第一篇：改變農業土地用途行為的司法認定

改變農業土地用途行為的司法認定

裁判要點

承包方承包土地養魚后，整治所承包土地的田坎、河溝并修建簡易生產用房的行為沒有改變土地的農業用途。發包方以承包方改變土地用途，主張土地承包經營合同無效的訴訟請求不應得到法院支持。

相關法條

《中華人民共和國農村土地承包法》第十條、第三十二條、第三十三條

案件索引

四川省營山縣人民法院(2012)營民初字第718號

基本案情

原告朱先杰、朱興民、朱紅民訴稱：被告承租三原告的土地后，將耕地變成了魚塘，改變了土地用途，違反了法律的禁止性規定，請求人民法院確認原、被告的土地承包經營合同無效，判令被告返還耕地、恢復原狀、賠償損失。

被告鄧家民辯稱：被告在與原告等多戶協商租賃土地時，就明確租賃用途為養魚。被告租賃土地后只是對原水田的田坎進行了加固加高，未改變土地的農業用途，非原告訴稱的挖塘養魚。原被告的土地承包經營合同合法有效，請求法院駁回原告的訴訟請求。

法院經審理查明：原、被告于2009年4月口頭約定，被告承租原告的稻田用于養魚，租金為每年1800斤稻谷。被告承租后，即對稻田的田坎進行了加寬、加高，將田邊的小河溝由約1米寬改為約2米寬，并在田邊上修建了簡易的生產用房。原、被告達成口頭協議后，雙方按約履行了協議。2012年1月，原告要求解除合同未果，于同年4月訴至法院，請求確認原、被告的土地租賃合同無效并判令被告返還耕地、恢復原狀、賠償損失。

裁判結果

四川省營山縣人民法院于2012年5月24日作出(2012)營民初字第718號民事判決：駁回原告朱先杰、朱興民、朱紅民的訴訟請求。宣判后，三原告未提出上訴，判決已經發生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判認為，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第十條“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第三十二條“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”第三十三條“土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：

（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；

（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農業經營能力；

（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”的規定，原、被告口頭約定的土地承包經營權流轉協議系雙方當事人的真實意思表示，且不違反法律法規的強制性規定，雙方還按該協議實際履行了三年，因此，該合同合法有效。

農業部關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知（農經發[2008]10號）明確了流轉的底線是不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。不得改變土地用途，就是農地流轉只能用于農業生產，不能用于非農開發和建設。因此，被告加寬、加高田坎，整治小河溝和修建簡易生產用房，未破壞耕作層，將承租的土地用于養魚，屬于大農業范圍，沒有改變土地的農業用途。原告訴稱合同無效的理由不能成立，本院不予支持。原告亦未舉證證明其損失情況。因此，應當判決駁回原告的訴訟請求。

案例注解

近年來，隨著我國鄉鎮城市化進程的加快，農村土地承包經營權流轉日趨活躍，但由于當前統一和規范的土地流轉機制尚未建立，在農村土地流轉的過程中出現了一些新情況、新問題，并由此引發了各類糾紛。其中經常涉及合同中一方改變土地用途，將承包地用于永久性非農用途，例如將承包地用于采礦等情況、實踐中大量存在土地出讓給本農村集體經濟組織以外的人，承租人并在該土地上建起房屋、廠房，也未獲得相關建筑審批手續。如何準確界定改變土地用途的行為，具有理論和實踐意義。

一、關于稻田養魚是否改變土地用途的問題

國土資源部關于印發試行《土地分類》的通知（國土資發[2001]255號）中將全國土地分為三大類：農用地、建設用地、未利用地。其中農用地又分為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地。其他農用地中又包含了養殖水面。國土資發[1999]511號文件規定，在農業結構調整中將耕地調整為其他農用地，但未被破壞耕作層，不作為耕地減少衡量指標。本案中，被告承租土地后，將耕地改為養殖水面，屬于大農業范圍，沒有改變土地的農業用途。

二、關于整治田坎、小河溝和修建簡易生產用房是否改變土地用途的問題

國土資源部、農業部關于完善設施用地管理有關問題的通知（國土資發[2010]155號）指出，生產設施用地是指在農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地，其中包括水產養殖池塘、進排水渠道等生產設施用地。附屬設施用地是指農業項目區域內，直接輔助農產品生產的設施用地，包括管理和生活用房用地、倉庫用地等。本案中，田坎、小河溝和簡易生產用房均系附屬設施用地，被告加寬、加高田坎、整治河溝和修建簡易生產用房的行為并未改變土地用途。

三、關于改變土地用途行為的司法認定問題

農業部關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知（農經發[2008]10號）明確：土地流轉的底線是不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。不得改變土地用途，就是農地流轉只能用于農業生產，不能用于非農開發和建設。但要注意的是改變土地用途指的是改變其根本用途，即將耕地改為非耕地、將農業用地改為非農業用地的情形，如將農田用于建房或采礦等。一般農業種植結構的調整不屬于改變土地用途。如有的荒山承包合同簽訂時雙方約定用于種植果樹，但承包人后來改種其他作物，對此不宜以其變更土地用途為由輕易解除承包合同，如確因此給發包方造成損失的，可視情況適當采用增加承包費、賠償損失等形式酌情予以調整。如土地流轉后確實改變了原土地用途，對土地造成根本性破壞的，發包方可據此解除合同并要求恢復原狀、賠償損失等責任承擔方式。

第二篇：改變土地用途所需材料

改變土地用途所需材料

1、國有建設用地使用權改變用途申請書；

2、營業執照、組織機構代碼證、法定代表人身份證明及法人代表身份證復印件（個人提交身份證復印件）；

3、土地權屬來源證明文件（包括原建設用地批復，《國有土地使用權出讓合同》、國有土地使用證）；

4、地上建筑物、其他附著物合法產權證明；

5、國土部門委托評估公司出具的土地評估報告；

6、規劃條件、建筑工程規劃許可證、兩次調整容積率平面圖，復印件全部加蓋規劃部門公章；

7、分攤土地面積后的宗地圖；

8、如土地已設定抵押的，需取得抵押權人的同意并提供相關證明；

9、改變土地用途分攤土地說明；

10、其他相關材料（涉及防汛、國家安全等事項的需提交相關行政主管部門出具的書面審批意見）；

11、上述材料一式兩份，原件至少一份。

第三篇：改變土地用途-參考案例2017-2-28

擅自改變土地用途項目-參考案例

案例一：擅自將劃拔地用于建設加油站

地區：福建省莆田市 受理：莆田市秀嶼區人民法院 原告：XX市國土資源局

被告：XX市公路通行費XX征收管理 判決結果：

1、收回以上加油站建設用地范圍內1303平方米的土地使用權。責令交還土地。

2、沒收非法收入237500元人民幣，并處罰款83125人民幣(共計320625元人民幣)。

案例二：違法占地、非法轉讓土地、擅自改變土地用途等違法用地開設加油站

地區：湖北省襄州區

詳情：2014年湖北省襄陽市國土資源局襄州分局聯合6家區直行政執法部門，在全區開展打擊取締非法加油站點專項行動，查處違法用地加油站點27宗地。實行“地毯式”的清查，嚴厲打擊違法占地、非法轉讓土地、擅自改變土地用途等違法用地開設加油站點等行為，著力規范加油站點用地，保障人民群眾生命財產安全。

處理結果：集中清理違法占地開辦加油站點27個，對16宗未批即用加油站予以立案調查，對11宗擅自改變土地用途的下達違法行為通知書，要求停止違法行為限期拆除違法建筑。

案例三：擅自將工業用地改變為商業用地開發

原告：X市國土局 被告：X公司 判決結果：

1、收回國有土地使用權，解除雙方的《出讓合同》。國土局返還房地產公司3000萬元出讓金。

2、國土局支付房地產公司開發建設的支出1000萬元，房地產公司支付違約金450萬元，上述二項相抵，國土局支付房地產公司550萬元。房地產公司在履行《出讓合同》中，未經國土局同意，也未經國土局追認改變土地用途，擅自改變土地用途，將工業用地改變為商用地并進行了開發建設的行為是違約行為。同時也改變了該地區的規劃，因慮及其前期投入部分可以利用，且房地產公司的違約必須承擔責任。案例四：工業用地建成廠房出租汽車銷售公司（建筑面積5300平方米，已獲得租金250萬元）

來源：中華人民共和國國土資源部網站

評析：建議按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定進行處理，責令限期改正。如該公司在規定的期限內拒不改正，國土部門對該公司給予罰款的處罰。此時可考慮按違法所得1-2倍，以達到警示和懲戒目的。如確需改變土地用途，土地使用權人應當經規劃、國土部門同意后，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，補繳土地出讓金。

案例五：工業用地違規作商業用途出租（2016年）

地區：江蘇省揚州市 原告：揚州市國土資源局 被告：某模具機械廠

判決結果：責令自接到行政處罰決定書之日起30日內交還所用的4059.53平方米國有土地，并處罰款8.119萬元（這是揚州市國土資源局首次對擅自改變國有土地使用權作出行政處罰）。

案例六：擅自將居住用地改為商業用地，并擅自提高容積率（雙違用地，2013年）

地區：安徽省渦陽縣

詳情：渦陽縣國土資源局審批后發現，該地產公司以出讓方式取得一宗居住用地使用權，擅自改為商業用地。而張某某則以出讓方式取得一宗綜合用地使用權，規劃設計要求為6層，但實際建設10層，擅自提高容積率。

處罰結果：安徽渦陽縣國土資源局對該縣某地產公司和張某某，分別開出16.43萬元和2.18萬元的罰單，并責令其限期補繳土地價款530萬元。

案例七：工業用地（廠房）改建成家居廣場，被指違規辦市場（2012年）

來源：中國國土資源報網站 地區：江蘇省如東縣

違法企業：江蘇祥盛倍得滿家具有限公司

詳情：該公司曾因擅自改造廠房由如東縣城管局以“沒有按照建設工程規劃許可證相關規定進行建設”而處以90多萬元的行政處罰，同時責令其“按程序申請變更規劃許可”等。之后的第二棟廠房改建，是以“車間擴建”的名義向當地發改委申請的。兩棟廠房，加中間走道加層加頂，改造后一共新增建筑面積29459平方米，比原先廠房面積足足增加一倍以上。而改造的兩棟廠房，盡為倍得滿家居廣場營業用房，完全改變了原有生產性用房的規劃功能。評析：專家指出，擅自改變用地規劃、變更土地用途，是與現行法律法規格格不入的。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》就規定，堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續的行為；對違法用地及其建筑物與其他設施，按法律規定應當拆除或沒收的，不得以罰款、補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進行征地補償，收取土地出讓金及有關規費。

另有律師分析：把工業用地當成商業用地使用，是嚴重的土地違法行為。工業用地要轉為商業用地，首先涉及規劃調整，其次，商業用地要通過嚴格的招拍掛程序，將工業用地用于商業用途，客觀上造成了國有土地資產收益及相關規費流失。祥盛倍得滿公司未經規劃調整和許可，通過廠房改造擴大容積率，并對外廣泛招商，改變了廠房用途，違反了國土部門工業用地受讓政策所明確的“不得擅自改變用途和建筑容積率”。據了解，祥盛倍得滿公司通過車間隔層和車間過道加頂加隔層改造，共新增建筑面積29459平方米，超出了當初有關部門批準的容積率。

第四篇：國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途

國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途

有關問題的復函

國土資廳函〔2010〕104號

湖南省國土資源廳：

《關于出讓土地使用權改變土地用途如何辦理相關手續的請示》（湘國土資〔2010〕3號）收悉。經研究，函復如下：

根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《協議出讓國有土地使用權規范》（國土資發〔2006〕114號）等法律政策規定，出讓土地改變土地用途，經出讓方和規劃管理部門同意，原土地使用權人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂變更協議或重新簽訂出讓合同，相應調整土地出讓金。原土地使用權人應當按照變更協議或重新簽訂的出讓合同約定，及時補繳出讓金，辦理土地登記。但出讓合同、法律、法規、行政規定等明確必須收回土地使用權重新公開出讓的，不得辦理協議出讓手續。

二○一○年二月二日

第五篇：協議出讓土地改變用途處置政策研究

對于已經依法協議出讓的國有土地改變用途的政策性處置，國土部制訂并自今年8月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》將之區分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規定必須收回其土地使用權的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規定未限定收回使用權的，仍可以通過評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置。筆者閱讀兩個《規范》后認為：評估和補繳差價，不僅是現行法律所規定的主要處置方式，是《協議出讓國有土地使用權規范》所許可的處置方式，而且是國土部所框定的兩種方式中可操作性較強的一種處置方式。

一、評估和補繳差價是現行法律所規定的主要處置方式

之所以稱評估和補繳差價是現行法律所規定的主要處置方式，主要依據有三：

第一，法律規定。對于協議出讓的國有土地改變用途的處置辦法，現行法律規定主要是下列三條：其一，《城市房地產管理法》第十七條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”其二，《土地管理法》第五十六條中規定：“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。”其三，《土地管理法》第十二條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”這一些法條中爭議較大的是對“變更”一詞的理解，筆者認為：在我國現行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等并列且含義迥異的法律術語；實施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權的出讓與被出讓關系；但《土地管理法》第十二條所規定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權出讓與被出讓關系，其含義應理解為有條件地改變原出讓合同的部分內涵，簽訂出讓合同的變更協議，其土地使用權的出讓與被出讓關系依然保持。

第二，司法解釋和規章規定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第五條規定：“受讓方經出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調整土地出讓金的，應予支持。”其二，國土資源部21號令第十六條規定：“以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。”最高院的司法解釋和國土部的規章對于以評估和補繳差價方式處置協議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。[!--empirenews.page--] 第三，法學專家認同評估和補繳差價的處置方式。由中國社會科學院法學研究所研究員、博導梁慧星主編的《中國民法典草案建議稿附理由》一書（2005年出版）第二編“物權”第十一章“基地使用權”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權存續期間，經縣級以上人民政府依法批準，可以變更土地的登記用途；經土地所有人同意，可以變更土地的約定用途。”該條所附理由為：“物權法既要強調基地使用權人有按用途使用土地的義務，也應準許基地用途在嚴格條件下的變更。”這一章由中國社會科學院法學研究所研究員、博導陳甦執筆、并經梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權存續期間”。由此可見，梁、陳二位法學專家對出讓土地改變用途也持經審批和評估后補繳差價的觀點。

二、評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式

之所以稱評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式，主要理由是：

第一，評估和補繳差價，與地方政府積極扶持企業發展的實際相適應。多年來，各省、市的眾多縣、市、區政府，為了留住企業，為了涵養稅源，為了促使企業做大做強，為了改善投資軟環境，對本地企業（包括一二三產業）都在施行優惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過設立多種獎勵或補貼項目給企業以資金補助，尤其是經濟強縣、市、區政府，對規模較大的企業予以特別優惠，較流行的做法是將企業依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財政補貼的形式予以返還。所以，據此實際情況看，在處置出讓土地改變用途時讓企業多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒多大的利害損益，因為土地出讓金收益的極大部分歸縣、市、區財政，地方政府在處置土地改變用途時對企業扣得緊了一些、投資環境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業再多返還一些、投資環境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時緊扣細算沒多大的意義，只不過落實到具體企業上的利害損益可能會有一些不同而已。再說，由地方政府設立多種名目給企業以資金補貼容易引起國際貿易摩擦，而在土地使用權出讓金上給企業以較寬松的政策，卻是能為藍眼睛們認可的給企業的一份暗補，比地方政府給企業返還財政資金要穩妥得多。

所以，筆者認為，按評估和補繳差價方式處置出讓土地改變用途，雖應力求將價格評估得公正、準確，應嚴格防范處置人以權謀私，但沒必要錙銖必較，因為地方政府對企業的基本態度仍然是積極扶持其做大做強，而且最重要的扶持措施是讓企業合法地少繳稅費、多拿補貼。所以，筆者認為：凡是政府財力比較寬裕、近幾年確實給企業以諸多扶持性補貼的縣、市、區，在施行《規范》中，對出讓土地改變用途還是選用評估和補繳差價方式為好。

第二，評估和補繳差價，處置成本較低。按招拍掛《規范》所規定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實施時，實際上還是要經過手續繁瑣的多項評估——評估其工業用地的現行價，評估地上建筑物及其裝修的重置價及折舊，評估其動產的搬運費等，不然，沒法收回其土地使用權，沒法進行招拍掛。而這幾項評估，不僅工作量很大，而且倘若評估人徇私，其偏差仍會很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達到。因此，筆者認為處置出讓土地改變用途，關鍵是要在土地使用權評估中嚴格實行國土部于2002年頒行的《城鎮土地估價規程》等一系列防止評估出現偏差的規定，并設法通過提高評估的公開透明度、民主參與度和加強民主監督行政監督等措施，力求使工業用地使用權的現行價、經營性用地使用權的當前市場價評估得準確。如果估價按《城鎮土地估價規程》所規定的準則、技術途徑、方法、程序運作，透明度較高，聽取并綜合多方意見，且采取聽證、公示等多種監督措施，那么，對出讓土地改變用途按評估和補繳差價處置將與按招拍掛方式處置結果相同，而且能減少處置的中間環節，節省處置所花費的人力、財力，縮短處置的時間，降低處置的總成本。[!--empirenews.page--] 第三，評估和補繳差價，可將改為房地產用地剔除于外。按目前通行的分類，經營性用地包括用于商業、娛樂業、服務業和房地產業。在競爭較充分的現在，商業、娛樂業、服務業的利潤率已接近于制造業，房地產業的利潤率仍然較高；而且在為數較多的城鎮中一般性的商業企業已供大于求，而新型娛樂業、服務業是政府還需要積極扶持發展的產業。因此，筆者認為，按國土部新制訂的《規范》的規定施行，地方政府如果采用經審批、評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置工業用地改經營性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業、娛樂業、服務業用地，而將開發房地產用途剔除于外。即對于將協議出讓土地改為房地產開發用地者，經審批、評估和補償后收回其土地使用權，然后再公開招拍掛出讓。

筆者認為，對改為經營性用地的幾種用途根據當地的產業現狀、經濟發展需要及利潤率而采取兩種不同的處置方式，是因地制宜、因時制宜、實事求是之舉！而且，兩個《規范》中關于處置出讓土地改變用途采用哪一種處置方式的“行政規定”權，宜授權給縣、市、區政府，因為在現行法律體系中關于地方經濟和社會各項事務的管理大多由縣（市）級政府負責，相應的責任也由縣（市）級政府承擔。