第一篇：農村人民調解制度的現狀和創新

農村人民調解制度的現狀和創新

摘要：通過對湖南省安仁縣靈官鎮人民調解制度的實地調查，總結出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利益、易激性等特點，分析了由鎮調解中心、管區調解站、村調解委員會構成的各級組織形式。闡述了現行調解制度產生的原因、優越性；對人民調解委員會提出定位為基層政府指導下的民間組織、專事調解民間糾紛、合法調解協議書應具有法律效力等修改法律的建議。

關鍵詞：人民調解；特點；創新；修法建議

一般情況下，當民事權益發生糾紛時，只有用法律的手段解決，結果才是最公正的，因為法律是最廣大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產物。然而在實際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權。發生這種情況的原因要么是人們對法律了解不深或是對法律懷有天然的抵觸心理，認為“法”即是“刑”；要么是效費比太低，與預期可得利益比起來，當事人不勝法律程序之繁，或說不愿承擔“訟累”。這時，人們會期望一種新的更加靈活簡便的并且具有一定權威性的糾紛調解機制來替他們排除身邊較小的矛盾 和糾紛。人民調解制度，是我國所特有的糾紛解決制度，基于民間的調處息訟制度而來，它的產生有一定的歷史連續性。因為我國社會自古以來就是在儒家思想禮治文化主導之下，封建家族本位的農業型社會，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時代背景和新的社會變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時期開始，經過長期實踐，不斷賦予這一制度以新的內容和活力，終于形成了現行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎上公平合法地排解糾紛的人民調解制度。”

為了對現代中國農村所發生糾紛的現狀及現行糾紛解決機制進行分析，闡明人民調解制度在糾紛解決中的作用，進而對其進一步發展提出相應的對策和建議，我們于2003年2月10日至14日對山東省鄒城市太平鎮、北宿鎮、看莊鎮、張莊鎮、大束鎮及其各村進行了走訪調查。此次調查活動的對象主要是糾紛當事人、村鎮司法調解機構工作人員、鎮政府工作人員及村委會成員，獲得了當事人陳述及司法機構工作人員陳述的錄音資料、調解案卷以及鎮政府的相關文件等資料。下文將結合具體的案例和調查材料依次對此次調查活動中了解到的農村糾紛現狀，人民調解組織的概況，調查過程中發現的人民調解制度的創新，現行人民調解制度在農村生活中發揮的作用以及在實際運作過程中出現的問題和完善建議等一一加以論述與說明。

一、基層民間糾紛新特點與現行人民調解組織概況及制度創新

（一）基層民間糾紛的新特點

通過調查發現，近年來，中國社會的迅速發展引發了農村社會深層次的變革。從權利結構到經濟模式再到農民的思想意識都在悄然轉變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產生，形成了紛繁復雜的矛盾，這些矛盾引發的糾紛除了一些固有的特點以外，還出現了許多新情況、新特點：一是主體的多元化，以前的糾紛多是在公民與公民之間發生，現在則出現了許多公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時還涉及到像村委會等集體組織；此次調查的鄒城市及其周圍鎮村工業企業比較發達，工業區與農業區的交叉融合又帶來一些地企間糾紛。太平鎮馮樓村調解主任馮某介紹：2002年由其所調解的20余起糾紛中，主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳糾紛。二是糾紛類型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現在類型日益擴張。太平鎮2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59起，其中債權債務糾紛20起，宅基地糾紛11起，干群關系糾紛6起，征地拆遷安置糾紛5起，邊界糾紛4起，農村財務糾紛3起，鄰里婚姻糾紛各2起，土地延包、補償，租賃和計生糾紛各1起。三是糾紛爭執的動因發生了變化，以前的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因為“咽不下一口氣”，而 現在的糾紛多是利益之爭，比較注重經濟利益。四是糾紛多因小事引起，但具有易激性的特點。比如農村中的采光，爭地邊，排水，甚至一把莊稼、一個土洞溝，都會造成極為嚴重的糾紛。

（二）現行人民調解組織概況

本文所指的基層糾紛調解組織是指以人民調解為制度前提建立的鎮以下的糾紛調解組織。據調查，基層糾紛調解組織一般有三級，即：鎮調解中心、管區調解站和村調解委員會。鄒城市各鎮的司法調解中心建立于2000年，是一個多層次，有多個部門（如派出所、計劃生育服務站、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領導小組的組長和副組長是黨和政府的領導（看莊鎮的司法調解領導小組的副組長由司法所所長兼任），司法所在其中起主導作用。鎮司法調解機構的職責為：依法解決干群矛盾和各種熱點、難點問題，調處民間糾紛；指導村級調委會的工作；解決跨地區、跨行業的矛盾糾紛；開展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設立協調方案，調防結合，落實協調措施；承辦上級交辦的疑難問題，確保把問題解決在本鄉鎮內。管區司法調解機構的職責為：疏導處理村干部矛盾、村與村之間的矛盾糾紛以及村調委會難以處理的問題；負責普法教育和依法治理工作組織排查本管區矛盾糾紛，指導村委會工作，及時向鎮民情懇談中心反映情況，匯報工作。村調 解委員會的職責為：排查預防、跟蹤監控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問題，避免事態擴大，及時向管區司法調解民情懇談站和鎮司法調解民情懇談中心反饋信息，負責普法教育和依法治理工作。

從以上村鎮各級糾紛調解機構的構成及職責可以看出，在中國，當今社會的人民調解委員會已經與民事訴訟法第16條所規定的人民調解委員會有了一定的不同之處。前者的實質與具體運作程序已經遠遠地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據中國國情的進一步發展。現今的調解網絡在筆者所調查的村鎮基層已經比較健全（僅從組織形式上來說），內部有了一系列的嚴格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解決程序，上級對下級調處工作進行指導的“督查令”，以及上下級之間的聯動制度等。各鎮在鎮司法所中有調解庭，調解庭與法庭不同，不是國家正式的司法機關，但是卻是當事人正式接受國家公權力干涉的最后一道程序，很多村和管區解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鎮調解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時會抽出各地的人員，集中到糾紛發生地進行“會診”，爭取盡快解決問題。各鎮下屬的管區、村的調解站、調委會的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當事人家里或田間地頭當場就由調解人員解決的。

（三）現行人民調解制度的創新

本次在鄒城市下屬鎮村進行調查，筆者進一步了解了鎮村一級的糾紛調解機構和人民調解制度的大體概況，從中發現了許多創新之處。這些創新是鎮村一級的基層干部們在實際工作中總結經驗和辛勤探索出來的成果，其中有一些甚至超越了人民調解制度這一基本的民間糾紛化解機制的框架：

制度創新之一，太平鎮的“十戶三員”制度：在糾紛調解組織的分級上，太平鎮與其他鄉鎮有不同之處，即在其他鄉鎮的三級糾紛調解組織結構的基礎上，又向下進行了延伸，直至農戶這一農村基本的生產單位。這就形成了以鎮司法調解中心為龍頭、以管區司法調解站為紐帶、以村調解委員會為基礎、以經營組的調解小組和“十戶三員”為依托的五級糾紛調解網絡。其中“十戶三員”是該鎮五級糾紛調解網絡的最低層面，指農村中以十戶為單位，推選一個有威望、有影響、德高望重的人同時擔任這些戶的信息員、調解員和宣傳員。他們隨時了解周圍農戶的矛盾糾紛狀況，對于細微的糾紛，以調解員的身份就地進行調處；對于矛盾沖突比較嚴重的糾紛，則以信息員的身份向經營組、村調解委員會匯報；在平時，他們又起到了宣傳員的作用，及時發現矛盾，預防矛盾的升級，并向群眾宣傳政策法律知識。確切地說，“三員”是協助基層調解組織工作的非正式但絕對必要的社會治安綜合治理協調員。

制度創新之二，張莊鎮的民情懇談制度：民情懇談制度 最初主要是針對干部與群眾之間的矛盾，協調干群關系而建立的。主要內容是：詳細了解群眾的思想現狀；讓群眾評議鎮村干部和前段工作，接受群眾的批評和建議；解答群眾提出的一些問題，溝通干部群眾的思想感情，消除隔閡和誤解；集思廣益，討論修正鎮村制訂的改革發展措施等等。在關于建立干部民情責任區制度的決定中，責任區干部的主要任務第6條規定：“服務一片群眾，保一方平安。以責任區為單位，組織搞好長年義務站崗、巡邏，發揮老黨員、老干部的作用，及時調節家庭、鄰里糾紛，及時化解不安定因素。”可見，民情懇談與司法調解是有密切聯系的。該鎮在全鎮范圍內實行了民情懇談制度，成立了民情懇談司法調解中心，健全了基層調解組織網絡。在全鎮上下形成了黨政最高領導親自管理，分管領導密切配合工作，層層落實責任的工作格局。逐步走出了一條以民情懇談為總抓手，以民情懇談司法調解中心為依托的保穩定、促發展的新路子。該項制度在化解基層矛盾方面發揮了獨特的作用。

制度創新之三，大束鎮土旺村的“評理會”制度：評理會是本村所特有的矛盾糾紛排除機制，評理會一般由村里的老黨員、老同志、婦聯、共青團等人員組成，在糾紛雙方自愿的基礎上，以座談會形式進行。在雙方當事人提出自己的理由、成績之后，由評理會的成員進行無記名投票，決定糾 紛如何處理。隨后，評理會對理虧的當事人當場進行批評，不使矛盾擴大。與太平鎮的“十戶三員”制度比起來，評理會群體性更強一些，它所作出的判斷對于糾紛當事人來說，權威性也就更強。所以，絕大部分小規模糾紛村民都愿意讓評理會來進行評判。

二、現行人民調解制度的必然性和優越性

據調查，鄒城市太平鎮2002年共排查出各類糾紛413起，其中村調委會調處317起，成功率98%；管區司法站調處29起，成功率98.5%；鎮司法調解中心調處重大疑難糾紛67起，調處率98%，只有兩起糾紛由當事人訴至法院。看莊鎮2002年共調處各類矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級聯動（鎮、管區、村的聯合行動）調處53起，避免了3起民轉刑案件的發生。基本上做到了“小事不出村，大事不出鎮”。以上數據有力地說明，在鎮村一級，人民調解是解決糾紛的主要方式，其在維護社會穩定方面發揮了不可替代的作用。人民調解之所以能夠歷經滄桑，深深扎根于中國農村這片廣袤的土地，有其必然性和優越性。

（一）人民調解制度符合我國國情、民情，有著深層次的文化底蘊。

兩千多年來的封建統治和自然經濟，使中國大多數的農民都固守在養育自己的這方土地上，生于斯、養于斯、死于斯。由于地域局限和血緣關系的緣故，形成了費孝通先生所 說的“熟人社會”。在這個相對獨立的社會中，免不了復雜的糾紛，但中國歷來就不發達的法制，使這個社會形成了一套獨立的解決糾紛的方式，即古時的民間調解，也就是人民調解的前身。

從文化層面看，它的根基在于中國傳統的“和為貴”的觀念。自漢武帝時期的“罷黜百家，獨尊儒術”以來，兩千多年的封建統治使儒家文化深深地滲透到每個中國人的思想中，尤其是在農村，傳統觀念在農民的思想意識中根深蒂固，他們依然非常看重“和氣”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民間調解工作的精髓-折衷調和-的根源。絕大多數的農民將在一個相對熟悉的環境生活一輩子，整日“低頭不見抬頭見”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調解之間，他們無疑會選擇較為溫和的后者。

盡管現今中國農村發生了翻天覆地的變化，費孝通先生所說的“熟人社會”業已衍變成了“半熟人社會”，農民的義利觀發生了巨大的轉變，但調解作為一種訴訟外的糾紛解決機制仍然在歷經了風風雨雨后展現了其頑強的生命力。

（二）人民調解能夠及時把糾紛消滅在萌芽狀態，避免矛盾的進一步惡化，有利于社會的穩定。

農村糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點，如果不及時控制解決，可能會造成更嚴重的后果。例如：看莊鎮2002年10月17日發生宋某采石被炸事件后，死者家屬 情緒激動，要將死者尸體抬到白灰廠廠長辦公室，雙方劍拔弩張，很可能發生械斗。看莊鎮司法所于17日下午介入，到18日早7點成功解決了這起重大糾紛，將“劍拔弩張”化解為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時地避免了事態的進一步發展。如果這次糾紛通過法院訴訟解決，在立案、審查、庭審、判決的過程中很難保證情緒激動的當事人不會有什么過激的行為，造成更嚴重的后果。

人民調解與訴訟相比，其優越性在很大程度上就表現在一個“早”字上。我們所調查的各村鎮都采取了排查機制，并針對農村特點在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能夠及早發現矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了“大事化小，小事化了”。

北宿鎮司法調解中心承諾：小的矛盾糾紛當日調處結案；一般的矛盾糾紛3～5天調處結案；重大的矛盾糾紛5～7天調處結案，最多不超過10天；屬“民轉刑”和刑事案件立即分流到有關部門。看莊鎮西八里村調委會主任趙慶民介紹：“有的小糾紛2～3個小時就可以解決，中等的糾紛需要半天，最多一天，大的糾紛不一定，一般需要反復地做工作，往往耗時較多。”

（三）人民調解基于自愿原則，當事人在心理上易于接受，并有利于調解協議的履行。

在所采訪的當事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是 覺得在法院沒有熟人，對法律知識不精通，因而對訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對而言，調解員大多與糾紛當事人本鄉本土，平時就熟悉了解，在處理糾紛時當事人比較放心，覺得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當事人楊某說：“打官司，動用法律也不一定誰輸誰贏，因為法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民調解協議是在調解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協議時也比較自覺。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長的一番話恰恰證明了這一點：“調解是雙方坐下來心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當場對證那就不是心平氣和的事了，據理力爭、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據，得有憑有據，判決當事人有可能不服，特別是有些人認為我就是沒錯你判我有錯，所以不配合執行。”人民調解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執行難”形成了鮮明對比。

（四）人民調解制度極大地節約了社會成本，同時也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

中國人尤其是中國的農民之所以“厭訟”，有一個重要的原因就是無法負擔過高的訴訟費用。看莊鎮一鄉鎮企業的廠長說：“現在人們為什么不愿意打官司？因為知道你欠我1000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權利是沒辦法。我們廠現在外面就有100多萬塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費用，就放棄了。”農民因為一些不大的糾紛而訴訟，所需要的花費諸如路費、食宿費、律師費、訴訟費、執行費以及誤工費等等，這些費用加起來往往會超過他們所期望得到的經濟利益，他們認為打官司“拖不起、耗不起”，“能調解最好，調解不好再打官司”，是不難理解的。

況且，在中國這樣一個泱泱大國，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會造成社會資源的極大浪費，而且勢必會造成法院工作壓力過大的后果。而人民調解制度恰恰相反，調解組織近在身邊，調解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場所，調解免費，調解人員大都是兼職，對當事人來講，幾乎不需要付出什么成本；對社會來說，資源得到了充分高效的利用。

三、現階段人民調解工作存在的問題及完善

人民調解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，其規模與成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通過對鄒城四鎮的走訪調查，我們發現，在社會轉型時期的民間糾紛對人民調解工作提出更高要求的同時，現行法律規定卻表現出明顯的不適應，立法對人民調解制度的關注程度也是與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》等法律法 規都對人民調解工作做了規定，但規定過于原則化，可操作性不強，實踐中暴露出的一些問題長期困擾著調解工作的發展及其作用的發揮。解決這些問題，完善人民調解制度，已成為當務之急。對此，筆者略作以下幾點評述：

（一）關于村鎮糾紛調解組織的法律地位及宗旨

法具有維護統治階級統治的政治作用，也有服務于社會的公益作用。一部良好的法律，只有在實踐中得到了良好妥帖的運用，才真正算得上是為社會所稱道的善法。然而通過此次調查，筆者不禁提出疑問：《民事訴訟法》中關于人民調解制度的地位的規定是否還適應現今人民調解制度的發展？我國《民事訴訟法》第16條第1款規定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。”然而，仔細分析一下現在的村民調解委員，我們會發現這一款與實際情況存在著一定程度的脫節：首先，在調查中，筆者所訪談的所有調解人員和當事人對于糾紛的發展及解決，并沒有提到法院（庭）的指導作用。當我們問及調解委員會與法院的關系時，在他們的理念中，調委會和法院（庭）是兩套不相干的系統，只有在發生民轉刑案件或糾紛難以調處，調解工作人員所做工作無效的情況下（這種情況極少，最多只占糾紛調處總數的2%），才會由法院（庭）進行干預。其次，“群眾性組織”的定性有待進一步探討。農村中的村級行政領導單位為村民自治委員會，算是村民自治組織，這一點對于村民調解委員會來說也是沒有問題的。然而，如果我們將討論的對象進一步上升到管區、鎮一級的糾紛調解組織，則無論是從人員組成、作用、職能，還是工作程序、領導關系來看，都難以將其定性為“群眾性組織”，毋寧說是政府中的一個人員構成多元化的綜合性糾紛解決辦公室。因此，筆者認為，《民事訴訟法》的相關規定應該相應調整為：人民調解委員會是在基層人民政府的指導下，調解民間糾紛的群眾性組織；鄉鎮以上的糾紛調解組織隸屬于同級人民政府，指導和監督人民調解委員會的工作，并負責解決由人民調解委員會申請提交的疑難糾紛。

另外，關于人民調解組織的工作目的及宗旨，筆者認為，人民調解組織進行調解工作的目的與宗旨和司法機關進行裁判工作的目的與宗旨在總體上應該是一致的，即維護公正，或者說是為了維護當事人的合法正當利益、捍衛社會正義。但是，在調查中，“農村的穩定”、“避免群眾性上訪”、“避免民轉刑”成為了最多的答案。固然，穩定是發展的基礎，沒有穩定就沒有發展，但這是否會犧牲一部分人的利益？由此所付出的代價和所獲得的利益之差是否合理？所以，筆者建議，今后在對于人民調解制度進行完善時，要進一步從立法上明確人民調解組織的目的，將維護糾紛當事人利益與維護社會秩序穩定并重，不能僅僅強調穩定而忽視了糾紛當事人個人的微觀利益平衡。

（二）關于調解工作的業務范圍

我國憲法第111條和民事訴訟法第16條都規定了人民調解的對象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛”？民間糾紛的范圍到底是什么？如何來界定這個概念？無論在理論界還是實務界都沒有明確統一的答案。這給基層的實踐工作帶來了許多不便和混亂。由于人民調解組織的薄弱和自身的局限性，使其無法承擔一些重大復雜糾紛的調解工作，由于人民調解范圍的不明確，人民調解組織承擔了大量其力所不能及的工作。這不僅使人民調解組織承受了巨大的壓力，而且許多本來應該由法律調整的糾紛沒有得到法律的調整，這無疑將會阻礙我國的法治化進程。所以，從法律上明確人民調解的業務范圍非常重要。

一些國家對調解范圍進行了列舉式的規定，例如美國的社區調解和日本的《民間調解法》都對調解范圍進行了列舉，范圍明確因而具有很強的操作性，值得我們借鑒。但鑒于我國的國情和農村現有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在社會轉型時期，新的糾紛形式不斷出現，法律不可能將其列舉殆盡。有鑒于此，筆者認為宜采用混和式即概括式加列舉式來確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上規定人民調解的范圍，明確民間糾紛的含義，筆者認為凡屬私法范疇的糾紛，均可列入調解工作的業務范圍。其次，可以將民間糾紛中比較常見的糾紛類型進行具體的列舉，如： 承包合同糾紛、生產經營性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、干群關系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純的概括式規定所存在的過于抽象、不易操作等缺點，還可以克服單純的列舉式規定的繁瑣、易發生遺漏等不足，從而使人民調解的范圍做到既簡便、全面、富有彈性，又具體詳細、易于操作。

（三）關于人民調解協議的法律效力問題

人民調解協議是人民調解委員會對民間糾紛查明是非以后，主持雙方當事人本著自主自愿、協商一致的原則所達成的解決糾紛的協議。《民事訴訟法》第16條第2款規定：人民調解委員會依照法律規定根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行；《人民調解委員會組織條例》第9條第1款規定：人民調解委員會主持下達成的調解協議，當事人應當履行。而《民事訴訟法》第16條第2款又規定：不愿調解、調解不成的或者反悔的，可以向人民法院起訴。《人民調解委員會組織條例》第9條第2款規定：經過調解，當事人未達成協議或協議后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。以上法律都規定當事人“應當”履行人民調解協議，但又作出了協議后可以反悔的規定，這種自相矛盾的規定最終否定了人民調解協議的法律效力。協議達成后反悔，甚至一方執行了，另一方又反悔，卻又不需要承擔任何法律責任，這一直是人民調解工 作面臨的困惑。從事人民調解工作多年的看莊鎮司法所高所長的一番話道出了人民調解協議效力不明確所帶來的種種后果。采訪人（以下簡稱：采）：“這種協議達成了，他們一方反悔了怎么辦？”高所長（以下簡稱：高）：“好。這正是我想說的。這個協議書，是我們全省規定的統一格式，那么這個協議書，人民法院認可不認可？當然，我們法學界的專家們、權威們已經在人民法院報上發表了幾篇文章，提出了作為人民調解委員會和鎮級的調解中心的調解一旦形成了，他們也達成協議了，咱們也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到雙方當事人如果一方反悔，那不是一張空紙了嗎？所以我們基層在調解工作中遇到的難題有兩個：一個是沒有了強制力，第二個是當事人反悔。達成協議以后當事人任何一方反悔，我們沒有什么辦法。”采：“執行了以后也可以反悔嗎？”高：“執行了，但他把協議裝起來，就不看它，來找你算帳，行嗎？盡管司法調解中心也出面，但我還是給你要錢，哎呀，這就亂套了。我們還要費一番事，還要進行重復性的第二次調解。你既然達成協議，你反悔，你要負什么責任，這是國家設立的司法調解中心，國家設的司法所，這不是你家設的司法所，那么，這公章蓋的，這簽字畫押的，你反悔算什么？我就反悔，法律規定，任何單位、個人不準剝奪公民法人的訴訟權利，那么我反悔還不行嗎？哎呀，完了。我們從事基層工作近20年，苦衷說不了。山 東省司法處的領導來過，我也參加過三次研討會、座談會，我曾向省廳的領導提起過這個問題，我們沒有什么權力。”人民調解協議的效力不明確，使當事人有借口推諉自己的責任，而應該受到保護的權利卻得不到保護，這樣往往會激化矛盾，容易使人們喪失對人民調解組織的信任，使人民調解的權威大打折扣，從而挫傷調解工作者的積極性。訴諸法院以后，法院重新立案審查，最后的判決往往和人民調解協議的內容相差無幾，比如看莊鎮司法所所作出的調解協議，被人民法院采納的已經不下20例。這極大地浪費了社會資源，增加了社會成本。所以，應對人民調解協議的效力予以明確，增加其對當事人的約束力。

關于人民調解協議的效力問題，在學術界有如下幾種主張：（1）人民調解協議不受法律保護，可以無條件反悔；[1]（2）有關法律應直接規定人民調解協議具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限內請求人民法院強制執行；[2]（3）經人民法院審查核準后產生法律效力；[3]（4）經基層人民政府復核后產生法律效力；[4]（5）經公證后產生法律效力。[5]

目前，我國現行法律法規明顯與第一種觀點相吻合，人民調解協議可以無條件反悔，而美國、日本、挪威等一些國家卻賦予調解協議與判決同等的效力。筆者認為，一概地肯定或否定人民調解協議的效力都是不可取的，鑒于人民調解 制度的局限性以及調解組織的薄弱，將人民調解協議的效力完全等同于法院判決的效力，可能會導致公民的訴訟權利得不到充分保護，這與憲法的基本精神是相違背的。筆者建議，可以將人民調解協議分成兩種不同情況區別對待：達成合法協議后在一定期限內，一方當事人不履行也不向法院起訴的，另一方當事人可以在規定期限內請求人民法院強制執行；如果一方或雙方當事人在達成協議后又向法院提起訴訟的，法院應對人民調解協議進行合法性審查，如果協議內容合法，調解程序合法，且不違反自愿原則的，應賦予其法律效力，否則，應裁定協議無效后立案審查。這樣，既能督促當事人盡快履行協議，維護人民調解組織的權威，又能維護當事人的訴訟權利，還能節約訴訟成本，節省社會資源。

（四）關于當事人的法律意識和人民調解員業務素質的“雙提高”

中國民間調解自古就是通過“曉之以理，動之以情”以達到“和之以是非”的目的的。歷史發展到今天，基層人民調解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個“利”，這些都是實踐工作中總結出的寶貴經驗，也是人民調解工作所具有的自身特色。但我們應當清楚地認識到適用這些傳統工具的同時也造成了群眾對法律的淡漠。在調查的過程中，和看莊鎮司法所高所長的一段話引起了筆者的深思：采：“也就是說這種反悔①（這個”反悔“指的是對已 達成的人民調解協議的反悔。）的情況比較多是嗎？”高：“不多，這個不多的原因我現在還弄不太清楚。我分析一下，他老覺得經過我們這里他不敢反悔，反悔以后他負擔什么責任呢？我不明確，他更不明確，我都不知道他怎么知道？”正如有學者所言：“在一個國家的法律傳統中，法律觀念恰恰是變化最為緩慢，最具惰性的一個領域。”[6]（第305頁）雖然現代農民的法律意識有所提高，但如果司法人員仍然在陳舊觀念的支配下開展工作，中國實現法治化的前景是令人擔憂的。

如果說法官的素質是推動司法改革的原動力，那么人民調解員的素質就是推動整個農村法治化的重要力量。調解人員不僅肩負著調解任務，而且承擔著法律宣傳工作，不僅要有滿腔熱情、較高的威望、豐富的社會經驗，還要具備較強的法律意識和業務素質。但現實情況是，人民調解員大多沒有受過正規的法律教育，難以熟練地掌握法律法規，指導調解的觀念陳舊。因此，要對基層人民調解人員進行定期法律培訓，開展多種形式的業務培訓，不斷提高調解人員的業務素質。實際上，有關調解人員的提高工作已經初步展開，例如，看莊鎮鎮長介紹：麥收前和秋收前是農村最容易起糾紛的時候，所以在麥收前和秋收前一個月鎮上就舉辦2-3期的調解人員培訓班，使其了解國家最新的法律法規以及糾紛調處工作的經驗和方法。

[1]曾建明，黃偉明，回顧與展望-論完善我國的人民調解制度[J].中國政法管理干部學院學報，2000，（1）：1。

[2]徐劍鋒，人民調解協議不等于合同[J].上海市政法管理干部學院學報，2002，（2）：58-60。

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[4]查名祥，略談加強人民調解協議法律效力[J].安慶師范學院學報（社科版），1999，（6）：26-28。

[5]鄭耀撫，人民調解制度的新發展-關于試行人民調解協議公證制的報告[J].中國司法，2000，（11）：49-50。

[6]江平，民事審判方式改革與發展[M].北京：中國法制出版社，1999。

第二篇：淺析農村人民調解制度的現狀與完善

淺析農村人民調解制度的現狀與完善

內容摘要：建設一個和諧、穩定的社會主義法治國家是黨和國家提出的發展目標，也是全社會的共同期待。隨著社會變革的不斷深入，新的社會結構、利益、矛盾發生了明顯變化，認識和把握新形勢下和諧社會建設的特點、規律和發展趨勢，實事求是地分析法治建設與維護社會穩定工作中存在的問題，有針對性地建立一套解決矛盾和化解沖突的長效機制，而完善人民調解制度尤為重要。

關鍵詞：人民調解 現狀 制約瓶頸 對策

人民調解制度是一項極具中國特色的社會主義法律制度,是我國先進法律文化和社會主義民主制度的典范。多年來，人民調解工作作為一種高度實現群眾自治的糾紛解決機制，對化解社會糾紛，維護基層社會穩定起到了重要作用。但也應清醒的看到，一方面隨著農村稅費改革，基層政府機構精簡，村組合并，以及農村市場主體多元化，農村民間糾紛問題逐漸增多；另一方面隨著糾紛調解范圍的擴大，人民調解協議在法律上的效力增強，原有的人民調解運行機制越來越露出諸多問題。研究新時期基層人民調解工作面臨的新情況、新問題，探索加強人民調解工作的新思想、新舉措，是基層司法行政的一項嚴峻課題。一般情況下，當民事權益發生糾紛時，只有用法律的手段解決，結果才是最公正的，因為法律是最廣大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產物。然而在實際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權。發生這種情況的原因要么是人們對法律了解不深或是對法律懷有天然的抵觸心理，認為“法”即是“刑”；要么是效費比太低，與預期可得利益比起來，當事人不勝法律程序之繁，或說不愿承擔“訟累”。這時，人們會期望一種新的更加靈活簡便的并且具有一定權威性的糾紛調解機制來替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調解制度，是我國所特有的糾紛解決制度，基于民間的調處息訟制度而來，它的產生有一定的歷史連續性。因為我國社會自古以來就是在儒家思想禮治文化主導之下，封建家族本位的農業型社會，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時代背景和新的社會變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時期開始，經過長期實踐，不斷賦予這一制度以新的內容和活力，終于形成了現行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎上公平合法地排解糾紛的人民調解制度。”

一、基層民間糾紛新特點與現行人民調解組織概況

當前，我國農村體制正處在向市場經濟體制轉軌，農村小生產經營方式向產業化，現代化經營方式轉變

（一）基層民間糾紛的特點 的過程中，農村要素資源的利用和重新配臵，經濟社會關系和各種利益的調整，引發了許多新的矛盾糾紛，總體上呈現如下特征：

1、民間糾紛內容復雜化。一是隨著全面建設小康社會的深入，各類建設引起的占地補償和拆遷糾紛問題極為復雜，涉及不同的利益群體，政策性強，事關穩定大局；二是越來越多婚姻家庭糾紛復雜化，涉及農村老人的贍養、孩子的撫養、財產的分割，倘若調處不當或不及時，則易誘發惡性案件；三是礦山企業主與村民因山、地、水、路發生的使用權糾紛增多；四是由農村土地承包經營和換發山林證個案引起的糾紛復雜化。

2、民間糾紛主體多元化。傳統民間糾紛一般是村民與村民之間、家庭成員之間、鄰里之間的糾紛，但現在除此之外，村民與村委會之間、村民與企事業或其它經濟組織之間，村民與政府各職能部門之間的糾紛日益頻繁。

3、民間糾紛范圍擴大化。原來民間糾紛范圍界定在婚姻、家庭、鄰里方面，而現在擴展到社會生活的各個領域，司法部頒布的規定和最高人民法院在司法解釋中已明確規定，民間糾紛受理范圍除了過去界定范圍外，還包括生產經營方面引起的糾紛和生產資料使用方面引起的糾紛，因財產的確認、歸屬、損害等問題引起的所有權、使用權、債權債務糾紛，以及輕微侵害他人的人身權或財產權引起的糾紛等。

（二）現行人民調解組織概況

本文所指的基層糾紛調解組織是指以人民調解制度為前提建立的鄉鎮以下的糾紛調解組織。據調查，基層糾紛調解組織一般分二級，即：鄉鎮調解中心和村（居）調解委員會。我縣鄉鎮的司法調解中心是一個多

層次，有多個部門（如派出所、計生辦、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領導小組的組長和副組長是黨和政府的領導，司法所在其中起主導作用。鄉鎮司法調解機構的職責為：依法解決干群矛盾和各種熱點、難點問題，調處民間糾紛；指導村級調委會的工作；解決跨地區、跨行業的矛盾糾紛；開展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設立協調方案，調防結合，落實協調措施；承辦上級交辦的疑難問題，確保把問題解決在本鄉鎮內。村（居）調解委員會的職責為：排查預防、跟蹤監控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問題，避免事態擴大，及時向鄉鎮司法調解中心反饋信息，負責普法教育和依法治理工作。

從以上村（居）、鄉鎮糾紛調解機構的構成及職責可以看出，在中國，當今社會的人民調解委員會已經與民事訴訟法第16條所規定的人民調解委員會有了一定的不同之處。前者的實質與具體運作程序已經遠遠地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據中國國情的進一步發展。現今的調解網絡在筆者所調查的村鎮基層已經比較健全（僅從組織形式上來說），內部有了一系列的嚴格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解決程序，上級對下級調處工作進行指導的“督查令”，以及上下級之間的聯動制度等。各鄉鎮在司法所中有調解室，調解室與法庭不同，不是國家正式的司法機關，但是卻是當事人正式接受國家權力干涉的最后一道程序，很多村（居）解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鄉鎮調解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時會抽出各地的人員，集中到糾紛發生地進行“會診”，爭取盡快解決問題。各村（居）的調委會的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當事人家里或田間地頭當場就由調解人員解決的。

二、現行人民調解制度的必然性和優越性

據調查，2009年，平江縣安定鎮共調處各類矛盾糾紛307起，三調聯動調處302起，調處成功率為98%，其中人民調解調處的矛盾糾紛數占80%以上，避免了5起民轉刑案件的發生。基本上做到了“小事不出村，大事不出鎮”。以上數據有力地說明，在鎮村一級，人民調解是解決糾紛的主要方式，其在維護社會穩定方面發揮了不可替代的作用。人民調解之所以能夠歷經滄桑，深深扎根于中國農村這片廣袤的土地，有其必然性和優越性。

（一）人民調解制度符合我國國情、民情，有著深層次的文化底蘊。

兩千多年來的封建統治和自然經濟，使中國大多數的農民都固守在養育自己的這方土地上，生于斯、養于斯、死于斯。在這個相對獨立的社會中，免不了復雜的糾紛，但中國歷來就不發達的法制，使這個社會形成了一套獨立的解決糾紛的方式，即古時的民間調解，也就是人民調解的前身。從文化層面看，它的根基在于中國傳統的“和為貴”的觀念。自漢武帝時期的“罷黜百家，獨尊儒術”以來，兩千多年的封建統治使儒家文化深深地滲透到每個中國人的思想中，尤其是在農村，傳統觀念在農民的思想意識中根深蒂固，他們依然非常看重“和氣”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民間調解工作的精髓-折衷調和-的根源。絕大多數的農民將在一個相對熟悉的環境生活一輩子，整日“低頭不見抬頭見”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調解之間，他們無疑會選擇較為溫和的后者。

（二）人民調解基于自愿原則，當事人在心理上易于接受，并有利于調解協議的履行。

在廣大農村，很多不愿意訴訟的原因之一就是覺得在法院沒有熟人，對法律知識不精通，因而對訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對而言，調解員大多與糾紛當事人本鄉本土，平時就熟悉了解，在處理糾紛時當事人比較放心，覺得“心里有底兒”。筆者接觸過一起案例，宋某被炸案原告當事人楊某說：“打官司，動用法律也不一定誰輸誰贏，因為法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民調解協議是在調解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協議時也比較自覺。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長的一番話恰恰證明了這一點：“調解是雙方坐下來心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當場對證那就不是心平氣和的事了，據理力爭、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據，得有憑有據，判決當事人有可能不服，特別是有些人認為我就是沒錯你判我有錯，所以不配合執行。”人民調解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執行難”形成了鮮明對比。

（三）人民調解制度極大地節約了社會成本，同時也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

中國人尤其是中國的農民之所以“厭訟”，有一個重要的原因就是無法負擔過高的訴訟費用。一鄉鎮企業的廠長說：“現在人們為什么不愿意打官司？因為知道你欠我1000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權利是沒辦法。我們廠現

在外面就有100多萬塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費用，就放棄了。”農民因為一些不大的糾紛而訴訟，所需要的花費諸如路費、食宿費、律師費、訴訟費、執行費以及誤工費等等，這些費用加起來往往會超過他們所期望得到的經濟利益，他們認為打官司“拖不起、耗不起”，“能調解最好，調解不好再打官司”，是不難理解的。況且，在中國這樣一個泱泱大國，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會造成社會資源的極大浪費，而且勢必會造成法院工作壓力過大的后果。而人民調解制度恰恰相反，調解組織近在身邊，調解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場所，調解免費，調解人員大都是兼職，對當事人來講，幾乎不需要付出什么成本；對社會來說，資源得到了充分高效的利用。

三、人民調解工作的現狀與制約瓶頸

長期以來，我國的人民調解工作在解決糾紛、維護社會穩定方面發揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場經濟條件下利益格局的不斷調整，社會發展進入矛盾多發期，糾紛也呈現出和以往完全不同的特點，傳統的人民調解工作，無論是在觀念、制度、組織機構上，還是在隊伍素質、工作方式上都暴露出一些不適應之處。

一是部分干部群眾對人民調解在調處矛盾糾紛上的重要作用認識不清，重視不夠。隨著人民調解協議被賦予法律效力，公民法律意識的提高，人民調解工作的效果成為人民檢驗政府及司法行政部門威信的重要平臺，也是政府及部門樹立公信力的重要載體。現實狀況是：調解人員的社會地位得不到肯定，調解人員的工作成績難以得到認可。部分干部對人民調解在化解糾紛，防止矛盾激化中的作用缺乏認識，人民調解在糾紛當事人心目中缺乏可信度和權威性，出現糾紛，當事人大都寄希望政府解決和訴訟解決。這些在一定程度上影響了調解組織的建設，挫傷了調解人員的積極性，阻礙了人民調解作用的發揮。

二是組織定位不準，人員角色混亂，缺乏公信力。根據法律規定，人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下調解民間糾紛的群眾性組織。然而，現在的調委會基本上推動了應有的群眾性、自治性，調解過程中的行政化手段占據著重要的位臵，政府指導實際上蛻變成政府主導，許多地方領導仍將其視為政府的一個派出機構，工作理念與方法不符合社會化、自治性的要求，在一定程序上制約了人民調解工作的整體推進，也直接影響了社會公信力。目前，從事人民調解工作的人員幾乎都是身兼數職、角色混亂、立場不清，很多調解員具有的官方身份，難以取得調解工作所必須的中立地位。

三是組織機構建設狀況不理想。由于受到人員、經費、自治水平等因素的制約，人民調解的組織機構很難滿足新時期民間糾紛形式、主體、內容多樣性的要求，基層人民調解組織普遍缺少經費、缺少設施，使許多工作無法有效開展。

四是人民調解工作的方式方法滯后。傳統的調解手段和方式已經不能適應當前社會矛盾糾紛新的變化。目前大部分調解員專業知識水平低，在從事調解工作的時候，仍主要依靠個人經濟與威信，靠“和稀泥”、“套交情”來解決糾紛，沒有針對糾紛的不同類型來適用法律或相關政策，使一些糾紛久調不決。

四、改革和完善人民調解制度的對策

我國的人民調解制度經歷了一個曲折的發展歷程。在計劃經濟體制下，調解的政治功能遮蔽了其解決糾紛的功能，人民調解制度更象是政府行政管理的一種手段。調解作為一種社會機制，本身也有一個適應社會的發展而發展的問題，因此，必須堅持與時俱進，大膽改革創新。

1、加大宣傳，為人民調解工作營造良好的氛圍。人民調解組織作為群眾性自治組織，其工作有賴于得到當事人及社會各界的認可和支持，這不僅有利于樹立調解人員的威信，也有利于調處結論的履行。因此要求社會各界及廣大干部群眾要大力宣傳人民調解工作的地位和作用，讓廣大公民，尤其是廣大黨員干部要積極參與人民調解工作，使人民調解成為公民解決矛盾糾紛、維護自身合法權益的重要選擇。要大力宣傳和表彰優秀人民調解委員會、人民調解員，激勵他們更加熱情的投入到調解工作之中。

2、整合力量，構筑“大調解”新格局。在鄉鎮一級構筑以綜治辦、司法所、信訪辦、派出所、法庭及相關職能部門、各村（居）調委會任成員單位的鄉（鎮）人民調解委員會，鄉（鎮）分管領導擔任主任，司法所長任常務副主任，司法助理員負責日常事務，對社會矛盾糾紛實行統一登記、分類處理。對一般性民間糾紛，由司法助理員按人民調解委員會規定程序進行調處；對法律法規的矛盾糾紛，指定相關職能部門進行調處，調處結果向調委會回執；對復雜疑難、群體性糾紛由分管領導組織調委會各成員單位集中調解。在村（居）一級，成立以村（居）主職干部為調解委員會主任，村民小組長、婦女主任為成員的村（居）調解委員會，受理本村（居）各類民間糾紛。在村民小組一級，成立以村民小組長、黨員、退休干部等為成員的調解小組。在屋場較集中的地方，每十戶設立1個調解中心戶，從而構筑鎮、村、組、戶四級調防網絡。形成一個“橫向到邊、縱向到底、上下貫通、左右協調、依托基層、多方參與、集中接訪、分工負責、配套聯動”的大調解新格局。

3、固本強基，打造民調工作新隊伍。建立一支思想過硬、作風正派、業務精湛的民調工作隊伍是抓好民調工作的前提條件。一是優選人員，相對穩定。力求調解人員有群眾基礎，有調解經驗，有法律、政策水平，有立黨為公、熱心為民的工作責任心。二是強化培訓，提高素質。重點輔導，邀請律師、公證員、法官等給調解員講法制課，以案釋法，并組織他們觀摩審判，提高法律素質和業務水平。三是提高待遇，穩人穩心。鄉鎮黨委政府要高度重視民調工作隊伍。為他們創造必要的工作環境和工作條件，把人民調解工作經費納入財政預算，對四級調解組織設立調解獎勵基金，切實采取措施穩人穩心。

4、建章立制，創新民調工作新機制。為了民調工作走上規范、有序、健康發展的軌道，必須狠抓人民調解工作的制度化、科學化、規范化建設。一是主要領導責任機制。把糾紛預防化解納入社會治安綜合治理的重要內容。明確各鄉鎮、村（居）、各企事業黨政主要負責人為第一責任人，凡工作不力、調處不當，致使糾紛激化造成嚴重后果的，要大力追究責任單位主要領導和有關單位責任人員的責任，并實施“一票否決”。二是預測報告機制。凡遇到可能引發不安定因素及苗頭的重大情況及時向黨委、政府匯報，同時報告縣（區）綜治辦和司法局，及時組織力量協調有關職能部門落實預防化解糾紛，做到超前預防，消除隱患。三是定期排查調處機制。鄉鎮調委會要在各村（居）每月開展一次民間糾紛大排查，并由黨政領導牽頭，對排查發現重大疑難糾紛和隱患，及時落實責任部門和責任人，依法及時調處化解。四是聯動聯辦預防調處機制。凡遇到重大疑難復雜糾紛由鄉鎮分管領導組織綜治辦、司法所、派出所、法庭、信訪等部門聯合出警、聯合辦案、現場調處。五是普法依法治理機制。加大農村普法宣傳力度，突出重點、注重實效，在規范基層民主管理、健全規章制度上做文章，在各項依法治理源頭上下功夫。大力開展“四民主、二公開”、送法下鄉等活動，增強村民法律意識，密切干群關系。

5、要堅持法治與德治相結合，有效發揮人民調解的職能作用。要堅持依法調解，規范調解程序，克服調解的隨意性，體現公開公平公正和合法的原則，切實保障依法調解、平等自愿、不限制當事人訴訟權利三項原則的落實；要弄清事實，在依法的前提下，通過說服疏導，消除糾紛雙方對立情緒，化解矛盾；要充分發揮道德在調解中的感召作用，依靠道德的教化力量，說服糾紛當事人互諒互讓，使矛盾糾紛妥善化解。要堅持寓教育于人民調解之中，把調解作為開展法制宣傳教育的過程，以真正達到“調解一案，教育一片”的目的。要在實踐中不斷研究人民調解工作面臨的新情況、新問題，積極探索新的調解方法，推動人民調解工作向縱深發展。

6、加大立法力度，盡快制定人民調解法。從制度上確立人民調解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有這樣才能從根本上解決人民調解工作中存在的調解工作得不到重視、調解經費緊缺、調解人才匱乏等問題

【參考文獻】

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[2] 劉士國 高燕竹 董玉鵬 沈思言 吳博，農村人民調解制度的現狀與完善—山東省鄒城市村鎮人民調解制度調查報告，山東大學學報（哲學社會科學版），2003年06期

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[8]江平，民事審判方式改革與發展[M].北京：中國法制出版社，1999。

第三篇：人民調解創新材料

精心組織抓落實

化解矛盾促和諧 積極構建運用人民調解處理交通事故新模式

——準格爾旗道路交通事故糾紛調解委員會紀實

準格爾旗是全國經濟發展速度較快的地區之一，2010年，準格爾旗地區生產總值達到了650億元，財政收入達到了146.5億元，縣域經濟實力與科學發展競爭力位居全國百強旗縣區的第20位。經濟的快速發展，帶來了道路交通事業的空前繁榮。目前，準格爾旗共有過境高速公路2條、出入口10個，公路總里程達2545公里，與此同時，各類機動車也大量增多，公路交通的日益繁忙和機動車的高速增長，給準格爾旗的道路交通安全管理工作帶來了巨大的考驗與挑戰。僅2010年一年，經過旗交警大隊處理的交通事故案件就達2000余件。交警在處理交通事故時的難點和關鍵點就是平衡事故當事人各方利益。當事群眾有時不服調處，民警常常需要做大量的宣傳解釋工作，造成案件拖延、民警的工作量增加。雖然事故處理民警經常超負荷工作，但仍無法應對不斷增多的交通事故，往往會出現調解不及時，導致當事人不滿意的現象。與此同時，人民法院受理道路交通事故損害賠償案件也呈大幅上升的嚴峻態勢。交通事故的不斷發生，給人民的生命財產安全和社會治安穩定造成了極大的威脅，成為了一個不容忽視的社會問題。為了有效處理各類逐年增多的交通事故，及時化解相關矛盾，讓當事人盡快從交通事故陰影中走出來，也為了全面貫徹《人民調解法》在工作中的落實，2011年春節過后，經準格爾旗司法局、準格爾旗交通管理大隊共同研究，成立了“準格爾旗道路交通事故糾紛人民調解委員會”。

一、精心組織，確保基礎工作扎實到位

早在道路交通事故糾紛人民調解委員會成立之前，準格爾旗司法局就解決了調解經費的問題。他們在調查研究的基礎上，認真準備，就這項工作的必要性和重要性向旗委政府做了詳細匯報，旗委政府領導聽了匯報后當場表示，道路交通調解工作在我市甚至在我區是一項創新性工作，同時也是我旗的一項民生工作，所以這項工作不但要搞開，還要搞好，讓老百姓從中感受到工作給他們帶來的好處。并決定投入經費40萬元以保障道路交通調解工作的順利進行。

道路交通事故糾紛人民調解委員會成立后，準格爾旗司法局選配了2名具有豐富法律知識和社會經驗的工作人員作為專職調解員，投入經費20余萬元，修繕了房屋，安裝了電話，配臵了電腦、打印機、傳真機等設備。有關部門領導視察了這里的工作后一致認為，這樣的人民調解組織不僅硬件建設是全區一流，軟件工作也是全區第一。

與此同時，司法局還及時制定出臺了《準格爾旗關于建立道路交通事故糾紛人民調解委員會的實施意見》和《準格爾旗司法局關于道路交通事故糾紛人民調解工作經費及人民調解員辦案補貼實施辦法的通知》，嘗試推行以人民調解為主導的全新工作模式，收到顯著成效。辦法規定：根據交通事故糾紛的難易程度，按100-300元/件的標準，以辦案補貼方式給參與調解案件的調解員作為辦案補貼。文件的出臺從制度上落實了人民調解員的待遇，使人民調解員從原來的“按規定完好任務，憑熱情干完工作”向著“正規化進行調解，按規定接受補償”的方式轉變。

二、周密部署，確保各項工作措施到位

旗司法局、交警隊以及人民法院強強聯手，將人民調解工作機制引入道路交通事故的損害賠償調解和交警部門的行政調解，使人民調解、行政調解和司法調解三種調處機制互為補充、整體聯動，提高了工作效率。為了增強調解工作的活力，他們首先成立了人民調解委員會組織機構，委員會主任和副主任分別由旗司法局、交警隊的分管領導擔任，并明確了委員會的工作職責。與此同時，他們明確規定把因交通事故引發的民事賠償權利義務糾紛，運用一般程序處理的、責任認定已生效、當事人共同提出書面申請且已經進入調解程序的道路交通事故，無法確定交通事故責任且事故各方一致申請調解的為人民調解委員會的受案范圍。把涉及交通事故中的民事糾紛，包括醫療費、護理費、住院伙食補助費、必要的營養費、后續治療費、殘疾賠償金、殘疾輔助器具，被扶養人生活費、喪葬費、死亡賠償金等為調解的主要工作內容。為保證調解員規范調解，制定了人民調解員的工作原則、工作紀律、職業道德。完善了人民調解委員會及其人民調解員應該遵守的例會制度、公開公示制度、糾紛登記制度、培訓考核制度、回訪制度和檔案管理制度。

為做到有效無縫對接，司法局與公安交警部門積極協調法院民庭，從建立健全其他工作制度入手，明確各自的工作職責，建立了“交通事故疑難案件會商”、“交通事故信息情況通報”、“調解主任、副主任和庭長定期聯席會”、“人民調解員與辦案民警和主審法官三向三層溝通”、“事故民警庭審旁聽”、“律師、調解員、法官聯合調解”等工作制度。制度的確立，不僅提升了彼此間的默契程度，加深了理解與協調合作，大大縮短了整個事故案件的訴訟、賠付周期，提高了事故處結率，更有效化解了人民內部矛盾，維護了社會和諧穩定，實現了“暢通、有序、務實、高效”的交通事故賠償處理新秩序。

三、嚴格依法，確保調解程序到位

準格爾旗道路交通事故糾紛人民調解委員會根據調解對象的實際情況，依法調解，嚴密程序，將法律和道理有機結合，將事實與情理辯證統一，反復做工作，取得了良好的調解效果。

在具體調解過程中，根據矛盾糾紛類型、難易程度，區別對待。當遇到棘手的矛盾糾紛，要求調解人員能夠熟練運用調解工作的方法和技巧，貫徹執行國家的有關法律法規和條款,結合交通事故的案例實際，耐心、細心、熱情地去做好調解工作。

2011年3月2日，調解人員在調解郭某駕駛小貨車與劉某、劉某某小汽車相撞致使劉某受傷，兩車受損事件中，按照規定，郭某負全部責任，受害方要求郭某賠償40000元，郭某不同意，雙方互不讓步。調解員根據《內蒙古自治區道路交通事故損害賠償項目和計算辦法》、《2010內蒙自治區道路交通事故損害賠償標準》測算郭某應該賠償劉某、劉某某醫藥費、誤工費、修車費等各項費用23000元，郭某只給8000元，雙方僵持不下。經調解人員調查了解，郭某系糧站下崗職工，其妻子常年臥病在床，為了生計，他借債買車跑運輸，根本賠不起，調解員考慮到郭某的實際情況，按照劉某、劉某某要求賠償車損9500元為突破口，聯系到云泰修理廠負責人對劉某的受損車輛進行查看，修理廠負責人承諾4500元將劉某的受損車輛修好，劉某也表示只要將自己的車修好，不再堅持車損9500元的要求。經過5次的調解溝通，雙方最終以11768元賠償達成調解協議，使問題得以解決。

當遇到雙方分歧較大、一時達不成共識的，則要求調解員耐心做雙方當事人的工作，勸說他們保持冷靜，拿出誠心，做到換位思考，多為對方考慮，求大同存小異，盡可能將雙方的分歧和差距逐漸縮小，以求得問題的解決。

在處理內蒙古巴彥淖爾市五原縣塔爾湖鎮張女士交通事故死亡賠償一案時，死者家屬、親戚萬分悲痛，情緒較為激動，幾十人多次聚集到調解委員會，要求肇事方以命抵命，同時要求肇事一方賠償由此發生的各種費用共計76萬元，還揚言不達目的決不罷休。因差距實在太大，雙方僵持不下，矛盾隨時會激化。面對如此棘手的局面，調解員沒有退縮，認真傾聽了雙方關于對本事故發生的緣由、各種賠償費用產生的依據和計算的標準的想法，堅持按事實公正處理。由于調解員前期工作做得細致到位，加上死者方經過一段時間的冷靜和多方的咨詢，更多地了解了相關的法律規定，期望值也趨于客觀實際，經過多次的思想溝通和法律教育后，張女士的家人接受了調解員的調解，雙方最終以37萬元賠償達成調解協議。

四、周到服務，確保社會穩定

自準旗道路交通事故人民調解委員會成立以來，由于各部門高度重視、密切配合，充分體現出大聯調工作中“立警為公，執法為民”的思想和“便民、利民、為民”的宗旨，調委會共受理道路交通事故引發糾紛87件，調處成功69件，成功率達79%，協議履行率為100%，累計調解賠償金額達696.88萬元，原來一直由事故處理民警承擔的調處工作量得到了有效緩解和釋放，因交通事故糾紛處理引發的社會矛盾明顯減少，從而樹立了政法部門的良好形象，切實提高了政法機關的公信力和執法力，準旗司法局在政風行風千人民意測評中名列第二。人民調解員專司其職、工作時間場所固定、調解方式靈活，不僅避免了事故當事人就損害賠償直接向人民法院提起訴訟而產生的經濟、心理負擔，達到快速處理損害賠償爭議，最大限度地化解矛盾，而且還能避免事故處理民警既當事故認定“裁判員”，又當事故賠償“調解員”帶來的弊端。

道路交通調委會工作的正常運行，有力的整合了社會資源，盤活警力，讓基層的警力從繁瑣的處理非警務工作中解脫出來，使有限的警力充分用在了警務工作上，并從根本上減少了訴訟，大大降低了司法成本和社會治理成本。

通過大聯調機制的實施，實現了交通民警調解一般性糾紛案件、涉法涉訴信訪案件、同一矛盾糾紛調解報警率、復發率三方面明顯下降，而訴訟案件調解率、矛盾糾紛調解率、各類相關案件撤訴率明顯提高，從而實現了防止惡性群體事件、惡性民轉刑案件和越級上訪事件的發生。

第四篇：人民調解制度

人民調解委員會工作制度

1、人民調解委員會在城區黨工委、辦事處的領導下，負責本單位的調解工作。

2、調解工作堅持：“防激化、創三無、爭先進”為主要目標，積極維護社會穩定。

3、經常向職工進行法制宣傳教育使職工自覺學法、懂法、用法、不違法。

4、調查了解并及時掌握每個家庭及其它不安全因素，做到經常分析、研究、及時進行教育，及時化解，使一般糾紛不出單位，重大糾紛及時報告。

5、建立調解登記薄，做到調解有登記，件件有著落，使調解工作逐漸走向制度化、規范化。

6、調解委員會要經常組織調解人員進行學習有關黨的方針、政策、熟悉調解工作。

7、調解人員要經常深入群眾，工作要扎實，方法要靈活，頭腦要清醒，政策要明確。

人民解委員會主要職責

1、堅持“調防結合，以防為主”的方針，不斷加強民事調解組織建設網絡化。

2、及時發現，依法調解，妥善處理和疏導矛盾糾紛，減少訴訟，防止矛盾激化，避免民轉刑案件和非正常死亡的發生。

3、通過民間糾紛調解工作，宣傳有關法律、法規和政策，教育居民遵紀法，尊重社會公德，努力減少民間糾紛的發生。

4、搞好矛盾糾紛信息工作，及時將轄區內民間糾紛的發生、發展和調處情況及建議，向和上級主管部門匯報。

矛盾糾紛排查制度

1、各矛盾糾紛調處機構要認真做好排查工作，及時排查處理各類不安定因素；

2、矛盾糾紛排查工作實行定期排查與不定期排查相結合的方式，每月的8號、18號、28號對轄區矛盾糾紛進行集中排查，并作好登記上報工作；

3、各基層社區定期排查與不定期排查的結果，每月7號、17號、27號報城區辦事處調處中心；

4、各排查單位將排查的不安定因素認真匯總，及時調處，按時上報，重大情況隨時上報。

矛盾糾紛登記制度：

(一)、當事人的基本情況。包括雙方當事人的姓名、性別、年齡、民族、職業、所在單位、家庭住址等。

(二)、發生糾紛的情況。包括發生糾紛的時間、地點、原因、后果以及雙方當事人爭執的焦點和要求等。

(三)、糾紛的調解過程。包括調解糾紛的時間、地點、方式、次數、主持調解人員和參加調解人員的姓名，調解人員在調解過程中做了哪些工作，收集了哪些證據，以及調解人早對糾紛的看法和處理意見等。

(四)、調解結果。調解結果包括調解成立和不成立兩種情況。不論哪種情況，均應進行記載。調解成立的，主要記明雙方當事人達成協議的內容，并由雙方當事人和調解人員簽名或者蓋章。調解不成立的，也應該記載不成立的主要原因。

(五)、對不屬于人民調解委員會調解的糾紛或調解不成功的糾紛應注明移交的有關部門和移交的承辦人。

矛盾糾紛交辦制度

1、縣城區辦事處調處中心對受理的各類矛盾糾紛進行認真梳理分類，分流交辦；

2、對應分流交辦的矛盾糾紛，由調處中心填寫交辦單，當事人持交辦單到指定單位處理；

3、對于重大矛盾糾紛，調處中心在分流交辦的基礎上做好協調協助，共同處理。

督查、督辦制度

1、調處中心對應歸口辦理的矛盾糾紛實行轉辦、交辦制度，由對口單位負責辦理；

2、調處中心對分流案件的調處情況隨時進行督查督辦；

3、通過督查督辦，確保矛盾糾紛按照規定程序和時限得到依法、及時處理

共同調解制度

為使發生在我轄區及附近單位的民間糾紛得到及時、妥善正確的調處，結合單位實際，現制定本制度。

1、不論為主持調解還是協助調解，均應本著對當事人負責，對群眾負責的精神，認真對待。

2、積極與有關各方保持聯系，進行調查研究，收集糾紛的事實材料；主動采取措施，防止糾紛激化；對當事人進行說服教育，促使當事人達成協議；敦促當事人履行調解協議。

矛盾糾紛調處回訪制度

矛盾糾紛調處回訪制度是指人民調解委員會為了鞏固調解成果，防止糾紛反復，而對糾紛調解已達成者所進行的檢查

訪問制度。

1、人民調解委員會對于糾紛調解已達成者或未造成者一律要執行回訪制度。特別是對重大疑難糾紛，調解員要定期進行回訪。

2、人民調解委員會在糾紛回訪過程中，要注意發現、糾正調解工作中的錯誤，改進工作，聽取群眾的意見和要求，以鞏固調解的成果。

3、回訪的對象主要是當事人和知情人，聽取他們的意見。同時，要注意收集群眾的反映，以便全面了解情況。

4、人民調解委員會在進行回訪時，要了解當事人的思想動態，繼續進行法制宣傳與道德教育等思想工作，督促雙方履行協議。

5、對未能達成調解協議并結束調解后，人民調解委員會應主動上門回訪糾紛當事人，了解矛盾糾紛解決與否及發展動態，勸告當事人冷靜、理智、正確對待，依法辦事，不可感情用事，擴大糾紛事態，以防止糾紛擴大激化或轉化。

6、人民調解委員會對每次回訪必須有詳細的回訪紀錄并存檔。

調解工作總結評比制度

1、人民調解工作實行一年兩總結制度，半年初步總結，一年全面總結；

2、總結內容是：半年或一年來開展調解工作的基本情況與估介，調解、預防糾紛的成功經驗和典型案例，工作中的教訓、失誤及其原因，以及今年工作的安排；

3、參加人員為辦事處調解委員會及各基層調解委員會成員；

4、總結的目的是發揚成績，找出差距，克服缺點，改進工作。

第五篇：農村人民調解工作計劃

沙口村2011年人民調解工作計劃

一、指導思想

2011年，全面貫徹黨的十七屆五中全會和上級政法工作會議精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以貫徹實施《人民調解法》為主線，以創“四無”為目標，進一步完善組織，健全制度、創新機制、強化隊伍、規范管理，全力維護社會和諧穩定。

二、工作目標

堅持貫徹“調防結合、以防為主”的方針，糾紛調解率達98%，成功率達95%以上。繼續以“無民事糾紛激化、無群眾性械斗、無非正常死亡，無民轉刑案件”為重點，努力提升依法調解工作水平。

三、基本思路

1、認真貫徹實施《人民調解法》，著力加強調解組織隊伍、工作業務、工作制度等建設。同時加強與有關部門溝通協調，把各項保障措施落實到位。

2、堅持和完善社會矛盾糾紛定期排查分析研判制度，著力強化矛盾糾紛源頭預防，不斷增強矛盾糾紛化解的預見性、主動性、有效性。

3、深化和完善大調解機制，著力推進訴調、公調、訪調等對接機制建設，發揮村工會、婦聯等社會團體的職能作

用，協助司法所開展法律援助服務，確保村司法站工作正常運行。

4、強化經費保障，促進人民調解工作依法有序發展。

5、深化和完善糾紛排查機制，堅持重大矛盾糾紛快報直報制度，堅持周報月報、排查分析制度，堅持有事報事、無事“零”報告制度，把“排、防、調”工作落實到位。

6、堅持和完善糾紛排查化解責任機制，明確紀律和責任，做到“小糾紛不出組、一般糾紛不出村”，努力把矛盾糾紛解決在本村。

7、堅持和完善預防機制，著力抓排查、抓防范，堅持“抓早、抓小、抓苗頭”，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。

8、堅持和完善培訓機制，利用例會，堅持以會代培，努力提高調解組長的依法調解水平。

9、堅持和完善調解文書檔案管理機制，按時上報總結匯報等相關材料，堅持建立臺帳，形成卷宗，規范管理。

10、堅持在上級司法部門的指導下，依法開展人民調解工作。

沙口村村民委員會2011年2月