第一篇：土地權屬爭議調處存在的問題及解決建議

土地權屬爭議調處存在的問題及解決建議 土地權屬爭議調處存在的問題

1.1土地權屬爭議歷史問題多，爭議時間長，難點集中，焦點突出，調查取證和處理難。

經歷土地改革、計劃經濟等歷史時期，土地權屬爭議的主體、內容和形式日益多樣化、復雜化。土地權屬爭議多數屬于歷史遺留、久拖未決的“疑難雜癥”，證據收集難度大，特別是原始資料不完整甚至缺失，保存下來的一些證據由于當時條件限制，也難以保證真實性。而且土地權屬爭議往往涉及利益較大，當事人常常會把調處人員視為對立面，甚至偽造證據使調查取證和處理工作難上加難。

1.2 土地權屬爭議調處工作組織機構不健全，人員素質有待提高，經費無保障。

目前該項工作主要由縣級以上國土資源地籍管理部門的工作人員兼任，沒有專門的工作機構，由于人員流動性較大，工作量大，工作質量難以保證。在辦案經費上，土地權屬爭議調處不收費，所有辦案開支均由國土部門支付，遇到不服處理決定再提起行政復議或者行政訴訟的，國土部門還要代表政府出庭應訴，必要時還要聘請專業律師處理涉訴案件，增加了行政成本。

1.3土地確權登記的法律法規層級較低，土地權屬爭議調處缺乏法律依據。目前土地權屬爭議調處工作在程序上主要依據《土地權屬爭議調查處理辦法》，土地確權主要依據《確定土地所有權和使用權的若干規定》和有關法律法規。宅基地使用權登記主要依據《關于加強農村宅基地管理的意見》，其沒有對宅基地糾紛的解決提出具體措施。上述法律法規難以涵蓋實際發生的復雜的土地權屬爭議情況，致使適用法律困難。土地權屬爭議產生的原因

2.1農村土地政策變化導致的歷史遺留問題引起爭議。

我國土地制度在新中國成立后經歷了幾個時期的變遷，在農村，土地政策經歷了以實現“耕者有其田”為目標的土地改革時期，建立了農民土地所有制。上世紀50年代中期，經過初級社、高級社，形成了農村土地的“國家所有”和“集體所有”兩種土地所有制。在合作化時期，由于受“共產風”、“平調風”的影響，人民公社體制調整，農民集體土地所有權權屬界線被打亂，遺留下來的權屬未定，地界無明顯標志，權利主體不明確等問題，引起土地權屬爭議。

2.2法律法規對不同時段的情況區別處理，有關人員掌握困難，工作偏差引起爭議。

從《農村人民公社工作條例修正草案》、《國家建設征用土地條例》、《村鎮建房用地管理條例》，以及《土地管理法》的多次修改，到1995年發布《確定土地所有權和使用權的若干規定》，中央頒布的《關于當前農村經濟政策的若干問題》，對不同時段的情況區別處理，使有關人員對法律、法規和國家政策的理解和掌握程度不同，因工作偏差引起爭議。

2.3土地登記法律規定不統一，部門之間難以協調產生爭議。

《土地管理法》、《森林法》、《農村土地承包法》、《草原法》、《漁業法》、《海洋法》、《城市房地產管理法》等規定了國土、林業、農業、房產等相關部門分別對土地、林地、水面、灘涂、草原等進行登記發證，影響了土地登記制度的統一性和權威性。

2.4對以調解為主的原則把握不準，地方保護和本位主義嚴重，影響調處工作進度。

如在進行國有農場土地與農村集體土地爭議調處過程中，少數干部缺乏大局意識，只顧地方局部利益，助長了某些違法侵權行為發生，使得國有農場與農村集體之間關系緊張、矛盾激化，舊的權屬爭議沒有得到解決，又引發新的爭議。

2.5土地價值逐年顯現，由于征地等使土地權屬爭議顯化。

隨著我國城市建設步伐加快、新增建設用地向集體土地不斷擴展，土地價值日益顯現。集體土地所有者依法維權意識也逐漸增強，紛紛要求用地單位對歷史上無償占用的土地進行經濟補償。對利益的要求直接轉化為對權利的要求，從而引發土地權屬爭議。2.6土地登記不規范，地籍信息管理等基礎工作薄弱。

早期的土地登記，尤其是初始土地登記邊辦理、邊摸索、邊總結，工作程序和工作方法有的比較粗放，存在著不規范、不完善，甚至錯漏等問題。土地無償劃撥時期，用地審批多頭管理，無償占用，少征多用現象非常嚴重。土地開發、五荒拍賣不規范。地籍信息不統一、不完整，難以滿足日常工作需要。3 土地權屬爭議調處建議

3.1完善土地確權及爭議調處的相關法律法規。

目前，土地權屬爭議調處主要以《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》為依據，但這兩項規定是部門的規范性文件，法律層級較低?！缎姓S可法》、《物權法》頒布實施后，推進兩項規定立法的必要性和緊迫性已顯現出來，建議結合近幾年土地權屬爭議出現的新情況、新問題，盡快出臺新的《確定土地所有權和使用權辦法》，上升為部門規章、甚至國家法規，以提高解決土地糾紛依據的法律效力層級。

針對集體土地所有權、宅基地使用權糾紛頻出的現狀，制定農村集體土地確權登記專項政策、程序和操作辦法，完善農村集體土地產權制度，明確權利人權利。另外，建設全國土地權屬爭議典型案件數據庫，廣泛收集各地典型案例，供網上查閱、交流和借鑒。3.2健全土地權屬爭議調處機構隊伍。成立土地權屬爭議調處工作機構，建立土地權屬爭議調處專業隊伍。同時建立責任制，設立專人專項負責。

明確土地權屬爭議的受理范圍和管轄責任，在規定的辦案期限內完成調解工作、下達處理決定。

研究建立土地權屬爭議調處師制度，提高土地權屬爭議調處規范化水平。與人事部門一起，研究設立土地權屬爭議調處師職稱，組織資格考試，編制教材，培訓土地權屬爭議調處人員，規范調處工作行為。3.3加強培訓教育，提高專業素質。

加大業務培訓工作力度，定期舉辦業務培訓班，講解分析案例，交流案件受理和查處經驗等；特別是加強新出臺法律法規和政策文件的培訓。不斷加強調處實務學習和實踐鍛煉，研究調處工作方法和技巧，提高協調能力。同時，實行人才引入機制，充實調處隊伍，為建立長效機制打好人才基礎。

3.4強化溝通協調，創造良好工作氛圍。

土地權屬爭議調處是一項跨部門、跨系統、涉及多行業的工作，涉及國土、民政、規劃、農業、林業、水產，甚至信訪、公安、司法、監察等部門，要加強部門協調和溝通，做好與行政復議和行政訴訟的銜接，保證土地權屬爭議處理結果的權威性。3.5建立健全規范的土地權屬爭議調處管理體系。

建立調處工作激勵機制和制定專人負責制度、定期會商制度、限時辦結制度、責任追究制度。抓好土地權屬爭議的應急機制建設，把調處工作列入年度目標責任制進行部署，抓緊制定應急處理預案，提高應對和處理群體性突發性事件的能力。

第二篇：土地權屬爭議調處工作概述

土地權屬爭議調處工作概述

土地權屬爭議調處工作是地籍處的重要職能之一。主要處理省委、省政府、國土資源部等上級部門交辦的以及跨市的土地權屬爭議案件。建廳以來，累計受理土地權屬爭議案件120余宗，調處率達到了100%，結案率達80%以上，行政復議、行政訴訟維持率等均為100%。通過有效地開展土地權屬爭議調處工作，解決了一大批歷史遺留、錯綜復雜的問題，化解了矛盾，維護了土地權利人合法權益，遏制了因土地權屬問題引發的大規模群體性事件，為構建和諧遼寧省、促進遼寧經濟社會全面發展做出了突出的貢獻。

一、土地權屬爭議的概念及類型

（一）基本概念：土地權屬爭議是指因不同主體間就土地所有權、使用權的歸屬問題而發生的爭議。

（二）土地權屬爭議類型：

1、國有土地所有者與集體土地所有者之間；

2、集體土地所有者之間；

3、國有土地使用者之間；

4、集體土地使用者之間；

5、國有土地所有者與集體土地使用者之間。

（三）當前我省涉及比較多的土地權屬爭議有：

1、軍隊與地方單位之間土地權屬爭議；

2、涉及宗教團體的土地權屬爭議；

3、涉及石油、鐵路等部門的土地權屬爭議；

4、涉及林業、水利等部門的土地權屬爭議；

5、不同集體經濟組織之間的土地權屬爭議；

6、宅基地使用權爭議。

二、土地權屬爭議調處工作具體內容

（一）土地權屬爭議調處原則

1、以事實為依據，以法律為準繩的原則；

2、從實際出發，尊重歷史，面對現實的原則；

3、現有利益保護的原則，主要體現爭議雙方應本著保護現有利益的原則，不得進行任何破壞土地資源、阻擾爭議解決的行為；

4、堅持先協商、重調解、慎處理的原則。

5、訴訟解決以行政處理為前置的原則，土地權屬爭議解決，應先采用行政處理的方式，只有對行政處理不服的，當事人才可以向人民法院起訴。

（二）土地權屬爭議處理的方式

土地權屬爭議解決的方式主要包括協商、政府處理和訴訟。

1、協商。協商是當事人自行解決爭議的最基本的方式。我國法律鼓勵當事人通過平等協商、互諒互讓解決爭議。

2、政府處理。當事人發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以依照《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的管轄權限，向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請，進行行政處理。

3、訴訟。當事人對行政機關的行政處理結果不服的，可以向有管轄權的當地人民法院提起行政訴訟，以解決土地權屬爭議。

（三）土地權屬爭議調處的程序

土地權屬爭議處理程序是指人民政府國土資源行政主管部門受理和處理土地權屬案件的具體程序，包括土地權屬爭議案件的申請、受理、調查、調解和處理的全過程。

目前遼寧省的土地權屬爭議調處程序如下：

1、申請。根據土地管理法第十六條：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理”的相關規定，出現土地權屬爭議，利害關系人應到人民政府要求處理。根據現行《土地權屬爭議調查處理辦法》第九條“當事人發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以依照第五、六、七、八條的規定，向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請”的規定，利害關系人也可以找有關國土資源行政主管部門處理。

2、受理。首先對申請人資格進行審查，并在收到申請書之日起7個工作日內提出是否受理的意見。

應當受理的，在決定受理之日起5個工作日內將申請書副本發送申請人。被申請人接到申請書副本之日起30日內提交答辯書和有關證據材料；認為不應當受理的，應當及時擬定不予受理建議書，報同級人民政府做出不予受理決定。

3、調查。由國土資源行政主管部門指定的承辦人，對爭議事實進行查證。調查的目的是弄清爭議事實。

4、調解。在辦案過程中，在查明事實、分清權屬關系和雙方自愿的基礎上，通過說服教育和勸導協商達成解決爭議的協議。調解達成協議的，應當制作調解書，雙方當事人簽章，并由承辦人署名并加蓋國土部門公章后生效，生效的調解書具有法律效力，是土地登記的依據。國土部門在調解書生效之日起15日內送達當事人，同時抄報上一級國土部門；對經過調解不能達成協議的，或者調解書送達前一方或雙方反悔的，國土部門應當及時提出處理意見，報人民政府做出處理決定。

5、處理。

（1）處理的時限。國土部門自受理權屬爭議之日起6個月內提出調查處理意見。

（2）處理決定及效力。國土部門提出調查處理意見后，應當在5個工作日內報送同級人民政府，由人民政府下達處理決定。同時上報上一級國土部門。

當事人對人民政府處理決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。如在規定時間內，不復議也不訴訟，處理決定即發生法律效力。

三、土地權屬爭議調處的依據

（一）土地權屬爭議時段劃分：

第一階段，從1950年《土地改革法》到1962年9月27日《農村人民公社工作條例草案》（六十條）的公布實施，農村土地所有制由私有轉為集體所有，由“一大二公”轉為“三級所有、隊為基礎”。這一段時期確權依據主要是當時的行政命令，現在很難找到記載，這段時期可以稱為平調土地使用時期。

第二階段，從1962年到1982年《國家建設征用土地條例》的頒布。這個時期的土地權屬的特點是，用地以協議為主，一般不經批準。

第三階段，從1982年到1987年《中華人民共和國土地管理法》實施。此階段的特點是，鄉鎮企業和農村建房亂占、濫用耕地的現象嚴重。一些全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規定使用農民集體土地，農村中一些干部群眾發展鄉鎮企業用地不搞規劃，不履行審批手續，隨意占用，少征多用，擅自轉讓土地等。因此，國家頒布了《中華人民共和國土地管理法》、《中共中央、國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》等法律和文件，對上述情況進行了認真的檢查和清理。

所以，在土地權屬爭議調處過程中，一定要針對具體的歷史情況，將《土地改革法》、《六十條》、《國家建設征用土地條例》、等歷史性文件和《中華人民共和國土地管理法》、《確定土地所有權與使用權的若干規定》等法律法規結合到一起，作為認定不同歷史時期法律關系事實及其合法性的依據。

（二）現行法律法規

目前，我省開展土地權屬爭議調處工作所依據的法律、法規主要有以下幾部：

1、《中華人民共和國土地管理法》

該法最早于1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過；根據1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第一次修正；1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂 ；根據2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正，現行的《中華人民共和國土地管理法》是由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于2004年8月28日通過施行的。

2、《確定土地所有權和使用權的若干規定》。1989年7月5日原國家土地管理局印發了《關于確定土地權屬問題的若干意見》，1995年3月11日原國家土地管理局修改并頒布了《確定土地所有權和使用權的若干規定》，現行的是1995年的《確定土地所有權和使用權的若干規定》。

3、《土地權屬爭議調查處理辦法》是2002年12月20日國土資源部第七次部務會議通過發布的，2003年3月1日起施行。

4、《中華人民共和國城市房地產管理法》是1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過，根據2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》修正的?，F行的是2007年修正版。

5、《遼寧省土地權屬確定和爭議處理辦法》是1996年遼寧省人民政府第99次常務會議通過并頒布施行的。

第三篇：土地確權和土地權屬爭議調處講義

土地確權和土地權屬爭議調處講義

一、土地確權的概念

土地確權又稱為確定土地權利，是指縣級以上人民政府依法對土地權利的主體、客體、內容進行認定，明確土地權屬的行政行為。實踐中，對土地確權的概念，有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地確權，僅指依法確定土地權利的歸屬，即依照法律、法規和政策的規定，確定某一范圍內土地（或一宗地）的所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權和抵押權等土地權利歸誰所有。廣義的土地確權，不僅包括確定土地權利的歸屬，還包括確定土地權利的主體、客體和內容。由于具體的土地權利總是主體、客體和內容三者的統一，因此，實踐中確定土地權利的概念，更多地采用廣義上的理解。

二、土地確權的依據

土地確權依據，是指確定土地使用權或者土地使用權過程中所依據的法律法規政策和事實根據。來源：考試大的美女編輯們來源：考試大的美女編輯們

（一）法律依據

確定土地權利歸屬的法律依據散見于基本法、土地法律和各種土地法規及相關法律中。

1、基本法：《憲法》、《民法通則》。

2、土地法律：《土地管理法》、《城市房地產管理法》。

3、相關法律：《物權法》、《城鄉規劃法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《環境保護法》、《水法》、《文物保護法》等。

4、土地行政法規：《土地管理法實施條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商開發經營成片土地管理暫行辦法》、《城鎮土地使用稅暫行條例》、《中外合資企業建設用地的暫行規定》、《鐵路留用土地辦法》等。

5、部門規章及政策性文件：《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《土地登記辦法》、《農村人民公社工作條例修正草案》等。

6、其他有關的地方性法規和政府規章等。

（二）事實依據

在土地確權工作中，可以作為土地確權的事實依據包括：

1、當事人依法達成的協議；

2、縣級以上人民政府的批準文件、處理決定：

3、縣級以上國土資源行政主管部門的調解書；

4、人民法院生效的判決、裁定和調解書；

5、生效的遺囑；

6、土地詳查或更新調查形成的土地權屬協議書、認定書；

7、新中國成立之后雙方簽訂的土地、山林等權屬或界線的協議；

8、法律、法規規定的其他文件。

三、我國的土地權利體系

（一）土地權利概述及特征

1、土地權利是對土地的支配權。

2、土地權利是排他性財產權?？荚嚧笳搲痺ww.tmdps.cn來源：www.tmdps.cn

農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，確定農民集體所有的土地的權屬性質、面積、坐落，核發集體土地所有權證書，確認所有權。

2、土地使用權

土地使用權這一概念在《物權法》中沒有直接的規定，但在我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《擔保法》等法律中有明確規定。

土地使用權，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內對依法交由其使用的國有土地和農民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權利。國有土地和農民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，體現了土地所有權和土地使用權可以分離的基本原則。

我國土地使用權分為以下幾類：

（1）建設用地使用權

《物權法》將建設用地使用權作為一項獨立的土地權利類型進行了單獨規定。建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。建設用地使用權具有以下特點：

①在設立范圍上，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。

②在設立方式上，建設用地使用權可以采取出讓或者劃撥等方式。

③在權利內容上，建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

④在期限上，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。

⑤集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。根據我國現行法律規定，集體建設用地的處分等權能仍受到嚴格的限制，同國有建設用地使用權相比，集體建設用地使用權仍在權能上具有不完整性。

（2）宅基地使用權

宅基地使用權作為一項獨立的土地權利類型，是《物權法》中的新規定，根據《物權法》、《土地管理法》等法律規定，宅基地使用權是經依法審批由農村集體經濟組織分配給其成員用于建造住宅的、沒有使用期限限制的一種土地權利。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權具有以下特點：

①宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅；

②對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地；

③已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記；

④宅基地使用權按照批準程序取得，實行無償、無期限的使用制度；

⑤宅基地使用權不得單獨轉讓。出賣、出租住宅的，再申請宅基地不予批準。www.tmdps.cn考試就到考試大考試大論壇本文來源:考試大網

（3）土地承包經營權

土地承包經營權是在土地公有制的基礎上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權的一種權利，是指土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，它是一項獨立的物權。

3、其他土地權利

（1）地役權

地役權是指土地權利人因通行、取水、排水等需要，按照合同約定，利用他人的不動產,以提高自己的不動產的效益的權利。（如甲工廠原有東門可以出入，后想開西門，借用乙工廠的道路通行。甲工廠與乙工廠約定，甲工廠向乙工廠適當支付使用費，乙工廠允許甲工廠的人員通行，這時甲工廠即取得了“地役權”。）《物權法》首次將地役權作為一項重要土地權利寫入了我國法律中，并對其形式和內容進行了具體規范。根據《物權法》規定，地役權具有以下特點：

①地役權的設立。設立地役權應當采取書面形式訂立地役權合同，地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。已經登記的地役權變更、轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。地役權的期限由當事人約定，但不得超過土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的剩余期限。

②地役權的優先效力?！段餀喾ā返谝话倭l：“土地所有權人享有地役權或者負擔地役權的，設立土地承包經營權、宅基地使用權時，該土地承包經營權、宅基地使用權人繼續享有或者負擔已設立的地役權?！?/p>

③用益物權對地役權的優先效力?！段餀喾ā返谝话倭龡l：“土地上已設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權?！?/p>

④地役權不得單獨轉讓和抵押。土地承包經營權、建設用地使用權等轉讓的，地役權一并轉讓，但合同另有約定的除外。土地承包經營權、建設用地使用權等抵押的，在實現抵押權時，地役權一并轉讓。需役地以及需役地上的土地承包經營權、建設用地使用權部分轉讓時，轉讓部分涉及地役權的，受讓人同時享有地役權。供役地以及供役地上的土地承包經營權、建設用地使用權部分轉讓時，轉讓部分涉及地役權的，地役權對受讓人具有約束力。

⑤地役權消滅的情形?！段餀喾ā返谝话倭艞l：“地役權有下列情形之一的，供役地權利人有權解除地役權合同，地役權消滅：

（一）違反法律規定或者合同約定，濫用地役權；

（二）有償使用供役地，約定的付款期屆滿后在合理期限內經兩次催告未支付費用?！?/p>

(2)土地抵押權

土地抵押權是指土地權利人以其合法擁有的土地使用權作為履行債務的擔保，當使用權人到期不履行債務或宣告破產時，抵押權人有權處分土地使用權，并從中優先受償的權利。根據《物權法》、《擔保法》等法律規定，土地抵押權具有以下特點：

①抵押標的限定性?？梢缘盅旱耐恋貦嗬ǎ?/p>

a建設用地使用權；

b以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權；

c以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押：

d鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。

土地所有權不得抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。

②抵押財產折價或者變賣的，應當參照市場價格。

③土地使用權與地上建筑物及其他附著物不可分割抵押，土地使用權抵押時，其地上建筑物、附著物隨之抵押；反之，地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內的使用權隨之抵押。

④建設用地使用權抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產。該建設用地使用權實現抵押權時，應當將該土地上新增的建筑物與建設用地使用權一并處分，但新增建筑物所得的價款，抵押權人無權優先受償。

⑤土地抵押權實現后，未經法定程序，不得改變土地所有權的性質和土地用途。

⑥ 土地抵押權有下列情況之一，即終止其效力：第一，主債權消滅；第二，土地滅失，當作為擔保財產的土地使用權所依附的客體土地滅失時，附在其上得土地使用權抵押權當然隨之消滅；第三，土地抵押權實現。

四、土地確權的基本原則

（一）合法性原則

合法性原則是指在土地確權過程中，確權機關必須遵守憲法、法律、行政法規、地方性法規、單行條例有關土地確權的規定。合法性原則包含既要遵循實體法，又要遵循程序法兩個方面，違反實體法或程序法，都將構成對合法性原則的破壞。

（二）合理性原則

合理性原則是指土地確權決定內容要客觀、適度、符合理性，即土地確權行為的動因應符合行政目的，應建立在正當考慮的基礎上，內容應合乎情理。堅持合理性原則既有利于保障行政權力合法行使，也有利于維護公民、個人、組織的合法權益。

（三）城市土地屬國家所有原則

《土地管理法》明確規定，“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有”。城市不存在農民集體經濟組織，其土地自然應屬于國家所有。

（四）國有土地所有權性質不可變更原則

國有土地可以由農民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權性質。對于國家建設征收后，由于種種原因又退還給原農民集體使用的土地，其國有土地的性質不得改變。

（五）尊重歷史，面對現實原則

我國土地所有權制度經歷了幾次大的調整，各地的情況千差萬別，土地權屬狀況十分復雜，致使土地權屬糾紛不斷，使土地確權工作面臨相當大難度。因此，在確權工作中，必須堅持尊重歷史和現實、分階段處理的原則，即既要根據當時的歷史條件和政策、又要充分考慮當前土地使用的實際狀況，正確處理國家與集體、集體與集體、單位與個人之間的關系。

（六）有利于生產生活和社會穩定原則

在實施土地確權時，盡可能地全面考慮各方面的利益，在有利于維護社會穩定和土地可持續利用的基礎上，堅持有利于社會團結、穩定這一處理原則，化解矛盾、解決糾紛。

五、土地確權中應把握的幾個問題

土地確權的目的是界定土地產權，明確土地權利，保障土地權利人的合法權益。土地所有權在附設在土地上的各種權利中處于最基礎的位置，土地使用權是從土地所有權上分離出來的，因此，確定一宗土地的使用權，首先要明確該宗地的所有權歸屬。

（一）正確劃分國家土地所有權和集體土地所有權

在確定土地所有權上先后存在兩個問題：一是確定土地屬于國家所有還是屬于集體所有；二是如果土地屬于集體所有，則還需確定該宗土地屬于哪一個農民集體所有，及如何把不同農民集體所有的土地劃分清楚。

1、國家土地所有權

（1）國家依法征收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。

（2）下列土地可以確定為國家所有：

①依據一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關規定，當時沒有將土地所有權分配給農民集體的土地；

②實施一九六二年《農村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農民集體范圍內的土地；

③《農村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農民集體的；

④解放初期接收、沒收、征收、征購的土地。

2、農民集體土地所有權

（1）農民集體所有的土地，按目前該農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。

（2）法律另有規定的除外，下列土地可以確定為農民集體所有：

①土地改革時分給農民并頒發了土地所有證的土地；

②實施《六十條》時確定為農民集體所有的土地；

③原屬于國有或者農民集體所有的土地，經帶地入社和實施《六十條》時固定為生產隊范圍內的土地。

（3）農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的除外。

3、國有土地和集體土地所有權的劃分

按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權性質進行了明確。但是界定城市市區以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個問題：

第一，如何確定土地是否曾經為集體所有。這一點在確定農民集體土地所用權上已作說明。

第二，如何考察曾經被確定為集體所有的土地，其后的所有權性質有沒有發生變化。確定一宗土地在歷史上曾經屬集體所有，只是確定該宗土地所有權歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權性質就一定是集體所有，因為長期以來，我國土地權利變動頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發生改變而轉為國有。

根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》，集體土地所有權的性質發生變化，主要有以下情況：

（1）1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農民集體的，屬于國家所有。

《六十條》公布時起至1982年5月《國家建設征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：

①簽訂過土地轉移等有關協議的；

②經縣級以上人民政府批準使用的；

③進行過一定補償或安置勞動力的；

④接受農民集體饋贈的；

⑤已購買原集體所有的建筑物的；

⑥農民集體所有制企事業單位轉為全民所有制或者城市集體所有制單位的。

1982年5月《國家建設征用土地條例》公布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規定使用的農民集體土地，依照有關規定進行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。

凡屬上述情況以外未辦理征地手續使用農民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據具體情況，按當時規定補辦征地手續，或者退還農民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權。

（2）1986年中共中央、國務院《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》發布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農民集體所有的土地，按照有關規定處理后，能夠恢復耕種的，退還農民集體耕種，所有權仍屬于農民集體；已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規定，補辦手續，土地歸國家所有。凡按照有關規定處理了的，可按處理決定確定所有權和使用權。

（3）國家建設對農民集體全部進行移民安置并調劑土地后，遷移農民集體原土地轉為國家所有。但移民后原集體仍繼續使用集體土地，國家未進行征用的，其所有權不變。

（4）因國家建設征用土地，農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業戶口，其未經征用的土地歸國家所有。繼續使用原有土地的原農民集體及其成員享有國有土地使用權。

（5）全民所有制單位和城鎮集體所有制單位兼并農民集體企業的，辦理有關手續后，被兼并的原農民集體企業使用的集體所有土地轉為國家所有。鄉（鎮）企業依照國家建設征用土地的審批程序和補償標準使用的非鄉（鎮）村農民集體所有的土地，轉為國家所有。

但必須明確一點，雖然集體土地所有權性質可以發生變化轉為國家所有，但國家土地上所有權性質一般是不可變更的，國有土地不得再轉變為集體土地，這是一個不可逆轉的過程。

4、集體之間土地所有權的劃分

集體所有的土地還要進一步明確屬于哪一個農民集體所有，土地邊界如何劃分清楚，《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條“村農民集體所有的土地，按目前該村民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。根據《六十條》確定的農民集體土地所有權，由于下列原因發生變更的，按變更后的現狀確定集體土地所有權。

（一）由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權變更的；

（二）由于土地開發、國家征地、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行過土地調整的；

（三）由于農田基本建設和行政區劃變動等原因重新劃定土地所有權界線的。行政區劃變動未涉及土地權屬變更的，原土地權屬不變。”這是集體土地之間劃分的一條基本原則，對集體土地之間的劃分具有重要的指導作用。

《確定土地所有權和使用權的若干規定》還對長期以來農民集體連續使用其他農民集體所有土地的情況明確規定：農民集體連續使用其他農民集體所有土地已滿20年的，應視為現使用者所有；連續使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有權。

另外，《確定土地所有權和使用權的若干規定》對鄉（鎮）農民集體所有的情況做出了規定。主要有以下幾種情況：

（1）鄉（鎮）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設施用地，分別屬于鄉（鎮）或村農民集體所有；

（2）鄉（鎮）或村辦企事業單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉（鎮）或村農民集體所有；《六十條》公布時至1982年國務院《村鎮建房用地管理條例》公布時止使用的，由下列情況之一的，分別屬于該鄉（鎮）或村民集體所有：

①簽訂過用地協議的（不含租借）；

②經縣、鄉（公社）、村（大隊）批準或同意，并進行了適當的土地調整或者經過一定補償的；

③通過購買房屋取得的；

④原集體企事業單位體制經批準變更的；

⑤鄉（鎮）企業使用本鄉(鎮)、村集體所有的土地，依照有關規定進行補償和安置的，土地所有權轉為鄉（鎮）農民集體所有。經依法批準的鄉(鎮)、村公共設施、公益事業使用的農民集體土地，分別屬于鄉（鎮）、村農民集體所有。

（二）正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊使用的土地確權問題

1、軍事設施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準征用或劃撥土地的文件確定使用權。土地使用權有爭議的，按照國務院、中央軍委有關文件規定處理后，再確定土地使用權。國家確定的保留或地方代管的軍事設施用地的土地使用權確定給軍隊，現由其他單位使用的，可依照有關規定確定為他項權利。經國家批準撤銷的軍事設施，其土地使用權依照有關規定由當地縣級以上人民政府收回并重新確定使用權；

2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設計用地，現仍有鐵路單位使用的，其使用權確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側依法取得使用權的保護用地，使用權確定給鐵路單位；

3、國家水利、公路設施用地依照征用、劃撥文件和有關法規劃定界線；

4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊及其他單位和個人使用的土地，1982年5月《國家建設征用土地條例》公布之前，已經轉由其他單位或個人使用的，除按照國家法律和政策應當退還的外，其國有土地使用權可確定給實際土地使用者，但嚴重影響上述部門的設施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權，按照有關規定處理后，再確定土地使用權。1982年5月后非法轉讓的，經依法處理后再確定使用權。

（三）正確處理農民集體使用的國有土地確權問題

農民集體使用國有土地，其使用權按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定；沒有審批、劃撥文件的，依照當時規定補辦手續后，按使用現狀確定；過去未明確劃定使用界限的，由縣級以上人民政府參照土地實際使用情況確定。

六、集體土地使用權的確定

（一）集體建設用地使用權

依法使用宅基地以外的集體土地從事非農業建設的，確定為集體建設用地使用權。有下列情形之一的，確定其集體建設用地使用權：

①鄉鎮企業、鄉鎮村公共設施公益事業使用的集體土地；

②農村集體經濟組織與其他單位個人以土地使用權入股聯營等形式共同舉辦的企業使用的集體土地；

③單位和個人通過兼并鄉鎮企業或接受破產鄉鎮企業取得的集體土地。

（二）宅基地使用權的確定

農民集體經濟組織成員依法取得集體土地并進行建造住宅及其附屬設施的，確定宅基地使用權。

①符合當地政府分戶建房規定而尚未分戶的農村居民，其現有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標準的，可按現有宅基地面積確定集體土地建設用地使用權。

②一九八二年《村鎮建房用地管理條例》發布之前農村居民建房占用的宅基地，超過《村鎮建房用地管理條例》規定的面積標準，只要未經拆遷、改建、翻建的，可以按實際使用面積確定宅基地使用權。一九八二年《村鎮建房用地管理條例》發布時起至一九八七年《土地管理法》開始施行時止，農村居民建房占用的宅基地，超過當地政府規定的面積標準的，超過部分按當時國家政策及地方人民政府的有關規定處理后，可以按實際使用面積確定宅基地使用權。

③符合當地政府分戶建房規定而尚未分戶的農村居民，其現有的宅基地沒有超過分戶建房用地合計面積標準的，按現有宅基地面積確定宅基地使用權。

④依法通過轉讓、繼承房屋等方式取得宅基地，與原有宅基地面積合計超過省、自治區、直轄市規定標準的，按合計面積確定宅基地使用權；宅基地上的房屋等建筑物滅失后，超標準部分的宅基地使用權由本農民集體依法收回。

⑤家庭成員的戶口全部遷出本農民集體的，在房屋等建筑物的存續期間內仍確定其宅基地使用權。

第四篇：土地權屬爭議調處申請指引

土地權屬爭議調處申請指引

一、工作依據

（一）《中華人民共和國土地管理法》（1998年8月29日中華人民共和國主席令第8號公布）

（二）《確定土地所有權和使用權若干規定》（1995年3月11日國家土地管理局國土[籍]字[1995]第26號發布）

（三）《土地權屬爭議調查處理辦法》（2003年1月3日國土資源部令第17號公布）

（四）《廣東省土地權屬糾紛處理條例》（廣東省第八屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過 1995年10月4日公布 1995年11月1日起施行）

二、土地權屬爭議調處申請應提供的申請材料

1.土地權屬爭議案件申請書及受理表；申請書應當載明以下事項：

（1）申請人和被申請人的姓名或者名稱、地址、郵政編碼、法定代表人姓名和職務；

（2）請求的事項、事實和理由；

（3）證人的姓名、工作單位、住址、郵政編碼。

2.組織機構代碼證或企業法人營業執照；個人：戶口簿或身份證及復印件;

3.法定代表人身份證明書和身份證;

4.法定代表人授權委托書和受委托經辦人的身份證、軍官證、警官證、護照或其他身份證明；

5.證據材料：

（1）人民政府頒發的確定土地權屬的憑證；

（2）人民政府或者主管部門批準征用、劃撥、出讓土地或者以其它方式批準使用土地的文件；

（3）爭議雙方當事人依法達成的書面協議；

（4）人民政府或者司法機關處理爭議的文件或者附圖；

（5）其他有關證明文件。

6.答辯書（證據材料交換之后提供）；

7.爭議指界圖（1：500或1：2000地形圖）。

三、土地權屬爭議調處辦理程序

1、土地權屬爭議申請。

2、審查是否受理：土地管理部門認為不應當受理的，擬定不予受理建議書報同級人民政府作出不予受理決定。

3、決定受理后進入調查階段。

4、爭議各方經調解達成協議的，簽訂調解書，生效的調解書具有法律效力。

5、調解未達成協議的，土地管理部門提出調查處理意見，報同級人民政府，同時抄報上一級土地管理部門。

第五篇：關于加強土地權屬爭議調處工作的通知

國土資源部關于加強土地權屬爭議調處工作的通知

國土資發?2007?94號

各省、自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局），計劃單列市國土資源行政主管部門，解放軍土地管理局、新疆生產建設兵團國土資源局：

為貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發?2006?27號）精神，加強土地權屬爭議調處工作，建立健全調處工作機制，現將有關事項通知如下。

一、充分認識新形勢下加強土地權屬爭議調處工作的必要性 當前，我國正處在全面建設小康社會和著力構建和諧社會的關鍵時期，依法及時解決土地權屬爭議具有十分重要的現實意義。近年來，特別是《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》（國發?2005?9號）提出“建立土地權屬爭議調處機制”的要求以來，各地土地權屬爭議調處工作取得一定成效，對保護土地權利人合法權益，促進社會和諧發展發揮了積極作用。但是，由于目前調處工作機制尚不完善，一些地方還存在重視程度不夠、人員不能到位、經費不能落實、辦案水平不高、糾紛不能及時解決等問題。這與構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、貫徹落實《物權法》的新形勢不相適應。

各級國土資源管理部門要充分認識到，依法調處土地權屬爭議是國土資源管理部門的重要職責，加強爭議調處工作、建立健全調處機制是踐行“三個代表”重要思想、維護群眾合法權益的具體體現，是建設社會主義新農村、保障經濟社會科學發展的前提條件，是全面推進依法行政、構建和諧社會的必然要求。土地權屬爭議調處工作是一項政策性、法律性很強的工作，處理結果涉及群眾重大民事權益，直接影響社會的和諧和穩定。因此，必須堅持以科學發展觀統領土地權屬爭議調處工作，增強自覺性和緊迫感，采取一切必要的措施和辦法，推動和實現和諧穩定格局。

二、加強組織領導，抓好土地權屬爭議的應急機制建設 各級國土資源管理部門要在當地人民政府的領導下，切實加強對調處工作的組織領導，積極采取措施維護社會穩定，努力避免由土地權屬爭議引發突發性、群體性事件，同時為即將開展的第二次全國土地調查中的權屬調查工作打好基礎。

（一）加強組織領導。一是要成立土地權屬爭議調處工作委員會或領導小組，主要領導擔任負責人，親自指導協調調處工作。二是要把調處工作列入目標責任制進行部署，加強對典型案件的指導，及時解決調處工作中的實際困難，對已經發生的土地權屬爭議案件要進行認真梳理分析，加大調處力度，確保第二次全國土地調查中權屬爭議調處工作順利開展。三是要與政府法制部門、法院等進行經常性溝通協調，妥善處理土地權屬爭議，爭取獲得理解和支持，做好與行政復議和行政訴訟的銜接。四是加

大法制宣傳力度，從源頭上預防和減少土地權屬爭議，積極宣傳有關土地確權政策法規，引導群眾“有序”維權、依法合理表達訴求，提高干部群眾依法解決土地權屬爭議的法律意識。

（二）抓好應急基礎建設。一是對本地區土地權屬爭議案件進行常規排查，加強信息收集，充分運用現代技術手段，建立土地權屬爭議案件信息庫，全面掌握土地權屬爭議基本情況。二是加強對土地權屬爭議案件難點問題和趨勢的調查研究，為早期預防和制定政策提供參考依據。三是土地權屬爭議調處工作委員會或領導小組要搞好預警機制建設，抓緊制定應急處理預案，明確應急預案的啟動條件，明確工作職能、工作程序和責任。四是提高應對和處理群體性突發性事件的能力，加強應急業務培訓，一旦因土地權屬爭議引發群體突發事件，立即啟動應急預案，防止事態擴大和矛盾激化。

（三）建立情況上報制度。一是遇有緊急情況要快速上報，對于發生群體性事件并造成人員死亡或財產重大損失的特別嚴重的土地權屬爭議案件，必須立即向所在地人民政府和省級國土資源管理部門報告，省級國土資源管理部門須在接到報告后48小時內以書面形式報國土資源部，并提出初步處理意見。二是抓好常規情況上報，各級國土資源管理部門每年要如實逐級上報土地權屬爭議案件數量及處理情況，根據情況定期開展案件清理檢查工作，集中力量解決陳案、難案和大案。

（四）注重熱點案件處理。在推進社會主義新農村建設和貫

徹落實《物權法》中，特別要加強涉及社會熱點的土地權屬爭議的調查和處理，對于涉及農民土地權益、城市拆遷等土地權屬爭議案件，要善于發揮基層組織就地化解矛盾糾紛的作用，做好耐心細致的思想工作。通過聯合接待、集中處理、限期辦理等措施，力爭把矛盾化解在當地、化解在基層，維護社會的和諧穩定。

三、建立健全機制，保障土地權屬爭議調處工作有效開展

完善的土地權屬爭議調處機制是履行調處職責、實現“定分止爭”、化解社會矛盾的制度保證，機制不全、體制不順將直接阻礙土地權屬爭議調處工作的有效開展。各級國土資源管理部門要從隊伍建設、經費保障、規范程序等各方面，切實采取有力措施，建立健全土地權屬爭議調處機制。

（一）加強隊伍建設。加強隊伍建設、提高人員素質是保證土地權屬爭議調處工作質量的關鍵。一是要逐步使調處隊伍專業化、專職化，切實采取措施，確保從事土地權屬爭議調處工作的人員具備調處案件的專業能力。二是要提高土地權屬爭議調處業務人員的法律政策水平，每年定期進行業務培訓，特別是對國家新出臺的法律法規和政策文件的培訓。三是有條件的地方要成立土地權屬爭議調處工作機構，集中力量解決糾紛。

（二）保障辦案經費。土地權屬爭議調處需要進行爭議現場土地利用現狀勘測、調查取證、案件處理甚至行政復議和行政訴訟應訴等大量工作，這些工作都需要充足的經費保障，要下大力氣、多渠道解決制約辦案效率和辦案質量的經費不到位問題。一

是要積極爭取財政的支持，將土地權屬爭議調處經費列入政府財政預算，專項用于爭議的調查處理。二是要協調有關部門，根據土地權屬爭議調處的實際經費需求，積極研究探討解決土地權屬爭議案件的收費問題。

（三）做到程序合法。土地權屬爭議的案件管轄、舉證責任、辦案時限、處理依據、文書格式等要嚴格依據法律、法規和國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》以及原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》等有關規定，做到程序合法，適用法律正確。各地要及時出臺有關土地權屬爭議調處規定，確保調處工作依法進行。

（四）發揮調解作用。用調解的方式解決爭議，是處理土地權屬爭議案件行之有效的方法，也是處理土地權屬爭議的一貫作法。調解對于解決糾紛，減少行政復議與行政訴訟，及時有效化解矛盾發揮著重要作用。各級國土資源管理部門要對爭議案件先行依法調解，注意從源頭上減少土地權屬爭議升級的可能性。

（五）進行巡視指導。上級國土資源管理部門要定期對土地權屬爭議案件的調處工作進行檢查和指導，特別要對土地權屬爭議案件的辦案質量和辦案效率進行定期考核，確保調處工作有效進行，努力實現“案結事了”。

國土資源部將對各地貫徹落實情況進行檢查。

二〇〇七年四月十三日