第一篇：論行政監察法中的檢查制度和調查制度

論《行政監察法》中的檢查制度和調查制度

——兼論行政檢查和行政調查的研究方法與思路的拓展

魏增

? 2012-09-16 21:25:51

來源：《行政法學研究》2011年第4期

摘要: 《行政監察法》中的檢查制度和調查制度是行政監察檢查權和行政監察調查權運行的載體。作為制度意義上的行政檢查與行政調查存在著性質與功能的差異，共同構成了行政執法監察、廉政監察和效能監察目標實現的制度要素。行政檢查和調查制度關聯著公共權力、公民基本權利、政府治理、行政行為，關聯著執法、廉政、效能等行政監察工作的熱點，關聯著系統論、控制論、信息論等理論范式，有可能成為行政法學的理論增長點。

關鍵詞: 行政監察；行政檢查；行政調查

《行政監察法》中的檢查制度和調查制度是行政監察檢查權和行政監察調查權運行的制度載體，與行政監察建議制度和行政監察決定制度共同構成了完整的行政監察制度體系，實現著行政監察保證政令暢通、維護行政紀律、促進廉政建設、改善行政管理、提高行政效能的基本功能。2010年6月25日，全國人大常委會作出修改《行政監察法》的決定，修改后的新法自10月1日起施行。新修訂的《行政監察法》完善了行政監察工作原則，進一步明確了監察機關職責，適當擴大了行政監察對象范圍，完善了舉報制度和加大了對舉報人保護力度，提出了依法公開監察工作信息的要求。[1]這是該法自1997年5月9日公布施行以來的第一次修改，體現了行政監察工作理論創新和實踐發展新成果，[2]特別是其中對于行政監察檢查制度和行政監察調查制度的完善和發展，明確了行政檢查和行政調查的法律屬性、實施依據、實施程序和相應的救濟手段，有助于更好地發揮兩種制度在行政監察中的關鍵作用，實現行政監察建議權與行政監察決定權運作的針對性、真實性和有效性。

一、《行政監察法》中的行政檢查制度與行政調查制度

（一）行政法理論中行政檢查與行政調查

長期以來，由于我國行政法學研究側重于研究受行政程序和司法審查制約的正式行政行為領域，對于不受正式程序和司法審查約束的行政行為則持一種“幾乎視而不見的態度”，[3]對行政檢查和行政調查制度缺乏應有的關注。同時，受美國、英國等國外行政法學對行政檢查和行政調查不加區分的影響，行政法學研究對于行政檢查和行政調查制度一直存在著認識誤區，并導致出現一些爭議，比如行政檢查、行政調查是否為同一個概念、相互之間是包含還是交叉關系等問題。甚至在有關的法律規范中，行政調查與行政檢查的概念也存在著混用的情形。[4]盡管作為工具或手段意義上的行政調查與行政檢查可能存在著交叉關系，“通過調查的檢查”與“通過檢查的調查”的概念在一定意義上可以成立，[5]但是作為制度意義上的行政檢查與行政調查仍須明確其性質與功能差異。

我國學術界對于行政檢查制度的內涵有不同的觀點。“行政檢查是指行政主體，依法對行政相對人是否遵守國家的法律、法規、行政規章的情況，作單方強制了解的行政行為。”[6]“行政檢查，也有稱行政監督檢查，是指具有行政監督檢查職能的行政主體，依據法定的監督檢查職權，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規和規章，以及是否執行有關行政決定、命令等情況，進行能夠影響相對人權益的檢查了解的行為。”[7]針對這些概念，有學者將其劃分為三種模式，“第一種是指一定的行政主體按其管轄的領域對行政相對方遵守國家有關法律、法規、規章情況的檢查；第二種是行政主體基于行政職權依法對公民、法人或其它組織（相對人）是否遵守法律、法規、規章的情況進行了解的行為；第三種是行政主體依法對行政相對人是否守法的事實做單方強制了解的行為。”[8]這些不同的觀點可以統一于行政檢查的內容要素上，即對行政相對人或相對方是否遵守有關法律、法規規章的檢查上。這種行為具有職權性、一定的強制性、合法性、程序性、獨立性等特征，是一種正式行政行為的前置行為，也是做出行政決定和采取具體行政措施的依據來源。

對于行政調查制度的內涵，學者們也有不同的主張：“第一種是為達成特定的行政目的所進行的對行政客體收集資料的活動，是一種行政輔助手段；第二種是行政主體為獲取有關證據或其它信息向被調查人收集資料的過程；第三種是對各式各樣形態的行政機關對于私人行為各種情報收集活動的總稱；第四種是行政主體對行政相對人信息了解和情報收集的行為；第五種是行政機關在具體行使法律授予的權限時，為判斷能否使用該權限而進行的事實調查或材料收集活動。”[9]從上述定義不難看出，對于行政調查的理解雖然在調查目的、調查介入以及調查主體上有所分歧，但是都認同其作為一種資料收集活動的存在。某種程度上可以說，行政調查更類似于一種行政事實行為。這種事實行為在行政主體作出時對行政相對人的實體權利影響不大，但卻對其程序權利能夠產生至關重要的作用。

（二）《行政監察法》中的行政檢查權與行政調查權

根據《行政監察法》的規定以及我國行政監察機關的職能設置，檢查權、調查權、處理權和建議權就是我國行政監察機關的職權中最重要的四項基本職權，其中行政監察檢查權與行政監察調查權構成我國行政監察檢查制度與行政監察調查制度的權力基礎。

行政監察檢查權是指行政監察機關履行檢查職責，對監察對象遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題進行巡視督導檢查的權力。具體到新修訂的《行政監察法》中，檢查制度有這一套完整的程序規范約束，包括從立項到組織實施，到報告，到得出結果，到提出建議，再到備案。這一系列的程序規定為檢查制度量體裁衣，既確保這項制度的依法有序有效行使，又防止了此項制度因缺少規制而帶來的不良后果。

從總體上說，《行政監察法》中的行政檢查制度可以代表：各級行政監察機關為了實現行政監察的目的和職能，依據法律規定，對行政相對人是否遵守法律、法規、規章以及依法作出的行政決定的情況進行具有一定強制性和直接性的了解及作出檢查報告的行為。這種行為為行政監察主體順利開展工作并實施相關舉措提供了合法性基礎。

行政監察調查權是指監察機關為履行調查處理職責，依法擁有的對監察對象違反行政紀律的行為進行專門的調查核實的職權。這種調查權甚至構成了行政監察機關的特色權力。具體到新修訂的《行政監察法》中，行政監察主體即國家各級行政監察機關，應將行政調查視為其職權行為并賦予其一定的強制性和命令性，同時在法律法規規定的權力范圍內作出直接影響相對人程序權益，尤其是影響行政行為公平性和合理性的信息收集和情報獲取的活動。這種活動代表了一種制度構架，是行政調查制度的核心，也是確保進一步開展行政監察的必要前提和事實基礎。新修訂的《行政監察法》在總則第4條中明確規定：“監察工作必須堅持實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。”這也為行政調查制度的設立提供了原則性指導。

（三）《行政監察法》中的行政檢查與行政調查比較

“檢查”和“調查”都是對一定事實的了解情況，但在具體的效力、程序、強制性等方面有著較大的區別。在我國，行政檢查多數情況下被稱為“行政監督檢查”，這使其在了解信息這一功能的基礎上，多了一層“督促”的涵義，并能形成具有法律效力的結論，因而可以被看作是行政處理行為。但是，“調查”尤其是“后續調查”更類似于一種事實行為，沒有直接的督促效力，也不能形成具有法律效力的結論。另外，行政檢查必須有法律的特別授權，無授權無檢查；而行政調查則傾向于管理權的分配，即有管理權就有調查權，而并不需要明確授權，因而其強制力和直接效力都要弱于行政檢查。目前正在研究的《行政程序法》草案建議稿中，專家們對調查和檢查作出了明確區分，其中第44條規定，本法所稱調查是指行政機關為了查明案件事實進行調查、獲取證據的活動；第49條規定，本法所稱檢查是指法律規定有檢查權的行政機關工作人員對特定人和特定場所的不公開資料、物品的調查取證活動。[10]

《行政監察法》修訂后，在完整保留“檢查”和“調查”制度的基礎上，對于程序問題作出了更為明確的規范，賦予了被檢查、調查對象的陳述、申辯等權利。但《行政監察法實施條例》對兩者的規定卻有輕重之分，即對“檢查”作了更加嚴格和明確的規定，如對“重要檢查事項”的規定，而對“調查”的規定則相對較少，同時賦予監察主體在做出“檢查”行為時的具體職權，規定行政監察的檢查事項由監察機關根據本級人民政府或者上級監察機關的部署和要求以及工作需要確定。但盡管兩者存在諸多區別，行政檢查與行政調查這兩種制度是相輔相成、不可分割的，二者統一于行政監察執法過程之中，也統一于為行政監察提供有效合法的事實依據上。

二、行政監察檢查與行政監察調查的域外借鑒

需要指出的是，目前，對《行政監察法》中的“檢查”和“調查”進行專門論述的成果非常少見，甚至有關行政監察法學方面的論述也不多見。這或可歸因于行政監察方面的法律法規頒布時間短—《行政監察法》于1997年頒布，至今不過十余年。或者是因為行政監察法學理論積淀不夠悠久，而且行政監察常常是作為工作實務研究或管理學、政治學等學科的研究領域，而行政法學尤其是部門行政法學對此關注甚少，導致行政監察的工作實際與行政法治建設的需要之間存在較大的差距。在這種情況下，借鑒國外有關制度和理論成果具有重要意義。

（一）法國的行政檢查制度

在法國，行政監督形成了一套嚴密的體系，包括內部監督檢查、外部監督和司法監督，行政檢查是指其內部監督，具體可以分為四個方面：

首先是上級主管部門的監督，主要是對公務員及其行為的控制。下級服從上級是行政部門運作的基本方法。任命單位有權對公務員的行政行為進行監督并對其職業過錯予以處罰。

其次是政府各部門監察機構的監督。政府的每個部均設監察司，由部長直接主管，主要任務是檢查行政、財務和技術領域的運轉情況。監察員以部長名義開展工作，對所在部管轄的范圍都有調查權。

再次是財務監督。國家財政部在政府各部門和地方行政權力機關設財務監督員或財務核查員，負責核查各部門和地方的公共財政資金收支情況。行政機關的經濟往來一律實行轉帳制，由銀行控制。

最后是政府各部門之間相互監督。如對公務員行為的合法性監督，主要由人力資源部駐各部的紀律檢查委員和行政行為實施人的直接上級共同承擔，如果行政行為違法，上級要負連帶責任；公務員的行為超出了行政監督的范圍或者觸犯了刑律，即由司法部反貪總局駐各部的監督員負責調查，由駐部檢察官向民事或刑事法院起訴。[11]

結合國外經驗，研究我國的行政檢查制度應注意以下兩方面：

第一，在宏觀上，行政檢查制度需要有其它要素和相關制度的支撐和協作，包括制度本身應具有良好的可行性和細致的可操作性，需要一些配套制度和主體制度的配合，如司法制度、社會自治制度、輿論監督制度等。

第二，在微觀上，應當注意行政檢查制度的重心在于以被檢查對象的利益—包括經濟利益、政治利益以及其它利益—作為施加影響的突破口和威懾的著力點，以此保證制度的有效執行，確保實現“檢查”本身的督促強制力。

（二）英國和美國的行政調查制度

英國是行政調查制度的發源地。作為典型的判例法國家，英國在實踐中形成了這樣一種觀點，即認為調查是一種為履行一些法律條款規定的義務而進行或者被采取的一種調查或者聽證。在英國，行政調查更多被視為給予對即將作出的行政決策或計劃持異議者一次事前申訴的機會。在許多情況下，調查由部長任命的巡視員主持，持異議者和地方政府代表雙方都可以傳喚證人詢問，對證人進行“交叉詢問”，互相辯論，而巡視員的任務是聽取雙方意見，然后向部長建議。調查程序與自然公正原則相契合，“法定調查的種種優越性必須建立在基本的程序公正這個基礎之上，而這種程序公正則是靠自然公正原則來維護的”。[12]這正體現了判例法國家的法治傳統。英國的行政調查制度對我國行政監察法中的調查制度具有重要的借鑒意義：重視調查的實質內容—證據的獲取和意見的收集；重視調查前后的權利保障—被調查對象陳述、申辯、申訴的權利；重視調查報告的編寫和運用—行政決策考慮的重要因素。

在美國，行政調查的主要目的是制定行政規章、頒發行政許可和行政裁決。除此三項外，行政決策或政策解釋，向國會提交立法議案，甚至單純了解企業或個人行為是否違法都可以啟動行政調查程序。[13]多種動機使得行政調查在美國具有極強的適用范圍，也被賦予了極大的強制性，使得行政主體在調查權的運用上更加充分，但同時權力的膨脹也帶來了對私權的侵害。出于對公民權利保護的擔憂，美國憲法修正案第14條“正當程序”原則和第15條規定的“不能自證其罪”原則經常成為審查行政調查是否合法的依據。[14]同時，美國的行政調查雖然廣泛適用，但有明確的權限授予和規范嚴格的調查程序，行政機關主動開啟調查程序也要受到多方面的制約。可以說，美國的行政調查是行政主體獲取信息而主動做出的依職權行政行為。這為研究我國《行政監察法》中的調查制度提供了借鑒：重視調查中的自由裁量運用—規范調查權的基準；重視自由裁量過程中的原則規制—樹立調查主體保護私權的自律意識。

三、《行政監察法中》行政檢查和行政調查制度的具體適用

在新修訂的《行政監察法》中，“調查”和“檢查”制度的存在具有深厚的理論根基和重要的現實意義，二者是適應當今社會行政法制改革和建立服務型政府的具體體現，同時也從側面反映出，我國政府在內部監督層面的力度越來越大，操作日漸規范，對于形成良好監察環境具有十分重要的意義。

對于《行政監察法》中的“調查”和“檢查”制度的具體適用，總體上說，可概括其為“一體兩翼加程序”的模式：一體是兩翼的協作，合二為一；兩翼是一體的分工，各司其職；程序是一體兩翼有序展開的保證。

（一）關于檢查和調查的職責

《行政監察法》第18條全面規定了監察機關的具體職責，其中關于檢查和調查制度的表達，首要的是明確：“

（一）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題??

（三）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其它人員違反行政紀律的行為??”。概括地說，執法、廉政、效能情況是監察對象行使行政權力的表現，在對上述三位一體的情況進行監察的具體職責中，第（1）項是檢查，第（3）項是調查，前者強調“令行禁止”，針對法定規則的遵守和執行情況來發現和解決問題，后者強調“有違即糾”，查處違紀行為。兩者在內涵上稍有區別，檢查針對的是國家行政機關，調查針對的不僅包括國家行政機關，還包括國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其它人員；檢查直接作用于對應的國家行政機關，調查作用于調查對象，還涉及向知悉調查對象有關情況的單位或人員進行了解，使其配合調查。但檢查、調查均為監察機關需要依法主動履行的職責，即：根據法定規則，通過對以監察對象的行為而表現出來的執法、廉政、效能情況進行監察，查漏補缺，扶正糾偏，保障行政權力依法得到科學行使。這就是檢查和調查制度的主旨。

進一步來說，檢查制度和調查制度可以用“一體兩翼”來描繪，其中檢查、調查是有機結合、互相促進的兩個方面。此外，《行政監察法》第18條第（2）項受理控告、檢舉，第（4）項受理申訴和第（5）項受權履行職責，均突出了在相應情形下開展監察工作的接受性或曰被動性，監察機關受理后，就由檢查和調查制度“一體”發揮作用了；該條還規定了“按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作”職責，其中的“檢查”，也是檢查和調查制度的直接體現。

（二）關于檢查和調查的權限

有職需確權，確權需明責，否則無力履職盡責。有權務必有限，否則絕對的權力將導致絕對的腐敗。聯系監察機關的權限來分析檢查和調查制度，凸現的是關于調查措施的具體規定，既列舉了監察機關有權對物品、人員的調查措施，其中帶有一定的強制性和提請有關單位根據法定職能予以協助的協調力度，又明確了調查措施的適用范圍和使用界限，以確保調查權本身得以依法適度運行。在權限中，之所以強調調查措施，而沒有將檢查措施予以同等的突出，是因為調查處理違紀行為，特別是涉及廉政問題的工作，在“反腐敗和廉政建設的長期性、復雜性、艱巨性”[15]成為社會共識的形勢下，更需要靠堅決和強有力的手段實施。而檢查可以作為調查的先導乃至線索來源，但與檢查對象的對抗性是不突出的，因此檢查措施無需凸顯強制力。但是，根據《行政監察法》中有關權限的規定，檢查和調查結果都是監察決定或監察建議的依據，也就是說，檢查和調查制度是“一體兩翼”的“一體”，表現為檢查和調查結果具有同等的法律效力。

（三）關于檢查和調查的程序

有制度務須執行，執行務須規程。好的程序既能保證制度執行的有力有效有節，又能保證制度監督的公正公開公平，最終是維持制度的生命力。行政監察法對檢查制度的程序規定體現在第30條中：首先，對需要檢查的事項予以立項，具體所指在實施條例中有著明確的規定；其次，制定檢查方案并組織實施；再次，向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告；最后，根據檢查結果，作出監察決定或者提出監察建議。這種步驟式規定既明確了監察主體的操作流程，又使相對人有了合理預見和程序抗辯。行政監察法還規定，對于重要檢查事項的立項應當報本級人民政府和上一級監察機關備案，強調了檢查制度從源頭上的監督重要性并區別對待不同情形。

對于調查制度的程序，體現在行政監察法第31條中：

首先，對需要調查處理的事項進行初步審查，認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責任的，予以立案；

其次，組織實施調查，收集有關證據；

再次，對有證據證明違反行政紀律，需要給予處分或者作出其它處理的，進行審理；

最后，作出監察決定或者提出監察建議。

《行政監察法》同樣規定，對于重要、復雜案件的立案應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。上述規定體現了程序制度的工具理性和溝通理性，在我國比較欠缺文化基礎和社會環境支撐的條件下，確保按照程序規定履行檢查和調查的職責，是必須予以重視的。

除了上述三方面之外，“一體兩翼加程序”的制度設計模式還包括在檢查、調查過程中雙方主體責任承擔的具體界限以及相對方陳述、申辯等權利的保障上。這體現了參與型行政的要求，使得檢查、調查制度具有更為本質的意義。監察機關僅僅依靠自身力量開展監察工作，不免受到信息源、財源、各種手段的限制，而公民參與和行政主體權力的法定性構成了一個問題的兩個側面，二者相輔相成、不可分割。

四、行政檢查和行政調查的研究方法與思路的拓展

當國家的任務從“夜警國家”進入“行政國家”時代之后，強調對“政府失靈”的防范、對公共權力的監督制約和善治的意義，成為具有基礎意義的重大課題。結合我國國情和法治實踐的經驗，當前行政機關的內部監督制度體系還存在著法律法規不完善、體制和運行機制不科學、物質保障不健全等缺陷，這導致行政機關的內部監督往往流于形式，沒有充分發揮應有的作用。在此意義上，完善和繼續創新行政檢查、行政調查制度就具有更為直接的意義。行政檢查和行政調查屬于行政系統內部控制制度，內部控制對于監督制約行政權力的合法合理運行是不可或缺的。從系統論觀點來看，內部控制可以通過政治壓力、權限設定等形式，滿足其它監督制約機制欠缺的諸多優勢。

對《行政監察法》中的檢查和調查制度的研究，既需要對法律文本進行描述式的解讀，也需要對其理論基礎和實踐問題的闡述。對法律文本的解讀是一個廣義的概念，既包括對法律、法規中涉及檢查、調查制度和相關程序的解讀，也包括對相關聯的司法解釋的總結。

對于理論基礎問題，由于當前學術界的研究成果并不充分，因而應當從兩個層面加以完善：一是從國外較為成熟的研究成果中汲取借鑒；二是豐富完善國內的理論，如研究如何借鑒其它領域中的檢查、調查制度。對于實踐問題，則需要廣泛征求適用《行政監察法》的具體執法人員和相對人的意見和建議，了解他們在整個監察活動中對檢查和調查制度的理解和權利保障、權力有效行使以及適權后的救濟等的要求。

在研究方法上，要遵循“因時因地綜合”的原則，針對不同的情況采取不同的研究方法，例如，在研究檢查和調查制度與監察實踐的關系時，更多的采用案例分析的方法；在研究其理論淵源時，則要采用歷史比較的方法，但這些方法必須做到綜合而不是孤立適用，才能做出全方位的分析。

同時，行政自由裁量權、涉及公眾和監察對象的合法預期、行政復議和行政訴訟等理論以及“軟法”等學說，也為檢查和調查制度提供了廣闊的研究思路。行政自由裁量權的引入將使檢查和調查制度更加具有適應性和合理性訴求，在具體適用的過程中將合法性要求和合理性要求結合在一起，從而使行政監察更具靈活性，但同時也要注意在行使自由裁量時的范圍限制和裁量種類規范，使二者兩性結合。公眾對監察對象的合法預期既包括監察對象自身的廉潔自律、克己奉公，也包含了公眾對善治的期待和憧憬，這不僅可以成為行政監察進一步發生效力的動力，而且會為改善吏治，營造一個包括民眾訴求表達、政令上行下達和公民權利保障在內的良好政治氛圍。行政復議和行政訴訟理論都是行政救濟理論的具體體現，將其與行政監察中的檢查調查制度結合在一起，可以為相對人增加救濟種類，保障其陳述、申辯等基本權利，也可以規范監察權力的行使，使其既能符合法律法規的具體規定，又能在社會效果上體現價值。“軟法”就是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規范，是相對于硬法而言的。

大致說來，軟法規范主要有四類形態：

一是國家立法中的指導性、號召性、激勵性、宣示性等非強制性規范；

二是國家機關制定的規范性文件中的法規范，它們通常屬于不能運用國家強制力保證實施的非強制性規范；

三是政治組織創制的各種自律規范；

四是社會共同體創制的各類自治規范。[16]

將“軟法”與行政監察中的調查檢查制度結合在一起研究，可以開辟一個新的理論基點，那就是在檢查調查中引入非強制性的規范、民意的代表性規范以及社會自治性規范，以期達到良性公共治理的目的。

行政檢查制度和行政調查制度不僅是《行政監察法》規定的基本制度，而且關聯著公共權力、公民基本權利、政府治理、行政行為等憲法和行政法學核心因素，關聯著執法、廉政、效能等行政監察工作熱點，關聯著系統論、控制論、信息論等理論范式，同時，這一研究既能借鑒又能豐富行政檢查、行政調查方面的理論成果，成為行政法學的理論增長點。同時也要注意，在研究的過程中必需與國情、傳統和政治慣例相結合，它們對于實現該制度的現實功能具有不可忽略的意義。

注釋:

[1]對此可參見馬馼：“認真學習貫徹新修訂的行政監察法，進一步提高履行行政監察職責的能力”，載《中國監察》2010年第16期。

[2]參見監察部法規司：《＜中華人民共和國行政監察法＞釋義》，中國方正出版社2010年版，第3頁。

[3]王錫鋅：“自由裁量與行政正義”，載《中外法學》2002年第1期。

[4]《行政處罰法》第36條規定：“行政機關發現公民、法人或者其它組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查”。

[5]為政府搜集信息及知之必要，有些行政法律賦予主管機關有派員至有關場所實施行政檢查，或查閱有關報表數據之權。羅傳賢：《立法程序與技術》，五南圖書出版公司2005年版，第300頁。

[6]崔卓蘭：《行政程序法要論》，吉林人民出版社1996年版，第126頁。

[7]王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版，第184頁。

[8]侯勇：“論行政檢查”，載《山東審判》2001年第6期。

[9]楊海坤，郝益山：“關于行政調查的討論”，載《行政法學研究》2000年第2期。

[10]馬懷德主編：《行政程序立法研究—＜行政程序法＞草案建議稿及理由說明書》，法律出版社2005年版，第153、154頁。

[11]參見彭永庚：“法國：嚴密健全的監督體系”，載《中國監察》2003年第7期。

[12]李莉：“英、美、法三國行政調查制度的比較研究”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2010年第4期。

[13]Administrative law.Chapter 19 Investigations.www.tmdps.cn.2007-07-20.[14]李莉：“英、美、法三國行政調查制度的比較研究”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2010年第4期。

[15]參見國務院新聞辦：《中國的反腐敗和廉政建設》（白皮書）“前言”，2010年12月29日發布。

[16]參見羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學出版社2006年版，第88、89頁。

作者簡介：魏增，清華大學法學院博士生。

第二篇：公司行政監察制度

公司行政監察制度

第一章總則

第一條為加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，充分發揮企業中監察職能作用，促進公司員工廉潔奉公，遵紀守法，根據監察部的有關精神和規定，結合公司的實際，制定本制度。

第二條公司監察室是公司行使監察職能的部門，負責對公司各單位及其員工執

行國家法律、法規、政策、決定、命令的情況及違法違紀行為進行監察。

第三條監察室對公司和上級監察部門負責并報告工作。監察業務受公司主管領導和上級監察部門領導。

第四條行政監察工作必須實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。

第五條監察工作中實行行政監察與群眾監督相結合、教育與懲處相結合、監督檢查與改進工作相結合的原則。

第六條行政監察工作建立舉報制度和申訴制度。

第七條監察室在公司總經理領導下，主管公司的行政監察工作，履行監察職責。

第八條監察室工作人員必須熟悉監察業務，遵紀守法，忠于職守，秉公執法，清正廉潔，保守秘密。

第九條監察人員依法執行職務，受法律保護。任何單位和個人不得拒絕、阻礙監察人員依法執行職務，不得打擊報復監察人員。

第十條監督檢查公司各單位及其員工遵守和執行國家的法律，法規、政策、決定、命令及公司規章制度中的問題。

第十一條受理對公司各單位及其員工違反行政紀律行為的檢舉、控告。

第十二條調查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規以及違反行政紀律的行為。

第十三條協助司法部門調查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規以及違反行政紀律的行為。

第十四條受理公司員工不服行政處分的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察室受理的申訴，保護監察對象的合法權益。

第十五條建立案件移送制度，對公司員工違反國家法律、法規，嚴重損害企業利益，構成犯罪的，移送司法機關處理。

第十六條對違反行政紀律的，根據檢查、調查結果，作出給予警告、記過、記大過、降級、降職、撤職處分的監察決定。

第十七條監察室履行職責，有權采取下列措施：

（一）要求被監察的部門和人員提供與監察事項有關的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料，進行查閱或者予以復制；

（二）要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題作出解釋和說明；

（三）責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為。

第十八條監察室在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施：

（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料；

（二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；

（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；

（四）建議公司或有關單位暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執行職務。

第十九條監察室根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以提出監察建議：

（一）拒不執行國家法律、法規或者違反法律、法規以及違反行政紀律，應當予以糾正的；

（二）公司各單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規、國家政策以及違反行政紀律，應當予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、公司利益和員工合法權益造成損害，需要采取補救措施的；

（四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；

（五）依照有關法律、法規和公司的有關規定，應當給予行政處罰的；

（六）其他需要提出監察建議的。

第二十條監察室根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以作出監察決定或者提出監察建議：

（一）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；

（二）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。

對第（一）項所列情形作出監察決定或者提出監察建議的，應當按照公司有關人事管理權限和處理程序的規定辦理。

第二十一條監察室依據有關規定作出的監察決定，有關部門和人員應當執行。

監察室依據有關規定提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。

第二十二條監察室對監察事項涉及的單位和個人有權進行查詢。

第二十三條監察室對控告、檢舉重大違法違紀行為的有功人員，可以依照有關規定給予獎勵。

第二十四條監察室根據國家法律、法規和政策以及公司和上級監察部門的要求，制定監察計劃及實施方案。

第二十五條對于需要查處的事項，要進行初步審查，認為有違法違紀行為，需要給予行政處

分的，要立案。對重要復雜的案件移交司法部門立案。重要復雜案件的立案報上一級監察部門備案。

第二十六條監察室工作人員在調查工作中全面收集證據，聽取被調查人的陳述和辯解。

第二十七條監察室工作人員辦理的監察事項與本人及其親屬有利害關系或有其他關系可能影響公正處理監察事項的，應當回避。

第二十八條監察室對于立案調查的案

件，經調查認定違法、違紀事實不存在，或者不需要追究行政責任的，應予撤銷，并告之被調查部門和被調查人員所在單位。

第二十九條監察室作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，要報公司主要領導批準。

第三十條監察決定、監察建議應當以書面形式送達有關單位或者有關人員。

有關單位和人員應當自收到監察決定或者監察建議之日起三十日內將執行監察決定或者采納監察建議的情況通報監察機關。

第三十一條對監察決定不服的，可以自收到監察決定之日起三十日內向作公司監察室申請復審，監察室自收到復審申請之日起三十日內作出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內向上一級監察部門申請復核并作出復核決定。

復審、復核期間，不停止原決定的執行。

第三十二條被監察的部門和人員違反本制度，有下列行為之一的，視情節對直接責任人和其部門負責人給予相應的行政處分：

(一)隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、轉移、篡改、毀滅證據的;

(二)利用職權包庇違法、違紀行為的;

(三)故意拖延或者拒絕提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關材料和其他必要情況的；

(四)拒絕在規定時間和地點就監察部門所提問題作出解釋和說明的;

(五)拒不執行監察決定，或者無正當理由拒不采納監察建議的；

(六)阻撓、抗拒監察人員依法行使職權的;

(七)對申訴人、控告人、檢舉人和監察人員進行報復陷害的。

前款所列行為構成犯罪的，移送司法機關依法處理。

第三十三條本制度自公布之日起施行。

第三十四條本制度由公司監察室負責解釋。

第三篇：論產品質量監督檢查制度

論產品質量監督檢查制度

一．產品質量監督檢查的含義、目的、作用

1.含義

產品質量監督檢查是指國務院產品質量監督部門及地方各級產品質量監督部門，依據國家有關法律、法規和規章的規定，以及人民政府賦予的行政職權，對生產、流通領域的產品，代表政府實施的一種具有監督性質的質量檢查活動。這項制度由國務院產品質量監督部門統一負責，以抽查為主要方式進行，并定期向社會發布產品質量監督抽查公報。

2.目的質量問題關系到人民群眾的切身利益，國家實行產品質量監督檢查制度，其主要目的是：

(1)通過監督檢查，掌握產品質量狀況，了解產品質量信息，為領導機關對產品質量實施宏觀調控提供決策依據；

(2)促使生產者對其生產的產品質量負責，認真執行標準和合同約定要求，提高產品質量和經濟效益，適應發展社會主義市場經濟的需要；

(3)通過公布監督抽查結果，實現獎優罰劣、優勝劣汰的政策，遏制假冒偽劣產品的生產和流通，保護廣大用戶和消費者的合法權益；

(4)為了維護正常的社會經濟秩序，查處生產、銷售假冒偽劣產品的違法行為，促進市場經濟的發展。

3.作用

產品質量監督檢查制度已經實行多年了，實踐證明這是一項真正行之有效的、具有威懾力的重要措施。具體說，有以下作用：

(1)有宏觀調控的作用；

(2)為領導機關提供信息并為其決策提供依據，(3)促進企業強化內部管理，健全質量體系，提高產品質量，生產優質產品，提高經濟效益；

(4)打擊生產、銷售假冒偽劣產品的違法行為；

(5)保護廣大用戶和消費者的合法權益。

二．產品質量監督檢查的性質、范圍、依據和形式

1.性質

產品質量監督檢查是各級產品質量監督部門履行職責、執行公務、對企業的產品質量實施監督的一種主動的行政行為，它既是一項強制性的行政措施，又是一項強化產品質量監督的法制手段。

我國產品質量立法遵循的原則之一是“統一立法，區別管理”。即對涉及人體健康和人身、財產安全方面的產品、影響國計民生的重要工業產品以及消費者和有關組織反映有質量問題的產品，實行強制性管理。其他產品主要是依靠市場競爭和企業自我約束的機制，保證產品質量。

2.范圍

《產品質量法》明確規定，“國家對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查”。這一條明確了產品質量監督抽查的重點，限定了監督抽查的范圍，即不是對所有產品的質量都要實施監督抽查。

（1）所謂可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，主要是指食品、飲料、電器產

品、壓力容器、乘客電梯，游藝機等特種設備、化學危險品等。

(2)所謂影響國計民生的重要工業產品，主要是指農藥、化肥等重要農資產品、建筑用鋼筋、水泥等建材產品以及重要的機電產品等。

(3)所謂消費者、有關組織反映有質量問題的產品，主要是指假、冒、偽、劣產品，即摻雜、摻假、以假充真、以次充好、以不合格產品冒充合格產品等。

為了適應市場經濟體制逐步建立的新形勢，進一步做好產品質量監督抽查工作，突出監督抽查重點，增強可比性，國家質量技術監督局商國務院有關部門研究制定了《國家監督抽查產品目錄》，共19大類，248種。

3..依據

(1)產品質量監督檢查，應當以產品所執行的標準為判定依據，未制定標準的，以國家有關規定或要求為判定依據。這里所說的產品執行的標準，包括國家現行的四級標準，即國家標準、行業標準、地方標準和經過備案的企業標準。需要強調說明的是，按照《產品質量法》第十三條的規定，對可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康、人身、財產安全的國家標準、行業標準，未制定國家標準、行業標準的，必須符 合保障人體健康、人身、財產安全的要求。

(2)產品必須具備應當具備的使用性能，但是對產品存在使用性能的瑕疵作出說明的除外。監督檢查時，要把假冒偽劣產品和有一般質量問題的產品，即仍有一定使用價值的次品、處理品嚴格區別開來，做到依法定性、事實清楚、處理適當，避免隨意性。以上兩點是國家法律、法規對產品質里規定的默示擔保的條件。

(3)既無標準，又無有關規定或要求的，以產品說明書、質量保證書、實物樣品、產品標識表明的質量指標和質量狀況為判定依據。這些明示擔保的條件，是生產者、銷售者自身對產品質量作出的保證和承諾。

4.產品質量監督檢查的幾種形式

實施產品質量監督檢查制度，主要形式有三種：

(1)國家和地方監督抽杏；

(2)國家和行業產品質量統一監督檢查

(3)產品質量定期監督檢查

以上三種形式雖然叫法不同，但其性質都是政府履行職責，執行公務的主動的行政行為，都屬于產品質量監督檢查制度的范圍。

三．產品質量監督檢查的運作

（一）產品質量監督抽查的特點

1.產品質量監督抽查的特點

(1)代表性。由于抽查的企業和樣品是隨機抽取的，并有一定的覆蓋面，因而對反映的產品質量狀況有一定代表性。

(2)權威性。產品質量監督抽查是由各級質量技術監督部門組織實施的。各級質量技術監督部門直接組織產品質量檢驗機構，按有關規定進行抽樣、檢驗、判定；檢驗機構多是國家級、省級質檢機構，技術能力強，檢驗誤差少，因而反映的產品質量狀況具有較高的權威性。

(3)公正性。監督抽查采取事先不通知企業的辦法，突擊取樣，防止了弄虛作假的行為；在監督抽查的程序上進行了嚴格的規定，特別是在對檢驗結果的異議程序、公告程序方面的規定，保證了監督抽查的公正性。

(4)國家和地方監督抽查不向企業收費，檢驗費用由國家財政或地方財政撥款解決。部門監督抽查所需費用由部門自有資金中開支。

3.產品質量監督抽查的工作程序和作法

(1)實施抽查的主體。國家及地方各級質量技術監督部門，國務院有關行業主管部門。

(2)檢查的對象。生產、流通領域中確定的部分企業的產品。

(3)抽查的工作程序。監督抽查產品質量的工作程序如下：

①制定計劃。⑦下達任務。⑤確定檢查方案。④抽取樣品。···········

(4)抽查的周期。產品質量監督抽查一般每季度一次。同時，凡國家監督抽查的產品，地方不得另行重復抽查；上級監督抽查的產品，下級不得另行重復抽查。

（二）產品質量統一監督檢查

1.統一監督檢查計劃的制定、協調、審批

統一監督檢查計劃由國家質量技術監督局統一管理協調，行省、自治區、直轄市技術監督局和國務院各有關主管部門根據需要提出國家、地方或者行業統檢的建議。經國家質量技術監督局統籌協調、審批后下達。屬全國統一監督的，由國家質量技術監督局組織實施；屬地方統檢的，由有關省(自治區、直轄市)技術監督局組織實施；屬行業統—監督的，由國務院有關部門組織實施，檢查結果由國家質量技術監督部門直接或會同國務院有關部門聯合發布。

2.統一監督檢查的內容

統一監督檢查的對象主要選擇量大面廣、產品質量差、問題比較突出的產品。為摸清質量狀況，統一監督檢查的做法有兩種：一種是既進行產品質量抽樣檢驗，又對企業的生產條件進行檢查；另一種是只對產品進行抽樣檢驗。

3.統一監督檢查的工作程序和作法

(1)實施的主體。由國家質量技術監督部門及國務院有關行業主管部門實施，必要時國家質量技術監督部門組織或委托地方技術監督部門實施。

(2)檢查的對象和周期。統一監督檢查的對象主要是全國性(區域性)、行業性質量問題突出的產品，是對全部生產該類產品生產企業的普查。同—年內不重復檢查。

(3)質量判定依據。使用統一的標準或實施細則進行檢查和質量判定。有國家標準或行業標準的，以該標準為依據；沒有上述標準的，組織制定檢驗實施細則，經國家質量技術監督局審批后執行。

(4)企業生產條件的檢查。需要檢查企業生產條件的，主要檢查以下內容：

①是否有與產生產品相適應的內部質量檢驗機構、檢驗人員以及產品出廠檢驗所必需的檢測手段；

②執行技術標準的情況；

②產品的圖紙、工藝技術文件，符合生產合格產品的生產設備、工藝裝備；

④保證質量的原材料進廠檢驗、牛成品檢驗、成品檢驗制度，計量器具檢定等管理制度。

(5)其他的工作程序，如抽樣、檢驗、檢驗結果的異議、公告程序等，與產品質量監督抽查相同。

（三）產品質量定期監督檢查

1.定期監督檢查的概念和檢查的產品范圍

定期監督檢查是指縣級以上地方質量技術監督行政部門根據《受檢產品目錄》，對本轄區的重要產品實施的連續的、周期性的產品質量監督。這一制度檢查的產品范圍以《受檢產品目錄》所確定的產品為限。

2.定期監督檢查計劃的制定

定期監督檢查計劃在確定《受檢產品目錄》時開始。該目錄內容包括：受檢產品名稱、規格型號、檢驗的標準及判定依據、受檢企業、承檢單位和檢驗周期等內容。

3．定期監督檢查的組織實施

定期監督檢查的組織實施，由各地質量技術監督部門組織，承檢單位進行產品質量抽樣、檢驗。具體實施的程序與國家監督抽查程序大同小異。

為避免重復監督檢查，減輕企業負擔，在實施定期檢查過程中，遇有國家或者省級質量技術監督部門在同一周期內已經或正在對同一產品進行抽查或統檢時，地方要停止安排定期檢查，承檢單位要停止抽樣、檢驗工作。

（四）對產展質量監督檢查發現問題的處理

在貫徹實施《產品質量法》的過程中，要逐步擴大監售抽查的覆蓋面，堅持抽查工作的突擊性，并對質量問題嚴重的企業及其產品進行質量跟蹤監督。幫助監督抽查不合格產品的企業抓好整改工作。對生產不合格產品的企業及其負責人，應區別不同情況，按照相關規定進行嚴肅處理。重點是堅持以下“五項制度”：

1.公告制度： 即通過新聞媒體向社會公布監督檢查結果。

2．曝光制度

即按照“扶優治劣”的原則，對不合格產品以及拒絕政府依法監督抽查的企業乃至企業領導人予以曝光。對拒絕依法進行的產品質量監督檢查的，給予警告，責令改正；拒不改正的，責令停收整頓；情節特別嚴重的，吊銷營業執照。

3．整改制度

產品經監督檢查不合格的企業，由實施監督檢查的質量技術監督部門予以通報，責令其限期整改，其中，對已取得生產許可證、安全認證的產品，要暫停使用證書。

4．處罰制度

在產品質量監督檢查中，發現企業有《產品質量法》所禁止的違法行為的，還要依照法律的規定進行查處。對因產品質量問題造成重大經濟損失，觸犯刑律的責任者，要依法追究刑事責任。

5．通報制度

根據地方政府對產品質量工作負有領導責任的規定，對質量問題嚴重的地區，質量技術監督部門要向地方黨政主要領導通報質量問題，以引起地方領導重視，加大整治力度。

四．產品質量監督檢查的經費和樣品

（一）產品質量監督檢查的經費

1.不向企業收費

《產品質量法》規定，根據監督抽查的需要，可以對產品進行檢驗，但是不得向企業收取檢驗費用。監督抽查所需檢驗費用，按照國務院規定列支。各級質量技術監督部門組織的監督抽查，所需經費由各級財政撥款，其他有關主管部門組織的監督抽查，所需經費由部門自有資金中開支。

為了從根本上解決重復抽查、重復檢驗和亂收費的問題，保證監督抽查制度的順利實施，減輕企業負擔，法中作出的這一規定是完全必要的。同時，《產品質量法》還規定，向被檢查入收取檢驗費用的，要責令退還，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予行政處分。

2．檢驗機構的經費渠道

(1)《產品質量法》已明確規定檢驗費用按照國務院規定列支。

(2)拓寬服務渠道，大力開展委托檢驗和仲裁檢驗，增強技術機構自我造血機能。

（二）產品質量監督檢查所需的樣品

《國家監督抽查產品質量的若干規定》規定，抽查產品的樣品由生產企業無償提供。同時，為減輕企業負擔，保證監督檢查的公正性，國家對抽樣問題做了如下規定：

(1）產品質量監督檢查的樣品經檢驗，留樣期滿后，除損耗品外，一律退還給企業。

(2)抽樣檢驗的樣品數量要依據抽樣標準確定，不得隨意增加抽樣的數量。

(3)對以抽樣為名占有樣品、牟取私利的，要給予行政處分，構成犯罪的，移送司法機關處理。

第四篇：如何完善我國的行政監察制度

如何完善我國的行政監察制度----------完善我國行政監察制度的前提

好的行政監察環境可以促進行政監察工作的開展，可以有利于行政監察措施的落實，可以極大的推動行政監察體制的完善和創新。反之，則會阻礙我國行政監察制度的完善。

（1），行政監察的經濟環境。在我國現行的政府體制中，行政監察部門接受雙重領導，1997年5月9日八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》第七務規定：“國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務上以上級監察機關領導為主。”這種領導模式讓行政監察機構置于行政組織內部，行政監察的經費來源主要依靠本級地方政府，這就嚴重影響了監察活動的正常開展。行政監察的對象主要是本級的政府和公務人員，但是由于監察機構經濟的非獨立性嚴重阻礙其正常開展工作。監察機關的人員編制、經費撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統一支配和安排，這就為行政領導對監察機關的監察活動進行干預打開了方便之門。

（2），行政監察的政治環境。橫向監察體制下，監察機關與監察對象為同級組織缺乏必要的權力制約；監察活動的橫向負責制，使監察活動必然要受到橫向關系的干擾，使監察處置權淡化；種種“人情關”和“關系網”使監察人員舉步維艱，進退唯谷；監察人員的橫向組織結構使得監察人員與監察對象存在種種直接或間接的非組織關系。這些都是現行橫向體制下監察人員的苦衷。同時，對于縱向領導來說，由于下級監察部門的領導和控制力不強，這更從側面加深了橫向領導的消極作用。

（3），行政監察的社會環境 我國非政府組織對行政監察工作的支持力度不夠。社會團體和個人是行政行為直接作用的對象，因而，行政行為的對象的信息提供和積極參與是行政工作的以實現的有力保障。但是我們現在的群眾的參與熱情不高，同時由于現行的公共信息主要在政府內部流轉，這也給群眾和社會參與帶來難度，導致監察黑洞的出現。

二 積極推動我國行政監察的體制創新--------完善我國行政監察制度的基礎

加強監察機關的獨立性，完善監察主體。我國行政監察法的規定說明我國的行政監察機關實行雙重領導，即同時級人民政府和上級監察機關的領導，也說明我國的監察是一種行政機關的內部監察。在實際政治生活中，監察機關與黨的紀律檢查機關同一個機關，兩塊牌子，隸屬與紀委，監察局局長通常兼任委副書記。因此，無論從監督的本義還是從行政法治的要求來說，我國的監察體制都存在明顯的缺陷，因為自己監督自己畢竟不可能達到監督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原則的首要內容。監察機關一方面受本級政府的領導，一方面對其部門進行監察，必然受到很多牽制，我國監察實踐也充分證實了這一點。

為此，要使行政監察這個宏觀調控系統能確保國家機器的良性運轉，就必須建立健全獨立于行政系統外部的縱向層級行政監察領導體制。我們要科學的把行政監察機構設立與行政機構之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨立的開展。議會行政監察專員制度，在20世紀風靡全球，是值得我們借鑒的一項制度。議會行政監察專員由議會任命，對議會負責，但具體辦案不接受議會的指示，不受其他機關的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強的獨立性。國外的議會行政監察專員制度自實行以來已經取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權力機關，代表人民行使國家

1權力，其他一切國家機關都要接受權力機關的監督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設立行政監察專員，完全符合我國的政治體制，在理論上沒有任何障礙，只存在具體上如何操作的問題。

我國目前監察和審計職能分別由監察機關和審計機關行使，但在實際工作中，兩者有時相互配合，聯合辦案。而監審合一制度是加強反腐力度的一種有效機制，可以同時管住錢和權，因此，我們在監察制度的改革中應該整合職能，提高效率和監察的力度。

三 努力拓展行政監察的對象---------完善我國行政監察制度的動力

我國行政監察工作的內容目前主要限于國家行政機關極其工作人員違法亂紀的行為，監察的范圍相對狹窄，不能全面地監督行政機關的行為，也難以全面保障行政相對人的權益，因此，我國行政監察的范圍需要進一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監察的范圍之內。抽象行政行為是指行政機關制定和發布普遍性行為規范的行為，包括行政立法和制定其他規范性文件行為。它相對于具體行政行為而言，具有對象的非特定性、效力的未來性和規范的反復適用性等特點，是實施具體行政行為的依據。從廉政建設和效能建設的角度看，具體行政行為表現出的亂作為和不作為往往是個體性問題，而抽象行政行為表現出的亂作為和不作為則是集團性問題，而且往往是滋生個體性腐敗的源頭。依法發揮監察機關的職能作用，加強對抽象行政行為運作過程和效果的整體控制，是從源頭上預防和治理腐敗，提高規章和其他規范性文件質量的重要途徑。加強抽象行政行為監察，確保規章和其他規范性文件制定權的正確運行的具體措施，就是建立由政府法制部門牽頭、專家和報送草案部門參與、監察部門監督的規章和其他規范性文件起草、審查、監察“三位一體”的制約監督機制。

（2），需要增加對政府行為和政府政策合理性的監督，同時要加強對行政機關的行為是否符合法定程序的監督，尤其是對信息公開的監督。“陽光是最好的防腐劑”，通過行政公開，既可以方便相對人，促進行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實現行政監察的目標。政府信息公開是政府需要積極推動的一項工程，行政監察對行政公開化的監督，可以促進政府的行政公開，同時，政府的行政公開又有利于行政監察內容的拓展。

四 依法完善行政監察的程序-------完善行政監察制度的突破口

我們現在處于信息化時代，行政監察應當充分利用現代通訊手段提高效率，同時也為行政相對人的投訴提供方便。監察機關應當允許相對人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對人也可以委托代理人進行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應當限于與有關政府行為利益相關者。

實行行政監察公開化，加強新聞監督，使行政監察與社會監督相結合，才能強化監察的力度，震懾違法違紀者。首先，要明確公開的重點。對某一部門和行業、某一單項工作的檢查情況，除涉及保密事項外，要向社會和其他行政機關公開、通報，使群眾了解情況，便于群眾監督，同時，使單一的檢查工作對不同單位產生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達到改進工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時通過新聞媒介報道，營造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會心理和輿論環境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機關和國家公務員的行為規范、廉政勤政要求等向社會公開，增強人民群眾監督的針對性和準確性，給監察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開的形式。一是輿論監督部門的宣傳報道。與輿論監督部門建立定期不定期的工作聯系制度，通報情況，交流信息，及時公開報道。二是召開新聞發布會或工作通報會，直接向社會各界公布一段時期以來監察機關查處的重大案件情況和檢查的重大項目結果，營造監察工作的聲勢，激發群眾關心支持監察工作的熱情。三是文件通報，在剖析典型案例、總結檢查工作的基礎上，以文件的形式通報給行政機關和公務人員，發揮教育作用。此外，還要建立公開的規范。實行監察工作公開化，既涉及監察機關本身，又涉及監察對象，還涉及國家保密制度，必須有嚴格的法律規范和法定程序，保證公開的有序進行。

五 加強行政監察工作法制化建設-------完善我國行政監察制度的保障

加強法制建設、依法實施監察，是依法治國方略的要求，也是適應監察工作特殊性的需要。行政監察是政府內部的自我監督，需要加強與政府各部門的配合和聯系，如果不加強法制建設，其獨立性就容易受到影響，從而無法充分發揮作用。監察機關又是負責監督檢查國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員行為的專門機關，監察活動主要涉及擁有一定權力的行政機關，如果沒有完備的法制做保障，不依法監察，就必然產生重重阻力。

一是要完善《行政監察法》。比如，要進一步明確監察對象。按照《行政監察法》規定，個人是否屬監察對象，取決于是否由國家行政機關任命。隨著社會主義市場經濟的發展和改革的深化，國有企業領導人等的產生方式越來越復雜化，政府對相當部分國有企業領導人將失去監察權。這與政府在國有資產管理中的主體地位是不相稱的。因此，必須對監察對象進行進一步的立法解釋。又如，要進一步保障監察機關的獨立性。《行政監察法》確立了監察機關依法獨立行使職權的原則，但沒有進一步規定違法干涉監察機關行使職權的責任追究問題，也沒有為監察機關保持獨立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監察職能，必須明確規定非法干預監察的法律責任，以及監察機關在受到干擾時有權采取的措施，為監察工作提供更加堅強的法律武器。二是要健全監察機關工作制度。要制定嚴格和嚴密的工作程序，使各種業務工作的各個環節都有具體明確的規定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴格遵守行政監察工作的各種時限要求，尤其是在案件調查和處理上，要嚴格按照《行政監察法》和監察機關辦案規范規定的時限，防止拖沓延誤。要建立嚴格的工作責任制，特別是要建立和落實依法監察責任制，對每個工作環節、工作崗位依法監察的要求和違法監察的責任進行明確規定，對監察工作中不負責任者、出現事故者、違反紀律者，嚴肅加以處理。

三是要規范公務人員從政行為。當前應重點研究制定“財產收入申報法”，實行廉政準則立法，建立嚴格、具體、可操作的懲治立法等。

同時，我們應該把監察機構的財政支出寫入法律，給以保障。由國家財政獨立劃撥，這樣可以確保監察工作的獨立展開，避免相關機構的脅迫。

六 逐步加強對行政效能的監督--------完善我國行政監察制度的新目標

促進政府機關高效率履行職責，保證政令暢通，是我國行政監察的基本任務和目的之一。這任務和目的在多大程度上得以實現，首先取決于對任務和目的的明確程度，以及借以達到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發揮我國行政監察促進高效率行政的作用，開展和加強效能監察，必須努力解決以下三個問題：

一是加強研究，明確效能監察的理論問題。長期以來，監察機關沒有真正開展效能監察，或者是做了一些有關的工作，但沒有形成完整的工作思路。實踐不充分，使人們對效能監察的理論認識不深刻，反過來又限制了實際工作的深入開展。為了加強效能監察，必須加強理論研究，指導效能監察工作的開展。

二是設立機構，保障效能監察的基本力量。要把效能監察工作從執法監察工作中分離出來，成立專門的內設機構，配備專門力量，把效能監察作為監察機關的獨立工作。

三是明確重點，增強效能監察的有效性。行政效能的內容非常廣泛，監察機關行政效能監察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點，有針對性地開展。我認為，當前應注重抓好以下三個重點，即幫助和促進行政機關不斷改進工作程序、加大對國家財政資金使用的監督力度、解決群眾普遍關心的辦事效率低下問題。

七 加強業務培訓，提高監察人員素質---------完善我國行政監察制度的內在要求

沒有優秀的人才，再好的制度安排，也無法發揮它應有的作用。我國監察機關的工作人員的綜合素質不高，這限制了監察機關職權的正確運用、職能優勢的充分發揮。大力提高監察干部隊伍的素質是我們面臨的突出課題。

提高監察干部素質，必須立足于長期艱苦的業務培訓。一是業務培訓必須著眼于解決業務難題，在提高能力上下功夫。培訓不能滿足于一般的業務知識、工作程序的了解和學習，不能停留于低水平的重復，必須善于在總結工作中碰到新情況、新問題的基礎上，有針對性地研究新的工作方法、新的應對措施，真正解決工作中一時解決不了的實際問題，促進工作水平的提高。二是業務培訓必須重視相關知識的學習掌握，在擴大知識面上下功夫。要組織監察干部深入學習社會主義市場經濟知識，尤其要學習改革開放和經濟發展前沿領域的有關知識，如金融、審計、財會、法律等，還要學習和掌握計算機技術、外語等。三是業務培訓必須注意探索監察工作的規律，在理論研究上下功夫。當前，許多監察理論問題都需要進一步探索和完善。必須利用集中的業務培訓時間，有意識地加強理論研究，逐步形成系統的、完善的行政監察理論。四是業務培訓還必須進行長期的規劃，在系統性上下功夫。通過培訓提高業務素質不是一朝一夕的事，必須根據隊伍的實際情況，制定出一定時期內的長遠培訓規劃，分層次、分階段、系統化地實施。

總之，完善我國行政監察制度需要全社會的共同參與，同心協力。只有這樣“加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標才能實現。

第五篇：檢查制度

明朝監察制度的主要特點

專業：2010級中外政治制度學號：201002020202姓名：羅靜

監察制度是國家政治制度的重要組成部分，屬于上層建筑的范疇。《冊府元龜》在關于監察制度是這樣描述:“古之王者建邦立制，設都鄙官府之治，分班爵品職之序，創刑典以話暴慢，修禮范而別等威，百職并分，萬邦承式，乃設糾督之任以專察舉之事，刺檢兇蕙，抨正違謬，然后內外之政允，離奸究之萌自塞者也”①。中國監察制度萌芽于戰國時期，各個諸侯國紛紛大規模推行郡縣制，以代替分封制，建立了中央集權的政治制度。當時的政治背景客觀上需要建立一個有效的監督制衡機構，齊、秦、趙、韓、魏各國皆設臵了御史一官，出現了監察制度的雛形。秦漢時期，設臵了御史大夫一職，作為最監察官，同時也是垂相的副手。自漢代以后，監察機構始終作為一個重要的政治機構而存在，歷朝都設臵了規模不等的監察機構。魏晉以后，監察制度日臻完備，至隋唐時期飛監察制度開始法律化、定型化，日趨成熟。宋元時期，監察制度得到了進一步的完善。到了明朝，繼承和發展了前代的監察制度，同時為適應廢除垂相制度和建立絕對皇權體制的需要，將我國封建社會的監察制度推向了頂峰。明代的監察制度是中國古代監察制度發展到明代這一特定歷史階段的產物，它同傳統的監察制度有著極強的繼承關系，同時它又在新的歷史條件下有所發展，有所創新，形成了封建監察制度極其完備的形態，具有自身的特點。

一、監察體系完備,形成了從中央到地方的嚴密的監察網絡

在中央,明朝設都察院作為國家最高監察機關,長官為左右都御

史,正二品,下設左右副都御史,正三品;左右僉都御史,正四品,其屬有經歷司、司務廳、照磨所和司獄司,官員分別為經歷和都事、司務、照磨和檢校、司獄,品級正六品到從九品不等。此外,明朝在六部還設六科給事中,每科設都給事中,正七品;左右給事中,從七品;給事中,從七品②。都察院和六科不相統屬,都直接隸屬于皇帝,各司其職,并且還可以互相糾劾,以彌補監察機關無人監察的空缺。在地方,洪武初在各省設提刑按察使(正三品)作為省一級的監察官,履行監察職能,下設副使,正四品;僉事,正五品。洪武十四年臵各道按察分司,十五年又臵全國府州縣按察分司。各分司由按察司佐官副使、僉事派出巡察,將府州縣皆納入了按察使司的監察系統③。

明朝在地方監察上還設有十三道監察御史,這十三道分別為浙江、江西、河南、山東、福建、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、山西、湖廣和云南,監察御史在所任職道中履行監察職能。在地方監察中,明朝中央政府還不時派出巡撫、巡按、總督等監察官員對地方進行巡視。此外,南京還有一套完整的監察系統,這是其他朝代所沒有的奇特現象。永樂年間,明朝首都北遷,但南京仍臵都察院,有右都御史、右副都御史、右僉都御史各1人。亦有十三道御史之設,每道2或3人。另臵提督操江一人,以副僉都御史擔任,掌上下江防之事④。這一時期,異化型監察也獲得空前發展。以廠衛特務制度為典型代表的異化型監察無孔不入,人人談之而色變,他們與明朝設臵的眾多的監察機構一起,編織了一張從中央到地方的嚴密的、覆蓋全國的監察大網。

二、監察立法趨于成熟

明朝的監察立法經歷了漫長的過程。洪武年間曾制定了《憲綱》四十條,后經宣宗、英宗兩朝的修訂,制成《出巡相見禮儀》四條、《巡歷事例》三十六條、《刷卷條格》六條、《奏請點差》等條例⑤。正統四年,正式制定頒布了《憲綱條例》,共十條,對監察官的地位、職權、選用、監察對象以及行使權力的方式和監察紀律作了詳細的規定,可謂是事無巨細,使其成為一部“所定憲例甚備”的監察法規。此后,歷朝陸續有所增補。弘治時編纂成的《大明會典》把有關監察機關的法規條例匯總納入其中。之后《大明會典》歷經正德時校修,嘉靖時重修,萬歷時再修,萬歷十五年正式成書。全書共228卷,體例以六部九衙署為綱。其中監察法規列入209至213卷。明代監察法規在《大明會典》所載都察院法規和六科給事中法規,不僅對監察職能、履行職務的效率等方面規定得極為詳盡,而且制定了具體的部門監察法規及施行細則,從體系上集兩千年監察法律之大成而臻完備。在明朝的監察立法中,凸顯了對監察官犯罪的加重處罰。《明史》載:“凡御史犯罪,加三等,有贓從重論。1769”而作為國家根本法典的《大明律》,也明文規定了對監察官員犯罪要從重處罰。如《大明律》的《受贓律》專列“風憲官吏犯贓”一條,規定“凡風憲官吏受財,及于所按治去處求索借貸人財物,若賣買多取價利及受饋送之類,各加其余官吏罪三等”⑥。甚至對迎來送往的這種小事,都決不寬縱,弄不好還要被杖責。而在實際的操作過程中,這一點也得到了比較好的貫徹。如宣宗年間,浙江按察司王鉉受賄白銀,按例“應納米贖罪復職”,結果卻“罷為民,仍追奪誥命⑦”。監察御史沈潤“受土豪黃金五兩白銀百兩,文綺十匹,出其殺人罪。”按律只應廷杖,結果“其免杖,發戍遼東邊衛”⑧。就這樣,在短短的七年半時間里,監察御史降黜竟達一百三十名左右,不可謂不嚴厲。

三、監察官人數大大增加,職權得到空前加強

明朝的監察官隊伍龐大,人數眾多,為歷朝所罕見。在中央,都察院坐院官人數一般為6人,其屬吏人數為7人;六科給事中,吏科4人,戶科8人,禮科6人,兵科10人,刑科8人,工科4人,共計40人⑨;十三道監察御史,浙江、江西、河南、山東各10人,福建、廣東、廣西、四川、貴州各7人,陜西、山西、湖廣各8人,云南11人,總數為110人，再加上南京方面的監察官和各省常設的監察官,明朝監察官員的總人數浮動在200~300人之間,這還不包括諸如巡撫、巡按和總督之類的監察官員人數。明朝監察官的職權更加廣泛。

綜觀明朝近三百年的歷史,監察官員這個官僚群體屢屢遭受到當權者的打擊,史書上亦是大書特書,極力渲染,雖然其中不免有夸大的成分,但是整個明朝歷史上監察官員遭受的打擊之重、之慘烈確是不爭的事實,這在中國古代監察史上亦是極為罕見,堪稱奇談。這一時期監察官員遭受的打擊,主要來自于三個方面:一是皇帝。有明一朝,皇帝對監察官員的倚重可謂是絕無僅有,其他任何朝代都無法相比，而對監察官員的打擊也真可謂是空前絕后,其他朝代都望塵莫及,甘拜下風。明代(尤其是中后期)皇帝,多為猜忌多疑、剛愎自用且品德失范之輩,常常對不肯俯首之監察官進行壓制與迫害,一意孤行者還會招致殺身之禍,使得監察官的境遇遠不如其他朝代。明朝皇帝對監察

官的殘酷打擊,在嘉靖年間達到了頂峰,其行為簡直駭人聽聞。嘉靖三年,在“大禮議”中,百官伏左順門哭諫,皇帝大怒,將為首者下詔獄,其余官員一律杖責,結果給事中。

參考文獻

①《冊府兒龜〃憲官部〃總序》

②唐克軍.不平衡的治理——明代政府運行研究[M],武漢：武漢出版社，2004.328-335

③吳琦.明代地方監察體系與荒政例[J]江西師范大學學報：哲學社會科學版，200606，30

④劉澤華.中華文化通志.制度文化典（中央職官制）[M]王超撰上海：上海人民出版社.1998，310

⑤李懷孔，中國行政制度史[M]，上海，上海復旦大學，2006

⑥曾麗瑋.明代監察制度的特色及其現代啟示[J].求索,2004(10):235-239

⑦李景隆,姚廣孝,夏原吉,等.明實錄[M].臺北:中央研究院歷史語言研究所,1962

⑧欒洋.明代仁宣時期的監察制度建設[J].溫州大學學報:社會科學版,2007(5):24-29

⑨張創新.中國政治制度史[M].第二版.北京:清華大學出版社,2005:286-288