第一篇：《香港公務員薪酬與制度研究中期報告》

公務員薪酬政策及制度檢討

專責小組 中期報告

二零零二年四月

目錄

報告摘要

章節

一 引言

二 香港公務員薪酬政策及制度的發展 三 研究結果及觀察要點 四 公眾諮詢

附錄

I 專責小組成員名單 II 專責小組職權范圍

III 外國公務員薪酬管理制度最新發展的研究分析顧問報告(中期報告)

頁數 ii-iii 1-3 4-17 18-29 30

報告摘要

引言

1.三個公務員薪酬及服務條件諮詢組織，應公務員事務局局長邀請，成立專責小組進行公務員薪酬政策及制度檢討。這是第一階段檢討的中期報告。

2.專責小組委托顧問，就五個國家的公務員薪酬管理制度最新發展進行分析研究。五個主要研究范疇包括(a)薪酬政策、制度及結構；(b)薪幅；(c)薪酬調整；(d)工作表現獎賞制度；以及(e)把薪酬管理工作精簡及下放。

3.考慮過顧問中期報告所載資料后，專責小組提出本身的初步研究結果和意見。

香港公務員薪酬政策及制度的發展 4.本港公務員薪酬政策的目標，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務”，以“可與私營機構作合理比較”為原則。上述目標和原則自二十世紀五十年代沿用至今。

5.為確保公務員的薪酬與私營機構保持相若，政府曾采用各種方法評估薪酬水平和趨勢。在制定薪酬結構方面，政府沿用了“學歷比較法”。

段數

1.1-1.4

1.5

1.6-1.7

2.2-2.7

2.8-2.43 6.政府近年把工作表現獎賞的元素引入公務員體制內，并正推行一個以團隊為本的獎賞試驗計劃。

7.為了進一步把職能下放，政府近年透過“公營部門改革”做了不少工作，但對于把薪酬管理工作納入下放范圍，一直持謹慎態度。

研究結果及觀察要點 8.顧問的五國研究，就專責小組須檢討的五個范疇，提供了資料。

9.專責小組在現階段抱?開放態度，在考慮顧問的研究結果及本港公務員薪酬政策及制度的發展后，提出了一連串問題供各界討論。這些問題包括∶薪酬政策及制度是否需要作出改變，這項國際研究提供了什么經驗，以及這些經驗是否適用于香港。

公眾諮詢 10.專責小組歡迎各界人士提出意見。

2.44-2.48

2.49-2.53

3.1-3.8

3.9-3.51

4.1-4.6

第一章 引言

(本章概述關于成立專責小組，檢討公務員薪酬政策及制度的背景)

序言

1.1 二零零一年十二月十八日，公務員事務局局長致函公務員薪俸及服務條件常務委員會(薪常會)、紀律人員薪俸及服務條件常務委員會(紀常會)及首長級薪俸及服務條件常務委員會(首長級常委會)的三位主席，邀請這三個諮詢組織全面檢討公務員薪酬政策及制度。背景

1.2近期社會人士討論公務員薪酬時，曾經指出這方面有全面檢討的需要。部分人士關注到，政府除了在一九九九年檢討過公務員的入職薪酬水平之外，十多年來未曾檢討入職職級以上的薪酬水平，以致某些職系及職級的薪酬已與私營機構脫節。此外，鑒于私營機構的薪酬管理方法已經改變不少，有些人士也關注到公務員現有的每年薪酬調整機制是否仍然發揮原有的作用。近期討論的重點，在于香港目前的公務員薪酬政策及制度是否仍然切合時宜。有見及此，政府建議分兩個階段檢討現行的薪酬政策及制度，使之更配合現今情況，并與其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趨一致，更精簡和易于管理，并且更靈活地達到職位、才干、薪酬相稱的目標。專責小組

1.3 三個諮詢組織在二零零二年一月四日舉行了聯席會議，席上決定接受公務員事務局局長的邀請，并成立專責小組執行上述任務。在向三個諮詢組織的主席征詢意見后，以我們為成員的專責小組在一月初成立(成員名單載于附錄I)。

1.4 我們在一月十日舉行了第一次會議，討論專責小組的職權范圍(見附錄II)、內務守則及日后的會議日期，并決定委聘外間顧問，就幾個發達國家的公務員薪酬結構及改革，收集資料。至于香港方面，我們會根據本身的知識和經驗，得出自己的意見。檢討

1.5 經過投標競爭后，普華永道諮詢有限公司獲選進行為期四個月的顧問研究。顧問須就五個國家(澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國)在管理公務員薪酬方面的最新發展，進行分析，研究可能適用于香港的地方，其間須顧及香港公務員薪酬政策及制度的歷史和發展。研究范圍如下：

(a)普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬結構；(b)以薪幅取代固定薪級的經驗；(c)薪酬調整制度和機制；

(d)推行表現為本獎勵制度以激勵員工的經驗；以及(e)把薪酬管理工作精簡及下放的經驗。

中期報告

1.6 我們曾承諾，一俟有關初步研究結果的中期報告在四月下旬備妥，我們便會向三個諮詢組織匯報和征詢有關各方，包括公務員團體的意見。在審議研究結果及考慮各方意見后，我們會在二零零二年七月，透過三個諮詢組織向當局提交有關這項研究分析的報告，然后在二零零二年下半年建議第二階段檢討工作的范圍、方法、考慮因素和

時間表，以及進行公務員與私營機構雇員薪酬比較研究的方法和時間。

1.7 專責小組考慮顧問研究后，己擬出初步研究結果和觀察要點，載于以下各章。

第二章

香港公務員薪酬政策及制度的發展

(本章概述香港公務員薪酬政策及制度自二十世紀中葉以來的發展，特別?重與五個檢討范疇有關的發展)

2.1 我們認為，首先回顧香港公務員薪酬政策及制度(特別是第一階段檢討工作涵蓋的五個范疇)的發展，可為我們提供實際依據，與顧問研究所得有關五個國家最新發展的情況作比較。A.I.薪酬政策、制度及結構

政策及制度

2.2 據我們了解，本港的現行公務員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務。這個薪酬應是公務員本身及他們所服務的市民都認為是公平的。在上述準則下，與私營機構薪酬大致相若的原則，是訂定公務員薪酬的一個重要因素。”1 這項政策聲明包含兩部分∶前半部說明薪酬政策的目標，后半部則闡釋厘定薪酬的原則。

目標

2.3 根據我們翻查所得，現行的薪酬政策目標可追溯至二十世紀六十年代中期。其后，政府在一九六八年作出一項較詳細的聲明，重申同一概念。自此進行的多項公務員薪酬檢討，一再探討并肯定這個目標。事實上，公務員薪酬政策目標——提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人 1 ****年薪常會第二十三號報告書，第11頁

才，為市民提供高效率和具成效的服務——向來是無可置疑的。

原則

2.4 探討過政策目標后，我們可以轉談厘定公務員薪酬的原則和制度自二十世紀中葉以來的演變。

原則∶可與私營機構作合理比較

2.5 在二十世紀五十和六十年代，政府每隔幾年便委任一個薪俸調查委員會，負責檢討公務員的一般薪酬水平，以及個別職系的薪酬和結構。一九六五年的薪俸調查委員會建議，厘定公務員薪酬時，應以“可與私營機構作合理比較”為原則。這項原則，其后獲得一九六八年薪俸調查委員會確認，并獲政府接納。當時政府作出一項詳細聲明，列出以下基本原則∶

(a)政府同意采用“公務員薪酬應與工作大致相若的私營機構雇員所得薪酬可作合理比較”的原則，作比較時應顧及雙方在其他服務條件上的差別；以及(b)公務員有合理權利要求繼續獲得以生活費用指數為依據的實際收入水平，但須證明其他機構的雇員也有同樣待遇。2.6 比較薪酬，本身是一項復雜的工作。早在一九七一年，薪俸調查委員會的報告已指出：“政府工作之性質有時無可與私營機構比較者…在私營機構并無類似受紀律約束之人員，而政府之政務主任有其獨特之職務…在甚多方面，政府之職務與私營機構之工作亦有明顯之差別…政府需求繼續性之服務并希望以年資薪級，職位之相當穩定，有良好之晉升機會，及有長俸制度等事項吸引其人員，而

在私營機構之雇主心目中，此等條件不一定構成重要因素。”2

2.7 一九七一年薪俸調查委員會注意到進行薪酬比較的實際困難，但仍贊成采用“可與私營機構作合理比較”的原則。一九七一至七四年，政府接納薪俸調查委員會按“職業類別”與私營機構比較薪酬的建議。這個制度把公務員分為不同的職業類別，每一類別包含一系列可在私營機構中找到相類的職位。政府其后進行了一連串的職業類別調查，但由于未能在私營機構中找到相類職位，最終須放棄按職業類別比較薪酬的做法，改為按生活費用數據調整公務員的薪酬。

2.8 由上文可見，與私營機構比較薪酬，涉及兩大項工作：

(a)在私營機構中找出相類工作并評估相應的薪酬水平（薪酬水平評估）；以及(b)評估私營機構的一般薪酬變動，確保公務員的薪酬變動與私營機構普遍一致（薪酬趨勢評估）。

一九七一年薪俸調查委員會建議按職業類別與私營機構比較薪酬，是執行(a)項工作的一個(失敗的)嘗試。由此可見，這項工作十分復雜。在進一步了解政府一直如何進行這項工作前，我們會按事件的發生次序，先簡述(b)項工作。

薪酬趨勢評估

2.9 一九七四年，政府決定進行一項私營機構薪酬趨勢評估，確保公務員薪酬與私營機構大致相若。首次薪酬趨 2 一九七一年薪俸調查委員會報告書，第4頁。

勢調查在同年進行。自此，薪酬趨勢調查每年都進行一次。有關薪酬調整制度及機制的演變，詳載于本章C部。

薪酬水平評估

2.10 關于第2.8段提及的(a)項工作，在一九八六年，隨?首長級加薪，其他公務員也提出了加薪要求，當局于是決定進行一項薪酬水平調查。這項調查，在同年五月委聘顧問進行。

2.11 由于不少政府職位是私營機構沒有類似的，當局決定不把公務員的工作與私營機構直接配對，改為采用職位評值法（因素計分法），就是根據(a)知識和技能、(b)解決問題的能力和(c)問責性這三項因素，把一個可以代表一組政府職位的典型職位與私營機構內一組相類職位的典型職位作比較，然后計算每個職位的總分，再與該職位的薪金和整套薪酬福利互相配對。至于附帶福利，則主要按其對員工的最高估計數值計算。

2.12 一九八六年的薪酬水平調查結果顯示，除第一標準薪級及首長級薪級第3和第4點外，公務員的薪酬福利條件普遍比私營機構為佳。至于首長級薪級第4點以上的職級，則因為缺乏資料而無從比較。一九八七年四月，政府原則上接納了上述薪酬水平調查結果。

2.13 一九八八年，政府參照一九八六年的薪酬水平調查結果，改善了第一標準薪級公務員的薪酬條件（薪金和規定工作時數）。

2.14 不過，高級公務員評議會及警察評議會的職方都拒絕接納上文第2.12段概述的調查結果。他們對一九八六年薪酬水平調查結果感到不滿的地方，主要是調查方法，尤其是職位和附帶福利評值的方法存在缺點。具體來說，職方認為：

(a)調查方法太籠統，所依賴的統計數據有限。顧問的調查方法，只顧及知識及技能、解決問題 的能力和問責性這三個因素，不但流于主觀、容易出錯，而且有機會被人操縱。這種方法更忽略其他例如體力要求、工作環境等重要因素，因此不適宜用來評估工作性質復雜的公務員職位；

(b)以最高估計數值計算福利，對公務員不公平，而計算公務員福利（尤其是宿舍、自行租屋津貼及退休金）的價值時，更有所夸大；(c)當局就調查結果諮詢職方的時間太緊迫，也沒有向職方提供足夠資料；以及(d)調查方法并無考慮紀律部隊的工作特性，例如危險、有壓力、須隨時候召、個人自由受限制等。

2.15 職方猛烈抨擊政府原則上接納整體調查結果的決定，并表示如果政府一意孤行，必會嚴重打擊公務員士氣，以及遭受強烈反抗。這方面的討論未有結果前，當局和職方亦為了一九八八年的薪酬調整幅度而意見分歧。結果，當局在一九八八年八月委任了一個調查委員會，負責研究一九八六年的薪酬水平調查方法及結果，并就這些調查結果可否作為調整公務員薪酬的有力依據，提出意見。2.16 調查委員會先后在一九八八年十一月及****年三月提交中期及最后報告書。結論是：

(a)所采用的比較薪酬方法，既妥善又為人認識，但如果采用職位與職位比較法則更適宜，且能使人對調查結果更有信心；(b)所采用的評估附帶福利價值方法，偏于高估公務員福利，尤其是房屋福利；以及

(c)盡管私營機構和公務員的工作的確存在差別，但要推翻主要調查結果的一般要旨，仍欠充分理由。

2.17 政府在****年四月接納了調查委員會的建議，但以第一標準薪級人員已獲改善的薪酬條件保持不變為準。

2.18 調查委員會報告書并建議，按“職位與職位比較法”進行的薪酬水平調查，應該成為調整公務員薪酬的依據，每隔三年進行一次。政府把這項建議記錄在案，因為當時已邀請薪常會全面檢討公務員的薪酬結構，不宜同時進行薪酬水平調查。

2.19 經進一步研究調查委員會的建議后，薪常會表示對這項建議有以下存疑∶

(a)要在私營機構找到足夠的相類職位作比較，有實際困難。事實上，正是由于這個存在已久的問題，一九八六年薪酬水平調查才采用因素計分法；(b)薪常會留意到，調查委員會認為，公務員薪酬與私營機構大致相若，比所有其他因素都更重要。不過，頻頻調整外部對比關系，難免會影響內部對比關系，對保持公務員體制的穩定并無好處；以及(c)建議的制度將會大幅改變公務員薪酬結構、員工協商和薪酬厘定方面的現有模式。然而，礙于上述困難，新制度不一定會比現有制度更能達到政策目標，而從員工有所保留的態度看來，也不見得會更受員工歡迎。

2.20 一九八八年，考慮到紀律部隊的職責和工作量，加上一九八六年的薪酬水平調查未能從私營機構取得相類的資料，就紀律部隊的特殊工作因素(如危險、有壓力及個

人自由受限制)作比較，政府于是邀請薪常會對紀律部隊的薪俸及服務條件展開獨立檢討。結果，有關的檢討委員會(凌n理檢討委員會)建議另設警務人員薪級表和一般紀律人員薪級表各一，并建議成立紀常會。

2.21 紀常會在****年成立。應政府要求，紀常會就紀律部隊的首長級、高級警司／監督、警司／監督及同等職級進行了職位評值。這項工作是與紀律部隊的管理層和顧問共同進行。

2.22 評值結果顯示，高級警司／監督和警司／監督或同等職級的薪酬，為本港同等職位薪酬的75%或以上。不過，首長級職位，尤其是較高層的職位，薪酬待遇則似乎比同等職位差。紀律部隊指評值結果沒有充分反映一些不能量化的特殊因素，而正因為這些因素，他們的工作與文職人員有別。他們建議增加薪酬，部分職級的增幅高達26%。

2.23 紀常會認為紀律部隊首長級的薪酬應該跟隨市場薪酬線的中位數。一九九零年，紀常會向政府建議新的紀律部隊首長級薪級，但建議高級警司／監督、警司／監督及同等職級的薪級保持不變。

2.24 同年，由于各紀律部隊紛紛要求修訂非首長級的薪級，政府邀請紀常會先后檢討員佐級和主任級的薪酬。檢討結果是，紀常會認為員佐級應該相應采用薪常會就文職職系建議的薪酬基準，但可繼續享有紀律部隊當時比較優厚的薪酬。紀常會亦建議減少員佐級人員的入職薪點數目，并提高他們的薪酬，以承認初級警務人員的職責較為繁重。

2.25 至于各個紀律部隊的主任級人員，紀常會認為除了基本招聘職級外，其他職級的職責大致相若，薪酬方面應反映這一點。紀常會并建議各紀律部隊的相等職級在薪酬方面應該看齊。

2.26 在****年之后的數年內，薪常會的工作重點，是應政府邀請檢討薪酬結構。(下文第2.30至2.32段會探討薪酬結構。)接?的一次薪酬水平檢討，是在一九九九年進行的入職薪酬檢討。這次檢討仍然維持“可與私營機構比較”這一原則。舉例來說，薪常會建議把一直未能與私營機構作比較的資歷組別刪去(例如資歷組別第4、6及12組)。此外，鑒于公務員入職點以上的薪酬水平可能仍受關注，薪常會建議當局“應考慮是否需要比較和如何比較公務員與私營機構雇員兩者在入職點以上的薪酬”3。2.27 一九九九年的檢討結果，是大多數文職職系的基準／入職薪酬被調低6%至31%不等。根據薪常會有關文職職系起薪的建議，紀常會就紀律人員職系建議了一套新的入職薪酬，把有關入職薪酬調低3%至17%不等。經修訂的入職薪酬于二零零零年四月生效。政府并接納薪常會的建議，把入職薪酬與每年根據薪酬趨勢進行的薪酬調整脫k。

原則：跟隨而非領導私營機構

2.28 另一個經常檢討的原則，是“公務員薪酬應該跟隨而非領導私營機構。政府應該訂定可接受的薪酬水平，而即使支付最低薪酬，也應比多數雇主所支付者高”。一九七一年的檢討再次肯定這項原則，只是措辭略為不同：“至于薪俸水平方面，與私營機構同類職責作公平比較之原則既經決定，則政府應追隨而不應起領先作用。”4

2.29 從本章C部可見，每年薪酬趨勢調查的設計／方法已反映應該“跟隨而非領導私營機構”這一原則。

一九九九年薪常會第三十六號報告書，第27頁。

一九七一年薪俸調查委員會報告書，第4頁。4

II.薪酬結構

2.30 薪常會在一九七九年成立后，進行了首次薪酬結構檢討，建議政府采用“學歷比較法”。

2.31 薪常會在建議采用這個方法前，曾考慮另外兩個方案：“職業類別比較法”和“核心職系比較法”。前者已證明不可行(見上文第2.8段)，后者則須找出一些在私營機構中有相類職系的核心職系，在厘定其他職系的薪酬時作參考之用。薪常會最后認為，“學歷比較法”是當時唯一的可行方法，但不排除將來或會采用“核心職系比較法”，不論是單獨采用或與“學歷比較法”一并采用。

2.32 接?的一次檢討是在****年進行，當時薪常會應政府所請，全面檢討薪酬結構。****至九零年間，薪常會重新肯定“學歷比較法”，并建議根據個別職系已予修改的結構，修訂每一資歷組別的薪酬基準及有關職系的薪酬結構。這些建議都獲得政府采納。

2.33 最后，我們簡述政府近年在處理“海外”和“本地”聘用條件有差別的問題上，有何進展。為消除兩者的差別，政府在一九九四年首次提出“劃一聘用條款和服務條件”的概念，獲得薪常會大力支持。一九九八年，政府建議落實這個制度，但修改原先建議的應用范圍。經諮詢職方并獲得薪常會支持后，這個制度由一九九九年一月一日起對新聘的公務員實施。B.以薪幅取代固定薪級

2.34 我們回顧公務員薪酬制度的發展時，并無發現值得注意的資料，顯示香港政府在以薪幅取代固定薪級方面有何經驗。C.薪酬調整制度及機制

2.35 一九六八年，為進一步落實“可與私營機構作合理比較”的原則(見上文第2.5至2.29段)，當時的銓敘科成

立了薪俸調查組，負責透過各項調查，搜集及分析有關私營機構薪酬及服務條件的資料。

2.36 當時因通貨膨脹加速，顯示政府有需要更頻密地調整公務員的一般薪酬水平。在一九七二及七三年，政府根據生活費用數據調整公務員薪酬，但事實證明，純粹根據生活費用的變動調整公務員整體薪酬，并未能貫徹“可與私營機構作合理比較”的原則。

2.37 政府決定，要確保公務員薪酬與私營機構大致相若，最有效的方法是進行私營機構薪酬趨勢調查，調查結果可作為厘定公務員整體薪酬調整幅度的依據。首次薪酬趨勢調查于是在一九七四年展開。

2.38 薪常會在一九七九年一月成立后，發展薪酬趨勢調查制度便成為其工作范圍之一。同年，為求更公正、獨立，薪俸調查組撥歸薪常會，并改稱為薪酬研究調查組(調查組)，向一個薪酬趨勢調查委員會(薪趨調委會)負責。(薪趨調委會的主席由薪常會成員擔任，成員包括紀常會和職管雙方的代表。)自此以后，薪趨調委會一直不斷檢討定期進行薪酬趨勢調查的需要和調查方法。

薪酬趨勢調查

2.39 調查組每年進行薪酬趨勢調查一次，目的是評估在一段12個月的期間內(即由上一年四月二日至當年四月一日)，參與調查的私人公司的全職雇員平均薪酬變動。這項調查不會比較個別職業類別的薪酬。

2.40 薪酬趨勢調查通常在每年一月至五月進行。為方便進行調查，非首長級公務員分為三個薪金級別。參與調查的私人公司須就相應屬于這三個薪金級別的雇員提供下列資料：底薪因生活費用、整體經濟環境和公司業績而出現的變動；巿場薪酬及遞增薪額的一般變動；以及附帶福利以外的現金報酬(例如勞績獎賞、花紅)的變動。這些資料會按照議定方法整理和分析，從而得出每個薪金級別的薪

酬趨勢“總指標”。指標以百分率顯示，代表了有關薪金級別內所有接受調查的雇員的平均薪酬調整幅度。

公務員一般薪酬調整

2.41 根據一九八八年調查委員會——其職權范圍包括檢討一九八七至八八年度的薪酬趨勢調查方法——作出的建議(見第2.16段)，政府從薪酬趨勢“總指標”減去公務員增薪額占薪酬的開支(以占每個薪金級別的薪酬總開支的比率表示)，得出薪酬趨勢“凈指標”。政府厘定薪酬調整幅度時，亦顧及調查委員會的另一項建議：得出的低層薪金級別薪酬趨勢指標如果比中層薪金級別低，就應調高至同一水平，除非有充分的反對理由。

2.42 政府決定并公布通常在四月一日生效的薪酬調整幅度之前，必先諮詢四個中央評議會，并提交行政會議和立法會財務委員會討論。由于調查期是由上一年的四月二日起計的12個月，薪酬的調整只會跟隨而不會領導私營機構。

2.43 在厘定薪酬調整幅度時，政府會考慮薪酬趨勢調查的結果、生活費用的變動、經濟狀況、財政預算、職方的加薪要求和公務員士氣。政府和職方商議實際調整幅度時，薪趨調委會和薪常會都不會參與。D 工作表現獎賞制度

2.44 對工作表現出色的人員，政府通常透過晉升或其他不涉及薪酬或金錢利益的方式表示獎勵，例如由部門或職系首長、政務司司長或行政長官發給嘉許或嘉獎書。二十世紀九十年代中期，若干部門(例如機電工程署)成立“營運基金”，設計了以部門為單位的團隊獎賞，以實物(例如超級市場禮券、周年聚餐等)獎勵員工。假如部門在某一財政年度內達到既定的目標(通常是一套反映服務效率、成效和水平的既定指標)，所有員工都會獲得相同價值的獎賞。

2.45 一九九九年三月，政府發表《公務員體制改革》諮詢文件，建議把工作表現獎賞的元素，逐步引入公務員體制內，以激勵和獎賞表現出色的人員。其后，政府要求部門及職系首長改善就員工工作表現的管理制度，方法包括使用?重關鍵才能的新評核報告表格、設立評核委員會，以及收緊發放增薪的準則。

2.46 作好上述準備后，政府決定在公務員體制內試行以團隊為本的獎賞制度，目的是為部門提供一件管理工具，用以找出表現出色的團隊并加以獎勵，從而提高部門的整體服務水平。政府采用團隊獎賞方式，原因如下：

(a)團隊成績較易衡量；

(b)可避免倚賴主觀的評核；以及

(c)隊員可以互相勉勵，從而提高團隊的工作效率。http://www.tmdps.cn

2.47 要成功推行工作表現獎勵制度，就要得到高級管理層全力支持，并要公務員廣泛接受這個概念，也要考慮以什M方法分配獎賞才能符合公正公平的原則。為了使部門和員工認同這個制度，并測試團隊獎賞能否公正公平地分配予員工，六個部門自二零零一年十月起各自推行了一項試驗計劃。試驗計劃的要點如下：

(a)得獎單位可以是部門的組別或辦事處，也可以是組別或辦事處的工作隊伍；(b)部門首長可設計部門本身的計劃及厘定分配獎賞的準則；(c)獎賞（約為半個月薪酬）會一次過發放，并不計入底薪內；以及(d)部門首長應與員工共同設計和管理試驗計劃。

2.48 試驗計劃將會推行九至十個月，然后選出優勝隊伍，接?是評核試驗計劃的成效，并就未來路向提出建議。E.把薪酬管理工作精簡及下放

2.49 為了提高運作效率、增加制度的透明度及保持內部對比關系，薪酬管理工作一直由公務員事務局，參照有關諮詢組織的建議，根據13個預先核準的薪級表（例如總薪級表、警務人員薪級表、首長級薪級表），中央處理。首次把這項工作下放，是在一九九九至二零零零年度。當時，為應付人手短暫不足的問題，部門及職系首長獲授權自行招聘非公務員合約雇員，并厘定這些雇員的薪酬。2.50 為了進一步把職能下放，近年政府透過“公營部門改革”做了不少工作。除了把更多管理人力資源的權職下放給部門及職系首長外，政府還在五個部門，即公司注冊處、土地注冊處、電訊管理局、郵政署和機電工程署引入“營運基金”的概念，提高服務效率。主管人員可以用商業手法管理人力及財政資源，但員工仍然按公務員薪級表支薪。

2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23個部門改用整筆撥款安排。這些部門包括漁農自然護理署、民航處、n生署、香港警務處、政府印務局及水務署等。管制人員可在所屬開支總目下，自由和靈活地調動撥款，應付各項開支。不過，以整筆撥款營運的部門，薪酬及編制仍受中央規管。

2.52 到一九九九至二零零零年度，當局正式把與非公務員合約雇員有關的薪酬管理工作下放，這才帶來真正的轉變。根據新安排，為應付人手短暫不足的問題，管制人員獲授權招聘非公務員合約雇員，并按照若干概括的準則厘定個別雇員的薪酬及酬金，例如他們的聘用條件既不可以低于《雇傭條例》規定的條件，又不可以比同等公務員職級的中點薪金優厚。采用這項安排后，部門可以靈活地應付突然增加的工作量。各部門初步對新安排d譽不一，但一致認為，如要廣泛實施非公務員合約雇員計劃，作為

除公務員外另一個招聘人手的固定途徑，政府應該先行深入探討其可行性。

2.53 由此可見，政府對于把薪酬管理工作納入下放范圍，一直持謹慎態度，因為這個做法會對一貫的公務員薪酬管理政策及機制有重大影響。若要考慮更改現有政策及機制，必須先對未來的最佳路向進行徹底檢討并取得共識。

第三章

研究結果及觀察要點

(本章以方便閱讀的點列形或，載述專責小組對顧問研究結果的意見，并提出值得進一步研究的要點)I.3.1 引言

– 顧問的五國研究，就專責小組須檢討的五個范疇，提供了資料。– 為應付不同的需要，各國存在差異是無可避免的。就是“公務員”一詞，不同國家都有不同定義。盡管如此，顧問仍能在這些國家中找出一些共通點和相同經驗。– 我們注意到，顧問觀察得到的要點如下：

(a)薪酬與職級的改革在實施過程中，不可也不應脫離公務員制度的整體改革；(b)要有長遠目光；

(c)必須取得關鍵人士對改革的認同和承諾；(d)要投放較多的資源，這可提供推行薪酬改革時所需的實力和承諾；以及(e)因應公務員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規模變動，對公務員而言，難免有得有失。3.2 3.3

3.4 – 我們不打算在本報告書內復述顧問的研究結果，但希望讀者會細讀顧問報告原文。(顧問報告隨本報告書附上。)– 直至目前為止，我們對顧問的研究結果和建議持開放態度。– 無論如何，有一點值得注意的是，這次研究涵蓋的五個國家大多數花了很長的時間(約10至15年)來推行全面改革，以配合不斷轉變的社會經濟和巿民對公務員的期望。– 我們明白，這項顧問研究只可作參考之用，香港必須按本身的需要采取最合用的公務員薪酬制度。– 我們在提出本身的意見和建議前，會先從香港現行制度(及第二章所述發展概況)的角度，提出以下問題討論。有需要作出改變？

– 在按五個研究范疇討論薪酬制度前，我們先要問∶現有薪酬制度是經過多年演變而成，在其他因素配合下，為香港帶來一支穩定、廉潔和有效率的公務員隊伍，基本的問題是這個制度是否需要改變？ 3.5 3.6 3.7 3.8 II.3.9 3.10 – 我們一直緊記，要確保今次的檢討公平和全面，我們必須抱?開放態度。不過，得知五個國家在薪酬管理方面的發展后，我們發現了一點，就是香港的現行薪酬制度雖然一直行之有效，但的確需要認真加以研究，以確保這個制度在香港當前的社會經濟情況下仍然管用，可以符合各方的期望和應付未來的挑戰。

3.11 –近期公眾對公務員薪酬開支議論紛紛，正好說明了有作出改變的需要。市民顯然希望當局徹底反思現有薪酬制度所依據的基本原則。雖然香港過去定期進行的薪酬水平、薪酬結構及其他檢討，確實對薪酬制度作出了一些改善，但仍然只就薪酬制度的個別范疇進行零碎的檢討，可能已不足夠。III.A.專責小組對五個范疇的研究結果的意見

薪酬政策、制度及結構

3.12 – 正如第二章所述，本港的現行公務員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務”。3.13 – 由于公營部門與私營機構的工作性質不同，執行公務的原動力，與私營機構不盡相同。私營機構大多以盈利或業務的增長為主要考慮因素。3.14 – 除了專業知識外，政府較重視員工的忠誠、經驗、服務精神、社會責任感、團結精神、服務的連貫性等。正如第二章指出，對于私營機構的雇主來說，這些因素未必是最重要的。3.15 – 香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激勵員工，包括提供具競爭力的薪酬(根據與私營機構大致相若的原則厘定)、合理的工作保障、較好的晉升機會、退休金或強制性公積金。3.16 – 從顧問的五國研究可見，雖然這些地方仍然認為政府應該帶頭做一名“好雇主”，而“招聘、挽留及激勵”員工亦是頗普遍的薪酬政策目標，但提供遞增薪級、工作保障、晉升機會及退休金等，可能已不再是主要的考慮因素。

3.17 – 在五個國家中，政府的負擔能力已成為更重要的考慮因素。與私營機構的薪酬作正式比較，也不再那么重要。3.18 – 每名公務員在遞增薪級、工作保障及退休金等3.19 –3.20 –3.21 –3.22 –3.23 – 方面的待遇大致上保持相若這一原則，可能不再適用。這些條件正逐漸被下列各項取代∶按工作表現給予獎勵，在薪酬(尤其是高級公務員的薪酬)中加入可調節的部分，改用合約安排，或以公積金代替退休金。其他改革結果，包括出現“凈工資政策”，亦即與工作有關的各項津貼都納入薪酬內。在這方面，五個國家的公務員薪酬制度可能與私營機構有越來越多共通點。當然，盈利和業務增長不可能是政府最關注的因素。顧問的結論顯示，似乎對于作出上述轉變的國家而言，轉變成效不錯，至少看來有助于平息就公務員薪酬是否過高、過低或有否隨經濟情況調整等不休的爭論。我們現在并非建議香港跟隨外國的做法，因為我們要有自己的一套制度，藉以維持一貫的服務和團結精神。作出任何改變，導致人手轉換頻仍，會對本港不利。我們想提出以下問題，以供討論：

(a)公務員薪酬政策及制度應否徹底改變，變為更?重薪效掛k、薪酬以凈工資計算(即以現金取代房屋、醫療等各項津貼)？(b)對高級公務員采用的薪酬政策，應否與中級和初級公務員不同，即前者既要承受薪

酬調整的較大風險，亦有機會獲取較大的u賞？

(c)處理紀律部隊薪酬的政策，應否與其他公務員不同？(d)我們應否繼續定期檢討薪酬水平、薪酬結構和薪酬趨勢，確保公務員薪酬與私營機構保持相若？(e)還是政府的負擔能力應成為調整薪酬時的首要考慮因素？(f)在現有薪酬政策及制度中有那些元素應該保留，以維持公務員體制穩定和員工士氣？

(有關推行各項改革的方法和所需時間，暫時不作研究。)B.以薪幅取代固定薪級

3.24 – 多年來，香港政府一直采用每年有固定增薪的薪級制度。公務員會每年獲得增薪，直至到達所屬職系和職級的頂薪點為止。增薪可因工作表現欠佳而不獲發放，但這個情況甚少發生。3.25 – 香港政府在以薪幅取代薪級方面，沒有經驗。3.26 – 五個國家都引入了靈活的薪幅制度，只是程度有別∶有些應用于大部分公務員；有些只應用于高級公務員，而其余公務員則沿用固定薪級。3.27 – 推行薪幅制度的一般方法，是為個別職級或級別設最低和最高薪酬。員工在這些幅度內獲得較為靈活的薪酬，而薪酬也可按工作表現增減。當局在決定薪酬方面，有頗大彈性。

3.28 – 五個國家的經驗顯示，薪幅制度可提供一個講求表現(不只是年資)而更公平的獎賞機制，并可推廣注重工作成效的文化。3.29 – 這些國家的經驗也顯示，采用靈活的薪幅制度，必須同時有一個嚴格的衡量和管理工作表現的機制，以作配合。3.30 – 在研究應否以彈性薪幅取代固定薪級時，有若干問題是要考慮的：

(a)以香港而言，引入彈性薪幅制度，對改良工作表現獎賞制度和促進講求工作成效的文化會否有幫助？(b)引入彈性薪幅制度，會否在公務員當中造成分化？(c)彈性薪幅制度應適用于所有公務員，還是只適用于管理職務較重的高級公務員？(d)彈性薪幅制度，應否同時適用于文職職系及紀律部隊？(e)為配合彈性薪幅制度，現行對工作表現的衡量及評核機制是否要修改？(f)直接把薪效掛k，對促進講求工作成效的文化，是否最佳的方法？

C.薪酬調整制度及機制

3.31 – 在香港，公務員薪酬調整幅度是參照每年進行的薪酬趨勢調查厘定。這項調查的目的，是評估過去12個月內私人公司雇員的平均薪酬變動。

3.32 – 政府厘定公務員薪酬調整幅度時，也會考慮生活費用的變動、經濟環境、財政預算、職方的加薪要求及公務員士氣。3.33 – 根據顧問觀察所得，由于普遍趨勢是把薪酬管3.34 –3.35 –3.36 – 理工作下放給個別部門，五個國家已逐漸摒棄以既定公式厘定薪酬的做法。顧問又觀察到，由于上述轉變，中央機關的角色已有所改變，現今主要是制定整體政策大綱和提供意見，而非直接監管具體的薪酬談判工作。不過，如果仔細閱讀五個國家的研究結果撮要，便會發現有兩個國家的中央政府對厘定薪酬水平和調整幅度的工作似乎仍然有很大控制權，而厘定方法亦相當機械化。至于其余三個國家，決定薪酬水平和調整幅度的主要因素，似乎是財政限制和薪酬談判結果。在研究五個國家的經驗可否給香港借鏡時，我們必須考慮下列幾個問題：

(a)應否繼續遵守“公務員薪酬與私營機構保持大致相若”的原則？(b)公務員和市民是否仍然認為現行的薪酬調整制度是公平的？是否有其他可以達到這個目標而效果相同或更佳的制度？(c)現行薪酬調整的制度是否有需要更改或變得更靈活？(d)在決定薪酬調整幅度時，應否以財政限制為首要因素？

(e)薪酬調整應否仍由中央管制、指引？還是下放給部門(見E節)，讓各部門行使自主權、靈活運作？兩者之間，要如何平衡才適合香港？權力下放多少才恰當？

D.推行工作表現獎賞制度

3.37 – 正如第二章所述，香港政府推行薪效掛k的經3.38 –3.39 –3.40 –3.41 – 驗，十分有限。把工作表現獎賞制度的元素逐步引入公務員體制內的建議，首次見于一九九九年三月發表的《公務員體制改革》諮詢文件。政府引入按才能評核工作表現的表格、設立評核委員會，以及收緊發放增薪的準則，從而改善了對員工工作表現的管理制度。這個制度有所改善后，政府便由二零零一年十月起在六個部門推行一項試驗計劃，測試團隊獎賞能否公平公正地分配予員工，并爭取部門及職方認同和支持這個概念。試驗計劃的成效在二零零二年后期便有分曉，試驗結果相信會對這項措施日后的發展有重大影響。顧問研究顯示，五個國家都致力把薪酬更貼近工作表現。以較靈活的薪幅(按工作表現給予不同薪酬及增薪)取代固定薪級表上自動按年遞加的增薪，是邁向薪效掛k的一大步。有些國家已在不同程度上把個人表現獎賞納入底薪內，有些則選擇以一次過的形式發放獎賞，作為員工某年表現良好或對某項工作有貢獻的獎勵。以團隊為本的獎賞并不普遍，而且通常只適用于完成某項工作／計劃或達到某一工作目標的情況。

3.42 – 在其他國家，工作表現獎賞至今只限于高級公務員。獎賞占薪酬的比率，因國家而異，由5%至約40%不等。工作表現獎賞通常不適用于初級公務員。即使適用，獎賞通常都不足薪金的一成。3.43 – 其他國家的經驗顯示，工作表現獎賞制度成功與否，主要取決于當局是否有一個可靠的架構去管理員工的工作表現，以及是否有足夠經費作獎賞之用。在表現管理架構能夠公平和貫徹始終地運作的地方，工作表現獎賞制度似乎更能發揮作用，為職管雙方帶來實際益處。3.44 – 鑒于上述情況，我們要考慮以下問題：

(a)把薪效掛k的元素引入公務員薪酬制度內，是否對香港有利？(b)除引入與工作表現掛k的薪幅制度外，我們是否還要考慮采用其他形式的工作表現獎賞制度？(c)應否實施團隊獎賞制度？如果應該，則對哪些級別(高級、中級、低級或各級)實施？準則又如何？(d)應否引入個人獎賞制度？如果應該，則對哪些級別(高級、中級、低級或各級)實施？準則又如何？(e)工作表現評核制度近年已有改善，這方面還需要什么改變，以配合薪效掛k制度？

E.把薪酬管理工作精簡和下放

3.45 –近年，在把工作下放方面，香港政府已把更多管理人力資源的職權轉授給部門，并在5個和

23個部門分別實施“營運基金”和“整筆撥款”安排。不過，由公務員事務局中央處理的薪酬管理工作，仍沒有下放。

3.46 – 為應付人手短暫不足的問題，香港政府已自一3.47 –3.48 –3.49 –3.50 – 九九九至二零零零年度起，根據聘用臨時工人的經驗，授權各部門只須遵守若干概括的準則便可以自行招聘非公務員合約雇員，并可就個別情況訂定薪酬和酬金。顧問的研究顯示，五個國家或多或少已把薪酬管理工作下放給個別部門和機構，后者則按一個由中央決定的政策大綱運作，而且在負擔能力和財政預算方面有嚴格限制。這個措施的特點包括∶

(a)部門或機構享有頗大自由；(b)高級公務員仍由中央管理；以及(c)減少采用津貼。

根據顧問的觀察，上述措施能夠以更公平的方式獎賞員工，使薪酬制度更能配合個別部門或機構的特別情況，精簡有關程序，以及更靈活地應付資源和人手需求，因此在改善個別員工的工作表現和整體生產力方面，看來已經發揮實際作用。然而，把薪酬管理工作下放，同時影響到內部對比關系，也可能動搖公務員隊伍的共同目標和信念。五個國家中，很多都已經大幅改革職級方面的安排，一般包括：

3.51 –(a)把一般職系人員(政務職系或同類職位除外)轉為部門人員；(b)精簡職級數目和薪幅，從而建立層次較少的管理架構；(c)把各種職業合并為較大的員工組別，從而改善人力資源管理；(d)建立正式的職位評值制度及程序，以評定職位的比重；以及(e)界定職級或職系時，以工作要求而非學歷為主要因素。

下列問題必須考慮：

(a)像香港這樣的城市，應否考慮把管理公務員薪酬的工作下放？(b)如果把公務員薪酬管理工作下放，應該把多少與薪酬及職級界定有關的職責下放給部門？(c)為方便推行以部門為本位的管理工作，應否把部分或全部一般／共通職系人員轉為部門人員？(d)如果把薪酬管理工作下放，過渡期間或會相當長。在這段期間，如何維持服務水準和員工士氣？(e)在精簡工作方面，可否把現有職系合并為多個較大的職業類別？可否進一步精簡組織架構，包括擴闊管理職權和減少架構的層次？

(f)應否推行正式的職位評值制度？如果應該，則由中央還是部門負責推行？

第四章 公眾諮詢

(本章總結中期報告內容，并邀請各界人士提出意見)

4.1 我們已知悉顧問就五個國家的公務員薪酬管理制度最新發展進行研究的結果，以及顧問認為可能適用于香港的最佳做法。

4.2 然而，在聽取有關各方及公眾就顧問研究結果發表的意見之前，專責小組應繼續持開放態度。中期報告已經發表，我們現正進行諮詢，各界人士可就我們在第三章提出的各項問題，發表意見。

4.3 在這方面，我們同意顧問的看法，即“必須取得關鍵人士對改革的認同和承諾。盡早向公務員隊伍內的管理人員和員工征詢意見，將有助公務員加強認識變革需求和各種變革方案，消除他們的疑慮，并在構思改革建議時盡早吸納他們的意見。”5

4.4 我們會在二零零二年七月提交最后報告時作出建議。薪常會隨后會聯同其他兩個諮詢組織，在二零零二年下半年就如何進行第二期檢討工作向當局提出建議。4.5 專責小組歡迎各界人士提出意見。

4.6 如果有任何意見，請于二零零二年五月二十五日或之前送交公務及司法人員薪俸及服務條件諮詢委員會聯合秘書處。地址∶香港金鐘道89號力寶中心第2座7樓701室；傳真號碼∶2877 0750；電郵地址∶jsscs@jsscs.gov.hk。

普華永道諮詢有限公司向專責小組提交的中期報告，第3頁。

第二篇：公務員薪酬制度研究讀書筆記

公務員薪酬制度研究讀書筆記

一． 相關理論綜述

二． 中外實踐比較

1.美國政府對公務員的績效評價不只是適應形勢的需要，更重要的是，它從法律法規到政策都作出了一套完整的規定，以保證對公務員績效評價制度的有效施行。美國法律在第 5 部分第 43 章中規定，要給公務員確定關鍵績效指標并用精確的方法進行衡量其工作績效，用“不可接受的績效”的判斷結果作為沒有滿足績效標準的，這個績效標準在關鍵性績效指標中可以是一個方面的，也可以是多方面的。這條法律規定表明，公務員的工作必須達到相應的績效標準，即 “保留績效標準”，對于未達到者，將以 “不可接受的績效”來給予降職或調離的行政處罰。因此，在實踐中，就出現了用 “達到/未達到”的績效評價方法來判斷公務員的工作績效是否達到了標準。在這樣的績效管理中，制定任何高于 “保留績效標準”的績效標準都是違背法律初衷的，法律的根本意圖是制定適合公務員，但又具有一定的難度的“保留績效標準”。[胡曉東，劉蘭華.美國聯邦政府公務員績效評價及其啟示[J].中國行政管理，2012,（02）：99-103] 2.三． 存在問題分析

1.現行的公務員薪酬結構主要由基本工資、津貼、補貼和獎金構成，其中基本工資實行的是全國統一的標準，在公務員總薪酬中的份額較小，由中央財政支付，而各項補貼、津貼一般占公務員總薪酬的60％－70％左右，且由地方財政安排，并具有一定的靈活性。如果某一公務員月職務工資是2000多元，那么，其月津、補貼收入一般有5000－6000元左右，這與國際上公務員津貼在其總薪酬中約占10％－40％［高永華，俞閻紅.中外公務員養廉制度的比較與思考［J］．檢察實踐，2005，（04）．］左右的比例顯然是不一致的。

2.從本質上來看，就是目前有關我國公務員薪酬的法律、法規尚不健全，雖然有《中華人民共和國公務員法》作為法律依據，但其中有關公務員薪酬的規定，原則性較強，缺乏可操作性，各級公務員的薪酬水平尚未以法律的形式確定下來。相對于發達國家，我國用法律來管理國家公務員薪酬仍處于相對滯后的狀態。［王濤．我國公務員工資制度存在的問題及其改革方向［J］．中國商界（下半月），2010，（11）：194－195．］迄今為止，我國尚無一套系統、完整的《公務員薪酬法》 能對公務員薪酬體系的單一性和確定性標準提供法律保證，由此也很難從根本上杜絕一些地方或部門在薪酬上的集體腐敗現象。

3.在目前公務員實行的職級薪酬制度中，級別與職位較高的公務員收入較高，而實際消費卻較低；現在，地位越低的公務員，收入越低，可交通、通信、醫療等各種支出反而更大。這樣的一升一降，導致公務員隊伍中的貧富差距進一步被拉大。公務員職務補貼與職務消費差距過大這一制度缺陷是造成這一后果的根本原因。據有關資料顯示，我國公車消費、公款吃喝、公費出國三項開支一年總數達9000億元以上，幾乎相當于全國財政收入的30％左右。其中擔任領導職務的公務員每年“官車”支出達4000多億元，全國每年公款吃喝超過2000億元，二者共消耗財政資金達6400億元之巨，大致相當于財政收入的20％，相當于3個三峽工程的建設費用。而造成目前這種亂象的根本原因，除去薪酬制度及其考核制度本身的缺陷外，還有相關監督管理制度的漏洞，尤其是現行職務消費的監管制度約束力不強、責任追究制度不能有效的實行。[高彩萍,李景平.對“公務員薪酬亂象”的思考［J］.行政與法，2013，（01）：10-15] 4.由于我國現行的公務員薪酬制度是以職務與級別作為公務員薪酬的依據，并將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。但這一公務員職位分類過于單一，在薪酬分配中并不能體現出職位的專業化等特點，對公務員的激勵明顯存在不足。從國際上來看，公務員薪酬制度的總趨勢是朝著強調專業化方向發展，如美國對聯邦公務員分為一般行政人員、高級行政人員、行政長官、國會人員、司法人員、郵政人員、藍領工人等九類公務員，且不同種類及級別的公務員的薪酬對應不同的工資級別和檔次。

5.首先，我們的研究顯示，在過去數十年間，經過 6 次大幅度調薪，公務員的薪酬已有實質的改善。從調薪的效果看，庫克所說的“低工資和低消費”運行模式已經有了根本的改變。從絕對和相對(跟其它行業人員相比)的層面來看，公務人員的薪水都不能算低（一般認為，除了正式工資外，我國公務員還有其他灰色收入。如果考慮了這些灰色收入，公務員的實際收入事實上是更高的。因此，以薪養廉的實效更值得懷疑）。其次，現有數據表明，盡管反腐的力度在不斷增強，公務人員薪酬有實質提高，腐敗程度并不處于減弱狀態。在公務員 6 次薪酬提高中，級別較高的干部的工資有更大的改善。但是，與此同時，大要案率卻一直處于上升狀態。越來越多的高級干部被移送司法機關。坦言之，腐敗的衡量問題是非常棘手的。腐敗個案數量不能與腐敗嚴重程度掛等號。因此，本文使用了多種衡量方式，包括腐敗的類型，腐敗案件的案值，移送司法機關的概率，以及腐敗的潛伏期。所有這些指標指向一個共同結論: 腐敗發生與發展的勢頭仍在，并沒有隨公務員工資上升而減弱。因此，以薪養廉更多的只是一種良好愿望而不是事實（香港是高薪養廉的范例。事實上，香港官員清廉是多種因素綜合的結果(Manion，2004)。）。[公婷,吳木鑾.關于以薪養廉有效性的探討: 基于中國的經驗[J].經濟社會體制比較，2012,（05）：117-129] 6.明確相關法律法規、倫理原則的含義及實際操作性。這是我國現階段公務員薪酬公平性定位的客觀需要，也是提升我國現階段“國家制度中的道德品質”的客觀需要。同上所述，無論是1985年國務院發布的《關于國營企業工資改革問題的通知》中提出“企業與國家機關、事業單位的工資改革和工資調整脫鉤”［國務院關于國營企業工資改革問題的通知［S］（國發［1985］2號）.］，1993年發布的《國家公務員暫行條例》“國家公務員工資水平與國有企業相當人員的平均工資水平大體持平”［國家公務員暫行條例［S］（國發［1993］125號）.］，還是2006年，《公務員法》再次提出的“與企業相當人員”的對照比較原則。粗略地看，這些表述均與相關的普世價值比較一致，但這些原則都未明確界定 ：公務員工資的內涵是什么，是否包括他們享有的各類津貼和補貼，應參照什么行業及什么類型的企業確定等。因此，在“按勞分配”、“按要素分配”等對各行業均有指導價值的空泛的倫理原則外，并沒有內涵比較清晰、有實實在在操作性的、對我國現階段公務員薪酬公平性可以發揮指導作用的法律法規或倫理原則。這是我國現階段公務員薪酬確定嚴重失序的要因，也是社會其他階層對公務員薪酬公平性負面評價占據主導地位的源頭。在我國現階段，公立學校教師、公立醫院醫生等國家雇員謀求自身利益時的重要策略取向，是力爭本階層的薪酬與作為國家雇員的另一階層——公務員——掛鉤。由此造成了并可能進一步放大國家雇員和非國家雇員間的更大規模的薪酬確定失序。這對政府構建和諧社會的努力，無疑是深層次的挑戰之一。7.四． 思路與對策

1.對公務員的薪酬體系進行變革,可以借鑒新加坡及我國香港的經驗,實行單一貨幣工資制和財產申報制。單一貨幣制有以下優點:可以簡化工資計算、發放及合適的程序,有利于效率的提高;可以使公務員工資水平具有更大的可比性,準確定位公務員的收入狀況,便于適時調整;便于公務員之間及與社會其他行業之間進行比較,從而使工資的激勵作用明顯化。在單一貨幣工資基礎上進行的全面財產申報可以有效反映公務員的收入狀況,及時發現其非正當收入,從而增加腐敗的風險成本,起到監督和預防腐敗的作用。2.公務員薪酬水平的確定應與本地物價指數緊密掛鉤。美國政府時刻根據物價指數的變動情況，動態調整公務員薪酬水平，使其生活水平避免受通貨膨脹的影響，這樣既持了與外部市場的競爭力，也沒有額外增加財政壓力。我國《公務員法》第七十五條明確規定公務員的薪酬水平應與國民經濟發展相協調，與社會進步相適應。但國民經濟發展的具體指標依據沒有確定，使得其公務員薪酬調整沒有一個具體明確的標準，隨意性很大，與其他行業薪酬差距過大。

3.實行寬帶薪酬，增強我國公務員彈性薪酬制度。美國商務部于 1998 年根據其內部職位性質的不同，對一般公務員職位劃分為四種類型：科學與工程師類，行政管理人員類，科學與工程技術員類，并對各類人員的薪酬范圍進行了寬帶化的設計，將原來 15 個薪等縮減為 5 個薪等。盡管這樣的做法仍以職位等級為基礎，但在不突破現有薪酬制度的前提下，寬帶薪酬在一定程度上避免完全按照等級確定薪酬的傳統做法，更能反映公務人員的能力和績效，同時擴大了內部等級之間薪等差距，有助于提高公務員的工作積極性。當前我國公務員實行的是統一的職級薪酬制，薪酬整體水平偏低，激勵效應不明顯，人力資源未有效開發等問題層出不群，難以適應政府扁平化變革的需要，因此將等級薪酬制轉向績效薪酬制，同時在具體科學的職位分析基礎上，緊密結合公務員的工作績效，推行靈活，彈性的寬帶薪酬制，是公務員管理的科學化，現代化所必需的。4.從公共服務的供給方—政府一方來說，許多制度改革是必需的。一是立法機關需要出臺操作性較強的《利益沖突法》和《官員財產申報法》（過勇(2010)建議出臺《反腐敗法》）。這些法律的出臺有助于政府內部的監督，也便于民眾對官員的監督和制約。二是中央層面要出臺并推行可行的財政改革。即使是公務員的報酬較高，財政管理的各種漏洞也會“吸引”腐敗官員損公肥己。近年來，嚴重的采購腐敗就反映當前財政管理仍有巨大的改進空間。同樣的問題也適用于國庫管理和各種預算外資金的管理。三是分權改革需要問責機制的有效配合。許多人認為分權改革給中國官員腐敗提供了機會。比如土地腐敗案件近來引起公眾的關注。事實上很難把腐敗簡單歸咎于分權改革。我國的分權改革沒有相應的問責和監督機制作為配套，因此分權容易被地方腐敗官員所利用。從公共服務的接受方來說，有效的廉政建設需要公眾參與和社會監督。比如，在政府項目的外包中，腐敗官員可利用各種漏洞謀取私利。而提高公眾參與監督的力度，腐敗的機會就可以受到有效限制。許多國家廉政建設的經驗表明，廣泛、有效的公眾建言、舉報和監督機制可以大大地提高反腐的效果。此外，類似的經驗也表明，公眾對公共政策制定的參與也可以有效提高公共服務的質量和防止官員以權謀私。在這方面，雖然我國有《聽證法》，公眾對各種公共事務的參與程度仍然相對較低。政府需要改進包括聽證在內的各種吸納民意的渠道的質量和吸引力。這樣，廉政建設可能會更為有的放矢。[公婷,吳木鑾.關于以薪養廉有效性的探討: 基于中國的經驗[J].經濟社會體制比較，2012,（05）：117-129] 5.

第三篇：淺談公務員薪酬制度

淺談公務員薪酬制度

我國現行的公務員薪酬制度是伴隨著我國公務員制度的建立，在由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的過程中確立起來的。歷經近13年的運行，公務員薪酬制度中諸多不完善的地方己經暴露出來，使得公務員薪酬制度問題日益受到人們的關注。自1993年以來，我國共經歷了五次加薪，但都沒有觸及到現行公務員薪酬制度的根本。而自2003年底開始在廣州、上海、北京等地相繼推出的公務員“陽光工資”改革，也未能脫離原有的制度框架，沒有解決現行公務員薪酬制度本身的問題。

一、公務員的概念

公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員職位按職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據中華人民共和國公務員法，對于具職位特殊性，需單獨管理的，可增設其他職位類別。國家根據公務員職位類別設置公務員職務序列。公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。非領導職務層次在廳局級以下設置。

二、我國公務員薪酬現狀

1.公務員工資的組成

實行公務員制度的國家，工資結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔。工資收入一般占總收入的70%-80%，津貼約占20%-30%，津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區津貼。工作津貼是指公務員因加班工作和特殊崗位而得到的額外報酬，如加班津貼、特殊崗位津貼和交通津貼等；生活津貼是指公務員在生活上的特殊需要和特殊情況而獲得的額外補助，如住房津貼、子女教育津貼、物價津貼等；地區津貼是指公務員在特殊地區工作和生活而獲得的額外報酬，如美國的特殊地區津貼、印度的城市補貼等。我國發達地區的公務員薪酬結構與國際慣例正好相反，我們的公務員每月工資收入（即職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資之和）一般僅有幾百元至1000多元，而經濟發達地區的津貼（補貼）則遠高于公務員工資。目前，廣東省直機關與廣州市直機關的廳級公務員的津貼已達5000-6000元/月，處級公務員的津貼也有4000元/月，津貼已成為公務員的主要收入來源，工資收入占公務員整體收入的比例嚴重偏低。由于可見，我國公務員薪酬的高低主要還是看地方政府決定發放多少津貼，而不是中央政府決定發放多少工資。

2.公務員工資水平

工資水平是指在一定時間、一定范圍勞動者工資的高低程度。它直接決定著勞動者生活水平的高低。

今年廣州市勞動和社會保障局和廣州市統計局公布了2007廣州市城鎮單位職工平均工資（不包含鄉鎮企業、私營企業和個體工商戶，下同），城鎮單位職工年平均工資40187元，職工月平均工資3349元；在崗職工年平均工資40562元，在崗職工月平均工資3380元。如以廣州市公務員為例，2007年科員的月平均工資約為3300元（根據工齡長短略有差異），那么此工資標準與2007年的城鎮職工工資基本持平。如果將廣州市公務員的薪酬與本地效益中等的國企員工收入進行對比，可以看到，企業普通管理層的工資是科員的2倍左右，而企業里中層的收入是公務員科級及科級以上公務員工資的幾倍，而多的可達到十倍百倍，由此可見，2007年公務員的工資不論與城鎮平均工資對比還是與本地國有企業對比都是有些偏低的。

同時，在此本次廣州市公務員的工資上調之前，現在的工資標準已有長達8年的時間未作調整。在這八年里我國的經濟發展又是怎樣的呢？按照國家統計局發布的信息，從2000年到2007年每年我國的GDP增長率最少增長了7.5%，最多的增長了11.9%，物價指數CPI從2000年到2007年只有02年出現了-0.8%的增長，其余年份均為正增長，最少增長了0.4%，最多增長了4.8%，因此公務員的工資如果不建立長效的薪酬調控機制，定期對薪酬進行評估和調整，那么，不論當初制定的公務員工資標準是否合理，都必將隨著時代的發展而與經濟水平脫節，它的后果將是嚴重影響公務員隊伍的穩定，影響政務各項工作順利高效的推進，與我黨提出的創建和諧社會的宗旨背道而馳。所以建立公務員長效、合理的薪酬調控機制，是順應時代發展的必然選擇。

三、公務員薪酬制度存在的問題

1.我國公務員薪酬制度還未被納入法制化管理的軌道

國外發達國家非常重視公務員薪酬制度的法制化建設，無論是公務員工資水平的確定、增長的原則、調整的依據、薪酬制度的運行和控制等均以法律的形式加以明確，如美國早在1962年頒布了《聯邦工資法》，1970年和1978年又先后頒布《聯邦工資比較法》和《文官改革法》；日本有《國家公務員法》；德國的《聯邦工資法》等。而迄今為止，我國公務員工資制度的基本原則和依據沒有以法律形式系統、完整地表述出來，由于無一套成型的公務員工資法出臺，因此在工資的設計、調整、福利增補上都缺乏明確的法律依據，這反映我國用法律來管理國家公務員薪酬制度的進程仍處于相對滯后的狀態。近年來，政府連續5次給公務員加薪引起很大爭議在很大程度上就是因為工資的調整水平、調整程序上均缺乏客觀依據和法律規范，導致人們對公務員加薪的科學性和合理性產生質疑。2.公務員平均薪酬水平偏低，易產生濫用權力和尋租行為

公務員的薪酬水平應當體現人力資源要素的價值，但就現狀而言，公務員薪酬難以與價值相吻合，一定程度上說現階段公務員的薪酬狀況位于市場工資的中等偏低的區位。由對于處于較高層次的公務員，其薪酬水平難以反映崗位所承擔的職責、工作復雜度及相應價值貢獻。而且，由于政府部門控制了一定的政治資源和經濟資源，當其收入與周圍同等能力群體的收入存在較大反差時，就會出售手中權力，為本部門和個人謀取私利，追求自身利益最大化，出現腐敗現象。這樣，不僅破壞了市場正常運行的機制，也損害了其他經濟主體的經濟利益和踐踏了社會的公平和正義。

3.公務員薪酬標準的調整水平、調整程序缺乏法制化管理

我國早在1956年工資改革時，就提出要實行工資正常升級的原則，國務院《關于工資改革的決定》規定，要使“升級成為一種正常的制度”。1985年工資改革時，再次提出要實現調資正常化，但由于種種原因，正常的晉級調資機制遲遲未能建立。公務員工資標準的調整沒有一個科學的參照系，工資調整程序也帶有很大的隨意性，有時事隔七八年才調整一次工資，有時工資增加了也是為了刺激內需的需要，沒有建立起工作員工工資的動態調整制度和程序。

四、如何完善薪酬制度

1、合理化薪酬水平，建立市場平衡比較機制。

公務員作為一種職業，其薪酬水平不僅要體現這種職業所要求的人力資源要素的價值，更要與公務員的社會地位和所發揮的作用相適應。公務員薪酬來源于國家稅收，應依據GDP、國家儲備變化而變化，并且公務員數量增加要視公共事務數量的增加情況而定。在具體參照行業和標準上，公務員法已將之前的“國有企業相當人員”擴展為“企業相當人員”，但要保證落實到實際操作中。最終目的是建立一套可行性強的，系統的、完備的公共部門薪酬機制的平衡比較體系，并且達到與國際接軌的層面。

2、實行分類管理，確定合理工資差距。

科學合理的差距，既能留住公務員中的精英分子，又不會因級差過大或過小引起相應的問題。《公務員法》將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類，可對不同的崗位工資實行分類管理。專業技術較強的崗位應針對工作特性，設計部門專業崗位工資制度，進一步發揮專業人員作用。

3、縮小地區工資差距，統一同地區工資標準。

由于我國的經濟發展不平衡，南部和東部地區經濟發達，地方財政較為富裕。在經濟發達地區的公務員工資水平明顯高于欠發達地區，特別是在發達地區的發達城市如上海、深圳等工資水平又比周邊城市高出1倍以上，比經濟欠發達地區更是高出2-4倍以上。我們不可否認，發達地區的物價水平相對較高，如房價、食品價格、交通價格都遠遠高于其他地區，但我們也因該看到，作為公務員絕大多數時間是不能選擇工作地點的，他們常常為了國家的利益、人民群眾的幸福必須無條件的服從組織的安排，因此地區工資差異過大，是對艱苦和困難地區的公務員的嚴重不公，所以縮小地區間的工資收平差距，但又根據各地的物件水平和經濟水平允許存在合理的差距，是公務員薪酬體制公平、公正原則在內部的充分體現。除了縮小地區間的工資水平差距，還應當取消同一地區不同系統間的工資差異。相同級別的公務員生活在同一個的城市，工作的性質相似，但卻因為屬于不同的系統，每月的工資收入卻不一樣，這樣的差異是很不合理的，如果常此以往將很難調動收入偏低系統公務員的工作積極性，在公務員系統內部收入偏低的部門很難和待遇好的系統競爭吸引優秀的人才加入。不同系統間的工資水平差異也與公務員薪酬體系中的公平、公正原則相抵觸，將造成人才的非正常流動，最后反映出的結果將是帶來各部門間的不合理競爭，不利于低收入部門各項工作的正常開展。綜上所述，在公務員工資體系中要消除不同系統間，部門間的工資差異，減小地域間的工資差距，建立一個公務員內部工資水平公平、公正的環境。

4、建立健全績效考核機制，實行績效工資制度。

公務員的薪酬制度與績效評估相結合，注重對公務人員的工作效率、靈活處理事務的能力、工作狀態、工作數量和質量等方面的考核，依照考核結果確定公務員薪酬結構和水平。公務員薪酬除基本的固定工資之外，可以考慮設置一個群眾評估績效獎，通過對群眾進行調查，了解得到了群眾肯定的公務員的工作有哪些，不被群眾看好的公務員的工作有哪些，實現由群眾打分，根據群眾的評估意見對公務員進行不同級別的物質獎勵或精神獎勵的目的。其中重視精神方面的獎勵，提高公務員對自身工作的責任意識，讓其明白只有自己真正做到為群眾服務，才會得到集體的肯定和認可。

5、形成公務員薪酬聯動機制

公務員的薪酬必須形成長效、合理的增減機制，打破公務員的工資要么幾年都不變，要么不知怎么變的局面。以企業為例，當企業蓬勃發展不斷壯大，經濟效益逐年穩步提高時，對企業做出貢獻的員工自然會分享企業的發展成果，要么加工資要么發獎金。可是，當企業舉步為艱時，經濟效益下滑，作為企業的一份子不論你是否接受在企業的收入必將受到影響，各種福利也有可能降低或取消，上述兩種情況都是大家普遍的認可。如果將國家比喻為企業，公務員就好比企業里的員工。公務員們的工資如果總是鐵板一塊，不論國家的經濟如何發展，社會如何變化，工資似乎永遠是那樣，不會多也不會少，這樣的薪酬體制不要說老百姓不同意，恐怕就是公務員自己也不是很認同。這種的薪酬體系弊端就像當年的大鍋飯，干好干壞都一樣，常此以往必將影響工作積極性。因此我認為，作為公務員的我們也是國家的一份子，國家興亡匹夫有責，國家的強大我們也驕傲和光榮，所以，如果將公務員這個特殊的人群置身與國家大發展之外是既不合情也不合理的。

6、建立公務員薪酬的陽光工資制度，提高薪酬制度透明度。

發揮司法和社會的監督作用，使《公務員法》中的有關規定真正的落到實處。“陽光工資”主要體現在兩個方面：一是工資來源干干凈凈，見得天日；二是工資發放光明磊落，有法可依。現代政府治理的基本運作機制就是納稅人繳納稅款，政府為納稅人提供各種公共物品或服務，因此，納稅人有權利知道，其為公務員支付了多少報酬。公務員收入的透明化既有利于實現政府的委托責任，又有助于從根本上消除一些部門隱蔽的利用權力尋租的不良現象。

五、總結

雖然我國公務員薪酬制度存在著許多弊端，但我相信，在不斷地發展與進步中，我們可以充分認識到它的不足，然后一點一點改正它。體制制度會變得越來越完善，最終達到和先進發達國家相等的水平或者超越它們。

第四篇：公務員薪酬制度

公務員薪酬制度特點分析

這學期選修了公務員制度，因為之前有考公務員的打算所以想深入了解一下。經過一個學期的學習，我對我國的公務員制度有了一定了了解。

下面來談談公務員的薪酬制度

公務員薪酬制度是收入分配制度的重要組成部分，公務員的薪酬公平問題對公務員隊伍的建設與發展乃至整體國民收入差距的縮小以及社會主義和諧社會的構建都具有重要意義。我國公務員的薪酬制度經歷了三次較大的改革。這三次改革大致可以分成以下幾個階段：

第一階段：職務等級工資制階段。這是從1956年統一實行國家干部職務等級工資制開始的，這次改革實現了由各大行政區為主的工資管理體制向單一工資制度類型的轉變。這種職務等級工資制度是我國薪酬制度類型的雛形，奠定了我國薪酬制度的基礎，適應了當時計劃經濟體制的需要。但是，隨著客觀環境的變化，加上制度本身存在的問題，薪酬公平問題越來越凸顯出來，如職務等級工資制逐漸演變成“屬人工資”，工資往往能上不能下。所以，在運行中逐步呈現出“職級不符”、“勞酬脫節”和工資標準過于繁雜等弊端；同時，中央集中統一管理，工資機制僵化，平均主義傾向嚴重，整體工資水平低下并長期凍結，嚴重影響了國家干部的工作熱情，工作效率十分低下.第二階段：結構工資階段。1985年，國家干部實行以職務工資為主要內容的結構工資改革。這次薪酬制度改革實行了結構工資制，改變了以往單一的工資制度，突出崗位因素；在結構上，從職務工資和工齡工資上反映了勞動的“潛在形態”和“凝固形態”，發揮了工資多重功能的作用。在分配公平方面，體現了一定的按勞分配原則，對于獎優罰劣、獎勤罰懶具有一定的積極意義。但是，結構工資制在實際運行中也暴露出一些問題：首先，結構工資制以職務工資為主，不能反映國家機關工作人員因具體工作內容和工作特點不同而在待遇上的差別。其次，結構工資制靈活性較差，不能隨著物價的變化而自動調節工資。再次，獎金的發放不具有實際意義，成為平均主義的產物，沒有起到激勵的作用.第三階段：優化結構工資階段。1993年，我國建立了公務員制度，并進行了第三次薪酬制度改革。這次改革進一步完善了工資結構形式，恢復了級別工資，增強了工資的激勵功能，實現了機關和事業單位工資制度的脫鉤，建立了適合各自特點的工資制度。但是，由于我國公務員制度的實施尚處于初期階段，在公務員薪酬制度設計方面仍存在許多不合理的地方，如工資級差太小，不利于調動高級公務員的工作積極性；工資級別過少，基層公務員晉升困難，加劇了“官本位”現象.所以，這次公務員工資制度改革后，仍出現公務員連續加薪現象，引起社會成員的不滿，不利于和諧社會的建設。2006年1月1日《公務員法》施行之后，我國公務員薪酬制度進行了第四次改革。此次公務員薪酬的改革按照《公務員法》的要求，實行國家統一的職務與級別相結合的制度。這次公務員薪酬制度改革是有史以來力度最大的一次改革，特別是工資級數

1的增加，使得公務員在不晉升職務的情況下，可以通過級別工資的晉升同樣增加工資；同時，合理地拉大了工資的級差，體現了分配公平理論。這在一定程度上弱化了過去公務員工資制度濃厚的平均主義色彩，符合國際公務員工資級差的標準。

現實中我國公務員薪酬公平的困境及成因分析

（一）部分地區公務員薪酬公平改革實踐存在的問題公務員的工資外收入差距一直是困擾公務員管理制度改革的難題之一，這種狀況既影響公平，又給政府職能轉變帶來阻力，不利于廉政建設。因此，“陽光工資”逐漸成為各級政府樂于討論的話題。所謂“陽光工資”，就是將公務員薪酬置于社會公眾監督之下，做到透明。也就是說，把過去的“灰色收入”擺到桌面上，使各單位工資外收入從“隱性”到“顯性”。2004年，北京、廣州、上海、大連等城市相繼推出公務員工資改革新方案.各地推行公務員“陽光工資”的改革確實取得了一些成效：改變了同區域、同機關、同工作而工資卻不同的現象，實行所有黨政機關公務員的薪金及補貼由財政統一支出。公務員薪金與補貼依據不同級別區分，但同級別的公務員不管在哪個部門工作，薪金和津貼全部統一，這使得這些地區公務員的整體收入水平有所提高，在一定程度上解決了收入較低的問題，調動了公務員的積極性。但是，由于改革缺乏科學、有效的操作細則，又暴露出新的問題，可以說公平中有隱憂。有人指出：“通過北京等城市的改革實踐來看，‘陽光工資’也并非都陽光燦爛。最大的缺陷是，仍然沒有走出‘以職務定待遇’的泥淖，工資中任何一項補貼、補助，都和行政級別密切掛鉤。改革的最后結果是，‘官越大，包越鼓；位越低，兜越空’。”

（二）我國公務員薪酬公平問題的實質我國每次公務員薪酬制度改革都是在不同的歷史時期重點圍繞工資制度類型和結構形式，逐步建立起與當時社會、經濟發展相適應的工資管理體制，但是，隨著經濟體制改革的不斷深化，每次工資制度在運行一段時間之后，都出現了與經濟、社會發展相脫節的地方，主要原因在于我國公務員薪酬制度沒有從根本上解決好公平問題。公平理論主要包括分配公平、程序公平、互動公平三個方面。公務員薪酬公平建設也應當圍繞這三個方面進行。目前，我國公務員薪酬的困境實際上就是沒有處理好上述三個方面的問題而引發的。

公務員薪酬分配公平問題。在眾多的關于公平的理論中，美國行為科學家亞當斯對工資報酬分配的合理性、公平性等給職工積極性帶來的影響進行了長期的調研，提出了關于工資分配公平理論，又稱社會比較理論。分配公平理論認為，決定員工對薪酬認可的往往不是絕對薪酬，而是相對薪酬以及本人對薪酬的認識，即人能否受到激勵，不只是由他們得到了什么而定，還要由他們所得的與別人所得的相比是否公平而定。根據該理論，人們在對自己的勞動投入和勞動報酬進行比較時，往往關注下面兩個參照系：一是對個人收入的預期值，這種預期是以個人投入的人力資本存量為基礎的；二是對他人收入的估計值，這種估計是以社會中同自己條件相近人員的收入為標準的。這兩個參照系又可分解為三個層次：外部公平性，即同一行業、同一地區和同等規模的不同企業中類似職務人員的收入水平基本相同；內部公平性，即不同職務的人員所獲得的收入應該與各自對單位做出的貢獻成正比；個人公平性，即同一單位中占據相同職位人員的收入應與其貢獻成正比。人們正是按照這兩個參照系、三

2個層次來判定個人收入的合理與否。

公務員的薪酬改革是個風向標，需要公平的理念做支撐。因為一套成功運行的薪酬制度只有在實現了公平性之后，才能達到激勵的作用。所以，基于公平理論，構建我國公務員薪酬制度結構模式的總體思路是：⑴為公務員薪酬制度專門立法，構建科學、透明、公平的公務員薪酬制度；⑵科學確定公務員薪酬水平和結構體系，建立晉級增資機制，實現公務員薪酬制度的外部公平性；⑶健全公務員薪酬管理機制，完善公務員職業生涯規劃設計，構建完整的公務員薪酬公平體系。

第五篇：淺談我國公務員薪酬制度

淺談我國公務員薪酬制度

摘 要: 薪酬制度是公務員制度中最為重要的組成部分 ,不但直接關系到公務員隊伍的穩定性和工作積極性 ,而且關系到公共行政管理的效率和公正性。本文主要分析了我國公務員薪酬制度的現狀以及存在的一些問題及原因，提出了一些我國公務員薪酬制度建設的建議。

關鍵詞:公務員 薪酬 薪酬制度

公務員薪酬制度是公務員制度的重要組成部分，也是收入分配的重要內容。在市場經濟條件下,薪酬既是宏觀經濟關注的重大問題,又是微觀公共部門人力資源管理關注的重點問題之一。

一、我國公務員薪酬制度基本現狀

我國的公務員薪酬制度共經歷了四次改革，1956年實行職務等級工資制取代配給制；1985年又實行結構工資制，分為基礎工資、職務工資、工齡工資、獎勵四個部分；1993年，我國在建立國家公務員制度（頒布實施《國家公務員暫行條例》）的同時實施了第三次薪酬制度的改革，將公務員工資分為職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資。2006年《公務員法》實施后，公務員工資主要由基本工資（包括職務工資、級別工資）、津貼、補貼和獎金構成。基本工資實行全國統一標準，由中央財政支付，后三項由地方財政安排，具有一定的浮動區間和靈活性。我國現行的公務員薪酬制度經過十余年 的逐步發展和完善，在穩定公務員隊伍和提高行政效能等方面發揮了較大的作用。目前，公務員整體的薪酬狀況主要表現為:

1、工資水平穩步增長。工資水平是用來衡量員工個人價值和社會經濟發展水平的重要經濟尺度。改革開放以來，尤其是建立國家公務員制度以來，公務員工資水平也不斷穩步增長。一方面，我國經濟的快速發展為公務員工資水平的增長提供了強大的經濟動力。經濟持續高速發展要求公務員工資水平保持合理比例的增長，同時，也為公務員水平的提升提供了堅實的財政保障。

2、相對而言，工資結構逐漸趨于合理。國家行政機關的工作性質決定了公務員薪酬與社會其他行業相比具有一定的獨特性。在第三次工資制度改革中，我國確立了符合機關特點的職級工資制度。職級工資制由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四個部分構成，結構合理，綜合體現了影響工資的多個因素和成分，職務工資和級別工資構成職級工資的主體。

3、地區薪酬模式呈現多樣性。當前，在現行的分級財政管理體制下，我國不同省市之間的公務員薪酬模式日益呈現出多樣化的特點。各地區在制定各自的薪酬模式的過程中，充分運用薪酬杠桿的激勵效應和優化人才資源配置的功能，以期達到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才甚至于反腐倡廉的目的。

二、我國公務員薪酬制度的存在的問題

不可否認，建立在科層制基礎上的我國公務員薪酬制度，有其突出的優點：以職位序列進行薪酬管理，操作比較簡單，管理成本較低；

同工同酬，相對公平；憑借資歷或通過等級制度獲得穩定的升遷來獲取較高的報酬，這種形式將向公務員灌輸對部門和公共服務的忠誠感等等。但是，現行公務員薪酬制度歷經十余年的運行,其中諸多不完善的地方己經暴露出來,使得公務員薪酬制度問題日益受到人們的關注。

1、公務員薪酬的市場化程度較低。一是沒有建立與社會薪酬水平的掛鉤機制。公務員薪酬的合理性受質疑，甚至有人提出，公務員工資標準的調整不能由有關部門說了算，否則就有公務員“自己給自己加工資”的嫌疑。二是沒有建立與宏觀經濟發展的聯動機制。公務員工資標準調整隨意性大，有時一年一調，有時又幾年不調。由于工資不能與宏觀經濟聯動，不少公務員對宏觀經濟漠不關心。三是沒有建立科學的薪酬分類制度。幾乎所有公務員都按綜合管理類確定薪酬，這抹殺了不同類別公務員崗位的差距，造成行政機關內部的“大鍋飯”。四是沒有建立合理的薪酬標準體系。我國公務員薪酬標準體系級差偏小，難以體現出高級別公務員的價值。既造成部分高級別公務員流失，又影響部分低級別公務員積極性。

2、公務員薪酬的透明度差。一是薪酬結構不合理。在公務員制度較成熟的國家，公務員的薪酬都以基本工資為主，各類補貼占收入的比例不超過30%。而我國的情況正好相反，公務員薪酬中工資占少部分，津補貼占大部分。二是“三公消費”異化。公費出國、公車消費、公款接待本來是公務員職務消費的一部分，但在現實生活中已異化為“三私消費”，即公費私玩、公車私用、公款私吃，成了公務員

腐敗的溫床。三是法外收入依然存在。盡管國家規范了公務員津補貼，但一些單位依然存在亂發濫補的現象。此外，不少公務員還有灰色收入，有的甚至通過“尋租”、“創租”獲得非法收入。

3、公務員薪酬的約束功能弱。一是對公務員工作績效的激勵弱。《公務員法》規定，對公務員的考核包括德、能、勤、績、廉等五個方面，重點考核工作實績。但在實際工作中，主要憑主觀印象作評價。即使憑工作實績評上了優秀，也只多發一個月基本工資的獎金，對公務員的激勵作用有限。二是對公務員行為的約束弱。西方國家公務員退休時，一般有一筆數額不菲的養老金。如果出現廉潔問題，養老金就會被取消。這種制度設計，既解決公務員養老社會化的問題，又防止“59歲”現象，使公務員保持廉潔，直到退休。在我國的薪酬制度中，沒有這樣的設計。公務員即使犯了錯誤，經濟上受到的處罰也較小，所以很難從薪酬上對公務員行為形成約束。三是對公務員財產的監管弱。雖然我國已建立了領導干部收入申報制度、重大事項報告制度等制度，但實際效果不理想。

三、我國公務員薪酬制度存在問題的原因分析

我國實行公務員制度僅十余年，現行公務員薪酬制度的根本問題在于它是孤立于市場分配體系之外的封閉系統，缺乏與市場有效溝通的理論和機制，從而導致公務員的收入不僅未能在公務員內部建立具有公平性和激勵性的合理差別，也未能與其他社會成員的收入實現外部公平和協調，主要表現在三個方面：

(一)政策制定主體方面

在我國公務員薪酬政策的設計、制定過程中，公務員既是這一政策設計的主體，也是這一政策的受體，即在薪酬制度的設計、制定中公務員既充當了運動員又充當了裁判員。因此，在目前這種缺乏有效監管的形勢下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學性和社會公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效地消除這種不公平。

(二)管理體制方面

目前，我國公務員薪酬管理體制實行的是薪酬政策、制度和標準“三統一”的模式。這種高度集中于中央政府的薪酬管理體制是與計劃經濟體制，特別是“統收統支”的財政體制相適應的。在當時的國情下，這種“三統一”對于統籌解決全國機關事業單位的工資收入起了積極重要的作用。但是隨著社會主義市場經濟體制的建立，特別是財稅體制改革，實行“分稅制”以后，現行的薪酬管理體制與各地經濟發展水平、財力差異出現了尖銳的矛盾。國家出臺調資政策時，往往出現“落后地區吃不消，發達地區吃不飽”的兩難困境。即落后地區財力緊張，無法全額兌現國家出臺的調資政策，而發達地區感覺圍家統一安排的增資標準力度不夠，仍需在國家政策之外自行以各種名義出臺增資項目，以彌補公務員薪酬與當地企業人員的差距。因此，形成了“制度內大統一，制度外大分散”的格局。

(三)薪酬增長機制方面

我國目前的公務員薪酬增長機制尚不能體現收入分配規律——薪酬水平增長應該“隨行就市”，體現人才的市場價位。我國每一次

公務員薪酬的調整，不是按市場的客觀規律，而是看財政狀況的好壞、中央領導人決心的大小，甚至是社會的壓力，往往是一種滯后性的、被動的調整。由此造成了公務員薪酬水平下降，人才外流，隊伍不穩定。2006年公務員薪酬制度改革雖然對以往的職級工資制作了較大的調整，規定公務員可以通過晉升職務和級別晉升工資，并且應該根據社會發展水平調整工資。如《公務員法》第75條規定：公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。但是仍有很多不足之處。例如，處于基層的公務員每晉升一個級別所獲得的工資增長是相當微弱的。在當前的物價水平下，無法起到激勵作用。對公務員也缺乏普遍加薪的穩定機制和具體措施，加薪時常被當作政策 工具來拉動內需，加上受國家財力的限制，普遍加薪的幅度很難滿足 物價上漲幅度以及市場上同類人員的人才價位的上漲幅度。因此，形成了近年來國家數次上凋公務員薪酬，但公務員薪酬水平仍然不高。

四、對我國公務員薪酬制度的建議

(一)施行公務員薪酬管理法制化。這是優化公務員薪酬制度的前提。一要盡快完善立法。要在《公務員法》基礎上，制訂《公務員薪酬法》或《公務員薪酬條例》，對公務員的薪酬作出更明確的規定，增強公務員薪酬制度的科學性、操作性。二要堅持依法辦事。嚴格執行法律規定，防止在公務員薪酬管理領域出現以人代法、以言代法、以權代法的現象，減小公務員薪酬標準調整的隨意性，增強公務員薪酬的社會認同度。

(二)推行公務員薪酬標準市場化。一要建立與社會薪酬水平的

掛鉤機制。科學確定不同類別、不同級別公務員薪酬的參考對象和計算辦法，完善工資調查制度，使公務員薪酬水平和社會薪酬水平保持一致。二要建立與宏觀經濟發展的聯動機制。定期調整公務員薪酬標準，一方面使公務員分享經濟發展的成果，另一方面讓公務員生活不受通貨膨脹影響，增強公務員隊伍的穩定性。三要落實薪酬分類管理制度。對不同地區公務員實行分類管理，把薪酬差距差距控制在2-3倍內；嚴格落實公務員崗位分類管理制度，實現按勞分配、優勞優得，增大薪酬對高層次人才的吸引力。四要完善公務員考核辦法。引入第三方評價機制，開展行政相對人滿意度調查，增強考核的客觀性、公正性；增大工作實績在考核中的權重，并將考核結果與薪酬嚴密掛鉤，促進行政績效提高和服務改善。

(三)清晰界定工資津貼和福利在公務員薪酬結構中的地位、性質與作用。目前我國公務員薪酬制度中工資、津貼、福利三部分的含義和作用是相互交叉的 ,這就使得三者在調節公務員個人收入分配上的作用得不到充分發揮 ,也就使薪酬制度不能有效解決地區差別等差別問題。因此 ,必須清晰界定工資、津貼和福利在薪酬結構中的地位和作用。

(四)改革工資管理體制 ,在統一的基礎上建立地區津貼制度。首先 ,要建立健全運用經濟、法律手段和必要的行政手段進行調控的工資分配宏觀調控體系 ,加強宏觀調控管理。其次 ,由于各個地區經濟狀況不同 ,就不能要求工資水平一致 ,因而必須建立地區津貼制度和相應的調節機制。地區經濟發展津貼主要根據當地經濟發展水平

確定 ,與經濟增長的一定比例掛鉤。

(五)搞好各方面的配套改革。改革在一定意義上講就是利益分配的調整,而每一項經濟體制改革必然涉及利益分配的調整,因此必須把搞好薪酬制度改革作為一個重要環節,與社會保障制度改革、財稅體制改革特別是人事制度改革等及時配套,不斷完善,保證公務員實際可支配收入逐步提高。

(六)認真調查研究,積極探索收入分配理論。要深化對社會主義社會勞動和勞動價值理論的研究和認識,不斷進行理論創新和制度創新 ,逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的統分結合的工資管理體制,使個人能力、貢獻、工作量與報酬、獎勵直接掛鉤,真正體現出按勞分配的原則 ,從而充分發揮其激勵作用。

五、結語

公務員作為國家行政權力的實際行使者、國家行政管理事務的實際執行者、國家行政責任的實際承擔者,如何利用合理的薪酬制度,吸引、留住和激勵優秀的公務員,同時加強對公務員隊伍的管理監督，使他們的能力得以充分和持續的發揮,是政府人力資源管理的關鍵。在人才競爭日益激烈的知識經濟背景下,這對于吸引和保留一支素質良好且有競爭力的公務員隊伍的政府組織而言,是絕對不可或缺的。

參考文獻:

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