮級財政無力承擔公共建設，無法滿足當地居民對醫療衛生、教育等公共產品和公共服務的要求，從而導致執行公共政策過程中的低效。

(四)責任缺失：小城鎮規劃的隨意性和無序性

小城鎮規劃是科學指導小城鎮的發展和建設的戰略工具。我國現行的縣、鎮行政管理制度中，規劃審批權集中于縣政府，而縣級政府官員在GDP 為主導的政績觀和考核標準的引導下，習慣于把發展的重點和資源集中于縣城，而置縣域內其它小城鎮的規劃和建設于不顧，任由鎮政府操作。而鎮政府領導或由于科學規劃水平和領導能力較弱，或者為錯誤的政績觀左右，或者為了眼前和任內的局部利益，在編制小城鎮規劃的過程中，隨意制定、變更規劃，從而導致縣域內鄉鎮發展無序，布局散亂，帶來許多不利的后果。如重復建設，自我競爭，造成了資金和土地資源的嚴重浪費，影響了中心城鎮的形成和發展，難以發揮產業中心的輻射和帶動作用。

總之，從全國和浙江的現實情況看，現行的小城鎮管理體制的僵硬性、組織結構的離散性、組織的弱能性和政府官員缺乏責任性，成為推進小城鎮發展和農村城市化進程的瓶頸。正是基于以上認識，浙江省政府近年來一直在探索如何改革現有政府管理體制，推進小城鎮政府的制度建設和制度創新，以發揮鎮政府在小城鎮建設和農村城市化過程中應有的作用。”強鎮擴權“的試點就是在這一背景下展開的。

三、強鎮擴權：浙江省小城鎮體制改革和制度創新的實踐與績效

浙江省此次推出的以”強鎮擴權“為特征的小城鎮行政管理體制改革(即”中心鎮培育工程“)，是近年來小城鎮綜合改革試點的深入與擴大，是浙江省在推進小城鎮建設和農村城市化進程中的制度創新，是政府在尋求增加體制的結構彈性，容納社會經濟發展能力的積極舉措。

(一)近年來浙江小城鎮政府管理體制改革的回顧 浙江省一直以來都比較重視鄉鎮管理體制改革的試點工作，積極推進小城鎮建設和發展。自1994 年以來，浙江省的小城鎮改革主要分兩個階段：一是試點階段。1994 年11 月，浙江省提出推進小城鎮綜合改革試點，建設100 個現代化的小城鎮，帶動農村經濟社會發展的要求。1995 年，全國57 個小城鎮開展小城鎮綜合試點，浙江有6 個鎮列入試點。至1998 年，全省確定了112 個綜合改革試點鎮，其中全國試點鎮28 個。二是推進城市化階段。2000 年，浙江在實施城市化戰略中確定了擇優發展小城鎮的原則，省政府公布了136個省中心鎮。這階段改革的目標主要是繼續推進小城鎮綜合改革，擇優發展小城鎮。2005 年，全國確定了118 個發展改革試點鎮，浙江有11 個；同年11 月，浙江在紹興縣的楊汛橋鎮、錢清鎮等5 個鎮進行中心鎮培育工程試點(即”強鎮擴權“)，2007 年5 月，浙江在141個中心鎮大規模推行強鎮擴權。

(二)”強鎮擴權“改革的主要內容

浙江省列入省級中心鎮建設名單的141 個鎮，是分布于浙江各地的經濟實力強、人口多、面積大、財力強的小城鎮。經濟水平上，141 個中心鎮平均農村經濟總收入和財政收入分別是建制鎮的2.08 倍和2.27倍，其中年財政收入最多的鎮是玉環縣的珠港鎮，2006年財政收入11.03 億元。

浙江省政府2007 年出臺的《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》(浙政發〔2007〕13 號)，對141 個試點小城鎮的行政管理體制進行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城鎮的財政體制、擴大經濟社會管理權限、投入與投資體制、城鎮規劃與小城鎮建設用地權、戶籍制度改革等10 項權力。具體內容如下：

1、公共財政體制、投入與投資體制

按照分稅制的要求和財權事權一致、因地制宜、分類指導的原則，完善中心鎮財政體制，使之適應中心鎮培育和壯大的需要。在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除規定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮傾斜。財政部門要強化監管、專款專用。加大對中心鎮的投入。省級相關部門整合專項資金，合力支持培育中心鎮。中心鎮符合條件的產業、社會事業和基礎設施建設項目，優先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持。支持中心鎮爭取國債建設項目。金融機構要創新信貸品種、拓寬服務領域，采取多種扶持措施，加大對中心鎮的信貸扶持力度。深化投資體制改革。支持中心鎮加大投資體制改革力度，允許中心鎮依法組建城鎮建設投資公司。積極推行市政、綠化養護和環衛作業等工程的公開招投標。

2、社會管理權、執行權和人事權

擴大中心鎮的管理權限，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化中心鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、規劃建設、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。按照”精簡、統一、效能“的原則，根據實際需要綜合設置機構，在核定的人員編制范圍內配置工作人員。積極探索中心鎮行政執法監管改革，界定法定職責，規范委托執法職權，合理確定協助義務。理順中心鎮條塊關系，垂直部門派駐中心鎮機構及主要領導干部的考核納入中心鎮考核體系，主要領導干部任免須事先征求當地黨委意見。

3、小城鎮規劃、建設用地制度、戶籍制度、就業和社會保障制度

加大對中心鎮用地的支持力度。各地在下達的用地指標中，安排一定數量，專項用于中心鎮發展，并下達給中心鎮。支持和鼓勵中心鎮改造舊城，開展遷村并點、土地整理，開發利用荒地和廢棄地，做到集中用地和集約用地。加快集體非農建設用地使用制度改革。進一步探索集體建設用地流轉方式，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉。改革戶籍制度。凡在中心鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，都可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，在教育、就業、兵役、社會保障等方面享受與當地城鎮居民同等待遇，并承擔相應義務。建立機構、人員、經費、場地、制度和工作”六到位“的中心鎮勞動保障工作平臺，建立健全農村勞動力轉移就業培訓制度，促進農村富余勞動力向中心鎮非農產業轉移。

加快中心鎮社會保障制度建設，規范和完善被征地農民基本生活保障制度，有條件的地方要積極探索面向農業勞動者的農村養老保險制度，全面普及新型農村合作醫療，逐步實現農村基本社會保障全覆蓋。這次改革主要突出細化中心鎮政府職能、推進中心鎮基本制度建設、增強中心鎮政府的能力(財力和權力)，以及探索了小城鎮服務型政府的建設等。這一改革是浙江省針對小城鎮在經濟社會發展中面臨的體制性瓶頸而推出的一項重大的舉措，也是浙江省在鄉鎮政府管理體制改革方面進行的探索，是對現行鄉鎮管理體制的一種突破。這次改革的特點在于：一是從調整縣鎮關系入手，優先發展實力較強的城鎮(省級中心鎮)，打破將鄉鎮政府改革局限于鄉鎮政府機構改革的既有路經；二是通過擴大并增強小城鎮政府的權限，強化小城鎮政府公共服務功能；三是并不是所有小城鎮都獲得部分縣級政府的管理權，只有實力強、進行試點的省級中心鎮才獲得這些權限。

(三)”強鎮擴權“的績效分析：重構權力關系

浙江以”強鎮擴權“為特征的鄉鎮體制改革，對于我國鄉鎮體制改革的深化、對于調整縣鎮(鄉)關系、提升小城鎮經濟發展的活力，對構建公共服務型政府，推進社會主義新農村建設、統籌城鄉發展等，都具有積極的效應。

1、縣鎮關系上，增強了小城鎮政府的權能。強鎮擴權賦予了小城鎮政府較大的財政權、城市建設用地審批和相應行政管理權與執行權，增強了小城鎮提供公共產品和公共服務的能力，推進了公共服務型政府的建設。如錢清鎮2006 年稅收達到4.97 億元，可支配財政收入只有1 億元；今年稅收預計可達6.5 億元，其增量部分中，約有中1.6 億元歸屬鎮級財政所有，僅財政收入一項，該鎮實力就壯大了一倍以上。嘉善縣西塘鎮從2005 年開始，每年從鎮財政拿出420 萬，每年解決7 個行政村，用3 年的時間使”四位一體“服務涵蓋鎮屬全部21 個行政村。因此，中心鎮培育工程賦予小城鎮政府財政權、管理權，初步緩解了縣鎮關系中小城鎮政府的”權小責大、權責不一“的矛盾。

2、轉變政府職能，提高了小城鎮政府的適應性。

紹興縣通過委托方式將環境保護、安全生產、勞動用工、城建監察等4 項職能，因鎮制宜進行委托授權，檢查監督權全部下放，審批權和處罰權見章蓋章。委托授權彌補了縣政府職能部門對試點小城鎮的管理越位及滯后，解決了基層管理缺位問題，堅實了小城鎮政府權力運行的基礎。同時，提高了行政效率，促進了職能轉變。通過委托授權，理順了條塊關系，解決了基層”有權管不了，無權不能管“的窘境，化解了鄉鎮政府權小能弱責大的矛盾，有利于縣鎮兩級政府更好地履行法律責任。例如，對于小城鎮在環保監管上的空白，紹興縣的書面授權協議第三條明確規定，執法員可”對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議“。在平水鎮環保執法員看來，自己現在腰桿子硬了，發現偷排污水行為后，只要拿出相關執法證就可及時處理。因此，強鎮擴權，提高了小城鎮政府管理效率，有助于克服和糾正小城鎮政府管理”缺位“的弊端。

3、社會經濟上，提高了小城鎮經濟發展的活力，推進了社會主義新農村建設

強鎮擴權試點一年多來，給浙江小城鎮經濟建設帶來了積極的效應。這些試點鎮的職權擴大后，經濟發展的動力大大增加。據統計，今年前四個月，紹興縣錢清鎮工業性固定資產投資總計為3.34 億元，同比提高了24.6 %，鎮財政總收入達2.17 億元，同比提高了39.65 %。強鎮擴權實施后，錢清鎮獲得了相應的財權、行政管理權與執行權后，鎮政府全力改造提升輕紡原料市場；同時，由于鎮政府管理權限擴大，為當地企業發展提供更加有利的投資環境，楊汛橋鎮的一些大企業，不少將總部留在鎮上，一些企業還將總部從外地遷了回來。可見，強鎮擴權提高了小城鎮經濟發展的活力，促進了小城鎮的社會經濟又好又快發展。同時，推進了社會主義新農村建設，促使了城鄉的統籌發展，增強了小城鎮政府的責任意識。強鎮擴權的啟動推進了小城鎮和廣大農村地區的城市化進程，有助于實現農村富余勞動力的就近轉移，以提高人民的生活水平，加快城鄉一體化進程，改善新農村建設的總體環境。

四、探尋地方政府持續性制度創新與建設的條件

浙江此次小城鎮行政管理體制的改革，賦予了中心鎮政府基本的財權和事權，增強了小城鎮政府的權能，加快了小城鎮政府基本制度建設，推進了小城鎮建設和新農村建設。但是，必須看到，強鎮擴權過程中還存在一些問題，這些問題的解決有待于小城鎮管理體制改革的深化。同時，”強鎮擴權“是縣、鎮兩級政府權力關系的調整，擴權的結果是增強小城鎮政府的權能，而使縣、鎮兩級政府的關系走向合理化，但在具體的實踐過程中，小城鎮政府的財政權、行政管理權等如何有效地從縣政府轉移到小城鎮政府？擁有了更多更大權限的小政府如何運用好下放的權力，促進小城鎮建設和地方社會經濟又好又快地發展？ 也就是說，如何通過調整政府間關系(主要是市、縣、鎮關系)，來增強小城鎮政府管理體制的彈性，并提高其對社會經濟變遷的容納能力呢？政府持續創新發展的條件有哪些？ 我們認為，應該從體制的適應性、政府能力、政府制度建設幾方面著手：

(一)增強小城鎮政府管理體制的適應性：建立各級政府和部門協同機制，并制定相關配套政策，建設公共服務性政府

1、推進政府機構和部門協同機制，制定相關的配套政策。以強鎮擴權為特征的小城鎮政府管理體制改革，雖然委托給試點中心鎮十個方面的管理權和執行權，但這10 項權限下放到何種程度，如何下放，是改革的關鍵和中心所在。正如一些試點的中心鎮政府所擔心的，此次試點中的權力下放的內容與前幾次鄉鎮政府改革的內容沒有太多的變化，是否這次改革也僅僅停留在文件上呢？小城鎮行政管理體制是一項系統的工程，涉及面廣、綜合性強，僅靠省級層面的推動，難以推進，需要省、市、縣、鎮四級聯動，并建立聯動機制；同時，需要各級政府的發改、建設、財政、國土、環保、交通等部門從各自職責出發，相互配合。具體而言，一是強化政策協調機制。落實中心鎮培育工程上，要對發展小城鎮的政策作進一步深入研究，按照普惠制的原則，加強政策資源整合，突出政策協同配套，發展壯大小城鎮。二是小城鎮間協調發展。要理順省、市、縣、鎮四級地方政府的關系，創新相應的體制機制，促進小城鎮與周邊小城鎮的協調發展。

2、促進小城鎮政府從”管理型“向”公共服務型“轉變。”強鎮擴權“的改革增強了小城鎮政府的職權，提升了小城鎮政府管理經濟社會事務的能力。但是，必須指出，賦予小城鎮政府更多更大的職權并不是改革的目的，提升地方政府管理創新和公共服務的能力，提高小城鎮政府責任意識，促進小城鎮建設和發展，才是這一輪小城鎮改革的目標所在。因此，在推進強鎮擴權改革的同時，小城鎮政府必須堅持”小政府、大服務“的改革方向，按照”強化鄉鎮政府的公共服務職能、規范鄉鎮政府建設發展職能、授權鄉鎮政府行政執法的職能“的思路，加快地方政府治理轉型和職能轉變，促使小城鎮政府實現從”管理型政府“向”服務型政府“轉變。為此，需要推出以下與強鎮擴權改革相配套的政策措施：一是大力發展一批中介機構，把政府管理的一些事務，交給中介組織；二是強化政府的服務觀念，為小城鎮建設服務，為民營經濟發展服務，為新農村建設服務；三是加快發展教育、文化、衛生等城市基礎設施，以滿足當地發展需要；四是加強各級政府在環保等方面的投入，為城鎮的企業和居民創造良好的生活和創業環境。

(二)提升小城鎮政府能力：切實落實賦予小城鎮的財政權，增強小城鎮政府公共服務的能力雖然浙江省政府推出了”強鎮擴權“改革措施要求，縣政府委托給小城鎮政府相對獨立的財政權，但小城鎮政府依然擔心如何落實這一財權，這也是此次強鎮擴權改革的難點所在。強鎮擴權主要是縣鎮權力關系的調整，是權力下移的過程，但強鎮擴權絕非縣級政府所能承擔，相當一批縣政府缺乏相應財力和物力支持強鎮。同時，相對于強鎮來說，一般鄉鎮更需要縣政府財力的幫助。現行四級財政分配體制中，中央財政拿走全部稅收的50 %(轉移支付后約剩下30 %)，省級財政拿走其中的25 %，剩余的25 %基本由縣鎮兩級財政五五開。可見，縣級財政已經捉襟見肘，很難有多余的財力分給中心鎮。為此，省、市、縣三級政府應該統籌兼顧，從公共財政方面強化對”強鎮擴權“改革試點鎮政府的支持。具體而言，主要包括：一是在中心鎮產生的城鎮建設配套費、土地出讓金、排污費、水建基金等費用，除規定上繳國家部分外，省、市、縣留成部分，應全部或部分返還給中心鎮；二是省政府專門設立中心鎮培育發展基金，用于中心鎮的集聚能力，發揮中心鎮在統籌城鄉發展，建設新農村的示范作用。

(三)推進小城鎮政府的制度建設：健全小城鎮政府和官員的政績考核制度和規劃建設用地制度

1、健全小城鎮政府和官員的政績考核制度。改革對小城鎮政府官員采取的以經濟增長和財政收入增長為重點的政績考核制度，而小城鎮府要切實轉變以經濟增長、財政增收以及大搞政績工程和形象工程為重點的急功近利式的工作方式，政府管理要向社會公共事務轉變。要從小城鎮建設、農村城市化、社會主義新農村建設的需要，將業績考核的重點放在與居民生產生活息息相關的農民增收、生態環境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉風文明、教育文化、科技衛生和規劃管理等方面，放在土地的節約集約利用，珍惜寶貴的土地資源方面。

2、規范小城鎮政府的城鎮建設和發展規劃的制度程序，節約利用土地。此次小城鎮政府管理體制改革雖然強調中心鎮規劃在縣域規劃中的地位，以及中心鎮總體規劃與土地利用、環境保護等各類規劃的有機銜接；但首先必須加強規劃的法制化建設，理順縣鎮在小城鎮建設規劃上的關系，約束小城鎮政府在小城鎮規劃上的行為。同時，建立規范的規劃實施管理和監督檢查機制，建立確保規劃實施的制度和法律保障體系，規劃的編制要嚴格執行有關法律、法規，維護規劃的嚴肅性，規劃的調整要按法定程序辦理，限制隨意更改規劃的行為。另外，還要加快土地制度改革，節約集約利用土地資源，保障農民的土地權益，使城市化過程惠及于民。

五、結語

推進我國鄉鎮政府管理體制的改革，促進小城鎮社會經濟的發展和城市化進程，提高政府權能，加快小城鎮政府的基本制度建設，增強政府制度的彈性，增強政府對社會經濟發展的容納能力，已經成為學界和政界的共識。浙江在全省范圍內大規模地推開以強鎮擴權為內容的中心鎮建設工程，通過地方政府的制度創新，深化鄉鎮政府行政管理體制的改革，推動行政權力下移、擴大強鎮的財權和相應的社會經濟管理權，建立起責權明晰、責權相稱、事權一致、有能有為的法治型、效能型、服務型的鎮級政府，這是提高農村工業化和城鎮化水平、推動社會主義新農村建設的內在要求，是對社會經濟發展和人民群眾的內在要求的積極回應。盡管政府全面推開的以”強鎮擴權“為特征的鄉鎮行政管理體制改革剛剛拉開序幕，省、市、縣三級政府在如何落實強鎮擴權的改革措施、深化鄉鎮體制改革的政策上也還存在著這樣或那樣的問題，但這場強鎮擴權改革試點本身顯示出來的地方政府領導人推進改革的勇氣，就足以讓我們對改革的前景表示樂觀。而迄今為止浙江省政府在鄉鎮行政管理體制改革方面所作的探索，以及地方政府建設方面的制度創新，對促進以產業集群為特征的民營經濟的高速發展，對推進浙江農村的城鎮化進程，促進市場的發育和成熟，都起到了積極的推動作用。浙江省在地方政府體制改革和制度建設過程中積累的一系列成功經驗，包括”強鎮擴權“的制度創新，堪稱是我國小城鎮政府管理體制改革的范式之一，可以提供給其他省市作為鄉鎮體制改革的借鑒。需要指出的是，浙江的”強鎮擴權“改革主要是縣、鎮兩級政府權力關系的調整，由省政府推動的縣級政府向中心鎮下放的行政權，僅僅涉及到政府的部分社會經濟管理權和執行權。在現行體制下，改革也只能進行到將原屬于縣政府的部分經濟社會管理權限下放這一步，即委托給中心鎮10 項權限，距離完全理順縣鎮關系、促進地方治理的目標還比較遙遠。要理順地方政府間關系，還需要一場更深層次的改革，改革的內容不止行政體制改革一項，還包括戶籍、土地、勞動、社會保障等方方面面，而這已經不是一個省所能決定和解決的事情

加大規劃管理力度。各級規劃建設主管部門要切實貫徹落實《城鄉規劃法》和省實施辦法，加強規劃管理，建立健全規劃編制、修訂和重大建設項目的公眾參與制度。縣（市、區）規劃建設主管部門和試點小城鎮政府要按照職責分工，認真履行規劃管理職責，按照“先規劃后建設”原則，未編制規劃的一律不準建設；已編制規劃的，不得隨意調整與修改規劃，確需調整修改的，要依照法定程序進行，切實維護規劃的嚴肅性和權威性。要建立并嚴格執行規劃綠線、黃線、紫線、藍線的“四線”管理制度，嚴格實施規劃強制性內容和建設項目規劃許可制度。城鄉規劃、城建監察和綜合執法等有關部門要相互配合，完善規劃實施的檢

查、糾正和責任追究制度。

（八）嚴格試點小城鎮建設工程管理。對試點小城鎮房屋和市政設施等建設工程，應嚴格按照《建筑法》、《建設工程質量管理條例》等有關法律、法規和工程建設強制性標準實施監督管理，并納入各縣（市、區）級工程質量安全監督機構監督范圍，執行施工許可、施工圖設計文件審查、工程監理、竣工驗收備案等制度。要明確試點小城鎮政府的建設工程安全監管責任，建立小城鎮房屋使用安全巡查報告制度。

（九）加強鎮容鎮貌和環境衛生管理。要高度重視鎮容鎮貌管理，落實相關管理制度，確實做到車輛停放有序、擺攤設點規范、門前“三包”制度落實、戶外廣告設置合理、鎮區整潔美觀。要建立健全小城鎮環境衛生資金投入、巡查督察、日常保潔、垃圾處理收費等長效機制，做好鎮區主干道、集貿市場和休閑場所等重點部位日常保潔，確保鎮區衛生整潔。

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（十）重視人才引進和人才培訓。要創造有利于吸引和留住人才的良好環境，積極培養和引進城鄉規劃、建設專業技術人才。重視試點小城鎮規劃建設管理培訓工作，分期分批對試點小城鎮黨政主要領導、規劃建設管理人員進行培訓，提高規劃建設管理工作能力和水平。

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第二篇：浙江省國有資產管理體制改革和省級營運機構組建方案

浙江省國有資產管理體制改革和省級營運機構組建方案

改革開放以來，浙江省國有企業有了長足發展，已經具備了相當的基礎和實力，對全省經濟發展起著重要作用。同時，國有資產管理體制改革也已經起步，并取得了初步成效。但由于傳統體制的長期影響和歷史條件的制約，國有企業政企不分、政資不分的弊病仍未從根本上解決，所有權對企業的約束和監督還沒有完全到位，國有經濟的調整和國有企業的改革、改組還存在體制障礙，建立新型的國有資產管理、監督、營運體系已是當務之急。

為加快實施國有經濟戰略性調整和國有企業戰略性改組，加快建立現代企業制度，更好地發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，根據《中共浙江省委、浙江省人民政府關于貫徹落實〈中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定〉的實施意見》精神，現就浙江省國有資產管理體制改革和省級國有資產營運機構的組建提出如下方案。

一、建立新型的國有資產管理、監督、營運體系的總的要求和總體框架

國有資產管理體制改革要按照建立現代企業制度的要求，實行政企分開，黨政機關與所辦的經濟實體和直接管理的企業在人財物等方面徹底脫鉤；根據“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”的原則，積極探索國有資產管理的有效形式，建立與健全出資人制度和資產責任制度，確保國有資產保值增值；按照黨管干部和管人管資產相結合的原則，進一步理順關系，避免多頭管理。要根據以上總的要求，抓緊建立和完善與現代企業制度相適應的、有效的新型國有資產管理、監督、營

運體系，明確權責，規范管理，推進全省國有企業的改革和發展。

全省國有資產管理、監督和營運體系實行“三層次”構架，即：國有資產管理委員會及其辦事機構——國有資產營運機構——國有獨資和國有控股、參股企業。

國有資產管理委員會（以下簡稱國資委）是國有資產的管理、監督機構。國有資產營運機構（以下簡稱國資營運機構）是經國資委授權的國有資產出資主體，行使出資人權利，并承擔保值增值責任。國有獨資和國有控股、參股企業（以下簡稱企業）依照產權關系隸屬于某一資產營運機構，同時又是自主經營的獨立的企業法人。

國資委代表政府行使國有資產所有者職能，對國資營運機構實施管理、監督，與國資營運機構之間是授權——代理關系；國資營運機構經授權，依據產權關系通過股東會和董事會對所投資企業行使出資人權利，與所投資企業是資產紐帶關系，不存在行政隸屬關系。

建立“三層次”構架后，政府管理社會經濟的職能與國有資產所有者職能分開，國有資產行政管理職能與經營管理職能分開，國有資產出資權與企業法人財產權相分離。政府職能部門將與國資營運機構及企業徹底脫鉤，不再行使直接管理經營性國有資產的職能，而面向全社會、全行業實行宏觀管理和指導，包括從行業的角度，對國資營運機構及企業的運行進行宏觀管理和指導。

二、省國資委及其辦公室的設置和職責

根據機構變動和工作需要，調整充實省國資委。省國資委由省政府領導以及組織、人事、計劃、經貿、財政、國資、體改、勞動保障、審

計、監察（紀檢）等部門的負責人組成（成員名單另行通知）。

省國資委的主要職責是：

（一）貫徹執行國有資產管理的法律、法規和政策，研究制定全省國有資產管理的規章制度，制定國有資產總體發展規劃和布局；

（二）指導全省各級國有資產管理機構的工作；

（三）研究并決定全省國有資產管理、營運、監督中的重大事項；

（四）決定省級國資營運機構的設立、變更和終止；

（五）審查批準省級國資營運機構的長遠發展規劃、經營方針和投資計劃；

（六）確定省級國有資產保值增值指標，審計、考核資產保值增值情況；獎懲省級國資營運機構的領導班子；

（七）在省級國資營運機構設置監事會或派駐財務總監；

（八）省政府規定的其他職責。

省國資委下設省國有資產管理辦公室（以下簡稱國資辦），承擔省國資委的日常工作。省國資辦設在省財政廳，編制單列，工作相對獨立。

省國資辦的主要職責是：

（一）具體辦理省國資委決定的事項；

（二）負責準備提交省國資委審議事項的前期工作；

（三）配合省經貿委等有關政府部門指導省屬國有企業的改革和發展；

（四）省國資委交辦的其他工作。

三、省級國資營運機構的類型和職責

根據省屬國有企業規模、行業等不同情況，省級國資營運機構按兩種類型組建：

一是授權經營的集體（控股）公司。一般是具有一定規模和競爭力的大型企業集團公司，通過授權經營國有資產，以生產經營與資本經營相結合方式運作。

二是國有資產經營公司。是對授權范圍內的省屬企業國有資產行使出資者權利的特殊的國有獨資公司，按照與國資委簽訂的目標責任制，以資本經營為主要方式運作。

省級國資營運機構的主要職責：

（一）根據省國資委的授權經營要求，承擔授權經營的國資保值增值責任；

（二）通過向全資、控股和參股企業委派產權代表、董事、監事或財務總監，參與企業重大決策，監管國有資產；

（三）按照《公司法》的有關規定，依權重對全資、控股和參股企業的合并、分立、歇業和破產等重大產權重組和處置事項作出決策；

（四）負責確定所投資企業國有資產保值增值指標，建立出資人代表責任制和激勵、約束機制；

（五）組織、協調重大經營活動，發揮整體優勢。

四、省級國資營運機構的組建方案

組建國有資產營運機構著眼于保障國有資產的安全、增值，從國有經濟布局的戰略性調整和提高國有資本運行效率出發，堅持有進有退、加強重點、優化布局的方針；遵循市場經濟規律，以企業為主體，以資

本為紐帶，以資產重組為途徑，著力培育具有較強綜合競爭實力和資本經營能力的營運機構。營運機構的數量，按既有利于加強管理，又兼顧操作的可行性確定。為使省級國資營運機構組建工作平穩起步，先將政府部門所屬生產經營性企業納入資產重組、授權經營的范圍，黨委、人大、政協及群眾團體所屬的生產經營性企業逐步納入。

鑒于宣傳系統的特殊性，文化、廣電、新聞、出版等部門所屬企業，暫不列入國有資產授權經營范圍，方案另行研究。機關事務管理局所屬企業也另行單獨研究重組方案。

根據省屬國有企業的布局狀況，組建以下省級國資營運機構：

（一）已授權經營的集團（控股）公司為：杭鋼集團公司、巨化集團公司、物產集團公司、中大集團公司、建工集團公司、商業集團公司、煤炭集團公司、輕紡集團公司、三獅集團公司、東聯集團公司。

（二）已批準授權經營的集體（控股）公司為：糧食集團公司、旅游集團公司、國信集團公司、機電集團公司、石化集團公司、建材集團公司。

（三）按外經貿類、農林水利類、基礎設施類和工貿類分別組建：

1.外經貿類國資營運機構。分別以中大控股、東方控股、土畜產和糧油進出口公司為主體組建（其中中大已經授權），將省外經貿廳管理的其他外經貿類企業分別歸入。

2.農林水利類國資營運機構。分別以農發集團公司、水利投資公司為主體，吸收省農業廳、水利廳、林業局、海洋漁業局等部門所屬企業組建，營運機構以農口類投資為主要業務。

3.基礎設施類國資營運機構。計委系統以經濟建設投資公司為主體，歸并鐵路投資等所屬企業，組建省基礎設施資產經營公司；交通系統以省高等級公路投資公司為主體，吸收交通系統其他企業組建省交通建設資產經營公司；組建能源建設資產經營公司。

4.工貿類國資營運機構。省機械廳、石化廳、建材總公司及其所屬企業已分別成建制轉為集團公司，并將實行國資授權經營。另外，擬對浙江長廣（集團）有限責任公司、絲綢公司改組為國資營運機構，實行授權經營。

按照以上方案，省級政府直屬部門所屬企業將分別劃歸具有行業類同關系的營運機構。今后，視營運機構的發展情況和競爭需要再作逐步調整歸并；有的可繼續保留為授權經營機構，有的則可通過重組聯合建立新的營運機構。

五、省級國資營運機構的監督機制

在營運機構設置監事會或派駐財務總監。監事會由熟悉經濟工作的領導干部和專業人員組成，人數一般為3人，一個監事會可兼管若干家營運機構。監事會的主要職責是對資產運行實施監督，并定期作出監督評價意見。

財務總監通過對企業與財務相關的經營決策活動的監督，強化財務管理在企業日常運作中的過程中監控作用，保障財務信息的真實性、準確性和完整性。財務總監通過定向選拔或公開競聘等方式選聘，工資福利等待遇由省國資辦負責管理。財務總監向省國資委實行定期報告制度。

省國資委定期組織政府有關部門或委托社會中介機構對省國資營運

機構進行審計、考核。國資營運機構對投資企業實行內部審計、考核制度。

六、省級國資營運機構的干部管理

堅持黨管干部原則，改進干部管理方法，建立適應現代企業制度要求的選人用人新機制。省級國資營運機構領導干部實行組織考核推薦和引入市場機制、公開向社會招聘相結合，在黨管干部原則的前提下，董事會依法選擇經營者，經營者依法行使用人權。干部管理的具體工作由省委組織部承擔，在省委組織部內設企業干部管理處（編制另行安排）。省級國資營運機構領導人員按如下方式產生和任免：

（一）黨委書記、董事長（未設董事會的總經理）由省委管理。黨委書記由省委任免；董事長（未設董事會的總經理）由省政府任免。

（二）已設董事會的總經理由省委委托省委組織部為主管理，營運機構黨委協助管理。經省委組織部提名，由董事會辦理聘任或解聘手續。

（三）黨委副書記、經委書記、黨委委員，監事會主席、副董事長、董事由省委組織部管理。黨委副書記、紀委書記由省委任免，黨委委員由省委組織部任免；監事會主席、副董事長、董事由國資委任免。其中董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。

（四）副總經理由總經理提名，營運機構黨委審核，報省委組織部批復，由董事會聘任或解聘。

（五）專職監事由省國資委管理和任免。

國資營運機構依照《公司法》和有關規定程序對全資、控股公司董事會、經理班子成員進行考核、推薦或任免；對參股公司依照出資權重

推薦董事會、經理班子成員。全資、控股公司的黨組織由國資營運機構黨委管理，參股公司的黨組織可由國資營運機構黨委管理或實行屬地管理。

七、方案的組織實施

（一）組織領導和具體步驟

為確保方案的順利實施，由省國資委牽頭負責方案實施的組織、協調，具體實施工作由各主管部門分工負責。實施步驟是：

1.加快組建省級國資營運機構。對已批準授權但未辦理授權經營手續的6家集團公司，抓緊辦理有關手續，簽訂國有資產保值增值責任書。同時，由各主管部門負責研究提出新建國資營運機構的具體方案，經省國資委批準后開展籌建工作。

2.省政府直屬部門按照“全面清理、統籌規劃、分類處置、逐步實施”的要求，在抓好直屬企業改制、債權債務處置和有關人員分流的前提下，與所辦經濟實體脫鉤。對于資不抵債、虧損嚴重、兩年內扭虧無望的企業，一律由原主管部門負責實行停產整頓或者撤銷、兼并、破產，并安置好職工；對于國有資產數額不大的一般競爭性企業，通過改制退出國有資本，交由屬地管理。對脫鉤后能正常運行的企業，則移交給省級國資營運機構。

3.擬移交的企業，在清產核資、資產評估的基礎上，由主管部門向領導小組辦公室提出申請，經審核批準后分類移交給國資營運機構，并辦理移交手續。

各部門直屬事業單位所辦經濟實體暫維持現狀，待進一步調查摸底

后再作研究。各部門所屬的實行企業化管理的科研、設計單位以及培訓中心、老干部活動中心等，暫予保留。

（二）組織實施工作要求

1.嚴格財經紀律和各項規章制度，嚴肅查處違法違紀行為，防止國有資產流失。在國資管理體制改革過程中，各部門及所屬各企業必須嚴守以下紀律：（1）不準隱匿、轉移資產；（2）不準逃廢、懸空銀行債務，不準逃廢欠稅，不準弄虛作假、涂改、轉移或者銷毀賬目；（3）不準抽逃企業資金，不準從企業調撥資金向企業攤派各種費用，不準以任何名義私分錢物和侵吞國家資產；（4）不準突擊花錢、分錢、分物，不準突擊進人、突擊提高工資和離退休待遇，暫停提干；（5）有違法違紀嫌疑的人員，一律不準出國（境）。

2.嚴格實行一把手責任制。各部門要成立由一把手掛帥的工作小組，負責本部門的改革工作，并對本部門推進改革、保持穩定、防范違法違紀行為負全責。如出現問題，追究部門主要負責人和責任人的責任，并視情節輕重，給予處分；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

3.在企業脫鉤和移交過程中，必須切實保障廣大職工和離退休人員的合法權益，認真做好思想政治工作，銜接好有關社會保障手續，妥善安置下崗分流人員，確保平穩過渡，維護社會穩定。

第三篇：司法警察管理體制改革初探

司法警察管理體制改革初探

人民法院司法警察是中華人民共和國人民警察的警種之一，是人民法院直接管理使用的一支司法武裝力量，在保障和服務審判工作方面發揮著積極作用。但縱觀近年來法警的實際工作，還存在一些不容忽視的問題，隨著法院審判工作的不斷擴展，法院內部改革的不斷深入，現有的司法警察體制的弊端也不斷的顯現和產生，并在一定程度上制約著法警工作乃至審判工作的發展。因此探索改革現行的司法警察管理體制，解決實質問題已成為當務之急。本文結合河南南陽法院法警工作，試就人民法院司法警察管理體制和工作機制改革做些探索。

一、關于司法警察職責的法律定位問題

人民法院的司法警察，從立警之初就一直被責權不定、身份不明、管理不順等問題困擾：有法定警種存在的明確規定，無履行法定職責職權的具體規定；有履行警察義務的相應規定，無執行司法警務行使國家公權力的明確規定；有保障審判工作順利進行的司法警察的特殊要求，無實現保障的職責范圍內的司法警察權能行使的規定。

《人民法院司法警察暫行條例》具體規定了司法警察具有八項職權，但實為八項工作內容，而非職權。司法警察作為一支警察隊伍，在司法過程中擁有哪些強制權卻無從規定，由于規定不明確，導致法警在司法過程中措施手段也不明確.法警現階段的職權僅限于在開庭審理的過程中，發現有擾亂法庭秩序的行為，要在審判長的指令下，才可以對非法行為人強行帶離。在報請院長批準后,才能對其采取強制措施，審判長如果不及時下指令制止，那么法警不應擅自制止，更不能采取強制措施，這致使法警的工作處于十分被動的狀態。如果出現人犯脫逃或者旁聽人員哄鬧法庭等重大事故，審判長和法警所負責任將會混淆不清。隨著形勢的發展，在法院非開庭的場合下，擾亂法院正常辦公秩序的行為也日益增多。由于相關法律法規只是概括性地賦予了司法警察全面承擔預防、制止和懲治妨礙審判活動的職能，對于具體權限卻沒有明確規定，以致司法警察在實施警務保障過程中發揮作用的空間極其有限，有時甚至顯得力不從心。

事實上，司法實踐中對訴訟活動和審判機關的法律保障，除部分由法院自身承擔外，更多的保障責任還依賴于公安機關。如出現當事人在非訴訟期間沖擊哄鬧法院辦公場所的行為，直接或間接針對法官進行違法或涉嫌犯罪活動時，由于無法律明確授權，法警無法對非法行為人采取留置、盤問、臨時約束等必要措施，只能采取說服、勸導或以身相阻等方式進行制止。實踐中，有的法院依據訴訟法的相關規定由法警直接對非法行為人采取強制措施，但是由于沒有明確的法律授權，這種處置方式是經不住推敲的。而如果撥打110報警求助，公安機關往往認為法院機關內應由法院法警負責，拒絕處理。這嚴重影響了人民法院的正常辦公秩序和人民法院的形象。同樣法警在執行安檢任務時，發現了違法行為，法警也只能收繳其違禁物品，無權對其采取其他的強制措施。其實，我國的三大訴訟法已經基本囊括各種主要的妨害訴訟行為，并已形成相對完整訴訟處罰制度體系，對妨害訴訟行為實施處罰提供了法律依據。因此，完全可以通過完善立法，將分散的妨害或影響訴訟的處罰規定集中起來，形成與三大訴訟法能有效銜接的系統，由法律明確授予司法警察履行職能所必須行使的相應職權，從而保證司法警察履行職責有法可依。更好地行使保障職能。

法律應有條件地授予人民法院司法警察查處以下違法行為的職權：對可疑人員，司法警察可以留置、盤查、詢問等；對不聽勸阻的，可以采取必要的強制措施，如具結悔過、收繳物品、罰款、拘留等；對突發犯罪案件或其他突發事件，可以先行處置，然后再按規定移送，必要時可按有關規定使用警械或武器。增加法警此項職權和職責，對充分發揮司法警察的警力資源，維護法院的正常工作秩序，促進執行工作的良性循環，是十分必要和非常迫切的。在此背景下，完全有必要對司法警察警力資源進行整合，授予司法警察有條件地行使治安處罰權，以及對涉嫌與訴訟有關的刑事案件偵查等相關職權，從而為司法警察全面履行職務提供完備的法律舞臺。

二、關于司法警察的編制問題

以南陽法院為例，南陽兩級十四個法院自1998年開始實行法警編隊管理，現有八個法警隊、六個司法警察局，在職法警216人，占干警總數的近12%，其中年齡在45歲以下的205人，黨團員占80%，學歷均為法律大專以上。南陽中院法警局現有正式干警20人，已授銜19人，均為法律本科以上學歷，9人具有審判員職務，黨員20人，法警人數占全院在編干警人數的7.4％。在我市各個區縣院中達到最高院法警編制配備標準的屈指可數，有個別區縣院正規在編法警僅有1人，法警“單位”配制嚴重不足，難以形成整齊警力，受進入渠道約束，法警隊伍人員老齡化，文化結構偏低化，專業技能普通化，綜合素質一般化，難以勝任司法警察機動性、警務性、專業性的保障職責。從目前法警所承擔的任務和面臨的形勢看，以前最高法院規定的法警占全院人數12%的比例已經遠遠過時，照這樣的比例配備法警隊伍已無法完成保障審判的繁重任務。法院的編制沒有增加，法警占法院人數量12%的比例沒有擴大，補充法警編制更是無從談起，加上入警和授銜條件嚴格，使不斷加大的法警工作量和人員編制少的矛盾更加突出。繁重的工作迫使各級法院采取變通措施增加力量應付工作需要，或者采取地方編制補一點，或者聘任部分合同人員從事法警工作。這種應急作法導致現在法警隊伍的成分十分復雜，有中央政法編制、有地方行政編制、有通過人事部門履行正式手續聘任的、正式授銜的、有雖然有編制，但因其它原因沒授銜而從事法警工作的。有的法院警隊雖然有十幾名法警，但只有部分符合法警條件，具有執法資格。如宛城區法院十幾名法警，只有隊長一人授銜。依據法律規定，法警的每一項工作都是嚴肅的執法活動，法警享有的職權是任何其它人員不能擁有的，法警的作用也是任何人不能代替的，讓一些不具有執法主體資格、沒有有效證件的人行使法警職權，與黨和國家嚴肅執法的要求極為不符。

三、關于司法警察隊伍進出口問題

隨著司法體制改革的不斷深入，死刑案件的二審及復核程序發生了深刻的變化。南陽中院司法警察除了完成本院一、二審刑事案件的押解、看管、值庭外，還要擔負起省高院和最高法院對死刑案件審理和復核的押解、看管、值庭任務，工作量比原來增加了三倍多。加之最高法院規定庭審法警值庭的人數應不少于被告的2倍，我們現有的警力相差甚遠，司法警察保障審判的工作量猛增，現有機構和警力根本無力保障。由于警力不足和機構不健全等因素，法警的保障作用差，我院法警支隊的現有機構和人員已遠遠不能適應現實的工作需要。

1、人員進口

一個法院按什么比例配多少法警的決定因素應是法院受理案件多少，受理案件多的法院應多配法警，反之則少配，但決定案件的多少又與當地經濟發展狀況、轄區人口多少以及法制環境密切相關。因此，依據法院現有人數，擴大法警占有比例，或者按轄區人口設置法警所占比例都有一定的合理性。河南省法院系統多次增編，用于加強審判隊伍，法警隊伍卻沒有得到一個增員編制。為了加強公安力量，河南省五年內招錄50000名公安干警補充其隊伍，而作為人民警察一個警種的司法警察，同樣承擔著巨大工作壓力的法警隊伍，卻沒有得到一個長遠增編補員的計劃。在中央政法編制不能滿足需要時，一些地方法院依靠地方黨委、政府的支持，爭取到了一些地方事業編制，但也多用于招錄審判人員或書記員，給法警隊伍增編補員幾乎沒有。由于法警隊伍多年來不能通過正規渠道和正規手續補充警力，因而造成了隊伍年齡結構很不合理，普遍存在老化現象。關于錄用法警應參照的基本條件和錄用標準：堅持四項基本原則，擁護黨的路線、方針、政策；遵紀守法，作風正派，品行端正，沒有受過刑事處分，志愿從事法警工作；年齡在25周歲以下；具有大專以上文化程度或同等學歷；身體健康，五官端正，男性身高在1.70米以上，女性身高1.60米，雙眼裸視為1.0以上，無殘疾。重點可考慮退役軍人或警校畢業生。

2、人員出口

從法警工作特點看，35歲以后，一般就難以適應法警工作（法警領導干部和少量骨干除外），一般情況下干法警工作干至年老，干至退休。從年齡結構看，一些法院法警平均年齡在35歲以上，年齡偏大，難以適應法警工作對抗性、靈活性和機動性較強的工作特點，影響戰斗力和工作效率。許多年齡大、體質差的老法警需調離法警崗位，但又因為沒有審判職務，不能走法官序列，不得不繼續在法警崗位直至退休，這就形成了需要進的沒編制，需要出的出不去。這是制約法警隊伍健康發展，影響隊伍正規化、年輕化建設的致命因素。應結合法院實際情況，實行定期招警制度，這樣有人走，有人進，流動性較大，年齡大的法警可以退警到法院綜合部門工作。理順司法警察的“進出口”渠道。為了增強司法警察隊伍的活力，保持隊伍的戰斗力，就必須研究解決好司法警察的來源、更新和出路問題。由于司法警察屬于技術性、對抗性、風險性較強的職業，對于從事司法警察工作達到一定的年齡和年限的司法警察，可以根據其政治級別、警銜級別分別給予安排轉崗分流，有的可以從一線法警工作退居二線法警工作，從事對抗性較弱、風險性較小的工作，如負責送達、警務管理等工作。

四、關于聘任制用人機制問題

根據司法警察工作性質和特點的要求，采用司法警察任用制與聘任制相結合的方法，以解決司法警察警力不足的問題。這一舉措對增強法警力量，實現法警隊伍的年輕化、專業化有積極的促進作用。為保證聘任人員具有較高質量，從應屆高等院校畢業生、軍隊和武警退役軍人中聘用。同等條件下，公安、政法院校的畢業生及具有大學本科以上學歷優先聘用。聘任制司法警察聘任期為三年，年齡達到35歲一般不再續聘。

五、關于警務管理體制問題

實行“編隊管理，雙重領導”，把分散在各基層院的法警統一納編，集中歸口，統一調用，使上下級警隊間的溝通聯系更加緊密，跨縣市區的警務協作更為順暢，能夠成倍地增強兩級法院法警的力量，有利于發揮司法警察的職能作用，從而更好地服務于審判和執行工作，促進法院整體工作的順利開展。將法警部門負責人備案任免制度變更為任命制度，干部任免權高管一級，地方各級法院在任免本院法警部門負責人時，須將有關材料上報上級司法警察部門征求意見，經審查同意由上級法院直接下文任免。每年年底各縣市區法院法警局（大隊）負責人采用當面或書面的形式到中院述職，接受中院評議。同時，法警的入退警、銜級變動、獎懲須首先由法警部門內部按照權限審查、批準，再由政工部門最終把關。這種管理模式有助于上下級法警部門間警令通暢，更好的實現雙重管理。建議設立最高人民法院司法警察局，健全管理機構，理順隊伍管理體制。1997年頒布的《人民法院司法警察暫行條例》第十三條規定“最高人民法院設立司法警察局，高級人民法院設立司法警察總隊，中級人民法院設立司法警察支隊，基層人民法院設立司法警察大隊。”根據以上規定，各級法院相繼建立了總隊、支隊、大隊，職級規格均為院黨組直接領導的二級部門。但是，長期以來，最高人民法院一直沒有設立司法警察局，而是把對司法警察隊伍的管理權，放在政治部的警務部，職級規格相比院二級部門還要低半格。這導致司法警察隊伍在最高人民法院沒有正規、權威的管理機構，管理權限不夠，管理力度偏軟，“雙重領導、編隊管理”難以落到實處，一定程度上影響了司法警察隊伍的地位和作用，影響了隊伍的建設和發展。針對該問題，建議將警務部從最高人民法院政治部分離出來，按照《司法警察暫行條例》的要求，設立司法警察局，直屬院黨組領導，實施對全國法院司法警察隊伍的領導和管理。

六、關于司法警察的職級配備問題

長期以來，司法警察地位、待遇問題極大地挫傷了法警的工作積極性。法警的職級待遇問題已成為影響法警隊伍建設的一個重要因素。各級人民法院司法警察局主要領導的級別，參照執行機構的做法，可以高配。關于法警管理部門機構規格問題，《< 人民法院司法警察暫行條例>的若干問題解答》中明確規定，法警部門的機構待遇應與公安等警種同級相同。現在公安部內設的總隊為副廳級，支隊為副處級，大隊為副科級。據此建議，高級人民法院法警總隊應定為副廳級，中級人民法院法警支隊應定為副處級，基層法院法警大隊應定為副科級。

七、關于司法警察經費保障問題

由于經費不足，全市不少法院司法警察工資偏低，執行死刑津貼和其他津貼、補貼以及保險福利待遇根本無法兌現。司法警察工作和訓練所需經費應當得到保證，并列入本院財務預算，不得擠占、挪用。建議司法警察除享受國家規定的工資、警銜津貼外，執行死刑津貼、值庭津貼和其他津貼、補貼以及保險福利待遇這些補助應由省法院統一管理，直接撥付。

八、執行實施工作警務化

在我國現有法制環境下，當居中裁判的法官判決案件后，當事人主動履行的比例較小。因此，一旦當事人申請執行或審判庭移送執行啟動了執行程序，多數案件是不可能輕易執結的，往往要做大量的工作，要采取強硬的措施。這些工作由執行人員去做，仍然采取審理案件中的說服教育手段來促使當事人自動履行，并不理想，因此造成了久執不結現象，形成了“執行難”。建議賦予法警在妨害訴訟和在訴訟期間實施的違法行為的處罰權、調查權等一系列權利，例如執行應當由人民法院強制執行的生效法律文書時，經院長批準可以對被執行人行蹤、通信、通訊實施監控、調查。這些問題的解決需要我們從立法層面去探索實現。如果賦予人民法院的司法警察上述職權，實現執行實施權警務化，讓擁有充分職權的司法警察去攻堅克難，必將有力加大執行工作力度，“執行難”問題將迎刃而解。

第四篇：鎮政府院子管理規定

[注意]鎮政府院子管理規定

鎮政府院子管理規定

為了進一步加強鎮政府院子的管理，保持正常的工作秩序，讓各住戶有一個清潔衛生、安全舒適的生活環境，特制訂如下規定：

一、管理范圍

凡居住在鎮政府院子內的干部職工、家屬和外來人租住戶以及購房常住戶的人員，必須服從本規定的統一管理。如不接受管理的，鎮政府

有權采取必要的強制措施。

二、環境衛生管理

１、各住戶每天都要做好所住樓層樓梯間的衛生打掃工作，不得隨地吐痰、倒水及亂扔雜物，不得從樓上往下或公共場所亂丟雜物、吐痰、倒水等，如有發現將對其進行教育并公布于眾以示警誡。

２、各住戶陽臺上的花盆、雜物要自行放置好，確保自己和他人安全，否則后果自負。

3、各種不腐雜物不得沖入衛生間，堵塞下水道不暢。如因此造成下水道堵塞的，由該住戶負責疏通，并承擔相應費用及由此產生的責任。

三、水電管理

1、不偷水，不偷電，不隨意破壞水電設施，用水、用電注意安全；

2、各住戶每月要自覺按時到財會室繳交水電費。

四、治安管理

1、院子內各住戶要提高警惕，增強自我防范意識，看好自己的門，管好自己的人、財、物，發現有違法亂紀、擾亂社會治安行為的，要挺身而出，敢于同壞人壞事作斗爭，維護院子內的安定與安全。

2、值班室工作人員在每天早上6：00開大門，晚上12:00關大門。如因特殊情況確需早出或晚歸的，請事先與值班人員打好招呼；超過晚上12:00回來的，請自覺向值班室工作人員繳交現金1元；在晚上12:00關門后離開的客人，必須由戶主陪送至值班室，客人方可離開鎮政府院子；對于探親訪友者，必須辦理來訪登記手續。

3、注意防火、防盜、防事故，外來人員住宿要報告門衛，自覺登記，不收留身份不明的人員留宿；

4、外來車輛及院子內各住戶的摩托車、自行車要在指定的位置停放好。謝絕一切外來車輛在院子內停放過夜，否則后果自負。

5、嚴禁院子內出現黃、賭、毒及偷盜現象，如一經發現，則移交公安機關處理并追究有關人員責任，未滿16歲的則追究其監護人責任。

五、院子內精神文明建設

1、鄰里之間要搞好團結，做到互相關心、互相幫助，住戶家庭和睦，尊老愛幼，保持歡樂、祥和幸福的氣氛。

2、各家長要管好自家的孩子，要求他們愛護院子內的花草樹木，嚴禁攀爬樹木、車輛、籃球架等，不得在院子內玩火、燃放煙花炮竹及其他危險物品；教育孩子不說粗話臟話，不做壞人壞事。

3、作息時間，不得在球場打球、喧嘩，各住戶應把自己的電視、音響的音量盡量放小，任何時間不準在院子內猜拳、酗酒，以免影響他人休息。

以上規定希院子內各住戶互相監督，自覺遵守。

第五篇：鎮政府院子管理規定（本站推薦）

為了進一步加強鎮政府院子的管理，保持正常的工作秩序，讓各住戶有一個清潔衛生、安全舒適的生活環境，特制訂如下規定：

一、管理范圍

凡居住在鎮政府院子內的干部職工、家屬和外來人租住戶以及購房常住戶的人員，必須服從本規定的統一管理。如不接受管理的，鎮政府有權采取必要的強制措施。

二、環境衛生管理

１、各住戶每天都要做好所住樓層樓梯間的衛生打掃工作，不得隨地吐痰、倒水及亂扔雜物，不得從樓上往下或公共場所亂丟雜物、吐痰、倒水等，如有發現將對其進行教育并公布于眾以示警誡。

２、各住戶陽臺上的花盆、雜物要自行放置好，確保自己和他人安全，否則后果自負。

3、各種不腐雜物不得沖入衛生間，堵塞下水道不暢。如因此造成下水道堵塞的，由該住戶負責疏通，并承擔相應費用及由此產生的責任。

三、水電管理

1、不偷水，不偷電，不隨意破壞水電設施，用水、用電注意安全；

2、各住戶每月要自覺按時到財會室繳交水電費。

四、治安管理

1、院子內各住戶要提高警惕，增強自我防范意識，看好自己的門，管好自己的人、財、物，發現有違法亂紀、擾亂社會治安行為的，要挺身而出，敢于同壞人壞事作斗爭，維護院子內的安定與安全。

2、值班室工作人員在每天早上6：00開大門，晚上12:00關大門。如因特殊情況確需早出或晚歸的，請事先與值班人員打好招呼；超過晚上12:00回來的，請自覺向值班室工作人員繳交現金1元；在晚上12:00關門后離開的客人，必須由戶主陪送至值班室，客人方可離開鎮政府院子；對于探親訪友者，必須辦理來訪登記手續。

3、注意防火、防盜、防事故，外來人員住宿要報告門衛，自覺登記，不收留身份不明的人員留宿；

4、外來車輛及院子內各住戶的摩托車、自行車要在指定的位置停放好。謝絕一切外來車輛在院子內停放過夜，否則后果自負。

5、嚴禁院子內出現黃、賭、毒及偷盜現象，如一經發現，則移交公安機關處理并追究有關人員責任，未滿16歲的則追究其監護人責任。

五、院子內精神文明建設

1、鄰里之間要搞好團結，做到互相關心、互相幫助，住戶家庭和睦，尊老愛幼，保持歡樂、祥和幸福的氣氛。

2、各家長要管好自家的孩子，要求他們愛護院子內的花草樹木，嚴禁攀爬樹木、車輛、籃球架等，不得在院子內玩火、燃放煙花炮竹及其他危險物品；教育孩子不說粗話臟話，不做壞人壞事。

3、作息時間，不得在球場打球、喧嘩，各住戶應把自己的電視、音響的音量盡量放小，任何時間不準在院子內猜拳、酗酒，以免影響他人休息。

以上規定希院子內各住戶互相監督，自覺遵守。