第一篇：從親子關系的維系看家事法的改革

摘 要：本文從家事法的本質屬性出發，對家事法的根源進行了探討。在介紹當代家事糾紛解決觀念變遷的基礎上，提出了幾個家事法改革的可行性建議，為推動我國家事法改革提供一些新思路。

關鍵詞：家事法；親子關系；糾紛解決機制

一、家事法的本質

第一，家事法主要解決的是什么問題。有的學者認為，家事法是調整以婚姻家庭關系為基礎所涉及的人身關系與財產關系的糾紛，例如婚姻關系、親子關系、收養關系等。這種觀點對家事糾紛的外在表現形式進行了很好的概括，但是并沒有將家事法解決的根本內容體現出來。對此，我認為家事法很大程度上是對夫妻損失的分配。夫妻雙方一旦離婚，曾經的家庭一分為二。在財產方面，當事人中的任何一方的財產數額都將減少，少于婚姻關系存續期間所享有的財產數額。在孩子撫養方面，一方當事人陪伴孩子的時間將被縮減，少于婚姻關系存續期間所擁有的時間。正如一句話所說：“離婚沒有贏家?！?/p>

第二，家事法及相關糾紛解決機制設立的思想基礎是什么？是為了當事人之間的財產糾紛？還是為了結束當事人之間的身份關系？目前，法治較為先進的幾個國家認為，家事法及相關糾紛解決機制所關注的核心問題是把夫妻之前的配偶矛盾與其持續性的父母角色區分開來。當事人之間的關系可以通過離婚而結束，但是父母與孩子之間的親子關系是持續的、永久存在的。

二、家事法相關理念的轉變

1.自律與他律的并重。早期，對于家事糾紛調解內容的認定上存在兩種針鋒相對的觀點。一種觀點認為，即便是家事調解，其合意應通過法院的裁判來認定。另一種觀點認為，調解應當充分尊重當事人之間的合意，以合意為準。第一種觀點中，法院的過度干預與家事糾紛的隱私性相矛盾，不可取。第二種觀點，雖然充分發揮當事人自由意志，讓糾紛的解決辦法得到雙方的認可。但是，有的時候，一味的聽從當事人之間所達成的合意，強調自律的自治性、靈活性，反而會給法益造成侵害，導致調解制度趨于虛無化、形式化。因而，當前在家事法領域，許多國家都將調解模式都作為訴訟的前置程序，并將調解視為撫養糾紛解決的主導程序，將當事人的意思自治與法律規范相結合。

2.孩子撫養責任分配的多元化。傳統觀念中，法院對孩子撫養的問題常采用較為簡單的處理方式，即一方擁有監護權，另一方擁有探望權。在做出判決之前，法院會投入大量的人力物力去對父母的情況進行調查、評估，然后從中選擇出一位相對更優的當事人作為監護人。這種糾紛解決模式較為僵硬，且主要依賴法官的調查判斷。但在實踐中，法官能調查范圍有限，而影響判斷的因素很多。如果調查不足夠充分的話，在某種程度上，這種判斷帶有一定“賭博”的性質。目前，這種傳統做法有所改變。只要符合一定條件，法官可以從沒有監護權父母的有限參與，到雙方共同撫養共同參與之間權衡選擇。同時，父母之間的責任分配也更加多元化。法院可以結合父母的情況、孩子的需要，在不違反法律的禁止性規定的前提下，自由裁量，做出因地制宜的判斷、選擇。

3.“符合孩子最大利益”的觀念的革新。傳統觀念中，法院對孩子最大利益原則的判斷主要源于對父母雙方的狀況的評估。一般情況下，除非監護人一方發生重大的變故，該判決一經做出將難以改變。而這種通過一次性判決的方式決定孩子之后的監護人，并不能真正的滿足對“孩子最大利益”的追求。因而，人們開始認為，應減少父母的矛盾沖突，讓雙方都參與到孩子的撫養過程中來，共同成為孩子的監護人。父母共同監護并不要求每一方父母與子女待在一起的時間完全相等，也不要求子女在每一方父母之間輪流生活。而是希望父母雙方在撫養子女的過程中共享探望子女的權利，共同承擔撫養子女的義務。

4.調解目的是解決父母當前的糾紛。傳統的調解目的是希望通過調解能夠將所有問題長期的解決。雖然這種觀點是美好的，卻不切實際。部分法院因為一些案件數量、結案時間、當事人等方面的壓力，對于調解的效果并不是很上心，尚會抱著只要案件能夠解決就好的心態來辦案。我們怎么能期望短期的調解可以一下子就解決長期積壓的問題呢？夫妻關系從好變到壞容易，而從壞修復到好確是一個漫長的過程。所以，對于糾紛的調解，應當先解決雙方當下的問題，之后產生的糾紛之后再調解。對此，可以將家事糾紛解決機制與社區向結合。將調解的范圍擴大，不僅包括當下正在解決離婚糾紛的人，還可以涵蓋尚未離婚但是夫妻雙方存在糾紛的人，以及夫妻離異之后又發生糾紛的。并且，往往糾紛解決機制介入的時間越早，收到的效果越好，付出的成本越低。

三、糾紛解決方法的暢想

目前，不同的國家在處理家事糾紛的問題上各有特色。但是，大多數國家在設立家事糾紛解決機制的時候，都遵循維護孩子最大利益原則，以及追求在糾紛調解的過程中應盡量化解當事人雙方的對抗程度。目前，各國常見的糾紛解決制度有：制定專門的家事訴訟程序法、設立獨立的家事審判特別程序、建立專業的咨詢和輔導機構、建立家事調解員的資格認證制度與培訓制度等。

除此之外，還有以下兩個措施也能幫助家庭關系的恢復，解決糾紛。

1.家事法院與社區機構的有機結合。雖然，家事法院是解決糾紛的主要場所，但是法院的人力物力有限，如果將所有的家事糾紛都移送到法院，是不切實際的想法。而且，有時候，夫妻雙方鬧離婚只是一時的沖動，家庭關系出現了問題，而不是法律方面遇到了困難。這時，只需要相對專業的人士提供一些幫助即可解決。因而，在社區、基層鄉鎮（街道）內設立專門的糾紛解決機構不僅能及時的解決糾紛，也能節約司法資源。

2.弱化法律中“監護權”的使用。弱化法律中“監護權的使用是指考慮用“父母責任”、“撫養責任”等詞來代替“監護權”。有監護權就有與之應的探望權，如上所述，這種非此即彼的做法與現在所倡導的父母“共同撫養”相違背。不能因為夫妻雙方離婚以后，主要照顧孩子的一方就限制或者禁止另一方與孩子的來往，夫妻雙方都應承擔照顧孩子的責任。在美國，為了避免父母的一方承擔主要責任，而另外一方淪落為孩成長中探望者，將監護權一詞改為“養育子女計劃”。該計劃包括未成年子女可以在一年中指定的期間內居住在父親（或母親）的住所、節日、家庭成員的生日、假期和其他特別時刻的安排。而英國，在《1989年兒童法》中，用居住令、交往令等來替代之前的監護權、探望權等。可以看出，現在的各國的趨勢是逐漸廢除“監護權”一詞的適用?？偠灾?，婚姻可以解除，雙親可以分手，但親子關系永久存。

第二篇：從政府工作報告看改革走向

理順五大關系 攻堅六大重點——從政府工作報告看改革走向 翻看政府工作報告，“深入推進重點領域改革”一章的篇幅長達兩頁半——“用這么長的篇幅專門講改革問題，包括財稅金融體制、價格機制、收入分配等多項體制改革，這在過去的４年來還是首次?！眮碜越K的全國人大代表趙鳳琦對記者說。

改革進入“深水區”，將在哪些領域攻堅克難？結合政府工作報告，代表委員暢談改革發展新走向。

改革要尊重群眾首創精神

１９７８年初冬，小崗村１８名村民冒著風險按下的紅手印，掀開了中國農村聯產承包責任制的改革大幕。從那時起，群眾的首創精神為中國改革注入了巨大的活力。

政府工作報告提出，“必須按照科學發展觀要求，尊重群眾首創精神，大膽探索，以更大決心和勇氣繼續全面推進經濟體制、政治體制等各項改革，破解發展難題。”

“溫總理所做的工作報告，給我印象最深刻的是改革，聽了讓人非常振奮?！比珖舜蟠碲w鳳琦說出了許多兩會代表、委員的共同感受。

“完善中國特色社會主義市場經濟體制，還有許多工作要做，但改革的方向決不會動搖。” 國家發展和改革委員會主任張平指出，“改革仍然是我國經濟社會發展的強大動力，也是我們的職責所系、任務所在。”

來自青海的全國人大代表娘毛先說，改革是解決我國經濟社會面臨種種問題的必由之路，過去３０多年經濟社會發展成就已經充分說明了這一點。人民群眾的智慧和創造力，是改革的原動力。我們的發展必須依靠改革，而改革必須依靠人民群眾。

“今天我們已經進入了社會轉型期，我們國家的各項事業和工作面臨艱巨考驗，尤其是經濟社會長期健康發展中面臨的體制性、結構性矛盾，都必須通過改革來破除和解決。如何破題，需要政府努力，更需要群眾智慧?！眮碜运拇ǖ娜珖舜蟠眈R元祝對記者說。

重點是理順五大關系

政府工作報告明確提出，今后一段時期，在改革的重點領域和關鍵環節，要重點理順五大關系：理順政府與市場的關系；理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系；理順城市與農村的關系；理順經濟與社會發展的關系；理順政府與公民和社會組織的關系。

“這五大關系，涉及政府職能轉變、財稅體制改革、城鄉統籌發展、經濟社會協調發展和社會管理等幾個層面，基本涵蓋了當前我國發展中遇到的焦點、難點，也是改革的突破點?！比珖舜蟠?、青島港集團總裁常德傳說。

“政府和市場的關系被列為第一位，是有道理的?！比珖舜蟠怼⑽髂县斀洿髮WＭＢＡ培訓中心主任易敏利說，我國轉型期面臨的所有經濟問題都屬于政治經濟學范疇，解決這些問題需要政府重新定位，加快職能轉變步伐。否則就只能是頭疼醫頭、腳疼醫腳的治標不治本。

國務院發展研究中心副主任劉世錦指出，調整中國已有的發展戰略，其核心是轉變政府職能，重新界定政府與市場、企業和社會的關系。政府職能的重點應從以提供基礎設施等有形公共產品為主，轉向以提供制度、規則和政策等無形公共產品為主，以優化資源配置，促進競爭和創新，降低風險與不確定性。代表委員認為，理順五大關系，必須認真研究，統籌推進，這樣才能為重點領域和關鍵環節的改革創造良好的環境。

攻堅六大改革重點

政府工作報告中，明確指出了今年改革的六項重點任務：深化財稅金融體制改革；推動多種所有制經濟共同發展；深化價格改革；深化收入分配制度改革；積極穩妥推進事業單位分類改革；加快推進政府改革。

“今年改革‘攻堅’的特點十分鮮明?！比珖舜蟠?、臺州市委書記陳鐵雄說，政府工作報告用比較長的篇幅談改革，為今后改革指明了方向，在重點領域和關鍵環節的改革布局突出了導向性、針對性和可操作性。

“現在社會矛盾復雜，改革的難度也較之以往更大、更難，要想有所突破必須要有更大的決心和勇氣?！彼拇▓F的夏績恩代表，如此理解政府工作報告中對改革“以更大的決心和勇氣繼續全面推進”的要求。

全國政協委員劉克崮常年關注財稅金融體制領域改革，他對報告中提出的“規范發展小型金融機構，健全服務小型微型企業和‘三農’的體制機制”這句話很有感受。

“金融體系要和實體經濟相適應。小微企業這類‘草根’經濟體融資難的癥結是中國金融體系結構失衡。部分商業銀行貸款時眼睛向上，對小微企業設置了苛刻的條件，現在是該大力發展草根經濟與草根金融的時候了?！彼f。

“打破壟斷，放寬準入”，鼓勵民間資本進入鐵路、金融等多個領域。改革章節中這段話引起了全國政協委員、天正集團有限公司董事長高天樂的注意。

“民營企業對這些政策非常在乎、非常振奮，因為關系到未來發展前景。民企最感興趣的領域是基礎設施和金融。”他說。

全國人大代表、中國人民銀行濟南分行行長楊子強說，改革收入分配制度，是保障民生、加快發展方式轉變、促進社會公平和諧的重要措施。一是建立健全工資正常增長和制度保障機制；二是縮小勞動者之間收入分配差距；三是完善收入再分配機制，加大財政對民生領域投入。（記者齊中熙、吳雨、陳煒偉）

第三篇：從居民收入看個人所得稅制改革

從居民收入看個人所得稅制改革

內容提要:我國居民收入分配的差距過大和個人所得稅制改革未根本到位是經濟增長速度趨緩的重要因素。應通過完善個人所得稅制，諸如提高免征額、改變費用扣除標準、擴大征收范圍、調整稅率與級距等，遏制貧富兩極分化，在保證社會安定的前提下，促進國民經濟健康運行。

[關鍵詞]居民收入；個人所得稅；免征額；累進稅率

改革開放以來，我國城鄉居民收入水平有了很大提高。從1978～2000年，農民人均收入由134元增長到2250元，增長了16.7倍；城鎮居民人均收入由316元增長到6200元，增長了19.6倍。在城鄉居民生活質量迅速提高的同時，居民儲蓄存款更是大幅度增加。1978年居民儲蓄額為210.6億元，人均不到22元，2000年底已達到64700億元，人均5082元，增長了231倍。盡管形勢喜人，但我國當前依然處于市場疲軟，經濟增長速度趨緩狀態。原因固然是多方面的，我認為居民收入分配差距過大和個人所得稅制改革未根本到位是至關重要的因素。

一、我國居民收入和消費現狀分析

目前我國居民收入分配差距過大已是不爭的事實，它體現在多方面。

1.城鄉居民收入差距逐漸拉大，尤其是農民收入偏低。由國家統計部門調查得知，1978年農民和城鎮居民收入比率為1：2.36，2000年為1：3.53.根據基尼系數的測算，基尼系數的取值范圍為0～1之間，其數值越小，表明收入分配狀態越趨于平均。一般經驗認為，基尼系數在0.2以下，表明收入分配處于高度平均狀態；基尼系數在0.2～0.3時，為相對平均；基尼系數在0.3～0.4時，較為合理；基尼系數超過0.4時，收入差距偏大；基尼系數一旦超過0.5時，表明收入分配出現兩極分化，它會引起眾多的社會問題。改革開放后，我國原來的階級分析已不復存在，但階層之間的收入差距逐漸拉大，就企業家和下崗職工兩個階層收入而言，前者是后者的幾十倍，甚至上百倍。世界銀行報告指出，我國1978年全國人均收入的基尼系數為0.33，說明當時我國個人收入差距較小，到1999年基尼系數已上升到0.46，表明我國現階段的基尼系數明顯超過了國際上公認的合理水平。收入分配差距的擴大對城鄉居民消費需求的進一步提高產生了制約作用。一方面具有較高消費傾向的中低收入者，由于其收入增長的限制使之需求增長潛力受到影響；另一方面，具有較高支付能力的高收入者，由于消費傾向偏低而減少了現實消費需求。結果難以形成與我國國民收入水平相適應的消費需求。

2.城鄉居民消費結構發生了顯著變化。隨著居民收入水平的提高，人們由吃、穿為主轉向吃、穿、住、行、用并重，在注重物質生活消費的同時，也追求精神生活的消費，既要求消費數量的滿足，又要求消費質量的提高。這就使得消費者能夠靈活地根據消費對象的情況進行消費時間的選擇。如果消費對象在質量和價格上達不到消費者的要求，他們寧愿推遲消費。據有關資料顯示，2000年全國1000種主要商品中，供大于求的677種，供求平衡的312種，供不應求的僅11種，且多為專營專賣產品。潛在的農村市場啟動不了，農民無力消費。加之現行的消費品大多不適銷對路，反映未來消費趨勢的消費品質量又不盡如人意，使一部分潛在的消費根本不能轉化為現實消費需求。

3.經濟體制改革直接影響了消費結構和消費需求的形成。在我國經濟體制轉軌過程中，個人收入分配原則超越了單一的按勞分配，承認了非勞動收入的合法性，從而極大地調動了不同階層經營的積極性，促進效率的提高。但我們必須承認，這種改革也使得非勞動收入在居民個人收入中的比重迅速膨脹，而非勞動收入的獲取是有條件的，諸如選擇職業的自由度、占有資產的多少、地理位置的優劣等。由于存在獲取非勞動收入條件的差異，從而造成收人的多寡不一。不過這種差距在改革之初并不突出，因為在增加居民收人的同時，由政府或社會承擔的一些支出項目并未相應的下放，居民無后顧之憂，使其消費傾向較高，不會產生消費需求不足問題。隨著改革深入，原來由政府或社會承擔的一些支出項目必然要部分或全部下放給個人，如醫療保險、住房、教育付費等，強化了人們將來支出增加的預期，使消費支出彈性進一步下降。況且我國享受社會保障面太窄，占全國人口約80%的農民幾乎不能享受，城鄉居民在享受社會保障方面的非均等性，也使得農民和城鎮居民間的收入差距有所擴大。

二、我國個人所得稅制的完善

由于我國居民收入差距越來越大，兩極分化現象日趨嚴重，為避免引起新的社會震蕩，必須當機立斷對居民收入分配進行有效調節。征收個人所得稅不失為最佳選擇之一，我國第一部《個人所得稅法》于1980年頒布實施，當時的立法宗旨主要是為了適應對外開放的需要，所規定的費用扣除額相對較高，我國公民基本達不到納稅標準。伴隨居民收入的逐年提高，越來越多的公民跨入納稅人的行列，1994年我國又修訂了《個人所得稅法》，形成與國際慣例接軌的個人所得稅制。該稅法實施接近8年，有些規定明顯時過境遷，必須進一步加以完善。

1.提高免征額。1994年我國修訂《個人所得稅法》的立法精神是在確保財政收入穩定增長的前提下，加大對高收入的調節，為國民經濟發展創造一個良好的社會環境。當時職工工資收入年平均不足3000元，月平均不足250元，絕大部分中低收入者都與個人所得稅無緣。因此，把免征額確定在800元，確實能起到調節過高收入的作用。但時至今日，對免征額未作調整，很難與當前居民收入相匹配。據有關資料顯示，2000年我國職工年均工資收入為9300元，月均780元左右，是1994年的3倍多。這說明，現行個人所得稅的納稅人已涉及到大部分中低收入者。事實上，在城市生活的兩個職工帶一個孩子的三口之家，如全部收入在1600元以下，勉強維持日常生活支出尚可，遇到子女上學、購房、醫療等特定開支，難免會捉襟見肘。從征收數額看，來自中低收入者的個人所得稅在全部稅額中所占比例較低，這從居民儲蓄的統計資料可以間接證明。目前我國20%的高收入者儲蓄額占全部居民儲蓄的80%以上，繼續維持800元的免征額，對國家的財政收入意義不大，卻加重了工薪階層的稅收負擔，從長遠看不利于社會的穩定。鑒于此，參照1994年免征額與職工工資收入之比（大約1：3），我認為應把免征額調高為2000元最宜。

2.改變費用扣除方法。目前生計費實行定額扣除法，除造成我國個人所得稅免征額偏低外，還存在著扣除內容籠統、扣除標準缺乏彈性等缺陷，既不考慮家庭因素，也不考慮通貨膨脹因素，難以體現公平稅負原則。公平原則要求國家在征稅時，應使每個人的稅收負擔水平保持均衡，即所謂橫向公平和縱向公平。橫向公平的核心是經濟能力處于同一水平的納稅人，應繳納數額相等的稅款；而縱向公平則要求經濟能力不同的人應繳納不同的稅款，納稅能力強的多納，納稅能力差的少納。我國現行稅法把所有應扣除的費用都包含在800元的基數中，表面上達到了橫向公平，實際上，由于每一個納稅人所負擔的贍養人口不一樣，納稅能力不同卻實行同樣的扣除生計費用后繳納同等的稅款，這樣操作的結果雖然簡便易行，但很容易造成稅收負擔不平衡。因此應根據家庭結構重新設計生計費用扣除標準，并允許夫妻合并申報納稅。

現行費用扣除方法以固定數額為依據，不與物價指數掛鉤，使稅制缺乏應有的彈性。一旦通貨膨脹出現，納稅人的名義貨幣收入雖然有所增加，但實際收入并非相應增長甚至會有所減少，如果費用扣除未作及時調整，使個人所得稅產生“檔次爬升”，必然會加重納稅人的稅收負擔。盡管我國當前的經濟處于通貨緊縮狀態，但由于我國近年來采取放松銀根的貨幣政策，自1996年已連續7次下調利率并調低法定準備金率，使流通中貨幣量偏多。我認為，只要貨幣流通量超過貨幣需要量，過多的貨幣必然追逐過少的商品，如果不采取得力的措施，未來的通貨膨脹勢不可免。回顧我國20多年改革的歷程，通貨膨脹始終是困擾我國經濟生活的主要因素。因此，為規范我國個人所得稅制度，消除物價指數變動對稅負的影響，應該實行費用扣除標準“指數化”。所謂“指數化”就是將個人所得稅的扣除費用與物價指數掛鉤，根據物價變動狀況，定期調整扣除數額，從而消除物價指數變動對納稅人稅收負擔的影響，保證稅收負擔水平相對穩定。

3.擴大適用范圍。現行稅法名義上規定對所有符合條件的居民納稅人和非居民納稅人都要征收個人所得稅，但實際上對從事農、林、牧、副、漁業的近10億人并未征收個人所得稅，僅征農業稅、農業特產稅和牧業稅。在農業經濟結構調整較早，經濟作物種植業、養殖業發展較快的地區，高收入者已占相當比重，說明現行農業稅制不足以充分調節其收入水平，需要以個人所得稅進行有效補充。對農業高收入者征收個人所得稅，并未超越個人所得稅立法精神，完全符合該法中有關納稅人的規定。由于個人所得稅設置了免征額，可以將大多數農民排除在征稅范圍之外，不會增加農民整體的稅收負擔。

隨著城鄉經濟的發展，再逐步擴大稅基?，F階段對高收入者的重點調節比對中低收入者的普遍調節更為重要。但拓寬稅基擴大征收面將成為個人所得稅今后迅速發展的一個決定性因素。

4.調整稅率和級距。稅率設計是個人所得稅發揮調節功能的核心，累進稅率最能體現量力負擔原則。目前我國對“工資薪金所得”、“個體工商戶經營所得”、“企事業單位承包經營、承租經營所得”三個稅目都實行超額累進稅率。前者采用九檔，最高稅率為45%，后兩者采用五檔，最高稅率為35%.相比較而言，前者的級距過多，一些邊際稅率形同虛設，如最高一級為應納稅所得額在10萬元以上部分，適用稅率為45%，實際上，每月應納稅所得額高于10萬元的人鳳毛麟角，由此征收的稅款比重極低。這種做法與國際上流行的“寬稅基、低稅率、少級距”的個人所得稅改革方向背道而馳。

為適應加入WTO的需要，使我國個人所得稅與國際慣例相銜接，應把工資薪金所得適用的九級超額累進稅率和個體工商戶的生產經營所得、對企事業單位承包經營、承租經營所得適用的五級超額累進稅率合并，各項綜合所得按統一的超額累進稅率納稅。廢除工資薪金所得按月計征辦法，一律改為按年計征、按月預繳、年終匯算清繳辦法。具體設想見下表：

個人所得稅稅率表

┌────┬──────────┬───────┬─────────┐

│ 級 數 │ 全年應納稅所得額 │ 稅率（%）

│ 速算扣除數（元）

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

1│ 不超過10000元的│

5│

O

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

2│ 10000-20000元

│

│

500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

3│ 20000-40000元

│

│

2500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

4│ 40000-60000元

│

│

6500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

5│ 超過60000元的 │

│

9500

│

└────┴──────────┴───────┴─────────┘

注：本表所稱全年應納稅所得額是指以每年收入額扣除免征額（2000元×12=24000元）或有關費用后的余額。

這樣計算出的最高檔應納所得稅額為60000×35%-9500=11500（元），個人所得稅稅收負擔率為11500/60000×100%=19.67%.它與特許權使用費所得、勞務報酬所得適用20%的稅率基本一致，體現了對勞動所得征稅的平等性。對過高收入者我們可以通過征收遺產稅再做第二次調節，也可以實行加成征收，以縮小貧富差距，促進公平分配。

5.探索新的征管措施。我國現行個人所得稅實行個人申報和代扣代繳相結合，并以代扣代繳為主的征收辦法。由于沒有明確規定對不按規定履行扣繳義務的單位和個人應負哪些法律責任，致使其制約機制軟化?？劾U義務人普遍缺乏自覺履行扣繳義務的意識，有的甚至幫助納稅人逃稅，導致稅款流失。特別是我國現階段現金管理制度松馳，原制定的現金管理辦法名存實亡，對現金的提取幾乎起不到任何限制作用。在經濟生活中，大量存在著現金交易，有的單位干脆將部分現金不記現金賬，給稅款的追繳帶來極大困難。因此，首先，要抓緊源泉扣繳制度的落實。在稅法中明確規定代扣代繳義務人應付的法律責任，稅務機關可采取多種形式進行抽查，如發現其未履行應付的法律責任，必須從重處罰。當然，為了調動代扣代繳單位的積極性，可適當提高代扣代繳手續費標準，以資鼓勵。其次，借鑒發達國家成功經驗，建立個人所得稅稅號制度。每個納稅人的稅號編碼像身份證一樣將伴隨其終生。通過稅號，健全個人稅務檔案，所有的納稅情況均列入其中，有關稅款的資料一目了然。第三，積極推行存款實名制，并逐步創造條件實行金融資產實名制和個人支票制。個人與金融機構進行業務往來時，必須出示有效身份證件，使用真實姓名。個人的一切收入都要經過銀行賬戶，減少現金在金融機構的體外循環，使銀行賬戶真正成為稅務部門了解個人當期收入的主渠道，進而判斷其收入是否完整。第四，加大對偷逃個人所得稅的打擊力度，不斷優化納稅環境。要使納稅人自覺納稅，必須有相應的利益約束機制，嚴管重罰是促使納稅人自覺納稅的重要保證。所以要求稅務部門“有法必依，執法必嚴，違法必究”，必要時，稅務機關有權依法凍結納稅人的賬戶，封存、拍賣納稅人的財產等，以提高納稅人偷逃稅款的風險成本。

通過改革完善個人所得稅制，既能有效地防止財產過多地向高收入者集聚，又能減輕工薪階層的稅收負擔，大大地縮小貧富差距，有利于社會安定。更重要的是能刺激一部分中高收入者的消費需求，啟動我國的消費品市場，使國民經濟步入良性循環的軌道。

[參考文獻]

[1]韓留富。我國居民收入差距的現狀[J].經濟與管理研究，2001，（1）：55-56.[2]陳享光。中國城鎮居民消費變化實證分析[J].經濟理論與管理2001，（5）：17-18.

第四篇：從鄉鎮治理看政府改革

從鄉鎮治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農業稅全面取消，基層政府的活動內容和日常行為發生重要變化。但是，基層政府的制度環境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及。透過鄉鎮治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發現，政府改革進入了一種“鎖定”狀態。政府運轉的固定方式和機制，在不斷地重復再生、勉強維持，導致功能障礙，難以出現真正的政治發展。

一、背景與問題

鄉鎮政府作為政權體系的重要一環，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農村變遷、國家與社會關系變革的內在要素?？梢哉f，無論是對于中國農村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關系的審視解讀，都繞不開鄉鎮。

1．鄉鎮政府與“三農”問題

上個世紀九十年代中后期，中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層干部將問題的表現概括為“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。那些年里，農業生產和農村經濟發展緩慢，農民收入連年徘徊，生活艱難；農村社會發展可以說全面滯后，教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；農民對于基層政府的政治信任明顯下降，農民與基層組織的關系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農業和農村工作雖然在政府的“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農民負擔過重方面措施不力，大量農民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農村，對農民流動就業橫加打壓，更使農民陷入了內外交困的境地。這些現

象也引發了海內外觀察家對于中國“治理危機”問題的關注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農村問題，以“工業支持農業，城市反哺農村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農村有力的經濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發展農業生產、增加農民收入，如取消農業稅，直接補貼糧食生產等，也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展，而且有效地推進了經濟和社會的協調發展。另一方面，高度重視保護和張揚農民的權利，包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”，取消限制農民流動就業的若干歧視性政府規定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農村經濟迅速復蘇，農村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導向轉變，支農惠農措施增加，并不表示“三農”問題的根本解決已經近在眼前。從“三農”問題產生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農村出現的嚴重問題，基層政府在其中扮演了重要角色?！叭r”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農民的沖突展現出來的。分析問題時，把鄉鎮政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農”問題的角度看，政策導向雖然源于中央，但是，政策推進必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環節。從功能上看，構成中國基層政府的是縣（市）和鄉（鎮）兩級政府，這兩級政府的運行密切結合在一起，在許多情況下，鄉鎮是縣市政府的執行機構?，F在的問題是，這個環節能否當此重任，不論在農民那里還是在社會上，都還有疑慮重重?；鶎诱\行仍存在根本性機制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉鎮政府的運行表現出來。鄉鎮政府出現的問題，并不局限于鄉鎮政府本身，恰恰相反，鄉鎮政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農”問題的根源，還是探索解決“三農”問題的途徑，都必須深入研究鄉鎮政府。

2．鄉鎮政府與政府體系

顯然，把“三農”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉鎮政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉鎮政府。鄉鎮政府具有很強的自主性，不僅可以“選擇性”地執行政策，通過一系列應對辦法來規避上級考核和管理，而且，還能夠根據自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導向的變化，并不必然導致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據。二是，盡管直接對基層治理問題負責的，應該是鄉鎮政府；但是，鄉鎮政府之所以出現問題，其根源還在于政府體制。鄉鎮政府在國家權力結構和基層社會網絡中的定位，其組織架構、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權力的配置上，還是在功能的設置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規范?；鶎诱?“無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規范被擱置，并沒有得到貫徹和執行?；鶎诱畬嶋H的運作規則，需要從實踐和動態的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉卻很少卷入。以基層政府的“政務公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權，讓基層政府接受公眾監督。公眾是監督的主體，而基層政府是公眾監督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監督無關，只與基層政府應付上級的各種檢查和匯報有關。這樣的制度運轉對于下級政府應對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念。考察發現，在現實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應對更上一級政府的檢查監督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應對來自外部的壓力。由此可見，鄉鎮政府運作機制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉鎮政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉鎮政府與“國家-社會關系”

“三農”問題，包含農業、農民和農村三個向度，涉及農村經濟、農村社會和農村政治三個層面問題。發展農業生產、增加農民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產發展了，收入增加了，農村社會并非必然穩定，農民對于政府的信任也并非必然上升。總體上看，農村面臨的根本的問題在于如何構建穩定的基層生活共同體。對于鄉鎮政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產品和公共服務，也需要設置渠道以便社

會公眾表達利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關系的角度來看，鄉鎮是農村的行政區域，中國農村分隔在超過三萬個鄉鎮之中，每一個鄉鎮都變成了一個具有政府機構的社會共同體（community）。理論上說，鄉鎮政府作為國家在鄉鎮的代理機構，應該執行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權力通過鄉鎮政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學者認為，改革開放之前國家權力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權讓利則導致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學者則認為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結構導致中央權威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權力才借助市場的力量擴展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉鎮基層政府在國家與社會的關系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護著基層社會免于中央國家的強制？似乎有些吊詭的是，鄉鎮政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進一步認為，鄉鎮基層政權不僅沒有實現國家政權建設的目標、幫助國家權力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體。基層政權借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權在基層與地方社會分離，從而引發了鄉村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉鎮政府來看，政府權力所受社會制約較少。事實上，在鄉鎮政府與基層社會的關系上，無論是基層政府從農村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當有限。此外，在基層社會對鄉鎮政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學者在解釋中國經濟發展時指出，地方政府和企業相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產生了有待進一步探索的問題：為什么鄉鎮政府與法定的制度規范之間出現了如此大的偏離？

第五篇：從掛靠看資質改革

從掛靠看裝飾企業資質管理制度的改革

【中國建筑裝飾協會】推薦文章

[編者按] 沈瑜寫東西總是令人出乎意料——擺事實，講道理，深入分析，少偏頗，他是一位本業不太多見的既有宏觀的思路又有縝密思維的職業從業者。本刊最看中這類高質量的論文。業內同行閱后必有不同反響，希望大家參與討論。

作者：深圳市毅恒達裝飾設計工程有限公司 沈 瑜

2004年2月9日《深圳特區報》曾報道，隨著建筑市場及建筑裝飾市場的開放，全國各地的建筑企業紛紛涌向廣東，行業繁榮的同時也帶來問題重重，不少外地企業拿著資質證書、營業執照到廣東省靠給施工隊掛靠收取管理費過日子。

掛靠現象的存在，直接導致非法圍標，施工隊伍通過掛靠多家企業，名為公平投標，實為獨家操作，哄抬工程造價，以達到高價中標的目的。

所謂工程掛靠，是指不具備承接某項工程資質要求的單位或個人，以某個具備資質條件的企業名義去承接施工任務的行為。掛靠行為使得建設領域里的腐敗行為層出不窮，使大量工程成為關系工程、腐敗工程。建筑市場及建筑裝飾市場似乎已進入了這樣一種不健康的發展軌道。一方面，許多經過合法注冊的建筑企業及建筑裝飾企業承接不到工程項目；另一方面，那些連什么資質等級都沒有的企業或個人，卻可以憑著與招標單位的特殊關系而能經常參與投標并承接工程，這種現象嚴重地破壞了正常的市場競爭規則。

無論是本地企業的掛靠，還是外地企業進入的掛靠，其危害性是相同的。掛靠現象是建設領域內的罪惡之源，建設領域里的許多腐敗行為與掛靠現象有直接關系，掛靠使得建設領域內的圍標、串標、陪標等違法行為屢屢發生，掛靠現象使得建設領域內公開、公平、公正的招投標制度遭到嚴重質疑與挑戰。在掛靠泛濫的工程招投標活動中，表面上是由眾多實力雄厚的一級企業在參與競爭，而實質上卻是包工頭之間憑借人際關系的惡斗。在這樣的招投標活動中，所謂的企業資質、魯班獎（國優）工程、全國建筑工程裝飾獎、省優工程、樣板工程等一切榮譽證書已顯得無足輕重。只要掛靠現象存在一天，那么建設工程招投標中的資格預審、資質標、信譽標的評審就失去了任何意義，反過來正好為那些不法分子打著公平、公正、廉潔的口號從事暗箱操縱的活動提供方便。

在建設領域中，由于裝飾工程工期短、施工機械投入少、工程風險小，掛靠現象尤為突出。業內人士對此早已心知肚明，心照不宣了。下面從三個方面對裝飾工程的掛靠原因作深入分析，從而說明裝飾企業資質管理改革的必要性。

一、從經濟方面的原因來分析掛靠原因

該方面的原因又可從包工頭及掛靠公司二個角度來分析問題。

首先，從包工頭的角度分析看，成立一家裝飾企業，既要支付一大批管理人員的工資、獎金、社會福利等費用，又要支付房租、水電費、電話費、差旅費等各種辦公費用，一家中等規模的一級資質裝飾企業的年營運成本近200萬元。而一個小型規模的包工頭以掛靠一級企業的形式去承接裝飾工程，一年如能完成工程造價500萬元，掛靠費率按2%計算，則該

包工頭一年中所需支付的掛靠管理費為10萬元，僅占經營一家一級裝飾企業年基本開支的1/20；一個中等規模的包工頭，一年如能完成工程總額為1000萬元人民幣，掛靠費率按2%計算，則該包工頭一年中所需支付的掛靠管理費為20萬元，也僅占經營一家一級裝飾企業年基本開支的1/10；即使一個大型規模的包工頭，一年如能完成工程總額為3000萬元人民幣，掛靠費率按2%計算，則該包工頭一年中所需支付的掛靠管理費也僅為60萬元，還是只占經營一家一級裝飾企業年基本成本的1/3左右。由此可見，從經濟原因出發，包工頭一般是不愿意去注冊裝飾公司的，只要掛靠現象存在一天，他們就不會輕易放棄以掛靠的形式去承接工程的做法。

另外，從公司的角度來分析看，一家具有一級施工資質的裝飾企業，即使這家企業在一年中連一個工程也承接不到，但只要一年中有20個1000萬元造價的工程來掛靠，如按2%的費率收取掛靠費，則一年可收取掛靠費為400萬元，去掉一年開支，可能還可獲利200萬元左右。當這些一級企業嘗到了收取掛靠費的甜頭后，就會長期沉迷在這種移花接木、不勞而獲的喜悅中，并繼續不遺余力地尋找掛靠工程，發展包工頭來掛靠，有的企業還給那些介紹項目來掛靠的人員以所收取掛靠費的10～20%的提成予以獎勵。這就是當前存在于許多一級裝飾企業中的現實問題。

從上述兩個角度的分析可知，掛靠行為同時滿足了包工頭及施工企業兩方面的經濟利益。對于包工頭這方面而言，如不放寬公司注冊的各種條件并減輕公司各方面的負擔，那么就難以消除掛靠現象；對于企業而言，如政府不加強建設市場的管理，增加對掛靠行為的打擊力度，則難以消除這些企業收取掛靠費的欲望。

二、從裝飾企業資質辦理的難度來分析掛靠原因

眾所周知，辦理資質等級最低的裝飾三級企業也要一大堆手續，特別是其人員方面的要求更使大部分想成立公司的包工頭都望而卻步。按照現行建筑裝飾裝修企業資質等級的要求，三級資質的裝飾企業要求有職稱的工程技術和經濟管理人員不少于15人，其中工程技術人員不少于10人，且建筑學或環境藝術、暖通、給排水、電氣等專業人員齊全，工程技術人員中，具有中級以上職稱的人員不少于2人，企業具有的三級資質以上的項目經理不少于2人。

對于一年能完成產值1000萬元裝飾工程的包工頭來說，他的管理人員中可能有2～3名管工，這些管工大部分是從最基層中干出來的，雖然沒有受過高等教育，但施工經驗卻比較豐富，可以能勝任一個四星級酒店裝飾工程的項目經理職責。然而，這樣的管理人員因為拿不出任何證書（大學畢業證、職稱證、項目經理證），所以不具備注冊公司所需的工程技術人員要求?，F階段，按照建筑業企業資質等級要求，大部分包工頭是不具備成立裝飾企業條件的，即使那些年產值超過3000萬元大型規模的包工頭也難以符合三級資質等級裝飾企業的要求，一級企業資質根本連想都不敢想。

按照現行建筑業企業資質管理對有職稱的工程技術和經濟管理人員的要求，一級裝飾企業為40人，這一規定不知道是根據什么要求制訂出來的。但我們知道，在深圳40多家裝飾一級企業中，有不少企業的全部員工（含有職稱的工程技術和經濟管理人員、無職稱的工程技術和經濟管理人員、其他輔助人員）加起來也不到40人，那么這些公司究竟是以什么方法升為一級企業的呢？答案似乎只有一個：那就是“做假”。

職稱證書可以做假，學歷證書可以做假，項目經理證書也可以做假。職稱證書全國沒有聯網，而且許多單位可以自己評定職稱，所以職稱證書的真假很難辨別。然而，學歷證書的造假更是盡人皆知，馬路上兜售的那種假文憑屬于低層次的造假，這種造假經不起全國高校

文憑聯網后的審查。而現在有一種高層次的文憑造假，這種文憑即使全國高校的文憑聯網也查不出其真假，因為這種造假已對學生入學登記、考試成績、學習情況、畢業鑒定等全套學生檔案進行了綜合造假，這種與高校權力部門串通的文憑造假行為是我國學術腐敗的又一驗證。此外，業內反映做假最嚴重的要算是ISO的所謂認證了，相當一部分這種認證結果是在飯桌上或私底下金錢交易中達成的。

也許管理層對于這種造假現象早已明察秋毫了，全國各類執業資格考試的逐步推行將會沉重打擊假文憑、假職稱的制假行為，在建設工程領域內，注冊建筑師、注冊結構工程師、注冊監理工程師、注冊造價工程師執業制度的實施有力地封殺了假文憑、假職稱的生存空間。令人欣喜的是，全國一級建造師執業資格考試也將在今年首次試行，隨著注冊建造師制度的施行，“項目經理”這一含假率最高的職業身份將會退出歷史舞臺，應該說這是我國建筑施工及裝飾施工企業資質管理的又一大進步。

由上分析可知，如果上級主管部門把建筑及裝飾企業資質的條件訂得過高，一方面會阻止相當一部分有實力、懂管理的單位和個人的進入；另一方面增加了為資質條件而進行的造假行為。如果管理層把資質方面的條件予以放寬，實行“寬進嚴管”，則既可以有效地避免掛靠行為，又可大大減少行業內的造假行為。

三、從低資質企業受到的歧視程度來分析掛靠原因

裝飾企業資質申請必須從暫定三級開始，經過一年以后如符合條件方能轉正為三級企業，之后還要經過漫長的過程才能升為二級資質。而現在的市場競爭十分不利于三級資質的裝飾企業，相當一部分三級企業面臨著被市場淘汰的危險。因為管理層規定的資質條件不利于低資質企業的參與競爭，從某種程度來說，低資質與無資質區別不大。下面從各等級資質裝飾企業的工程承包范圍來分析這一不合理性的原因。

我國現行建筑裝修裝飾工程專業各級資質承包工程范圍為：一級企業可承擔各類建筑室內、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。二級企業可承擔單位工程造價1200萬元及以下建筑室內、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。三級企業可承擔單位工程造價60萬元及以下建筑室內、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。從上述一、二、三級裝飾企業資質承包的范圍可以看出：對于三級企業允許的工程承包范圍是相當不公平的，這甚至不如家裝企業的工程承包范圍，家裝企業如同時承接100套住房裝修，每套造價5萬元，則總價可達500萬元，而三級資質的裝飾企業能承接的工程最高造價為60萬元。一、二、三級裝飾企業的注冊資本金底數分別為1000萬元、500萬元、50萬元，比例為20：10：1。如按此比例與二級企業相比，三級企業也應該可以承接單項工程造價上限為120萬元才較合理，如與造價上限不封頂的一級裝飾企業相比較，三級企業可承接的單項工程造價上限在200萬元以上也不為過分。一、二、三級裝飾企業要求的有職稱的工程技術和經濟管理人員的最少數量分別為40人、25人、15人，比例為2.7:1.7:1.0。如按此比例與二級企業相比，三級企業也應該可以承接單項工程造價上限為700萬元以上才較合理，如與造價上限不封頂的一級企業相比較，三級企業可承接單項工程造價上限在1000萬元以上也不為過分。

還需指出的是，建設主管部門在確定裝飾企業資質等級承包工程范圍時忽略了這樣一個非常重要的問題：裝飾工程絕對不同于土建工程、水電安裝工程、暖通安裝工程、市政工程等其重要性及施工難度幾乎與工程造價成正比例增長的工程，裝飾工程的施工難度與其造價關系不大。當然，土建工程其難度確實隨著建筑物樓層的增加而成正比例地增加，樓層越高，需要的施工機械設備（尤其是垂直運輸機械）的要求也越高，對管理人員及技術工人的素質要求也越高，施工質量、安全的控制難度也越大，所以造價高的高層建筑比造價低的多層建筑所要求的企業資質等級要高也是必然的。然而，裝飾工程的施工難度既與建筑物的樓層高低無直接關系，又與工程造價的高低無必然的聯系。例如，一幢20層共200套房的商住樓裝飾工程，每層均有10套房裝飾，每套房做法相同，主要裝飾項目為拋光磚地面、輕鋼龍骨石膏板天花面ICI乳膠漆、ICI乳膠漆墻面、櫻桃木飾面門及門套、廚衛墻地磚及鋁扣板天花、TOTO牌潔具等，每套房造價7萬元，每層造價70萬元，整幢樓裝飾總造價為1400萬元。

就是這么一幢簡單的商住樓裝修，按現行裝飾企業資質承包范圍要求，如進行整幢樓的招標，則只有一級資質的裝飾企業可以參加投標；如按一層一層分別招標，則可有一、二級資質的裝飾企業同時參加投標；如以一套一套房分別招標，則一、二、三級資質的裝飾企業均可參加投標。而事實上，建設方絕對不可能把一幢200套住房的商住樓以一套一套進行200次招標的（樣板房裝修例外），這無疑就剝奪了僅為三級資質裝飾企業的投標資格?？墒牵灰杂幸稽c裝修工程常識的人都知道，這樣簡單的裝修項目就是連一般的家裝企業，甚至沒有任何資質的“游擊隊”施工隊伍也可以足夠勝任，更何況是經過嚴格要求注冊的三級裝飾企業了。

盡管現行建筑業企業資質管理要求對于三級資質的裝飾企業已經相當不公平了，然而現實對于廣大的三級裝飾企業來說則顯得更為殘酷。

首先，從最近一年來深圳建設信息網上的招標信息可知，大部分裝飾工程的投標申請人必須具備建筑裝修裝飾工程專業承包一級要求，二級裝飾企業的投標機會遠遠不如一級企業，往往某些造價不到200萬元的裝飾工程也要求投標人的資質條件為裝飾施工一級企業，所以三級資質裝飾企業的投標機會幾乎為零。

其次，從深圳市政府采購中心（含各區政府采購中心）的招標公告來看，有相當一部分裝飾造價在60萬元以內的工程都要求投標人具備裝飾裝修專業承包一級資質，這樣的工程舉例如下：

1．深圳市景鵬小學單身宿舍樓改造工程（造價40萬元左右）；

2．深圳市福田區人民醫院C棟一樓ECT室裝飾工程（造價30萬元左右）；

3．深圳市福田區醫院五樓骨科病房裝修改造工程（造價49.67萬元）；

4．深圳市福田區崗廈中心教學綜合樓裝修工程（造價53.9萬元）。

以上這些裝飾工程的招標實例，按照國家現行建筑業企業資質承包的工程范圍要求，既剝奪了二級裝飾企業的投標資格，更剝奪了三級裝飾企業的投標資格。而以下從深圳市政府采購中心（含各區政府采購中心）招標公告上摘錄的幾個例子，則是一、二級裝飾企業同時剝奪三級資質裝飾企業投標資格的例證，這些裝飾工程的造價均在60萬元以下，卻要求投標人的資格為裝飾裝修專業承包二級及以上的資質，這些工程有：

1．深圳市福田區竹香小學墻裙改造工程（造價20萬元左右）；

2．深圳市福田區新洲小學衛生間改造工程（造價23.91萬元）；

3．深圳市福田區中醫院彩田村社區康福中心裝飾工程（造價35.2萬元）；

4．深圳市福田區蓮花派出所辦公室改造工程（造價48.0萬元）

5．深圳市羅湖區機關物業辦公室裝修工程（造價55.3萬元）。

總之，本該二級企業資質范圍內可以施工的工程在招標時非要以一級資質的企業參加投標，而本該三級企業資質范圍內可以施工的工程在招標時非要以二級甚至一級資質的企業方可參加投標，這樣的現象不僅在深圳，而且在全國也相當普遍，這嚴重地阻礙了二級企業尤其是三級企業的生存與發展。

據初步統計，近一年來深圳建設網及深圳市政府采購中心（含各區政府采購中心）的招

標信息中公布的可以供三級資質裝飾企業參加投標的項目不超過30項，然而，在這些三級企業可以參加的投標項目中，有些工程要求項目經理具有二級以上資質（三級裝飾企業成立時要求的項目經理資質要求為三級），有些工程要求近三年來類似工程的業績不少于三個，這些要求使得廣大的三級企業尤其是新成立的三級企業實際可以參加的投標項目有了一個很大的折扣，也許一年中各方面全部符合三級裝飾企業投標的項目個數只有20項左右，而深圳市現有三級裝飾企業100多家，一、二級裝飾企業也接近100家，這20項夠三級企業投標的項目同時也可由一、二級企業參與投標，如果認為一、二、三級企業的中標機會均等，則每家三級企業的年中標工程數為0.1個。對三級企業更為不利的是，當前有相當一部分的裝飾工程的評標仍采用綜合評審法，三級企業在企業資質、注冊資金、財務狀況、項目經理資質、近三年類似工程業績、獲獎記錄等等方面明顯處于不利位置，所以實際上每家三級裝飾企業每年能獲得中標的平均數要遠遠低于0.1個，也就是說，在現行的建設工程資質管理及招投標體制下，三級裝飾企業在所有公開的招標項目中幾乎沒有中標的機會。

由此可見，廣大的三級裝飾企業正面臨著極大的生存危機，因為目前的社會環境幾乎不給三級資質的企業以生存發展的機會，連政府公開招標的項目也如此，那么社會上那些主要憑人際關系、金錢關系為主的非公開或半公開的招標項目更是可想而知了。為了公司的生存，廣大的三級裝飾企業必須想盡辦法接到工程，他們中有的不得不加入到家裝公司的行列中去，有的不得不象包工頭那樣加入到掛靠一級資質裝飾企業的行列中去，這就是裝飾行業的掛靠現象屢禁不止、越演越烈的主要原因。

從上述裝飾工程造成掛靠現象三大原因可以看出，第一種原因是屬于經濟因素的范疇，第二種是屬于行業進入難度的因素，第三種是屬于行業內弱勢階層競爭不利因素。歸根到底，這三種因素均與裝飾企業資質管理規定有密切的關系，所以，解決裝飾行業的掛靠問題，裝飾企業資質管理的改革是關鍵，是突破口。

下面將為如何進行裝飾企業資質管理改革進行探討如下：

1．改革現行裝飾企業資質等級中高資質企業占有低資質企業市場份額的不公平現象。按照現行建筑業企業資質等級規定，一級裝飾企業可以承接任何大小的工程，用數學符號表示為(0，∞)；二級裝飾企業可以承接1200萬元及以下的裝飾工程，用數學符號表示為（0，1200），三級裝飾企業可以承接60萬元及以下的裝飾工程，用數學符號表示為（0，60）。很顯然，二級企業占領了三級企業工程造價在（0，60]范圍內的市場份額；一級企業既占去了二級企業工程造價在（60，1200]范圍內的市場份額，又占去了三級企業工程造價在（0，60]范圍內的市場份額，這將使三級企業永遠處于劣勢的競爭狀態。所以改革的目的是要把高資質企業擠占低資質企業的市場份額還給低資質企業，改革后的一、二、三級裝飾企業的工程承包范圍用數學符號分別表示為：一級企業（1200，∞），二級企業（60，1200]，三級企業（0，60）。

2．擴大裝飾工程三級企業承包工程的范圍。經過對建筑業內60項專業承包企業中三級企業承包工程范圍的分析，建筑裝修裝飾工程專業三級企業所能承包的工程范圍最為不利，建筑裝修裝飾工程三級企業最低注冊資本金要求為50萬元，其承包工程范圍為造價60萬元及以下的工程，承包工程范圍的造價限額與最低注冊資本金之比為1.2倍，而在60項建筑工程專業承包企業中，大部分三級資質企業可承包的工程范圍為企業注冊資本金的5倍。

另外，在這60項建筑工程專業承包企業中，除了建筑裝修裝飾工程三級企業的承包工程范圍僅為60萬元，其他專業的三級企業的承包范圍沒有一個低于200萬元造價的。這就足以說明建筑裝修裝飾三級企業面對的市場份額最少，競爭中處于最不利的地位，使行業的潛在進入者不屑加入而仍然選擇掛靠的身份，而且已經進入到該行業的三級資質的企業同樣不得不選擇掛靠以維持公司的生存，這就是現階段裝飾行業的掛靠現象在整個建設領域內最

為普遍的根本原因。鑒于上述原因，我們可以按照大部分專業承包企業對三級資質的要求，按不超過企業注冊資本金5倍的范圍確定裝飾三級企業的工程承接范圍為250萬元及以下建筑室內、室外裝修裝飾工程。

3．降低現行裝飾企業進入的門檻。實行“寬進嚴管”的政策，進一步放寬裝飾企業注冊的條件，使大批有能力、懂管理的包工頭早日成為企業的法人代表，只有讓這樣的包工頭成為企業真正的主人，讓那些有能力的人再也不必去掛靠別的公司而費心，才能使那些專門靠收取掛靠費為生的公司沒有立足之地。

4．加強對一級資質裝飾企業進行嚴密的跟蹤管理。一旦發現掛靠現象即予以嚴懲，如罰款、降級、停止幾個月的投標資格、吊銷營業執照等，使這些以靠收取掛靠費為生的企業不敢接受掛靠項目。同時要對它們的資質情況進行認真的核實并重新評估，堅決鏟除造假行為。

5．改革現行建筑工程招投標辦法。把原來規定可由法定代表人的授權委托代表人參加投標會議、開標會議及簽訂工程合同的做法改為必須由法定代表人親自辦理，只有這樣才能更有效地遏制掛靠現象。因為目前大部分一級裝飾企業開出的法人授權委托證明書中的代理人就是掛靠工程的包工頭，這一條如能實行，那么將是對所有掛靠工程的最有力的打擊：一方面作為裝飾一級企業的法人代表不太可能成為那些包工頭的跑腿，否則從臉面上也過不去；另一方面，可以避免一家企業在同一時間接受許多個項目來掛靠，這樣至少可以大大減少掛靠項目。不過，有人肯定會對此提出異議，一家企業如果一天同時要應付幾個項目的投標怎么辦，是不是必須放棄某些項目的投標？回答是肯定的，首先目前的裝飾施工市場是供遠遠大于求，某些企業不參與某個項目的投標根本不會影響該項目招標的順利進行，作為施工單位確實應該有選擇地去參與投標，參與市場競爭，而不應該盲目地去抓住所有的投標，應該作出決策，有的放矢地去參與投標，因為任何投標都是有成本的。

6．在企業資質改革的同時，建設主管部門應做好對弱小企業的扶持。幫助與保護小企業的利益是國際上公認的做法，美國聯邦政府小企業管理局同其他政府采購機構合作，開發出了一個采購預留項目，大型政府采購機構將整個合同或部分合同預留給小企業來投標，政府采購中心的預留項目能夠很好地體現政府扶持和促進弱勢群體發展的社會政策。

7．投標權正確歸位。政府規定的各類招投標活動中，一定要嚴格按建筑業資質管理的規定，把相應造價要求的工程投標權給予符合資質要求的企業，避免出現本該由三級資質企業參與的投標項目在招標時提出要求給予二級資質甚至只能給予一級資質的企業來投標的情況。這一點應以立法的形式寫入招投標法中，對違反此條者應給予行政及經濟處罰。

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