第一篇：新農村建設用地合理利用研究

新農村建設用地合理利用研究

張新國

? 2013-04-10 15:07:53

來源：《農村經濟與科技》2012年第10期

摘 要：選擇新農村建設用地為研究對象，從土地合理利用角度分析新農村建設用地合理利用內涵；通過對新農村用地利用驅動機制的分析，提出可供借鑒的農村建設用地合理利用的評價體系，并將其運用于新農村建設實踐；評價與分析新農村建設用地利用問題，并提出合理配置土地的建議，以實現新農村建設用地布局優化調整。

關鍵詞：新農村，建設用地，用地合理性分析，用地合理利用評價，用地合理利用優化模式

本文從調查和分析國內外農村建設理論實踐入手，以農村建設用地為對象，通過分析農村建設用地驅動力、構建農村建設用地合理評價體系對農村建設用地進行研究，并以江蘇省邳州市為例對農村建設用地進行了研究。通過研究證明，建設社會主義新農村客觀上要求農村土地利用具有合理性，以保證在今后時期內逐步改善農民生產生活條件，對解決我國目前主要的“三農”問題，全面推進社會主義新農村建設，有著十分重要的意義和作用。農村建設用地合理性分析

1.1 規模定位

從微觀角度，農村建設用地合理利用即是一個村莊內部建設用地結構的優化整合，主要包括：居住、生產、公共服務、道路廣場、綠地五個功能分區。

(1)根據邳州市居民的生產生活的需求，配置相應的設施，根據邳州農民的生活習慣和喜好配置居住建設用地，根據主要的經濟發展類型確定需要的生產用地類型，以及綠地的合理分布，樹種的選擇等?；A設施，公共服務設施的完善、健全是重點，另外生活廢棄物的處理以及居民的活動中心是建設的重點。合理規劃生產建設用地，以特色經濟和主導加工業來支撐中心村鎮產業發展。

(2)根據村落的規模，確定各功能區及其規模。按照我國《村鎮規劃標準》(GB50188—93)對農村的級別規定確定村莊規模級別，然后確定需要配備的基礎設施以及面積。主要設立的公共服務包括：居委會(村委會)中小學，托兒院(托兒所)，衛生院(所室)等，其面積行政管理為0.2～0.4m2人，教育機構為1.5～5.0m2人，文體科技為0.3～1.6m2人，醫療保健為0.1～0.3m2人，商業金融為0.2～0.69m2人。

1.2 結構定位

根據邳州市的特定情況將宏觀農村建設用地分為三類：

一是集中在邳州市周圍地域的農村建設用地，其建設活動的主要目的是緩解城市用地壓力，疏散城市人口。建設主體部分應為村域內積聚中心村，集中建設，提高人口密度，與市區相協調，完善配套設施和服務功能，合理引導中心村的建設活動以及經濟活動，控制中心村規模，有規劃、有步驟地引導零星居民點向靠近市區中心村集中。

二是分布于東部平原區，是零散分布、規模較小的、以合并為主的村莊建設為主導的空間地域。其基本特征：選擇村莊經濟實力比較強，或者地理位置比較優良的村莊作為聚居點，采用一次性整體搬遷或有計劃逐步搬遷實現村莊合并。其發展策略：有規劃、有步驟地引導零星居民點向中心集中，在確?；巨r田保護區不被侵占的同時適當發展工業企業。

三是限制發展地區，主要為西部和南部的低山丘陵地區。這些地區相對來說水土流失較為嚴重，同時受采礦等的影響，造成生態環境比較脆弱。規劃嚴格劃定開山采石區，對采石地區及時進行生態環境恢復工作。

從微觀角度農村建設用地主要滿足農民生產生活的需要，應進行村莊功能區的合理布置，主要包括功能區的完善類型的確定和相應的面積規模，公共服務設施和基礎設施是完善的重點。

(1)公共服務設施。教育設施規劃。根據邳州市2020年預計人口規模，對照江蘇省教育現代化對學校設置及必備辦學條件的有關要求的規定，鎮區根據每5000人一所幼托的配置標準，各聚集居民點各配置一所幼托；按照鎮域人口每1.0～1.5萬人配置一所小學，鎮域面積較大的鄉鎮，可以在社區及村莊內適當配置小學；按照鎮域人口每4萬人配置一所中學，中學集中布局于鎮區范圍內；按照市域人口每10萬人配置一所高中，高中根據服務半徑分片配置。醫療設施規劃。邳州市的醫療設施按照醫院、衛生院、衛生室三級布置。市區設綜合性醫院及必要的?？漆t院；各鎮鎮區配備衛生院；各居民點配備衛生室。城鄉社區形成完整的衛生服務網絡，要完善醫療保健機構的配置和設施建設，使傳染病防治、疾病控制、計劃免疫等均達到省標。

(2)基礎設施布局規劃。公路系統。以連霍高速公路、兩橫(310國道和323省道)、三縱(250省道、中心城區西外環延伸線-宿邳公路、251省道-邳睢公路一級公路)以及一條放射狀公路(機場路)組成邳州整體公路框架。另外全面提高邳州中心城區至市域各鄉鎮、村莊的公路技術等級，達到高級次高級路面要求。規劃期末，邳州市至市域各城鎮的聯系公路等級達到二級以上，與連霍高速公路以及國省道相連接的城市出入口道路達到一級公路以上標準。供排水系統。隨著邳州市各鄉鎮經濟發展和人民生活水平的不斷提高，社會對自來水的水質、水量要求越來越高，改善供水狀況、改善農村飲用水衛生條件、實施全市村鎮統一供水工程十分必要。根據用水人口、用水量標準和自來水損耗預測供水量，全市規劃總供水能力為51.05萬m3日。邳州市及周邊主要城鎮及區域管網附近農村實施區域供水，另外在地表水資源較貧乏鄉鎮，合理開采地下水，建設井群式自來水廠，對地下水開采進行集中管理。電信、郵政、廣電系統。全市以邳州622局為主匯接局，覆蓋全市用戶。市域近期固定電話主線普及率30線百人，固定電話局用交換機總容量58萬門，移動電話普及率20部百人，移動電話用戶31萬戶。遠期固定電話主線普及率40線百人，固定電話局用交換機總容量79萬門；移動電話普及率40部百人，移動電話用戶63萬戶；住宅的有線電視覆蓋率達100%，環境衛生規劃。村莊設置生活垃圾收集點，鎮區和社區設置垃圾中轉站，垃圾中轉站以壓縮式為主。近期城區生活垃圾進入位于西郊的垃圾處理場衛生填埋。遠期生活垃圾分類收集，無機垃圾回收利用，有機垃圾仍以衛生填埋為主。

1.3 視覺定位

在進行農村建設和布局時，不僅僅是考慮人們工作、居住、交通、休息的功能需要，還應該注重布局、建筑物的美觀以及與當地的特殊景觀相結合，創造的特色景觀。

邳州市在進行新村建設時參照省建設廳對農村居住模式的要求是要倡導省地節能型住宅。控制獨立式住宅，引導聯排和雙拼住宅，推廣公寓式住宅。市區周圍，如運河鎮域內保留農村居民點應采用城市型公寓式宅區，享受城市的各項基礎設施。

另外，對于邳州市內的弱質生態空間內的村莊要著重建設相應的生態保護用地，主要類型包括沿路沿河防護帶、風景名勝區、水體空間和山林空間等生態用地。農村建設用地合理利用評價

2.1 農村建設用地合理利用評價

運用建立的農村建設用地評價指標體系和確定的權重，對邳州市土山鎮的劉井村農村建設用地評價，根據選擇的有關方法和指標，綜合評價的基本步驟如下：

(1)給出各指標的量化值。評價指標的量化值可分為兩類：第一類，定量指標，即可直接由統計資料或通過計算得到的，如建設用地占用耕地比例、農民人均收入建設用地經濟密度指數等，如劉井村建設用地為29.35hm2，耕地為85.73hm2，通過換算得出建設用地比例為0.342；第二類，定性指標，即根據經驗和專家意見對各項指標的滿足水平進行模糊量化的，如建設用地結構合理度、社會人文環境等，由于前湖村莊建設起步較早，在建設用地以及和力度方面優于劉井村，通過專家以及經驗得出前湖村為0.8，劉井為0.6。

(2)數據的標準化處理。多指標評價中，由于各個指標的單位不同、量綱不同、數量級不同，不便于分析，甚至會影響評價的結果。因此，為統一標準，首先要對所有評價指標進行標準化處理，以消除量綱，將其轉化成無量綱、無數量級差別的標準分，然后在進行分析評價。

2.2 評價結果分析

通過對港上鎮前湖村和土山鎮劉井村的建設用地評價，可以得出以下幾點：

(1)在建設用地開發層面，前湖村得分0.233，劉井村得分0.217。前湖村優于劉井村，前湖村在前期的開發中前湖投資較大獲得較好的效果，街道的整潔和生活的舒適，引起了居民更強的改善環境的欲望，給村莊的進一步改善奠定了基礎；前期的農村建設用地重整并沒有引起劉井村的注意，在村莊的政治方面明顯落后，但是村民有改善環境，提高生活質量的要求，村委會應給予合適的引導，在建設用地開發方面加大力度。

(2)在建設用地集約程度方面，前湖村得分0.297，劉井村得分0.330，雖然前湖村在人均建設用地以及閑置和低效用的比例方面略微優于劉井村，但是由于主要的經濟來源為銀杏的種植，建設用地所占成本較少，在其建設用地經濟密度指數方面與以粉絲加工以及大蒜、棉花等經濟形式為主的劉井村相距甚遠。

(3)在建設用地綜合效益方面，前湖村得分0.228，劉井村得分0.216，農村居民點的主要效益體現在社會效益以及生態效益方面，經濟方面相對次要，在前期的農村建設用地的重整中，前湖投資較大，有較高的生態、社會收益。劉井在經濟方面略有突出但是在建設用地社會和生態收益方面有較大差距。農村建設用地合理利用優化模式

在實際操作中針對不同的村莊類型，邳州市形成了不同的建設模式，主要包括以下三種：

3.1 農民公寓化

公寓化模式適用于城中村和城市空間擴張范圍內的城市郊區村莊。該模式的具體做法為：政府給予城中村和表現出較強城鎮化趨勢的城郊村莊適當的政策引導，采用一次性整體搬遷、公寓化安置，由政府或村莊自籌資金建設小區或公寓，配套完備的基礎設施，逐步吸引周邊類似條件村莊推進社區建設。其具有的基本特征為：①基礎設施、管網等與城市(鎮)相銜接，有利于城市(鎮)的外延擴展；②集中居住有利于節約集約建設用地；③搬遷后的村莊節約面積可用于“城鄉掛鉤”增抵城市建設用地指標；④因涉及二元結構轉變，要求政府統一組織協調。

3.2 村莊歸并

村莊歸并模式多適用于因便于耕作等因素自然形成的規模較小、布局較為分散的自然村莊。該模式具體做法為：選擇村莊經濟實力比較強，或者地理位置比較優良的村莊作為聚居點，采用一次性整體搬遷或有計劃逐步搬遷實現村莊合并；在政府或村莊自籌資金建設完備的農村基礎設施后，逐步吸引周邊村莊人口向該聚居點集中。

邳州市八路鎮祠堂村行政村面積6.67km2，現有村民1146戶、4321人，分散在18個自然村。該村現有居民宅基地面積86.67hm2，村內空閑地47.33hm2，廢汪塘面積53.33hm2，戶均占地約0.12hm2。

邳州市選擇該村進行新農村的建設試點。規劃戶均占地約188.761m2，30排，每排40戶，主干道12m，其中8m寬的水泥路面，沒側各1m的下水道，1m綠化帶，排于排之間4.5m水泥道路，0.5m寬的地下水道。規劃通過整理合并成一個行政占地面積約30hm2，戶均占地188.761m2，新增耕地面積157.33hm2。

3.3 村莊內部優化

村莊內部優化模式適用于人口、用地規模較大，不適宜搬遷、合并的或者發展歷史悠久，有自己獨特特色的村莊。該模式具體做法為：改外延式發展為挖潛式發展，由村委會組織對空心村、占用大量耕地分散居住的農戶進行統一規劃調整；利用政府扶持和村民自籌資金，利用村內空閑地、舊住宅以及土地使用證以外土地，完善功能分區、健全基礎設施。

前湖村位于邳州港上鎮東北部，全村560戶，由前湖、新莊、馮莊三個自然村組成，7個村民小組，人口1862人，土地面積188.761m2。該村邀請中國礦業大學的專家、學者來前湖村論證研究，結合“三清三創工作”，制定改造規劃，結合村莊實際，制定出長遠的建設規劃，實施“九縱三橫，十六板塊”村莊整治建設方案。具體舉措：一是下大力氣整治村莊環境。二是加快基礎設施建設。三是建設社區服務中心。

結束語：由于影響農村建設用地的因素很多，村莊之間建設用地利用程度差別很大，另外，不同經濟發展條件、區位條件和等級規模村莊的建設用地利用標準也有所差異。因此，現階段還無法制定出一套評價標準去衡量所有的村莊，這有待于農村建設用地合理利用的進一步研究。

作者簡介：張新國(1963—)，男，江蘇邳州人，本科，講師，研究方向：經濟管理。

（作者單位：邳州市委黨校）

第二篇：新農村建設土地合理利用技巧說明

新農村建設土地合理利用技巧說明近年來，國家不斷加強對房地產開發的宏觀調控，連續3年出臺土地、金融、稅收等系列政策緊縮地根、緊縮銀根。同時，按重慶2005～2020城市總規劃至2010年，城鎮建設總用地580平方公里；至2020年，城鎮建設總用地820平方公里，即每年規劃城市建設用地新增規模僅24平方公里，城區建設用地指標異常緊張。因此，對于房地產開發企業來講，城市土地獲取難度加大、持有成本增加，無疑對企業的土地經驗策略提出了新的挑戰。但同時我們應該看到，城市的發展、區縣的城市化建設離不開房地產業持續發展的支持，因此對于地方政府來講，為了加快城市發展和促進經濟的繁榮，其必然會在緊縮的政策環境中尋找謀求發展的出路，地方與中央政府必然處于一個長期的博弈過程中，這為地產企業協同地方政府操控土地游戲提供了可能。根據康維投資咨詢公司的深入調查，并結合各地的實際操作的經驗，康維認為，當前地產企業的土地經營策略可著重從以下幾個方面考慮。

一、城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點

（一）、城鄉建設用地掛鉤的內涵

“城鄉建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。其具體內涵是，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

（二）、掛鉤試點工作的總要求

必須貫徹落實嚴格保護耕地特別是基本農田、保證耕地總量動態平衡，并促進建設用地節約集約利用的總要求。具體要求包括：

1、建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積；

2、建新地塊中用于安置拆舊地塊農村居民的土地面積應低于原宅基地占用面積；

3、建新地塊中其他建設用地的集約利用水平應高于現有存量建設用地；

4、拆舊地塊復墾耕地的數量、質量應不低于建新占用的耕地，并與基本農田建設和保護相結合。

（三）、掛鉤試點的規?？刂坪凸芾?/p>

通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規?？刂?，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

（四）、掛鉤為地產企業提供的契機

據了解，重慶已將“建立城鄉建設用地置換機制”列入全國的試點計劃，即將報國務院審批。據重慶市發改委主任楊慶育透露，試點規劃在處理農村土地問題上將有突破性舉措，尤其是城里人能否到農村買房、農村能否自建可以在市場上銷售的“小產權房”等問題，規劃明確提出：在農村耕地不減少、糧食不減產的情況下，嘗試允許城鄉建設用地合理置換。楊慶育解釋說，農村的土地分為耕地和宅基地，在重慶的試點規劃中，鼓勵城市經濟下鄉對耕地進行產業化經營，農民的耕地經營權也可以通過土地經營權流轉中心對城市人招標；同時，政府支持農民把宅基地進行集中建設，在農村耕地不減少、糧食不減產的情況下，嘗試允許城鄉建設用地合理置換。

二、城中村改造

在城市建設與發展過程中，每一座城市都會遇到“城中村”的改造問題。早先農民聚居地被圈進城，管理滯后，環境衛生、治安、稅收、戶政與治安管理脫節，“城中村”內亂搭亂蓋等問題十分突出。“城中村”改造的過程就是城市建設發展的過程。

城中村改造過程中必然面臨土地產權改制的問題，土地產權改制的目的就是要實現城中村的城市化改造，推動城市化進程。具體而言，其基本思路就是要在現行制度體制框架下尋找到一種出路，徹底擺脫土地所有制二元結構對城中村城市化發展造成的制度障礙。通過將土地合法地引入市場流通、顯化土地價值，使城中村村集體通過盤活土地資產獲得改造所需資金，（一）、現行的一般改造模式主要有三種模式：

一是由政府主導，主要是指政府完成前期土地開發，然后采取市場化的招標拍賣方式。這種方式由于前期拆遷安置成本高，政府難以做到資金的平衡，政府財政資金有限，目前還沒有大規模開展此類土地的開發。

二是村民在政府指導與支持下，自籌資金，自行完成改造。這種模式需要政府支持力度比較大，比如在基礎設施、公建設施及資金等方面，適用于村集體及村民籌資能力強，村規模較小的情況。

三是開發商主導的開發模式。開發商資金雄厚，開發經驗豐富，既可以緩解政府資金的局限性，使財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業上，又可以避免行政力量的介入，減少社會問題。

（二）、“城中村”改造為地產企業提供的契機

“城中村”改造在廣州、深圳等發達地區，以及西安、武漢等中西部城市都已有了較成熟的經驗和經典的案例，如西安新城區三府灣城中村改造、武漢的舊城改造等。盡管重慶目前尚未開展，但重慶不乏中心城區周圍以鄉鎮為行政編制的地區，如沙坪壩區覃家崗鎮，這些地區緊靠中心城區、區位優勢明顯，基礎設施基本齊備，已與城市建設無異，但其區域內仍然存在較大規模的集體土地，且尚未納入城市規劃的范疇。根據重慶市的發展速度，其必然是城市擴張的近期范疇。當其改鎮建街道后，其轄區內的建設用地所有權必然將由集體改為國有。同時，根據西安、武漢等城市的“城中村”改造的經驗來看，由于改造是一項龐大的社會工程，單靠地方政府的資金力量一般難以完成，因此其一般鼓勵企業參與到改造中去。

因此康維建議，房地產企業可以協助建設為條件，與政府進行磋商，先以租賃或其他成本較低、取得較容易的方式獲取集體用地的使用權。當土地所有制發生改變時，將能夠在土地出讓中獲得優先權。

三、只征不轉

對農用地的“只征不轉”原本僅適用于國家重點項目，即對重點農業項目、重點旅游項目中的非設施建設、采煤沉陷區、重點水利工程建設淹沒區等項目用地，可以實行在不改變其農用地性質的基礎上進行土地征用，與其他征地行為一樣，征用后土地所有權收歸國家。

盡管對于該種土地所有權轉換的方式，國家并未有明文規定，但據康維調查所知，全國各地、包括重慶，均有成功操作的案例。同時，在這些案例中，運用這項政策的并不止是國家項目，已有部分實力較強的房地產企業以此獲得了土地的使用權，成功實現了較低成本的土地儲備。結合案例，康維歸納出如下的操作模式：

（一）、只征不轉的企業操作方式

企業對地方進行大型農業項目，如農業產業園、示范基地等，或旅游項目的投資，與地方政府建立合作關系——地方政府通過征地將土地的集體所有制改變為國有制，并出讓給企業用于農業項目或旅游項目的建設——企業獲得國有土地的使用權——除必要的配套設施用地外，暫不改變土地的農用地性質，實施農業項目或旅游項目的開發——土地儲備。

（二）、只征不轉對企業的好處

1、產權保護。經征地后土地性質已為國有用地，政府出讓后企業擁有土地長期的使用權，盡管暫不能用作農業以外的其他用途，但其使用權的歸屬性質與通過正常出讓取得使用的土地一樣，不會有租賃地可能面臨的集體收回使用權或其他政策風險。

2、為地產項目儲備土地。地方政府由于招商引資的需要，在地塊區域上會給予企業一定的選擇權，因此企業可以利用這一優勢，在了解城市發展規劃的基礎上盡量選擇近期將納入城市規劃范圍的區域。隨著城市的發展，當企業已獲得使用權的土地納入到城市規劃范圍內后，必然將取消不改變農用地性質的限制，可以實施房地產項目的開發。

3、規避風險，降低費用。一方面，由于國家對房地產項目的宏觀調控，企業直接以地產項目建設為目的在區縣征地建設基本已行不通，即便拿到了土地，相較于“只征不轉”所拿到的土地來說，費用也高出許多，如耕地占用稅、土地復耕費、新增建設用地使用費等。另一方面，若企業通過招拍掛方式取得現有的城市建設用地進行土地儲備，不僅出讓金高，而且要接受“開工超時”罰金等處罰，甚至面臨國家清理的風險。而“只征不轉”取得使用權后，進行農業或旅游項目的開發，則可規避這些風險，降低費用。

4、以農業項目爭取政策和貸款。

四、集體建設用地使用權流轉

盡管在珠三角等發達地區的農村，集體所有的農村宅基地已經以租售或低價抵押等方式形成了事實上的流轉，但在國家法律制度層面，農村宅基地流轉并未得到明文許可和大范圍推廣。然而，2007年3月5日，國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上表態，中國農村宅基地的發展政策將向實行“控制增量、盤活存量”的路徑上轉移，“盤活”二字有望為宅基地流轉提供具體的操作空間；另一個積極的信號是同年出臺的物權法，將之前“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的說法被“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用團隊管理法等法律和國家有關規定”取代，這無疑也是閘口松動的一個標志。可以預見，農村宅基地的流轉將極有可能在全國范圍內開展起來。因此，康維認為，地產企業應在充分理解宅基地流轉的政策空間的基礎上，及時把握住時機，取得宅基地的使用權并加以合理的利用和經營。

（一）、集體建設用地使用權流轉的內涵

包括小城鎮集體建設用地和農民集體所有建設用地使用權流轉。

1、小城鎮集體建設用地,是指在重點發展的中心鎮區域內，土地利用總體規劃中確定的城鎮建設用地范圍內鄉鎮企業、鄉鎮公共設施和公益事業、住宅建設以及其他設施建設使用的土地。

2、農民集體所有建設用地（多指農村宅基地）使用權流轉,是指農民集體所有建設用地使用權發生轉移的行為,包括農民集體所有建設用地使用權轉讓、出租、作價出資(入股)、聯營聯建、抵押等。房地產企業獲得農村宅基地使用權實施開發后的商品房多以不改變土地集體所有制的“小產權房”的形式存在。

（二）、農村集體建設用地使用權流轉的為企業提供的契機

農村集體用地使用權的流轉在珠三角等經濟發達地區已成為了既定的事實，目前社會各界積極呼吁的是以法律形式將流轉的方式、土地權屬等問題確定下來。廣東在規范流轉、明確權屬的試點上走在全國前列。去年二月，廣東省國土資源廳廳長林浩坤對外透露，關于《加強農村宅基地管理的通知》已經上報省政府審批，《通知》中明確了農民合法的宅基地可以上市流轉，這當然是給企業提供了一個積極的信號和可操作的空間。

2007年，國家將重慶設立為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”；截止至今年3月底，重慶市已于中央部委、大型企業簽訂了19個戰略合作協議，目前已有九龍坡、渝北等30余個區縣選擇了近100個具有代表性的鄉鎮作為試點鄉鎮。而在試點建設中，農村集體建設用地的流轉問題作為專項改革方案提上議程。試點建設必然需要外來資金的支持，地產企業可以充分利用這一契機，參與到農村集體建設用地流轉中，獲得拿地的先機。

經康維調查后發現，目前在重慶的農民新村建設中，已經有企業參與建設，并以村集體土地入股、租賃等方式獲得相應土地權利的成功案例，說明這一方式是可行的。因此我們建議，企業應充分利用重慶市城鄉統籌的新農村建設試點的契機，爭取到農民新村建設的機會，新村建立后土地集約利用度提高，必然有原建設用地的剩余指標。企業應與地方政府積極溝通，以農業產業化經營等項目優先取得該指標的使用權。當城市規劃將該地區納入規劃范圍后，使用以獲得的指標進行地產項目的開發就變為可行。

第三篇：關于推進低效利用建設用地

低效利用建設用地 市場化退出實施意見

為進一步健全建設用地內涵挖潛、存量盤活機制，促進發展方式轉變，根據上級相關政策，現就推進低效利用建設用地市場化退出提出如下實施意見：

一、內涵定義

低效土地市場化退出是指以節約集約用地為準則，對各類存量建設用地和未充分利用的建設用地，包括供而未用土地(閑置土地)、項目用地溢余土地、關停并轉企業用地以及舊城、舊鎮、舊村改造土地等，通過收回、轉讓、改建改造等辦法進行重新開發利用。

二、基本原則

1、統籌規劃，有序推進。統籌經濟社會發展和資源環境保護，依據主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展規劃等，對低效利用建設用地項目，科學合理制定具體的開發實施方案，報經縣政府批準后有序推進。

2、政府引導，市場運作。充分發揮政府職能，調動政府、集體、建設用地原使用權人及相關權利人的積極性，按市場化運作機制規范運作，實現多方共贏，確保土地資產的保值、增值。

3、明晰產權，保障權益。正確把握低效利用土地的處置政策。調查摸清低效利用建設用地現狀，做好確權登記工作，做到產權明晰。正確處理低效利用土地二次開發過程中的經濟、法律關系，切實保障土地權利人的合法權益，維護社會穩定。

4、節約集約，提高效率。通過市場運作和公開透明的方式，強化市場配置土地，促進土地高效利用。嚴格土地使用標準，提高土地使用強度，強化土地資源、資產、資本“三位一體”管理，促進土地利用綜合效益的最大化。

三、實施范圍

(一)主要對象

1、因城鄉規劃發生調整或實施城市規劃需要進行舊城改造；

2、布局分散，不符合安全生產和環保要求等的廠房(廠區)用地；

3、不符合產業發展政策導向要求，屬于國家產業目錄規定的禁止類、淘汰類產業的原廠房用地；

4、并購重組企業用地和產業落后、企業經營困難需要退出或實施改造升級的各類產業用地；

5、布局散亂、條件落后，規劃確定改造的城鎮棚戶區區、舊村莊、工業場房。

(二)項目認定須同時符合以下條件

1、符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、地區產業發展規劃及環境保護等要求，經發改、國土、建設、規劃、工信、環保、消防、等相關部門審查同意；

2、土地及地上建筑物權屬清楚、無爭議；

3、屬于閑置土地范疇或歷史遺留問題的低效利用建設用地，應已依法作出處置(處罰)；未按出讓合同或補充協議約定開發的低效利用建設用地，應已追究相關違約責任。

四、處置政策

(一)騰退土地。經依法批準的工業土地原土地使用權人無能力動工建設，或者項目溢余土地和預留發展用地，企業自愿騰退土地的，可向縣國土資源局申請退出。由國土部門與土地使用權人簽訂土地使用權收回補償協議后，由國土部門報經縣政府批準，依法履行國有建設用地使用權收回手續，并可結合區域基準地價在不超過重新出讓成本范圍內給予適當補償。

(二)改建改造。鼓勵企業利用現有廠房、土地或通過淘汰落后生產能力騰出空間開展技術改造，促進產業轉型升級。對工業企業在不改變土地用途、符合城鄉規劃及企業內部行政辦公及生活設施控制指標的前提下，經批準后實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高工業用地容積率，不增收地價款。

(三)分類處置低效用地

根據低效利用土地成因，對這些地塊實行區別對待、差別管理、分類處置，綜合運用市場、經濟、行政、法律等手段，推進低效用地再開發。

一是鼓勵土地高效開發或主動退出低效用地。對批而未供土地，其用地指標予以盤活后置換使用。對供而未用土地，如產業用地土地使用權人自愿退地并同意政府按原出讓價格收回的，給予獎勵；對新供地的工業用地，若提前一定時間開竣工的，給予獎勵。對已供在建未竣工土地，若企業因多方面原因愿意主動退出、轉讓低效用地的給予再次出讓后增值凈收益一定比例獎勵。鼓勵盤活零散存量土地置換。二是處置因主觀原因造成土地利用效率低下的行為。對閑置土地，屬土地使用權人自身原因構成閑置的，按出讓合同約定征繳閑置費，甚至依法收回使用權。對已竣工未投產等用而未盡土地，督促限期投產，或采用倒逼措施，促使投產、招租、轉讓或退地。對于低效利用土地的工業企業，不得享受各項獎勵和優惠政策；實施稅收調節，從高征收城鎮土地使用稅，不得享受房產稅減免等稅收優惠政策；實施差別電價水價，進一步提高用電、用水價格標準，同時在錯避峰輪休時執行最嚴格的控電限電措施；削減用能排污總量，差別化削減企業用能和污染排放總量指標。通過這些措施，倒逼這些工業企業用地退出和再開發。

第四篇：合理利用調解機制

合理利用調解機制，企業贏得最大利益

本案例由成都市錦江區保安公司常年法律顧問

四川益正律師事務所陳曉剛供稿

案情介紹：

2010年3月1日，成都市錦江區保安公司（以下簡稱公司）員工高某向成都市溫江區勞動爭議仲裁委員會（以下簡稱仲裁委）提出仲裁申請。以自己于2004年2月24日起，即與公司簽訂了《保安員勞動合同》，公司一直未為其購買社會保險為由，請求仲裁委裁決

1、解除自己與公司之間的勞動合同關系；

2、公司為自己繳納2004年3月至2010年2月的社會保險；

3、公司向自己支付經濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元。

成都市錦江區保安公司常年法律顧問、四川益正律師事務所陳曉剛律師于2010年3月12日接受公司委托，以特別授權代理人的身份參與了本案的仲裁，及訴訟活動。

仲裁于2010年4月4日下午在成都市溫江區勞動爭議仲裁委員會如期開庭。庭審中，針對申請人高某的請求，陳曉剛律師提出了：

一、申請人提起仲裁請求

1、解除與被申請人之間的勞動合同關系。被申請人無異議。

二、申請人提起仲裁請求

3、被申請人向申請人支付經濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元，被申請人對支付經濟補償金無異議。但對應支付的計算標準、具體金額有異議，被申請人認為只應支付2600元。被申請人認為：申請人提起該項請求的法律依據為《中華人民共和國勞動合同法》第38條

（三）項、第46條

（一）項、第47條之規定。但是，被申請人認為申請人忽略了《中華人民共和國勞動合同法》第97條第3款的相關規定、忽略了《中華人民共和國勞動合同法》第98條的規定本法自2008年1月1日起施行。據此，被申請人認為被申請人向申請人支付經濟補償金的起算時間，無論依法還是依合同，均應從2008年1月1日起，到2010年3月止結束。具體金額為：1040元ⅹ2.5個月=2600元。

三、申請人提起仲裁請求

2、被申請人為申請人繳納2004年3月至2010年2月的社會保險。被申請人有異議。被申請人認為：申請人在被申請人處工作期間，被申請人曾多次明示、動員、要求申請人購買社保。2008年1月1日，在申請人與被申請人簽訂的從2008年1月1日起到2010年12月31日止的勞動合同書中，申請人在第五條向被申請人明示了辦理社保事宜；2008年10月29日，被申請人的管理人員在會上再次動員中國建設銀行溫江支行的少數未購買社保的保安隊員購買社保，并明確要求申請人購買社保，但申請人仍然以工資待遇低，扣繳個人應繳部分后工資待遇更低為由，不愿意購買社保。由此，導致了如今中國建設銀行溫江支行的全體保安隊員除申請人外均以購買了社保的狀況。以上事實表明，申請人至遲在2008年1月1日或2008年10月29日起，就知道或應當知道自己的社保權利事宜。

根據《中華人民共和國勞動法》第82條之規定，提出仲裁要求的一方應當自勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請。因此，申

請人提出仲裁請求的時限應該在2008年6月31日以前：如果根據2008年5月1日起施行的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第27條之規定，勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年。申請人提出仲裁請求的時限應該在2009年4月31日或2009年10月28日以前。而申請人向貴委提出書面仲裁申請的時間是2010年3月1日，貴委決定受理本案的時間是2010年3月8日，因此，無論依據《中華人民共和國勞動法》還是現行的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》，申請人向貴委提起的該項仲裁申請，均已超過仲裁時效，于法無據。

綜上所述，被申請人請求貴委依法支持被申請人的上述答辯意見，對申請人的不合法請求依法予以駁回，以維護被申請人的合法權益的答辯意見。

但是，仲裁委未能完全采信陳曉剛律師的答辯意見，于2010年4月27日作出了溫勞仲委裁字（2010）19號仲裁裁決書：

一、雙方勞動關系解除；

二、被申請人向申請人支付經濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元；

三、被申請人為申請人繳納2008年4月至2010年3月的社會保險。

對于該裁決，公司不服，以成都市溫江區勞動爭議仲裁委員會審理并作出的溫勞仲裁字（2010）第19號仲裁裁決有違《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第四十九條

（一）規定的情形為由，訴至成都市溫江區人民法院（以下簡稱法院），提出：

1、依法判令原告只支付被告經濟補償金2600元；

2、依法判令原告不為被告補繳2008年4月至2010年3月的城鎮職工基本養老保險的訴訟請求，法院于2010年5月17日立案受理了本案。

2010年6月21日，本案在成都市溫江區人民法院如期開庭。

庭審過程中，陳曉剛律師充分、適時的利用法官提供的調解機會，明確地向對方當事人高某及代理律師陳某提出了要么公司支付其經濟補償金6240元、要么公司為其購買2008年4月至2010年3月的社會保險的二選一和解方案。經過對方當事人及代理律師的充分考慮，在權衡利弊后，最終選擇了公司支付其經濟補償金6240元，自愿放棄公司為其購買社會保險的和解方案。

2010年6月21日，成都市溫江區人民法院依法作出了（2010）溫江民初字第319號民事調解書：

一、被告高某與原告成都市錦江區保安公司解除勞動合同；

二、原告成都市錦江區保安公司在2010年6月25日之前一次性向被告高某支付經濟補償金6240元；

三、被告高某自愿放棄要求原告成都市錦江區保安公司為其補繳2004年2月至2010年3月的社會保險費用的請求。

2010年6月25日，公司已依（2010）溫江民初字第319號民事調解書依法履行了自己的義務，本案完美終結。

本案例充分說明了：在庭審過程中，如果代理律師能合理、適時地利用調解機制，也能為當事人贏得最大限度的經濟利益。

第五篇：小城鎮建設與土地合理利用

小城鎮建設與土地合理利用

摘 要

小城鎮在農村發展中占據著主導地位，發展小城鎮對于推動我國農村城市化建設和工業化進程，加快農村剩余勞動力轉移，解決農村發展中出現的環境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。

關鍵詞：小城鎮建設 發展 合理 土地

abstract

the small town occupies predominance position in the village the development, developing small town to turn construction and industrialize progress to the village city of the push our country, speed village surplus the labor force transfer, resolving to appear in the village development of the pollution of the environment, waste of resources, farmland construction's etc.'s problem have aggressive meaning.key words: the small town construction develops a reasonable land

引言

土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經濟發展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮在建設過程中堅持土地的合理利用。

一、小城鎮建設的意義和作用

（一）小城鎮建設的意義

發展小城鎮是一條符合中國國情的農村城鎮化道路，是帶動農村經濟發展和社會發展的一個大戰略。對內擴大內需，開拓市場，推動國民經濟增長，增加農民收入具有重要的現實意義。帶動第三產業發展，創造更多就業機會，擴大農村市場容量；有利于提高農民素質，改善生活質量。

（二）小城鎮建設的作用

積極發展小城鎮建設，推進農村城鎮化，是合理配置資源，調整農村產業結構的戰略舉措。小城鎮建設的作用有：

小城鎮是吸納農村剩余勞動力的主力。隨著農村改革的深入，農村經濟有了長足的發展，而鄉鎮企業、小城鎮商業和服務業的發展都需要大量的勞動力。

小城鎮是農產品加工增值的場所和農業產業化的基地。小城鎮的農產品加工較為集中，規模較大，可以形成規模效益。這些加工企業逐步發展為鄉鎮企業，發展為工業，實現農業向工業的轉化，小城鎮起著不可替代的作用。

小城鎮的集散作用。小城鎮是農村與大中城市的中間紐帶。一方面，可以把農村的農副產品收集起來運往城市消費，還可能把工業用農產品原料收集起來送往城市；另一方面，農村用的日常生活用品和生產資料等也要通過小城鎮進行中轉和銷售。

二、小城鎮建設中土地利用存在的問題

小城鎮在農村發展中占據著主導地位，發展小城鎮對于推動我國農村城市化建設和工業化進程，加快農村（更多精彩文章來自“秘書不求人”）剩余勞動力轉移，解決農村發展中出現的環境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

（一）鄉鎮企業布局分散，建設用地劇增耕地銳減

我國大多數鄉鎮企業是以原來的自然村落為依托發展起來的，具有明顯的地域屬性，零散分布于農村。鄉鎮企業分散分布帶來了三方面不良影響：一是由于農村大量從事非農業生產的人口難以轉移到城鎮，使得我國小城鎮呈現出數量多規模小的格局;二是鄉鎮企業之間難以實現公共基礎設施的共享和協作，集聚效益不明顯；三是農村兼營現象普遍，農業產業

化步履艱難。

我國是個人多地少的國家，隨著國民經濟和社會事業的蓬勃發展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關系惡化。

（二）小城鎮新建繼續占地，廢棄舊小城鎮擱荒

因為小城鎮的規劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮建設繼續擴大占地，另一方面舊小城鎮又沒及時復墾利用。事實上，這些土地即使被復墾利用，也需逐步恢復提高到可以生產的長期過程，從而直接和間接造成農業用地的減少。

（四）小城鎮擴建，鄰近良田遭殃

小城鎮用地在空間是的擴展最主要表現為其周圍土地首先被占用。這一范圍內的土地基本上是經長期耕種的良田，多為菜地，單產水平均很高。小城鎮占地不僅是數量的問題而且是質量的問題，這也是造成全國耕地總體質量有所下降的重要原因之一。

（五）居民點小且散亂，縮減遷并困難

我國的村鎮尤其是自然村落，絕大多數是在小農經濟基礎上形成和發展起來的，建設布局表現為數量多、規模小、分散零亂。受當地經濟水平和鄉民戀土思想深厚及第二三產業發展緩慢的影響，農村剩余勞動力的就業低等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進展緩慢。

（六）吃飯與建設難以平衡

因受經濟利益差異的驅動，各地都把經濟發展的重點放在第二三產業上，而放松甚至輕視農業生產。因此在具體落實劃定基本農田保護區和規劃建設區時，普遍產生擔心規定基本農田保護區會影響經濟發展的想法，自己不原意多承擔任務，總想把任務推讓給其他市、縣、鄉、村，個別地方甚至“犧牲農業搞工業，吃飯靠買糧”，對耕地保護不夠重視甚至有抵觸情緒。

三、小城鎮建設中土地合理利用的主要途徑

土地是十分寶貴的資源和資產，是經濟發展和社會進步的重要基礎，在小城鎮的建設過程中，只有通過科學規劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮的建設與土地合理利用兩者的有機協調，為小城鎮創造良好的發展空間。

（一）科學規劃，合理布局

小城鎮是城鎮化的重要組成部分，要與大中城市的發展統籌考慮，制定科學的發展規劃，合理布局，使其協調發展。

科學制定發展規劃，是搞好小城鎮建設的前提條件和基礎工作。編寫規劃要堅持高起點，堅持為經濟建設服務，與土地利用、環境保護、社會發展等方面的規劃相協調、體現區域經濟和文化特色。編寫規劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮今后的建設和發展留有余地。

規劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規劃編制的科學性和群眾執行規劃的自覺性，加大對規劃執行的群眾監督力度。

（二）集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農業的生產能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮發展較快的地區一般是經濟較為發達的地區，經濟發達的地區往往又是土地資源最為緊缺、耕地質量較高的地區，這些耕地資源流失了，很難靠開發后備資源來彌補。因此保護小城鎮周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內容的土地使用制度改革。在小城鎮土地使用和土地管理制度改革過程中，應在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎上，增加有償用地方式，以適應經濟發展和市場機制運行的需要。

對土地利用方式，實行規劃控制和用途管制。即以土地利用規劃、小城鎮建設規劃、基本農田保護規劃及土地利用分區等為依據，鼓勵國有土地和集體非農建設用地向符合規劃所確定的用途轉變；禁止國有土地和集體非農建設用地向不符合規劃要求的方向轉變。

（三）加強規劃管理

小城鎮規劃管理要加強宏觀調控能力，充分發揮“有形的手”和“無形的手”相結合的雙重調控作用，建立與市場機制相應的規劃管理機制，實行以行政、經濟、技術、法律等手段相結合的綜合管理。

要建立與土地出讓、轉讓的市場機制相適應的規劃用地管理機制。對于出讓、轉讓的土地必須規定明確的土地使用條件，保證小城鎮總體規劃真正落到實處。

要建立規劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經濟發展的需要，加強規劃對土地開發利用的及時調控能力，需要建立規劃實施反饋機制，保證規劃始終具有切實的指導作用。

要建立規劃實施的監督機構，包括：上級政府對所審批的規劃實施監督機制；同級人大的監督機制；規劃報批前公開展覽制度和重要地區的規劃實行聽證制度等公眾參與與監督機制。

另外，為了加強規劃管理，還應充實規劃機構人員和增撥規劃管理經費。

結束語

節約用地是我國的基本國策，小城鎮建設應高舉這面旗幟，從大局出發，處理好建設與吃飯、近期與遠期的關系，采取有力措施，嚴格控制建設用地。制定一個科學合理的小城鎮規劃，是搞好節約用地工作的前提。要從實際出發，合理確定用地規模，嚴格控制建設用地標準，不以超前為借口，盲目擴大規模，搞不切合實際的“大規劃”。認真抓好退宅還田工作，避免雙重占地。要把控制小城鎮建設用地作為重點來抓。在經濟條件較好的地方，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當進行遷村并點的工作，以達到節約用地的目的。

【參考文獻】

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