第一篇：非營利組織相關審計問題探討 (正文)

非營利組織相關審計問題探討

隨著我國非營利組織制度的發展和近年我國非營利組織財務上所暴露出的一些問題，其審計逐步得到重視。本文從非營利組織審計的概念、理論和制度出發，分析了審計實施中遇到的問題，總結了非營利組織審計中存在的制約因素和值得關注的領域，并對非營利組織建立健全相關制度，完善審計任務、加強治理和提高人員對非營利組織審計的認識并加強對其的責任感提出了建議。

一、非營利組織審計的概念、理論及現行制度

（一）非營利組織的概念

非營利組織是有別于政府組織、營利組織的各種非政府、非營利組織的總稱，是為了解決政府無暇做或做不了、市場不好做或者交易成本太高的事情，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性、非分配約束性等重要特征。

由于世界各國的政治、文化、歷史等背景不同，世界上對非營利組織的定義方法有較大差別。美國財務會計準則委員會根據與營利組織的對比，將非營利組織定義為“符合以下特征的實體: 該實體從捐贈者處獲得大量的資源。但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；該實體經營的目的并不是為了賺取利潤；該實體不存在營利組織中的所有者權益問題”。美國“非營利組織”概念，既包括稅法中列舉的所有“非營利機構”，也包括各類政治組織。

我國于2004 年頒布的《民間非營利組織會計制度》借鑒了美國的定義。指出民間非營利組織應同時具備以下特征：該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報。資源提供者不享有該組織的所有權。另外，需要明確的是我國的事業單位即西方的公立非營利組織。2004 年修訂后的《事業單位登記管理暫行條例》明確指出，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。由此可見，事業單位是擔負著國家某一方面事業任務、不以營利為目的的非物質生產單位。與民間非營利組織類似,，事業單位一般不生產物質產品，大多以服務的形式滿足人們的需要；事業單位不以營利為目的。而是為了完成國家賦予的某一方面的事業任務;國家的注資

不以經濟利益的獲取為回報，國家對事業單位撥款的目的。是為了滿足事業單位完成國家賦予的事業計劃的需要。因此，筆者認為我國的非營利組織具體包括現有的政府事業單位和民間非營利組織。

（二）非營利組織的審計理論

目前,中外學術界已普遍認同將代理理論用于解釋企業外部審計。我國學者近年也將這一思想延伸到企業內部，嘗試對內部審計進行解釋。委托人和代理人就所代理事項之間形成的關系稱為代理關系。由于契約的不完備性和代理人有時的行為不可觀測性，委托人無法觀測到代理人各種代理行為及其對所代理事務的實質影響，也不可能根據代理人工作的各種不同可能進行支付報酬，加上委托人和代理人之間利益不一致，所追求的目標也不同，代理人就可能消極工作，或利用代理權利牟取私利，給委托人帶來損失，即代理成本。為了降低代理成本，維系代理關系，委托人可能采取監督措施，而審計正是基本監督手段。同樣，代理問題也存在于非營利組織，因此，非營利組織資源的提供者為委托人，非營利組織的管理者為代理人。雖然非營利組織不存在企業的剩余索取權問題，但是非營利組織資源的提供者依然要了解組織的經營情況，要監督管理者對非營利組織資金的使用情況。

非營利組織的財產所有者屬于社會公眾，捐贈人、受贈人、受益人三方并不是非營利組織產權的完全所有者，以其作為審計委托人顯然并不適宜。非營利組織旨在實現公益使命，沒有與組織利益相關的股東、董事、理事等，沒有像營利組織一樣的利潤和相應的業績考核。如果直接照搬營利組織的風險導向審計，并不能完全發揮審計的功能。對非營利組織進行審計，不僅要實施風險評估程序、設計和實施進一步審計程序應對評估的錯報風險并糾正被審計單位的重大錯報、發表恰當的審計意見，而且應對非營利組織內部控制、治理機制等方面進行審計，從而促使非營利組織提高績效和社會公信度，避免責任缺失和敗德行為，推動非營利組織健康和諧發展。

（三）國內外非營利組織審計制度

非營利組織的信息公開西方國家非營利組織都必須遵循特定的會計報告制度和審計監督制度。如美國全國慈善信息局制定了慈善組織行為準則，規定了董事會治理制度、遵循一般公認會計原則制度、年度報告制度、審計制度等，實質內容就是會計和審計制度。負責監督非營利組織的政府部門是國稅局。國稅局每年會抽查或對一些重點的非營利組織進行審計，對嚴重違反規定的組織將取消他們的免稅資格。英國政府的慈善委

員會提出了慈善組織的年報要求。德國的非營利組織每年要向財政部門提交詳細的表格和財務報告，財政部門每三年進行一次財務檢查，以確保該組織遵守其章程所規定的非營利性原則。日本《特定非營利活動促進法》規定，政府原則主管機關有充分理由懷疑特定非營利活動法人違反了法律、法規的，可以要求該特定非營利活動法人就業務活動狀況或者財產狀況提交報告，也可以派政府主管機關的官員進入該特定非營利活動法人的事務所或者場所，并檢查其業務活動狀況、財產狀況或者賬簿、文件和其他資料。

我國非營利組織正在發展之中，借鑒國際慣例，利用我國已經走向世界成熟的會計師和注冊會計師隊伍，制定并執行非營利組織的會計和審計制度，進而建立、實施和完善非營利組織的評估制度，將會大大促進我國非營利組織的發展。關于民間非營利組織的審計，國務院《民辦非企業單位等級管理暫行條例》中第二十二條規定①，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，等級管理機關、業務主管單位應當組織對其進行財務審計。

二、我國非營利組織審計存在的問題

在對非營利組織開展審計工作時，審計師應樹立公共問責導向審計理念，重視非營利組織利益相關者的訴求，以提升組織的責信度、信息透明度為核心，強化監督機制，促使非營利組織以更周全的責任標準來實現公益性使命。借鑒美、日、德、英等國做法，筆者認為應該結合我國非營利組織的特點，建立財務報告三審制度，即實行非營利組織內部審計、注冊會計師審計和政府審計三種審計制度的治理模式；實現由內向外、內外結合、內外同治，從而提高社會捐助的熱情和非營利組織的社會公信度。

（一）非營利組織注冊會計師審計的問題

按照財政部要求，會計師事務所及注冊會計師在接受非營利組織委托審計時，要以《民間非營利組織會計制度》（下文簡稱會計制度）為會計標準、以《中國注冊會計師 審計準則》為執業標準提供審計報告。

非營利組織的資金來源主要來自社會各界的捐贈、會員繳納的會費、接受服務對象繳納的服務費等，其會計報表列報和披露應當滿足捐贈人、會員、服務對象、債權人、政府監管部門等會計信息使用者的決策需要，會計師事務所對民間非營利組織會計報表審計應合理保證這一目標的實現，這就是非營利組織注冊會計師審計的審計目標。

①國務院令［1998］第251號.民辦非企業單位登記管理暫行條例

就我國現有的有關非營利組織的規章制度來分析，我們發現存在問題：不利于提高審計信息的透明度和可信度。民間非營利組織對外提供的財務會計報告的內容、會計報表的種類和格式、會計報表附注應予披露的主要內容等，由本制度規定；民間非營利組織內部管理需要的會計報表由單位自行規定。這種默認“兩套賬”的方式有些“換湯不換藥”以及鼓勵兩套賬行為的成分存在，不利于審計師對非營利組織內部控制制度進行檢查，加大了審計工作量，而且不利于會計人員提供透明度和可信度高的會計信息。具體來說，在對非營利組織進行審計的過程中，往往會發現存在以下問題

1.核算不規范

如收入、成本費用掛往來科目，不及時結轉收入和清理；固定資產采購未及時準確確認原值，嚴重影響了固定資產和業務活動成本計量的準確性；發放工資不通過“應付工資”科目核算，直接計入相關成本費用；固定資產不提折舊，導致資產價值和凈資產價值的高估，也低估了業務活動成本和費用。這一切導致財務信息未能如實反映其財務狀況和業務活動情況，注冊會計師應當要求被審計單位按照會計準則規定進行調整。

2.會計計量基礎存在問題

會計制度在堅持以歷史成本為計量基礎的同時，對于一些特殊的交易事項，如捐贈、政府補助等，引入了公允價值等其他計量基礎。實務中，部分單位對取得的捐贈、政府補助資產未按規定以公允價值入賬，而是由會計人員隨意估價入賬，未能真實反映這部分資產的真實價值。在審計時，注冊會計師應當復核被審計單位估價的方法、依據，必要時應獲得專家幫助。

3.取得捐贈的賬務處理不正確

在民間非營利組織中，捐贈和政府補助往往是其重要的資金來源。根據會計制度規定，民間非營利組織接受的捐贈應當確認為收入，并在業務活動表中予以反映，以完整地反映其收入來源和業務活動開展情況。按照《民間非營利組織會計制度》規定，民間非營利組織對于各項收入應當按是否存在限定區分為非限定性收入和限定性收入進行核算。①注冊會計師應該充分關注被審計單位捐贈收入按照使用時間和用途的不同的會計處理的合理性和正確性。

4.成本費用的分類不正確

民間非營利組織的會計核算以權責發生制為基礎。業務活動表的主要功能是用以評 ①財政部.第六十條.民間非營利組織會計制度

價民間非營利組織的經營績效。會計制度要求會計核算中應當嚴格區分業務活動成本和期間費用，以便正確評價民間非營利組織的經營績效。注冊會計師應當要求被審計單位按會計制度規定對會計報表進行調整。

（二）非營利組織內部審計的問題

非營利組織旨在實現公益使命，沒有與組織利益相關的股東、董事、理事等，沒有像營利組織一樣的利潤和相應的業績考核。如果直接照搬營利組織的風險導向審計，并不能完全發揮審計的功能。對非營利組織進行審計，不僅要實施風險評估程序、設計和實施進一步審計程序應對評估的錯報風險并糾正被審計單位的重大錯報、發表恰當的審計意見，而且應對非營利組織內部控制、治理機制等方面進行審計，從而促使非營利組織提高績效和社會公信度，避免責任缺失和敗德行為，推動非營利組織健康和諧發展。

內部審計是委托人為了保護自身的經濟利益而發生的監督費用，早期的內部審計主要是用于協助管理當局完善公司的內部管理，降低公司的成本支出。從而最大化公司的利益。美國1973 年的《反國外賄賂法》著重強調了內部審計人員的獨立性，以保證經理內部報告的真實性。至此內部審計的責任轉移到組織的評價功能上。2002 年《薩班斯———奧克斯利法案》頒布后，國際內部審計師協會更是將“推動更有效的公司治理”作為國際內部審計的發展趨勢之一。同時內部審計也是一種守約成本。為了向委托人證明其有效、誠實地履行了代理職責，代理人需要設置內部審計部門，以使委托人充分了解經理人員的努力程度，從而降低委托人對管理報酬作出逆向調整的風險。在相對有效的市場環境下，內部審計可以在一定程度上解決委托人和代理人之間利益不一致的矛盾并降低代理成本，從而提高單位價值，這也是目前西方企業普遍應用內部審計的原因所在。

我國審計署成立后就一直依靠行政力量推動企事業單位建立內部審計制度。1994 年頒布的《審計法》明確規定: 國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業、事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。從而在法律上確立了內部審計在事業組織的地位。1998 年，中國內部審計學會更名為中國內部審計協會，使包括事業組織在內的企業、事業行政機關的內審機構走上了職業化發展的行業自律管理。并于2003 年發布了《中國內部審計基本準則》、《中國內部審計職業道德規范》及一系列內部審計具體準則，建立了我國內部審計的職業規范體系。

但是在實際執行中，非營利組織的內部審計卻不盡人意，主要表現在: 首先，一些

組織特別是民間非營利組織根本沒有設置內部審計機構。對一些規模較小的民間非營利組織，資金數量少使它缺乏內審的需求動力。但對那些有一定規模的基金會、民辦非企業單位等，其資金來源的特殊性決定了其外部監管必然出現“真空”的現象。因其不屬于政府職能部門，也不屬國家重點投資的重點建設項目，所以不屬于政府審計的范疇，也不是市場經濟部門，不受強制性社會審計。這樣民間非營利組織就勢必游離于外部審計監督的監管之外。如果沒有內部審計，勢必會造成委托代理中的監管失控。

非營利組織的內部審計與其治理結構是緊密相關的。在我國，政府作為事業單位資金的主要提供者，對事業單位資金的使用主要通過國家審計的形式進行監督，近年來的“審計風暴”及審計公告制度均說明我國政府對事業單位的監督在逐年加強。但“審而不計”的問題依然存在，我國民間非營利組織多由理事會來管理，監督組織任務的完成、制定政策與計劃、擬定財務政策與方案等也都是該理事會的職責。理事會的大多數理事不是被經濟利益驅動，許多人本身還是捐贈者，當選可能是由于政治的或財務的原因，而不是由于本身具有管理才能和組織能力。這就造成了經營管理者責任不明，監管失控。

（三）非營利組織政府審計的問題

自1997 年以來,財政部陸續制定頒布了《事業單位會計準則》、《事業單位會計制度》以及有關特殊行業會計制度,2004 年財政部又頒布了《民間非營利組織會計制度》。已頒布的相關會計制度對非營利組織公開其財務狀況提出了一定的要求。國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十三條規定，民辦非企業單位應當于每年3月31日前向業務主管單位報送上一年度的工作報告，經業務單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。工作內容包括：本民辦非企業單位遵守法律法規和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續的情況、按照章程開展活動的情況、人員和機構變動的情況以及財務管理的情況。

但是,制度的制定只是在表面上解決了財務披露“有法可依”的問題,還有很多非營利組織并沒有做到“有法必依”。為社會公眾實現知情權而公開披露其財務狀況對于許多非營利組織來說似乎是一種單方面的“恩賜”行為,而不是法定的義務和責任。與此相聯系,提升財務透明度也就不被認為是非營利組織的份內職責,而成了非營利組織的一種權利。財務信息公開的主動權掌握在非營利組織自己的手中,公開什么,公開到什么程度,什么時候公開,對什么人公開等,很大程度上決定于非營利組織,社會公眾對此缺乏請求權和強制公開的權利。同時,規范公立非營利組織即事業單位的會計準則與制度

都制定于上世紀末,許多方面已經不適應社會發展的要求;新的《民間非營利組織會計制度》在實際執行中財務披露質量難盡如人意。不少非營利組織對組織資金的投向及其資金使用效率等社會公眾極為重視的信息披露不盡詳實;很多非營利組織只有簡單的簿記會計,不能提供預測、決策、預算、控制、分析和考核方面的有用信息,財務報表附注和相關說明內容過于簡單,沒有融入更多的財務和非財務信息。

我國非營利組織財務透明度低,主要源于財務透明度衡量標準缺失、財務信息披露方式單

一、缺乏有力監管、法規制度不健全。非營利組織財務透明度提升機制構建路徑選擇應當基于這一現實。首先,提高財務透明度需要制定良好的透明度標準,否則,財務透明更多的是幻想而不是現實。相關部門忽視透明度標準的設計,從而為財務不透明提供了醞釀與發生的土壤,透明度標準的建立已迫在眉睫。其次,財務透明度要求保證公眾對財務信息的可獲得性。目前,我國非營利組織財務信息披露方式過于單一,財務信息難以獲取,非營利組織財務信息基本處于封閉狀態,大量財務數據、財務報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布。只有社會公眾能通過多種渠道方便地獲取財務信息并進行分析以便評價非營利組織公共受托責任履行情況,財務透明度才能得到最大程度的實現。再次,非營利組織所運作資產的產權基礎是特殊的公益產權,它來源于社會并用之于社會,運作管理要接受社會監管。近年來頻頻出現的公益腐敗現象,反映出我國非營利組織沒有一個嚴格規范的監管環境。非營利組織財務沒有強有力的審計制度進行規范,僅靠會計制度來規范其財務信息披露,維持非營利組織財務透明度是不夠的。最后,隨著中國經濟日益全球化,透明度問題將越來越多地交由法律法規制度的力量去解決。財務信息披露與法律責任之間存在非常強的相關性。我國非營利組織法律法規制度還處于起步階段,存在諸多的缺陷和不足。同時,法律監督機制不完善,有法不依、執法不嚴、違法不究的現象屢見不鮮。健全法律法規制度是目前我國非營利組織發展亟待解決的關鍵問題,也是提升非營利組織財務透明度的內在邏輯要求。

綜上所述，現階段我國非營利組織審計存在的問題可總結為：

第一，我國非營利組織審計及會計制度尚不夠健全，且沒有得到很好的落實，沒有起到規范非營利組織財務活動，履行向捐贈者及受益者報告的責任。

第二，非營利組織內部的財務監督職責不明確，沒有建立起審核-監督-報告體系。

三、非營利組織審計的對策建議

針對非營利組織審計中存在的問題和非營利組織的現實發展需求，筆者認為以下幾

種方法能夠有效進行對非營利組織的審計，提高財務信息質量和公眾對于非營利組織財務活動的了解和信任。

（一）健全與落實非營利組織審計制度

首先，為嚴格規范非營利組織的審計工作,結合我國的實際情況,筆者建議建立財務報告三審制度。所謂“三審”是分別由三類機構來執行審計,即非營利組織編制出來的財務報告經由組織內部審計委員會的“一審”、會計師事務所的“二審”后,最后再由國家審計機關進行審計。“一審”由內部審計委員會來完成可以發揮組織自我控制的能力,進行自我評價;“二審”由獨立于組織的會計師事務所來執行,可以確保工作獨立,避免實質的或明顯的利害沖突,具有較高的可信度;“三審”由國家審計機關來進行抽查審計。與其對每一個非營利組織的方方面面都進行實際上做不到的全面審計,還不如進行隨機抽查審計并對重點的非營利組織(如一些有違規前科的組織、一些規模較大的組織特別是大的基金會,或有經營活動的組織)進行重點審計,一旦發現問題,對經勸告不改者進行嚴厲的處罰,甚至取消其免稅資格。在審計過程中,審計人員除了關注財務報表的披露是否符合規定外,還應對以下方面進行重點審查:營利賬簿非營利賬簿是否分立;資金使用是否符合章程;財產投資是否合理;對管理人員和員工所支付的報酬是否合理。

其次，財務信息質量的提升離不開相應法律法規的支持。通過相關法律法規的完善來形成非營利組織財務不透明的法律責任追究和懲戒機制,才能從根本上保障財務透明度,最終建立一套完整的財務透明度提升機制。非營利組織財務信息披露的法律責任主體主要包括兩大類,即非營利組織管理人員和審計人員。管理人員對其提供的財務信息承擔責任,審計人員對其發表的審計意見負責。與企業相比,非營利組織的會計核算與管理不甚規范,財務信息質量較低,且所披露的財務信息在一定程度上都沒經過審計人員的嚴格審計,財務透明度會計審計的法律責任界定模糊且責任弱化。對此應完善有關法律條款和具體法律解釋中對其法律責任的界定,因為這將直接涉及責任追究。如果非營利組織出現了財務信息披露不透明的現象,應分別追究管理人員和審計人員各自應當承擔的責任。對兩者應承擔的法律責任和處罰方式要有明確的量化規定,使各種形式的財務不透明現象得到應有的制裁。作為制度和規則的建立和維護者,政府有效發揮其職責和作用是完善法律法規的基礎。政府是強制性制度的供給者,可以通過法規、制度的制定、實施來影響與決定非營利組織行為模式的選擇。基于中國國情,在非營利組織相關法律不完備的情況下,政府應當設定嚴格的和可實施的懲罰機制,嚴厲懲罰財務不透明的組織。無疑,這樣會加大政府的成本。但是博弈論的分析表明,一個短暫而嚴厲的執法過程的效果可能大大高于一個投入同樣力量進行的長期而溫和的執法過程。事實上,這樣才可以使得財務披露的不透明行為向透明行為轉變,其本質在于故意制造風險,讓這個風險大到違規者難以忍受,從而迫使他們提升自身的財務透明度。

（二）完善非營利組織治理結構

非營利組織應當建立控制權制衡機制，即治理機制的內在基礎。非營利組織的內部治理結構可包括會員代表大會、理事會、監事會和管理人員。而構建治理結構其根本目的在于試圖通過各種機構的設置與安排，以達到相關利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡。在內部治理結構中，會員代表大會是最高權力機構，其在組織治理中決策的內容包括：決定組織的重大方針和投資計劃；選舉理事會；批準組織中、長期財務預決算；決定組織的清算合并等戰略.民間非營利組織可以采用建立審計委員會的辦法更好地達到內部審計的目標。可以借鑒美國非營利組織審計委員會的一般制度：

1.非營利組織審計委員會的組成

（1）委員的任命

審計委員會應由來自董事會的3-5 名成員組成，其成員由董事長進行委派并獨立于組織管理層。

（2）委員的基本條件

主要包括：①了解組織所在行業的情況及影響該行業的政治、經濟法律、稅收等因素。②具有牢固的管理、財務、稅務等知識基礎，并能很好地理解和把握內部控制問題。③具有健康的懷疑態度。④愿意并能積極花費時間和精力從事該項工作。

2.民間非營利組織審計委員會的職責與活動

民間非營利組織資金主要來源于社會捐贈、會員繳納會費以及納稅人繳納稅款等，其應對廣泛的利益相關者負責。由于民間非營利組織與出資者之間的關系不是建立在商業基礎上，而是信譽基礎上的，所以良好的信譽對于組織的生存與發展十分重要。信譽一旦失去，將很難重獲。審計委員會應勤勉工作以維護組織信譽，促進組織健康發展。

（1）審計委員會的兩大職責

①幫助董事會監督和復核組織的內部控制是否恰當建立并一貫遵守，組織所采用的重要會計政策和所進行的會計估計、判斷是否正確適當，所出具的財務報告是否及時并

符合規定。②鼓勵和促進董事會、管理層、內外部審計人員之間的溝通，以保證信息的公開透明和準確傳遞。

（2）審計委員會應從事的具體活動包括

①向董事會推薦獨立的會計師事務所。②復核外部審計師的整體工作計劃，著重考慮計劃的重要性水平。③如果組織中設有內部審計部門的話，對其人員和業績進行監督。④對內部控制結構進行監督，保證其恰當建立并一貫遵守。⑤與外部審計人員討論審計過程中發現的重大問題。復核關鍵的會計和審計判斷，復核審計過程中確認的差錯水平，并要求管理層對仍未調整的差錯說明理由。⑥同外部審計人員一起復核審計結果。⑦解決審計人員與管理層之間的分歧。

3.民間非營利組織審計委員會會議

與公司審計委員會每年至少召開三次會議的規定不同，民間非營利組織審計委員會每年至少召開兩次會議，即審計前會議與審計后會議。根據每次會議的具體議程，部分董事會成員、管理層成員、內外部審計人員將會被邀請參加會議。至于會議召開時間則大部分取決于組織審計活動的時間。

（1）審計前會議的基本職責

①同內部審計主管復核和評價內部審計的年度計劃。②同外部審計人員復核外部審計師的整體工作計劃，著重考慮計劃的重要性水平。③檢查重點審計領域，如組織當年的籌資活動等。④同外部審計人員討論重大新增和未決會計原則、財務報告實務或審計事項。⑤如需要的話，復核管理層對于外部審計人員基于上年審計出具的管理建議書所做出的反應。⑥獲取并復核內部審計人員工作情況的報告。

（2）審計后會議的基本職責

①同外部審計人員復核當年審計工作情況，并討論一些重要事項，如新增披露、會計政策變更或者可能的變更對財務報告的影響。②復核審計委員會要求內外部審計人員予以調查事項的完成情況。③復核財務報告和審計報告底稿。④獲取外部審計人員提交給審計委員會的報告。⑤獲取外部審計人員基于審計向管理層提交的管理建議書。⑥以秘密會議形式，分別與財務人員、內外部審計人員私下會面。

（三）建立健全非營利組織的內部控制

非營利組織內部控制的建設是動態的，它會經歷由簡單到復雜、由元素缺少到元豐富的過程，這一切將得益于對該領域的不斷深入研究。在探索我國非營利組織內部控制

建設的道路上，可以從以下幾方面入手：

首先，對規模較大，資金數量達到一定標準的民間非營利組織在條件允許的情況下，應設立內部審計機構。

其次，一些事業單位雖然有內審機構，但卻未能充分發揮其職能，使內部審計只能是國家審計的延伸，而國家監管力量與監管的任務懸殊過大，致使監管工作不到位，對一些違法違紀事件出現漏審。其實政府事業單位的內部審計不僅是預算撥款審計，還應包括社會效益審計、經濟效益審計和基建投資審計。如前所述，事業單位以服務社會，創造社會效益為宗旨。因此，事業單位內部審計應以財務收支審計為基礎，以經濟效益審計和內控制度審計為重點并綜合考慮其社會效益。

最后，一些大型事業單位內部審計不獨立。這不僅表現在內審機構的設置上，還表現在內部審計人員方面。目前事業單位內審機構或者與紀委監察機構合一、或者與財務部門合一。機構設置不獨立，主管領導級別低，使內部審計的職能作用不能充分發揮。從審計人員來講，事業單位特別是規模大的高校、醫院，內審人員往往在經濟利益、行政關系、血緣關系上與被審計單位有千絲萬縷的聯系，這樣在具體審計項目上就會或多或少受到來自單位負責人、被審單位或相關人員的影響，審計人員不獨立會嚴重影響審計質量。鑒于事業單位內部審計存在的以上問題,筆者認為主要是應改善目前內審機構不獨立的現狀。有條件的事業單位如高校、醫院可以借鑒企業的做法設置審計委員會，作為內部審計的領導機構，內審機構直接向審計委員會負責、報告。一方面提高了內部審計的獨立性和權威性，改善了內部審計受制于管理層的狀況，另一方面也可以使內審機構充分發揮其職能，提高審計質量。

（四）發展非營利組織的績效審計

隨著國家公共開支的增長和公營企業的涌現，經濟資源供給與需求矛盾日益尖銳，一些西方國家的審計機關已從單純的財務審計和合規性審計，發展到開展績效審計，績效審計成為現代政府審計發展的一種趨勢。對績效審計的定義目前雖無統一的界定，通常的觀點認為，對一個組織的績效審計主要包括對資源投入的經濟性、管理的效率性和工作的效果性的審計。筆者認為對政府事業單位的績效審計應從這些單位自身的改革入手。事業單位要求其自身有一套健全的包括人力資源管理、財務管理等在內的管理制度。但由于各方面原因，我國學者在關注企業改革、政府治理的同時，卻很少把目光投向這些非營利組織。近年來政府雖然進行了事業單位改革，但過去的改革是把事業單位“推

向了市場”。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務，創收的驅動會在公共服務領域引入一些不合理的激勵機制。同時，因為沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度，致使這些單位管理上有較多漏洞，舞弊行為時有發生的現象得不到遏制。為了改善公共服務，我國需要進行全面、協調的事業單位改革。就績效管理和財務制度而言，一方面應建立并有效實施績效管理合約。在政府內部中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。另一方面應強化財務責任制度。將所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在事業單位成本核算和報告制度之中，以便正確地反映在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位，事業單位的績效管理、財務管理制度改革將為績效審計奠定良好的制度基礎。

相比較而言，民間非營利組織會計制度的健全為其績效審計創造了較好的制度環境。會計信息為審計提供了基礎，但要進行績效審計我國還需加緊制定績效審計準則，作為績效審計的依據和標準。應借鑒最高審計機關國際組織、最高審計機關亞洲組織和其他國家審計機關倡導的最佳實務，同時考慮我國的國情。值得注意的是，在制定績效審計準則時,應考慮非營利組織提供公共服務的特殊目的。在評價一個項目或活動時，除了經濟性、效率性和效果性之外，還要注重平等與社會效益方面。平等是指在項目管理過程中公平與公正地使用公共資金;社會效益是指事業單位的業務活動成果要能被社會所承認、所接受。只有當關于平等與社會效益的審計發現影響到經濟性、效率性和效果性三者之一時，才應當被審計人員關注。

在審計主體上，事業單位績效審計應從國家審計為主逐步擴大到部門內部審計和社會審計。由于政府事業單位的特殊地位，由國家審計機關實行強制性的審計監督較為適宜。但隨著事業單位活動的日趨復雜和單位數量眾多、涉及面廣、分工越來越細等因素影響，國家審計的力量有限，必須發揮內部審計和社會審計的補充作用，將一部分二級、基層事業單位交由內部審計和社會審計組織進行績效審計，從而發揮審計體系的整體功能。就民間非營利組織而言可以借鑒國外成功經驗，引入第三方評估(認證)和公示制度。如美國慈善信息局作為民間非營利組織機構，每年四次公布對全國基金會的評價結果。公眾往往根據它的評價結果來決定對哪個基金會捐款。這樣，通過第三方的評估及評估結果的公示，可以使非營利組織的活動接受公眾監督，幫助非營利組織降低成本，以改變權力尋租、內外部信息不對稱等現象,為其今后全面實施績效審計奠定基礎。

我國的非營利組織審計仍然處于逐步探索的階段，由注冊會計師審計、內部審計和政府審計三者結合的審計體系尚存在著一些問題。因此在借鑒其他國家的解決方案后提出了健全審計制度，提升非營利組織對自身財務活動的監督，完善治理結構，引入績效審計的方法，以加快我國對非營利組織審計的發展。

參考文獻

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第二篇：淺議非營利組織的相關審計問題

淺議非營利組織的相關審計問題

摘要：界定非營利組織概念及了解非營利組織的發展狀況行，根據我國目前對非營利組織審計研究的現狀，如非營利組織財務透明度不高等現象。結合代理理論分別論述非營利組織的任期經濟責任審計和內部審計。建議在民間非營利組織中引入經濟責任審計及相關應對策略，并對非營利組織的績效審計和績效評估提出相關意見。最后，針對財務不透明現象，設計出財務透明度相關審計制度。關鍵詞：非營利組織，審計問題，財務透明度，代理理論，經濟責任審計，內部審計

一．非營利組織的概念及發展狀況

在現代社會中，非營利組織是除政府組織，營利組織(企業)之外的“第三部門”。不同學者對非營利組織的界定不同，非營利組織是指不以營利為目的，以為社會公益服務為宗旨，提供公共產品的獨立部門或社會團體，它具有非營利性，自治性，志愿性三個特征。有學者為中國非營利組織提供如下定義：不以營利為目的且具有正式的組織形式，屬于非政府體系的社會組織。同時不同的國家政治，經濟，文化，歷史等背景不同，對非營利組織的定義方法也有很大差別。美國將非營利組織定義為“符合以下特征的實體：該實體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；該實體經營的目的并《民間非營利組織會計制度》中認為，非政府非企業的民間非營利組織包括依照國家法律，行政法規登記的社會團體，基金會，民辦非企業單位和寺院，宮觀，教堂等。同樣，《事業單位登記管理暫行條例》明確指出，事業單位是指國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的從事教育，科技，文化，衛生等活動的社會服務組織。因此，目前我國的非營利組織具體包括現有的政府事業單位和民間非營利組織。

我國的非營利組織起步是在改革開放時期，隨著改革開放和人們自主意識的提高，人們希望可以更多地參與到社會和政治生活的各方面。這位我國的非營利組織的發展壯大提供了發展契機。根據民政部門統計，全國各類民間組織已發展到32萬，其中社會團體近17.1萬個，民辦非企業單位14.8萬個，各類基金會975個，截止2008年底，我國登記注冊的非營利組織已有41.4萬個這些非營利組織主要活躍在慈善救濟，環境保護，扶貧發展，權益保護，社區服務，經濟中

介等領域，為社會和會員提供公益性服務，極大地彌補了政府和市場的不足。但我們也要認識到針對我國正處于經濟發展轉型時期這一特點，我國的非營利組織在發展也面臨著許多制約因素，其中非營利組織公信度不高導致其籌資困難的問題尤為嚴重，產生這些問題的一個重要原因是非營利組織財務不透明。在財務不透明的運作環境中，一些非營利組織運營不規范，財務操作混亂，甚至做出嚴重違反社會道德的事情。

二．非營利組織中審計問題的現狀

現代經濟中所有權與經營權分離，產生了代理關系。代理理論是詹森和麥克林兩位學者于1976年提出的觀點，按照代理理論，企業經濟資源的所有者是委托人，負責使用及控制這些資源的經理人是代理人。委托人和代理人就所代理事項之間形成的關系稱為代理關系。由于契約的不完備性和代理人有時的行為不可觀測性，委托人無法觀測到代理人各種代理行為及其對所代理事務的實質影響，也不可能根據代理人工作的各種不同可能驚醒支付報酬，加上委托人和代理人之間利益不一致，所追求的目標也不同，代理人就可能消極工作，或利用代理權利牟取私利，給委托人帶來損失，即代理成本。為了降低代理成本，維系代理關系，委托人可能采取監督措施，而審計正是基本監督手段。同樣，代理問題也存在于非營利組織，因此，非營利組織資源的提供者為委托人，非營利組織的管理者為代理人。雖然非營利組織不存在企業的剩余索取權問題，但是非營利組織資源的提供者依然要了解組織的經營情況，要監督管理者對非營利組織資金的使用情況。首先，政府作為事業單位資金的主要提供者，對事業單位資金的使用主要通過國家審計的形式進行監督，近年來的“審計風暴”及審計公告制度均說明我國政府對事業單位的監督在逐年加強。但“審而不計”的問題依然存在，我國民間非營利組織多由理事會來管理，監督組織任務的完成、制定政策與計劃、擬定財務政策與方案等也都是該理事會的職責。理事會的大多數理事不是被經濟利益驅動，許多人本身還是捐贈者，當選可能是由于政治的或財務的原因，而不是由于本身具有管理才能和組織能力。這就造成了經營管理者責任不明，監管失控。

而對于內部審計，我國審計署成立后就一直依靠行政力量推動企事業單位建立內部審計制度。1994年頒布的《審計法》明確規定：國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業、事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。從而在法律上確立了內部審計在事業組織的地位。1998年，中國內部審計學會更名為中國內部審計協會，使包括事業組織在內的企業、事業行政機關的內審機構走上了職業化發展的行業自律管理。并于2003年發布了《中國內部審計基本準則》、《中國內部審計職業道德規范》及一系列內部審計具體準則，建立了我國內部審計的職業規范體系。一方面內部審計的法規、準則日益完善，另一方面非營利組織的內部審計卻不盡人意，主要表現在：首先，一些組織特別是民間非營利組織根本沒有設置內部審計機構。對一些規模較小的民間非營利組織，資金數量少使它缺乏內審的需求動力。但對那些有一定規模的基金會、民辦非企業單位等，其資金來源的特殊性決定了其外部監管必然出現“真空”的現象。因其不屬于政府職能部門，也不屬國家重點投資的重點建設項目，所以不屬于政府審計的范疇，也不是市場經濟部門，不受強制性社會審計。這樣民間非營利組織就勢必游離于外部審計監督的監管之外。如果沒有內部審計，勢必會造成委托代理中的監管失控。其次，一些事業單位雖然有內審機構，但卻未能充分發揮其職能，使內部審計只能是國家審計的延伸，而國家監管力量與監管的任務懸殊過大，致使監管工作不到位，對一些違法違紀事件出現漏審。最后，一些大型事業單位內部審計不獨立。這不僅表現在內審機構的設置上，還表現在內部審計人員方面。目前事業單位內審機構或者與紀委監察機構合一、或者與財務部門合一。機構設置不獨立，主管領導級別低，使內部審計的職能作用不能充分發揮。從審計人員來講，事業單位特別是規模大的高校、醫院，內審人員往往在經濟利益、行政關系、血緣關系上與被審計單位有千絲萬縷的聯系，這樣在具體審計項目上就會或多或少受到來自單位負責人、被審單位或相關人員的影響，審計人員不獨立會嚴重影響審計質量。三．應對的策略

在審計實務中，任期經濟責任審計的難點在于如何界定被審計對象(某一任領導)的經濟責任。任期經濟責任審計的特點是：通過檢查被審計對象所在部門、單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性等情況，評價被審計對象對本單位、本部門存在的各種經濟問題所承擔的責任。筆者認為，根據委托代理理論，被審計對象和下屬部門、單位之間如果存在受托關系。被審計對象就應對下屬部門、單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性承擔相應的責任。首先，現有的單位領導干部任期經濟責任審計需進一步完善。其次，社會捐贈者需要對民間非營利組織進行監督。所以，就民間非營利組織而言，應強化管理者 的領導責任，約束高管人員行為。從目前一些民間非營利組織高管人員貪污、挪用公款犯罪看，從各方面強化約束其行為是非常必要的，但這些約束手段還遠遠不夠，還應將任期經濟責任審計引入民間非營利組織，在其理事會換屆時，對組織負責人進行離任審計。至于審計主體，如果組織的資金來源中包括國家財政撥款，可由其業務主管單位進行內審，否則可引入社會審計力量。建議國家或地方政府出臺一些制度進行規范。

鑒于非營利組織內部審計存在的問題，筆者認為主要是應改善目前內審機構不獨立的現狀。有條件的事業單位如高校、醫院可以借鑒企業的做法設置審計委員會，作為內部審計的領導機構，內審機構直接向審計委員會負責、報告。一方面提高了內部審計的獨立性和權威性，改善了內部審計受制于管理層的狀況，另一方面也可以使內審機構充分發揮其職能，提高審計質量。一是要加強對民間非營利組織的理論培訓和業務指導，做到備案及時、依法管理，指導民間非營利組織單位建立健全財務管理制度和內部控制制度，做到合法運作；二是對已納入管理的民間非營利組織單位給與政策支持，并輔以適當的資金支持，特別是要幫助他們去協調已有的優惠政策而又沒有享受到的部分，如：自來水、電（現在還是工、商業用水用電價格），確保這些優惠政策在民間非營利組織單位的社會福利機構的落實；三是聘請優秀師資對民間非營利組織單位的會計人員進行正規培訓，要求會計人員持證上崗。長期以來民間非營利組織組織從負責人到會計人員都存在年齡偏大、學歷不高的問題，因此，對民間非營利組織單位的負責人及會計人員進行系統正規的培訓就顯得十分必要；四是充分發揮注冊會計師和審計部門在審計過程中的作用，針對發現的問題進行集中整改。總之，要做到監管與扶持并舉，鼓勵民間非營利組織踴躍為社會公益事業貢獻出自己的力量，促進民間非營利事業蓬勃發展。

四．非營利組織的績效審計與績效評估

績效審計成為現代政府審計發展的一種趨勢，對績效審計的定義目前雖無統一的界定，通常的觀點認為，對一個組織的績效審計主要包括對資源投入的經濟性、管理的效率性和工作的效果性的審計。筆者認為對政府事業單位的績效審計應從這些單位自身的改革入手。事業單位要求其自身有一套健全的包括人力資源管理、財務管理等在內的管理制度。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務，創收的驅動會在公共服務領域引入一些不合理的激勵機制。同時，因為沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度，致使這些單位“管理上有較多漏洞，舞弊行為時有發生”的現象得不到遏制。為了改善公共服務，我國需要進行全面、協調的事業單位改革。就績效管理和財務制度而言，一方面應建立并有效實施績效管理合約。在政府內部中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。另一方面應強化財務責任制度。將所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在事業單位成本核算和報告制度之中，以便正確地反映在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位，事業單位的績效管理、財務管理制度改革將為績效審計奠定良好的制度基礎。

相比較而言，民間非營利組織會計制度的健全為其績效審計創造了較好的制度環境。2005年起實行的《民間非營利組織會計制度》規定：民間非營利組織的會計核算基礎為權責發生制，其會計報表至少應當包括資產負債表、業務活動表和現金流量表。會計信息為審計提供了基礎，但要進行績效審計我國還需加緊制定績效審計準則，作為績效審計的依據和標準。應借鑒其他國家或有關審計機關所倡導的最佳實務，當然，同時要考慮結合我國實際國情。值得注意的是，在制定績效審計準則時，應考慮非營利組織提供公共服務的特殊目的。在評價一個項目或活動時，除了經濟性、效率性和效果性之外，還要注重平等與社會效益方面。

而針對績效評估，由于政府事業單位的特殊地位，由國家審計機關實行強制性的審計監督較為適宜。就民間非營利組織而言可以借鑒國外成功經驗，引入第三方評估(認證)和公示制度。這樣，通過第三方的評估及評估結果的公示，可以使非營利組織的活動接受公眾監督，幫助非營利組織降低成本，以改變權力尋租、內外部信息不對稱等現象，為其今后全面實施績效審計奠定基礎。

五、審計制度設計：非營利組織財務透明度提升效果監測

最好的透明度標準也可能因為沒有外界約束而不被遵行，而且對財務透明度情況進行判斷本來就是非營利組織外界各方的權利。因此，設計針對非營利組織

財務透明度標準遵行情況的審計制度，監測非營利組織財務“透明得怎樣”，是透明度提升機制中的又一關鍵環節。德國的非營利組織每年要向財政部門提交詳細的表格和財務報告，財政部門每三年進行一次財務檢查，以確保該組織遵守其章程所規定的非營利性原則。日本《特定非營利活動促進法》規定，政府原則主管機關有充分理由懷疑特定非營利活動法人違反了法律、法規的，可以要求該特定非營利活動法人就業務活動狀況或者財產狀況提交報告，也可以派政府主管機關的官員進入該特定非營利活動法人的事務所或者場所，并檢查其業務活動狀況、財產狀況或者賬簿、文件和其他資料。在美國，負責監督非營利組織的政府部門是國稅局。國稅局每年會抽查或對一些重點的非營利組織進行審計，對嚴重違反規定的組織將取消他們的免稅資格。為嚴格規范非營利組織的審計工作，結合我國的實際情況，立財務報告三審制度。所謂“三審”是分別由三類機構來執行審計，即非營利組織編制出來的財務報告經由組織內部審計委員會的“一審”、會計師的“二審”后，最后再由國家審計機關進行審審”由內部審計委員會來完成可以發揮組織自我控制的能力，進行自我評價；“二審”由獨立于計師事務所來執行，可以確保工作獨立，避免實或明顯的利害沖突，具有較高的可信度；“三審”由國家審計機關來進行抽查審計。與其對每一個非營利組織的方方面面都進行實際上做不到的全面審計，還不如進行隨機抽查審計并對重點的非營利組織(如一些有違規前科的組織、一些規模較大的組織特別是大的基金會，或有經營活動的組織)進行重點審計，一旦發現問題，對經勸告不改者進行嚴厲的處罰，甚至取消其免稅資格。在審計過程中，審計人員是制度的供給者，可以通過法規、制度的制定、實施來影響與決定非營利組織行為模式的選擇。基于中國國情，在非營利組織相關法律不完備的情況下，政府應當設定嚴格的和可實施的懲罰機制，嚴厲懲罰財務不透明的組織。無疑，這樣會加大政府的成本。但是博弈論的分析表明，一個短暫而嚴厲的執法過程的效果可能大大高于一個投人同樣力量進行的長期而溫和的執法過程。事實上，這樣才可以使得財務披露的不透明行為向透明行為轉變，其本質在于故意制造風險，讓這個風險大到違規者難以忍受，從而迫使他們提升自身的財務透明度。參考文獻：

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第三篇：中外非營利組織審計制度比較

【摘要】本文通過比較中美非營利組織審計制度的不同，發現了目前中國非營利組織審計制度存在的一系列問題，并對其提出了改進的意見和建議。跟我我們的研究我們發現：（1）目前國內的非營利組織與政府的關系比較密切，造成了對外審計存在一定的問題；（2）目前我國的非營利組織審計制度不很完善，與之相關的法律法規建設也不夠健全；（3）非營利組織內部的治理結構也不夠完善，內部審計機制缺失或者形同虛設；根據我們的研究，我們建議：（1）政府逐步放款對非營利組織的管理；（2）建立完善的法律和審計機制來對非營利組織進行管理；（3）建立健全非營利組織的內部審計制度，強化其對公眾的責任。

【關鍵詞】非營利組織 審計制度 資金監管 治理結構

一、研究背景

近年來，中國紅十字會由于信息不透明，資金運用違反規定而屢次受到了公眾的職責，“郭美美”事件更是將紅十字會推到了風口浪尖，一時間，紅十字會的社會公信力遭到了嚴重的質疑，同時，也引發了我們對于中國非營利組織監督管理機制的思考和討論，其中，“審計”作為公眾及政府監督的重要一環，尤其值得我們思考，本文通過分析比較目前中外非營利組織審計制度的不同，發現了目前我國非營利組織審計存在的問題，并對中國的非營利組織的審計制度缺陷提出了建設性的意見。

二、我國非營利組織政府監管和審計制度現狀

目前，我國對非營利組織的管理可以從以下幾個方面進行考慮；

一是法律層面：我國的非營利組織的法律法規體系是20世紀80年代后期建立起來的。目前我國非營利組織的立法主要有：（1）法律：《公益事業捐贈法》；（2）法規：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等；（3）部門規章：《社會團體設立專項基金管理機構暫行規定》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》、《事業單位、社會團體、民辦非企業單位所得稅征收管理辦法》；（4）地方法規及規章“關于轄區內非營利組織管理的法律規范”。

根據上文可以看出，目前我國的非營利組織審計的法律法規尚不完整，缺乏專門針對非營利組織審計監督管理的法律法規，在現行法規的實施過程中，也存在著許多問題和漏洞。由于中國的非營利組織和政府部門存在的千絲萬縷的聯系，也造成了紅十字會審計制度上存在的重大漏洞。

二是制度層面：（1）財務會計制度：2004年8月，財政部。民政部聯合發布的《民間非營利組織會計制度》明確規定了我國非營利組織會計報告包括資產負債表、業務活動表、現金流量表及會計報表附注、財務情況說明書，確定了資產負債表、業務活動表、現金流量表的格式和內容，對會計報表附注、財務情況說明書應披露的事項做了規定：該制度第七十二條要求民間非營利組織的財務會計報告至少于終了后的4個月內對外提供，要求提供中期財務報告的，應當在規定的時間內對外提供；第七十四條要求組織對外提供的財務會計報告應當由單位負責人和主管會計工作的負責人、會計機構負責人簽名并蓋章。（2）審計制度：關于民間非營利組織的審計，國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十二條規定，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關、業務抓管單位應當組織對其進行財務審計。

但是，以紅十字會為例，我國的非營利組織對于會計準則的采用存在著許多的混亂，中國紅十字會至今仍然沒用采用非營利組織會計制度，而是按照《事業單位會計制度》，依照行政事業單位的會計報表來進行審計的，主要的目的是滿足國際宏觀財政預算的需要，在審計過程匯總，為了方便國家審計局對財政撥款的核算，目前的財務審計方式比較粗略，只按照收支兩條線做審計。

三、美國非營利組織審計制度

目前，美國的非營利組織包括：非政府非企業組織（即民間非營利組織）和公共部門（即政府和公立非營利組織）兩部分（陸劍橋，2004）。美國管理非營利組織的法律法規起于《非營利法人示范法》，目前美國在聯邦政府層面和各個州政府都開展了非營利法人法的修法；隨著美國非營利組織的發展，為了明確聯邦政府對各類不同的企業和組織的管理，防止由于法規模糊不健全帶來的混淆，美國大多數州開始制定成文法用以規制三種不同類型的法人：商事法人、非盈利法人及合作社法人。之后，非營利組織主要以非營利法人的形式存在，從而產生了三個方面的意義：一是它的出現意味著成立非營利組織是一項公民權利而非政府特許，這使得成立非營利組織是一項公民權利而非政府特許，搓餌使得非營利組織的成立從一種依托于身份的特權發展成為了一項自由的權利。二為基金會，他的出現不僅帶來了規模化發展的思路，也帶來了專業技能的提升，同時還可以成為其他非營利組織的資金提供方。三為社會企業，它具有實現社會公益的目標，亦具有市場趨利性，是實現市場和公益界跨界融合的混合型組織的典范。隨著非營利組織的發展，與之相關的法律制度也不斷構建，紐約州首先對非營利組織的類型在立法層面上進行分類，并完善了相關的細則。至此，美國能夠對非營利組織的執業和監督管理做到有法可依。

與中國不同，美國的非營利組織接受美國注冊會計師協會的審計，美國注冊會計師協會是非營利組織會計規范中重要的權威機構之一，主要通過頒布審計和會計指南或行業審計指南的方式，規范非營利組織的會計實務。1966年美國注冊會計師協會頒布其第一份審計指南《自愿健康和福利組織審計》。該指南主要為注冊會計師對該類組織的財務報告審計提供指導，但沒對非營利組織建立公認會計原則作出說明。1972年，美國注冊會計師協會頒布了《醫院審計指南》，1973年頒布了《學院和大學審計指南》。1978年，美國注冊會計師協會頒布了《特定非營利組織的會計原則和財務報告》1966年又合并為《非營利組織的審計》，適用于從公募組織到動植物協會等18種不同類型的非營利組織。1990年，《保健組織審計》取代了《醫院審計指南》。

四、研究結論

本文通過研究我們了以下結論：

一是我國的非營利組織大多數沒有脫離政府而獨立存在，因此它的監督主體尚不明確，缺乏嚴格合理的監督管理機制去規范非營利組織的運作。

二是我國缺乏明確的立法對各類非營利組織進行分類管理，造成了如今非營利組織沒有統一的衡量標準，難以對其進行嚴格的管理。

三是從審計制度上來說，目前我國對非營利組織的審計制度建設不甚完善也不甚科學，未來可以借鑒國內外的經驗對其進一步完善優化。

總而言之，非營利組織審計制度的改革并非一朝一夕的事，他的改革優化需要各個政府部門的通力合作，也需要我國的法制建設更加完善。

作者簡介：覃尹（1990-），土家族，湖北恩施人，在校碩士，研究方向：會計和審計。

第四篇：非營利組織財務管理問題分析

非營利組織財務管理問題分析

經管系 本四班 雷婉麗

指導老師: 李占強

摘要:20世紀七十年代以來，非營利組織得到迅速發展，在社會生活中扮演者日益重要的角色。在我國，非營利組織對我國公益事業的發展也發揮著不可替代的作用，但同時我國非營利組織發展過程中也顯露出各種問題，特別是由非營利組織財務管理制度不完善、監管力度不足等原因造成的財務管理方面會計基礎工作不完善、財務透明度低、資金籌資難、支出管理混亂等問題。論文通過查閱相關書籍文獻,了解了大量的實踐資料，并在系統分析該類問題基礎上，運用了一系列研究方法初步探索了一些加強非營利組織財務、提高其資金利用率的策略，使非營利組織財務管理更加科學、合理，為非營利組織財務管理的健康高效發展奠定科學的實踐基礎。

關鍵詞:非營利組織；財務管理；問題

一、引言

非營利組織是以提供社會公共服務為主要宗旨，不以營利為目的，具有合法的法人地位的社會民間組織。民間非營利組織所涉及的活動領域非常廣泛，包括政治、經濟、科學、教育、文化等各個領域。各類非營利組織的發展已經在社會主義物質文明、政治文明和精神文明中發揮著廣泛而積極的作用，已經成為與政府、企業相并列的第三大社會組織。民間非營利組織的發展蘊藏的能量和潛力巨大，有待開發，其地位和作用將越來越重要，已經形成了政府、企業和民間非營利組織三足鼎立的局面。

但是,因為我國政府對于民間非營利組織的發展宏觀上給予的政策支持和引導還不夠,有關部門對民間非營利組織的管理工作重視程度不高，民間非營利組織自身發展也很不規范，缺乏自身能力及制度建設等原因,我國非營利組織在財務管理方面有很大的不足與缺陷。民間非營利組織長期以來面臨著嚴重的活動資金不足、資金運用效率不高的問題，對于非營利組織進行財務管理主要有：建立規范的財務管理制度，促進組織最大限度的獲取活動資金，提高資金的運用效率，使組織順利開展社會公共服務。本文就在對我國非營利組織當前所存在的幾種主要問題加以分析的基礎上，為加強非營利組織的財務管理、提高資金利用效率以發揮其更大的社會效益做出一些有用的理論和實踐上的建議。

二、非營利組織財務管理概述

（一）非營利組織及其財務管理 1.非營利組織

非營利組織是指以提供社會公共服務為主要宗旨，不以營利為目的具有合法法人地位的社會民間組織.它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件,主要分為社會團體、基金會和民辦非企業單位。非營利組織所涉及的活動領域非常廣泛，包括政治、經濟、科學、教育、文化等各個領域。2004年8月，財政部、民政部聯合發布的《民間非營利組織會計制度》明確規定，民間非營利組織不以營利為宗旨和目的，并要求民間非營利組織應當根據國家有關法律、行政法規和內部會計控制規范，結合本單位的會計特點，制定相應的內部會計控制制度，以加強內部會計監督，提高會計信息質量和管理水平。

非營利組織的運作應符合以下條件：①不以營利為目的；②任何單位和個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權，收支結余不得向出資者分配；③非營利組織一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規定繼續用于社會公益事業。

2.非營利組織財務管理

非營利組織財務管理指非營利組織組織本單位的財務活動，處理財務關系的一項經濟管理活動。非營利組織中存在著委托代理關系, 委托人出于一種社會公益性的意識進行投資，它要求資金能夠合理運用，組織體系、組織制度盡可能健全，而代理人認為組織進行的是非營利性的活動，體現的是社會公益性的一面。非營利組織財務管理的利益相關者主要包括：出資人、組織負責人、員工、受益人、政府等，他們在組織發展過程中扮演著重要的角色，在組織財務管理中承擔著重要的使命。對于非營利組織而言，其生存和發展的目的是為了為社會提供公益服務，完成某一具體的社會使命，不是簡單的為了自身的生存而存在，所以其財務管理的目標是服從于組織的整體目標的。

（二）非營利組織財務管理特點 1.資金來源不同于營利組織

非營利組織的經費一般來源于政府撥款、社會捐助和提供服務的收入。我國現階段的非營利組織正處于從政府領域向公眾領域的過度時期，政府能夠提供的撥款數量大幅下降，非營利組織的發展只能靠自籌資金、社會捐助和一定的服務收費。2.不存在利潤指標

民間非營利組織是不以盈利為目的的公益性組織，在它的財務中缺少利潤指標，這使得管理缺乏系統性，對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自身的目標難以確定。民間非營利組織用“凈資產”來體現“資產-負債”后的余額。

3.責權利不是十分明確

非營利組織內部缺乏權力和責任相平衡的完善內部管理架構且內部監督機制則只有形式而沒有內容。

4.所有權形式特殊

非營利組織的授權批準制度不科學，沒有集體決策制度，理事會、常務理事會形同虛設，大筆支出只憑某位負責人的簽字審批。同時沒有相應的責任追究制度。特別在行業協會，有制度的也形同虛設，大宗采購與付款業務中，越權審批行為普遍存在。

（三）我國非營利組織財務管理的發展現狀

近年來，我國非營利組織的迅速發展在公共治理過程中起到了重要作用。然而“慈善丑聞”的不斷發生，說明非營利組織的發展過程中也出現了一些亟待解決的問題。

黨的十一屆三中全會后，中國逐步確立了對外開放和市場經濟趨向的漸進改革策略，社會轉型速度加快，形成了“小政府、大社會”的改革目標，民間非營利組織得到了迅速的發展。民間非營利組織是以提供社會公共服務為主要宗旨，不以營利為目的，具有合法的法人地位的社會民間組織。在中國主要分為社會團體、基金會和民辦非企業單位。民間非營利組織所涉及的活動領域非常廣泛，從扶貧救濟、賑災救難到疾病的防治，從控制環境污染到人權保護，包括政治、經濟、科學、教育、文化等各個領域。但相對于西方發達國家而言，中國的民間非營利組織發展還落后許多，在發展過程中還存在很多問題，其中財務管理問題是關鍵問題之一。

三、我國非營利組織財務管理中存在的主要問題及成因

（一）缺乏財務管理制度與財務體系

我國相關法律體系不健全，管理體制不適宜。政府對非營利組織的管理缺乏嚴格的規范，法制化程度不高，在政府評估、第三方評估、財務制度、問責制度等方面都缺乏有效的法律法規，且沒有一部完整的法律對非營利組織的性質、地 位、作用、結構以及權益等進行全面定位，容易導致非營利組織的失信行為。我國的非營利組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關和業務主管單位共同實施對非營利組織的管理監督。雙重管理從程序和條件等方面對非營利組織的成立實行嚴格的限制，在資格的準入方面設立了非常高的門檻。結果使越來越多的非營利組織不能通過合法渠道進行登記注冊，而政府部門也很難對非營利組織進行有效的過程監督和管理。非營利組織的“行政色彩”使其更像政府部門的延伸，易使得非營利組織很容易像政府部門一樣出現“政府失靈”現象，造成效率低下、規模膨脹等問題，從而無法完成社會賦予的使命。

現有的非營利組織內部沒有合理明確的財務管理體系。

（二）財務信息透明度低，缺乏社會公信力

非營利組織財務信息不透明。由于非營利組織立法的不健全，缺少相應的監督機制，有的管理者利用手中的權力，貪污挪用組織公共財產、詐取組織基金、過度消費，對非營利組織的社會公信力造成了沉重打擊。非營利組織財務信息透明度低，中國慈善捐助信息中心發布的《中國慈善透明報告（2011）》顯示，按照慈善信息披露的完整性、及時性、準確性、公眾獲取便利性四個方面，監測設置了多項指標，每項指標滿分為100分，接受調查的1000家慈善組織的平均分為33分。通過問卷調查發現，有76%的被調查公眾表示未收到任何公益慈善組織信息，而對于社會公眾最為關注的財務信息，僅有3%的受調查公眾表示獲得過。

社會公信力不足。信息的不透明導致雙方信息不對稱，降低了社會對非營利組織的信任度，嚴重影響了捐贈者的積極性。中民慈善信息中心之前公布的監測數據顯示，自2011年6月下旬“郭美美事件”發生后，全國7月份社會捐款數為5億元，環比下降50%，慈善組織6到8月的捐贈額降幅則達到86.6%。“慈善丑聞”爆發又豈止是公益事業一業之憂，而是整個社會建設之憂，整個社會之憂。一個失信的社會，其所付出的成本是高昂的，這嚴重阻礙了社會的文明進步。2011年受“郭美美事件”影響，廣州獻血量增幅由以往多年的10%以上變成了3%，同比大幅下降。

（三）籌資難，支出管理混亂

資金不足是長久以來非營利組織阻礙自身發展的一大難題。非營利組織的經費一般來源于政府撥款、社會捐助和提供服務的收入。我國現階段的非營利組織正處于從政府領域向公眾領域的過度時期，政府能夠提供的撥款數量大幅下降，非營利組織的發展只能靠自籌資金、社會捐助和一定的服務收費。但由于非營利組織在資金籌措和運作能力上存在著能力欠缺的問題，加之非營利組織內部治理不足，信息不透明等問題的存在，導致社會對捐款缺乏信心，社會捐贈收入更加匱乏。《2011中國慈善捐助報告》顯示，2010年社會捐贈僅占同年GDP的0.26%，不僅低于發達國家2%左右的水平，也明顯低于巴西（0.5%）、印度（0.3%）等發展中大國。資金來源的渠道單

一、資金不足是制約非營利組織發展的最大瓶頸，極大地限制和影響了非營利組織的健康發展。一些非營利組織在資金不足的情況下無法開展活動。也有一些組織為了維持生存發展，通過各種渠道開展與其自身業務不相干的經營性活動或者違法活動。

內部治理不足，組織運作效率低，致使非營利組織支出管理混亂。組織制度不健全，很多組織的人事管理、財務管理等方面沒有規章制度，有的沒有嚴格按照甚至不按照組織的宗旨運行。由于自身能力的不足和受服務對象的狹隘性，非營利組織提供的服務與捐贈者的期望還有一段距離。現有的非營利組織會計報表沒有考察組織開展的各種項目利用資源的效益，無法促進組織的活動和管理的改善。一些全國性的慈善機構項目運作效率很低，用于籌資和內部日常管理的費用很高，用于公眾公益服務的比例較低，很難圓滿完成組織的使命。

（四）自律機制和審計機制不健全

組織的決策方式反映了組織的治理機制與民主化管理的程度，良好的理事會治理是維護各利益相關者的正當權益，完成組織使命，實現組織宗旨的重要保障。我國非營利組織本身的自治不夠，很多非營利組織的治理結構形同虛設，理事會和監事會的作用沒有充分發揮，重大決策基本上是由少數領導人決定，甚至由政府主管部門的領導決定。這些非企業化組織的內部管理機制不健全直接的后果是使得非營利組織內部“內部人”權利難以控制不正常狀態較為普遍。內部監督機制則只有形式而沒有內容，比如2011年初夏，引發中國紅十字總會**的“郭美美”事件，充分說明了我國非營利性組織內部財務管理與控制活動相當的混亂。還有經全面審計在2008年為籌集四川汶川大地震災后重建資金中，中國慈善總會、紅十字會等非營利性組織在資金募集、業務費使用、救災資金、內部財務管理、撥付使用流程跟蹤等方面均存在著內部管理控制秩序不明、理財行為缺乏制度約束等問題。

四、解決我國非營利組織財務管理問題的對策

（一）健全非營利組織財務管理制度，規范財務管理內容體系

關于非營利組織我國立法上已經初步形成了以《公益事業捐贈法》為統領，四個《條例》為主，部門規章、地方性法規為輔、一般法與特別法相結合的法律法規體系。這一法律法規體系涉及的主要法律關系，從其設立、變更、注銷到組織機構、財產管理、監督管理、稅收管理都有所規范和調整，但遺憾的是，至今沒有一部專門規定非營利組織的法律，這樣使得非營利組織的基本權利義務、財務、法律責任一些本應該由專門法律予以明確的問題，卻要么成為法律上的漏洞，要么由行政法規越俎代庖，其弊端不言而喻。此外，我國某些行業改革沿襲一種先改革后立法的傳統，規制法律體系遠遠滯后于非營利組織的迅速發展，即使頒布了相應的行業立法，但由于這些法律主要是由業務主管部門起草，仍有較大的局限性。總的來看，我國非營利組織法律法規還很不健全，需要不斷修改和完善。

從外部法律法規環境看，現階段我國政府制定的相關法律規范很不明朗，法律法規不健全并缺乏相應的實施配套措施，立法層次不高以及權威性不強等不足，導致有關法律規范懸在空中無法落實。我國非營利組織法律規制建設，要增強我國非營利組織法律規范的可操作性。在制定經濟管理法規時須制定具體、詳盡且可操作性強的有關條例，并且這些法律法規在具體管理過程中對檢查出的違法違規問題要能起到教育懲罰的作用。在此基礎上，應做好相關法律法規的配套銜接，同時在制定非營利組織規章時，應當與國家法規的原則相一致，做到組織內部規章與國家法規的良好銜接。

從組織內部財務環境看，非營利組織的財務資源表現在產權上是既不屬于出資者、捐助者所有，也不屬于組織所有，而是屬于社會。若該組織因故解散后，其剩余資產交給社會繼續用于公益事業，因此非營利組織財務資源具有公益產權特征。制定非營利組織可持續發展的相關財務規范，其中包括擴大自創收入，合理安排支出結構，提高財務收支透明度等措施。政府應當控制非營利組織的行政支出占總支出的比重，將非營利組織的支出多用于自身的能力建設，提高自身的經營管理能力和資金的利用效率。對非營利組織的支出監督主要包括各項支出是否符合國家有關方針、政策和財務制度的規定。

建立健全非營利組織的法律法規，當前最為迫切的是，要在充分進行調查的基礎上，根據新形勢的要求，有針對性地修改完善已頒布的有關非營利組織的法規政策，根據組織發展的需要，盡快制定頒布一部專門規范非營利組織的法律。財務規制體系的構建，正是以具有權威性的非營利組織法律為基礎，根據非營利 組織的技術經濟特征、財務規制目標等因素，由國務院等相關部門制定相應的法律法規，確立獨立財務規制機構的法律地位和法定權力，對機構的責權劃分、財務規制制度內容、組織的權利安排以及懲罰獎勵機制作出明確規定，從而使非營利組織的財務規制有法可依，規范財務規制行為，指導財務規制的制定和執行。

隨著規制理論的完善，國內學者提出政府規制這一概念，即政府干預和干涉經濟主體的行為以解決市場機制內在的問題。政府規制是政府部門利用國家強制權依照一定的法規對微觀經濟主體進行經濟干預，其目標是克服市場失靈實現社會福利的最大化。在政府規制改革中，應對規制機構進行“機構再造”，提高規制效率，提倡獨立性原則和法制化原則，盡快完善我國的政府規制的法規體系。

（二）加強非營利組織財務管理監管力度，提高社會公信力

非營利組織不是政府，他沒有先天被賦予的權利和近似不可代替的位置。它也不是可分紅的營利企業，生財但不發財，利益驅使的人和在這里沒有作用。它的生存和發展的動力就必不可少的倚賴社會公眾對其的信任及支持，這種力量就是公信力。公信力即為非營利組織的“人和”。公信力對于非營利組織的績效有最大的影響作用。

社會公眾是公信力的主體，也是為非營利組織突然爆出的‘郭美美事件’，是公信力對于非營利組織績效影響的最好例證。大量公眾認為”以前覺得具有官方背景的紅十字會，應是最安全捐款通道，現在來看或許遠不完全是那么回事。”盡管在‘郭美美事件’發生后，中國紅十字總會做出了相應的澄清，但是大量公眾仍然認為，其給出的解釋缺乏足夠說服力，不能完全讓人信服。例如:一位張女士就表示，無論是漢川地震、還是玉樹地震，甘肅泥石流，她都曾通過紅十字會公布的賬號捐款的方式參與公益。在一些公眾場所看到有紅十字會字樣的捐款箱，她也會拿出一些零錢投進去。但其現在明確表示:“短期內我是不會通過紅會這個渠道捐款了，因為它在我心中己失去了應有的信任。”據中國公益慈善網公布的信息顯示，‘郭美美事件’發生后，公眾通過慈善組織進行的捐贈大幅降低。3-5月，慈善組織接收捐贈總額62.6億元，而6-8月總降為8.4億元，降幅86.6%。（《人民日報》陳仁澤2011年09月08日)公信力不光從宏觀上影響著非營利組織的績效，從微觀上更是保證績效的重要手段。企業都有財務的“底線”，憑借盈虧這樣的財務指標可以客觀具體的評價績效優劣。非營利組織的管理者制定績效考核標準來行使組織使命時，往往容易出現兩個傾向:主觀行事和避重就輕。主觀行事的后果是績效可能遠遠低于預 期，避重就輕的結果是選取容易實現的測評績效，而不是推進使命。非營利組織的績效和成果非常重要，但相對于企業而言，其也更難測評和控制。

此時，公信力的作用就會在督促管理者必須制定符合使命和公眾信任的方向上起巨大作用。公信力要求非營利組織必須在行動前做出規劃，必須依據使命制定規劃，必須考慮誰是利益相關方，必須考慮每個相關方的訴求是什么，并且建立整合各方目標的長期統一目標。因為公眾在看該組織是否取得了使命明確的成果。這就是公信力影響績效的微觀作用。

（三）有效籌集資金，提高非營利組織資金利用效率

我國民間非營利組織的資金來源渠道與國外基本相同，主要包括提供服務的收費、政府給予的資助、民間的各種捐贈。2003年底非營利組織發展到26.66萬個，目前民間非營利組織仍然以較快的速度遞增。從我國非營利組織目前的發展狀況來看，非營利組織的籌資已向多渠道、多方式變化。主要體現在：第一，民間非營利組織廣泛吸收社會各界捐助，包括個人和基金會等，這也是政府資助有限的情況下，謀求生存的需要；第二，民間非營利組織注重與一些有公益熱心的企業形成良好的長期協作關系；第三，通過民間非營利組織的營業活動增加自創收入；第四，利用政府的間接支持，開展代理服務。因此，民間非營利組織的資金運動的內容比過去要復雜，而非營利組織的資金籌集和使用狀況的好壞直接影響組織的發展。民間非營利組織多種多樣的籌資方式，使民間非營利組織與公眾有廣泛的接觸，在充分利用市場向公眾進行籌資時，必須實施內部財務控制，避免為了籌資而偏離了組織的自治性和非營利性。

由于籌資渠道和方式的復雜化，需要研究如何保證資助資金按合理合法的用途使用？如何在民間非營利組織服務多樣性的條件下，進行有效的財務控制？我國民間非營利組織發展中已顯露出了各種問題，主要包括非營利組織的合法性問題、自治性問題、非營利性問題、財務管理問題、志愿失靈問題等等。民間非營利組織的很多問題都源于財務管理問題，許多問題的解決也都可以從財務管理入手，便于找出問題的解決途徑或方向。無論在哪個國家，民間非營利組織都不可能僅靠民間志愿捐款生存，在其發展過程中需要從資金籌集和政策支持上與政府合作。從民間非營利組織發達的國家和地區看，政府對非營利組織財務管制和財務運作的相關規定，主要是政府為防止非營利組織以各種公益名義，謀取個人或小集體私利的措施和方法。以政府對非營利組織的財務管制為基礎，對規范民間非營利組織的財務控制會起到重要作用。

（四）構建財務績效評價體系，強化非營利組織審計工作 1非營利組織戰略管理與績效管理策略的重要性

長期以來，非營利組織并不重視組織績效和成果，然而，績效是檢驗所有組織的最終標準，包括非營利組織。絕大多數非營利組織存在的目標是通過改變社會而為人類提供更好的生存環境，因此，相對于企業來說，非營利組織的績效和成果其實更為重要。對于管理者來說，非營利組織的績效管理比營利組織更難控制和評估。

在衡量營利組織績效時，標準比較明確也比較狹隘，即財務狀況。而很多非營利組織的管理者一廂情愿的認為，組織不以營利為目的，不需要為股東的利潤負責，而是在追求美好理念，在改造社會，非營利組織工作的本身就是成果，因此沒有必要進行績效評估。事實是，非營利組織由于自身幾乎不產生利潤，所有的經費來源都是來自于政府和社會的捐贈，所以非營利組織要向捐贈人負責，使得善款發揮出最大的價值。

非營利組織的績效提升收益的不僅僅是組織內部能力的提升，而重要的是組織外部，即推動了社會的發展與進步。所有的非營利組織都有著改變社會的美好愿景，他們的活動不是為了擴大組織規模或是為組織成員創造更多的收益，而是為了改造社會，為更多的人提供福利，因此，非營利組織績效提升的直接惠及方是社會。例如，殘疾人聯合會的績效提高，可以讓更多的殘疾人過上更有尊嚴、更有質量的生活;學校的績效提高，可以為社會輸送更多更優秀的建設者;扶貧基金會的績效提升，惠及的是更多營養不良的貧困人口。

2非營利組織績效評估的理論與實踐

非營利組織是以解決社會問題，服務民眾福利為目標和使命的，組織的資源來自于政府和社會各方面的捐贈，因此，非營利組織有責任比營利組織更加關注投入與產出的效率，致力于制定工作績效考核標準。除了關注與經濟成本有關的任務績效之外，非營利組織績效還應注重周邊績效，即對組織運營和任務完成有影響的支持因素，包括團隊工作風格、組織協作能力、成員工作態度等。克魯克認為，衡量一個組織成敗的標準不能僅僅依靠財務指標的盈虧，對于非營利組織來說還需要提高自身的創新能力，為公眾提供更人性化的優質產品和服務，更好的完成組織的社會責任和使命。因此，對非營利組織來說，衡量績效的方法和指標包括衡量團隊成員的成長、目標群體的滿意度、產品和服務的品質以及組織的創新力。與營利組織相比，非營利組織的績效由于目標的多樣性和模糊性而難以進行測量。基于非營利組織是以社會服務最大化為主要目的，可以將非營利組織的績效測量內容歸結為以下幾個方面:服務過程、服務數量、社會影響力以及經濟效益。綜合營利組織績效評估以及非營利組織的特質可以對非營利組織績效評。估做以下定義:運用科學系統的評估技術和手段，依據服務質量、公共責任、管理效率、社會滿意度等指標進行判定，評估非營利組織在一定的時間內完成組織目標效率的系統管理過程。這個績效評估體系是一個綜合了靜態和動態過程的有機整體，缺一不可。所謂靜態，是指非營利組織績效評估是由一系列的方法、指標、信息構成，為評估的實施和設計改進方案提供了信息支撐和管理規范;動態過程是指績效評估的各個基本環節，包括構建評估目標、確定評估目的、制定方案、收集數據、處理數據信息、撰寫報告、評估結果反饋以及提出提升績效方案等。

在實踐中，非營利組織通常聘請第三方專業評估機構對組織進行評估，第三方評估的優勢是可以排除主觀因素的影響，能夠為組織提供專業、可信、客觀的績效評估結構，以及改善績效的方案。

3.加大政府有關部門監管力度,強化非營利組織審計工作

非營利組織的存在及其運轉是社會存在和發展不可或缺的，它的任務是按政府發展計劃的要求，開展業務活動，經費主要靠國家財政供應，部分來自自身的其他業務活動。其資金運動主要表現為經費的籌集、領撥、使用、報銷等事項。因此，非營利組織財務控制實質上是非營利組織在執行國家事業發展計劃、開展業務活動過程中，有關經費的籌集、運用、管理和監督的活動。所以,國家有權利也有義務加大對非營利組織的監管力度。政府監管力度應該從以下四個部門來加強。一是加強工商部門的監管。嚴格審批民間非營利組織的設立過程。根據設立民間非營利組織法定條件，對從業人員、場地、投入資金等嚴格把關。二是加強物價部門的監管。應由真正的社會中介專業機構核實民間非營利組織的業務成本，上報物價部門，并接受物價部門的監督管理。對弄虛作假者給予重罰，從而保證成本的準確性。在算準成本的基礎上，根據“略有贏余”的原則審批民間非營利組織的收費標準，并切實檢查落實。三是加強財政部門監管。加強對民間非營利組織的監督檢查。對從業財會人員專業資格進行檢查、對財務部門日常會計核算和財務管理進行監督檢查、對單位負責人執行會計法情況進行檢查。四是加強稅務部門的監管。加強稅務登記管理，改變目前民間非營利組織登記率偏低的現狀。加強稅收征管，改變目前民間非營利組織的大面積漏征現象。此外，非營利組織的審計工作也要強化。非營利組織不僅要做好內部審計工作，還要積極配合外部審計工作的進行。非營利性組織雖然從事的非營利性的活動，但是仍然會涉及大量的資金輸入與輸出行為，涉及到資金的融通與日常費用的開支與核算。而要使得這些行為符合國家財務制度的規定就必須接受嚴格的外部審計監督，我國的非營利性組織的內部財務活動最缺乏外審計的監督檢查，這也是導致內部財務管理活動混亂的主要制度缺陷與原因。非營利性組織的監督管理，如民政部門需要更加根據設立民間非營利組織法定條件，嚴格地審批民間非營利組織的設立過程，包括重點對從業人員、場地、資金籌集渠道與內部管理制度等嚴格把關，此外，財政部門對民間非營利組織的內部財務管理行為來說，特別要注意檢驗其非營利性特征和內部財務管理活動。可以說，財政與外部審計對非營利性組織內部的財務管理的檢查應該比工商年檢更重要，尤其是應不斷加強對民間非營利組織的內部控制和財務收支的監督與治理。

（五）結論

綜上所述，完善中國民間非營利組織的財務管理體系，不僅需要非營利組織自身在財務管理制度和財務管理體系上改進、努力提高自身的社會公信力、合理有效利用資金提高其利用效率，還應該構建出一套適當的財務績效評價體系。同時，民間非營利組織的健康發展還需要政府的重視和支持，組織自身的自律和提升以及社會公眾對公益事業的關注。只有這樣，非營利組織才能走上一條健康正確的軌道，進而發揮它在我國社會發展中不可替代的特殊力量。

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organizations Administered by the Department of the four class

Instructor:LiZhanQiang

Abstract: since the seventy s of the 20th century, non-profit organizations get rapid development, plays an increasingly important role in social life.In our country, the nonprofit organization of our country the development of public welfare undertakings also play an irreplaceable role, but at the same time in the development of non-profit organizations in our country also exposed various problems, especially by the non-profit organization financial management system is imperfect, causes such as inadequate supervision of the financial management and accounting foundation work is not perfect, financial transparency is low, capital financing difficult, expenditure management confusion and other issues.Paper through consulting related books literature, learned a lot of practice data, and on the basis of system analysis this kind of problem, using a series of preliminary explores some methods to strengthen nonprofit organization accounting, improve the capital utilization strategy, make a nonprofit financial management more scientific, reasonable and efficient to the health of the npo financial management development to lay the basis of the practice of science.Keywords: non-profit organizations;financial management;problems

致謝

感謝李占強老師對我的無私幫助和諄諄教導，無論從論文的選題、資料的收集、實踐的檢驗到論文的寫作，都給予了我悉心的指導，傾注了大量的心血。讓我真正做到學以去惑，學以致用，學以濟世。

在此，學生謹向李占強老師致以誠摯的謝意。同時，也向四年來辛勤培養和教育我的各位老師表示崇高的敬意與感謝！

第五篇：非營利組織的人力資源問題

學號：110012008084姓名：任佳專業年級：08級公共事業管理

淺析非營利組織人力資源問題

摘要：近年來，非營利組織在我國蓬勃發展，但是其人力資源的管理卻存在著嚴重的問題，改革勢在必行。本文首先界定了非營利組織的人力資源構成，然后簡單介紹了其特點。然后重點分析了我國非營利組織人力資源管理的存在的諸多問題：自愿者少且專業性差、人事管理理念匱乏、非營利組織獨立自主性差等。在此基礎上給出了合理建議，如人事改革、實行人本管理、注重建設組織文化等。最后希望我國非營利組織可以吸納更多優秀人才，取得更好的發展。

關鍵詞：非營利組織人力資源問題對策

20世紀以來，隨著全球化步伐加快，各國經濟文化交流頻繁，國外的先進思想不斷沖擊著中國的思想建構。非營利組織就在此之間取得了蓬勃的發展，在中國逐步建立起種類相對齊全、范圍相對廣泛、影響相對遠大的非營利組織體系，它涉及到了經濟、文化、社會生活的方方面面。非營利組織的人力資源管理在非營利組織的發展運作中起著舉足輕重的地位，而就目前我國非營利組織的人力資源發展狀況看，頗不適應非營利組織的深遠發展。因此，怎樣完善解決非營利組織人力資源制度，吸收合適高水平的人才到組織中來應該成為非營利組織發展中建設重點，科學的對人力資源進行有效開發管理，是非營利組織迫切需要解決的問題。

一、非營利組織的人力構成目前人們普遍接受的人力資源的含義是指：在一定范圍內能夠推動經濟和社會發展的具有智力和體力勞動能力的人們的總和，它包括現實的人力資源和潛在的人力資源兩部分；人力資源管理是指國家和各種組織對本國或本組織人力資源現狀和未來進行統計、規劃、投資、成本收益、核算、培訓、使用、保障、研究和發展等一系列組織決策的活動，有宏觀和微觀之分。

在非營利組織中，人力資源一般由有負責決策的理事、有酬員工與志愿者三部分組成。②①有酬員工是指非營利組織內職位較固定并領取薪酬的長期工作人員和某些兼職工作人員，包括高級行政人員,也包括執行者等一般員工。志愿者是根據組織使命與工作任務的需要，招募而來為組織免費服務的人員。志愿者是非營利組織的重要組成部分,因為在這類機構中,志愿者是絕大多數工作的完成者。非營利組織的特殊性要求其員工有較高的政治素質、責任感和使命感，較高的道德素質和很強的奉獻精神，并且成員之間要有很強的合作精神，有很高的道德自律感。

①

②轉引自江蘇芬,趙俊霞.淺議非營利組織的人力資源管理.載《安徽文學》,2007年第7期,第194-195頁 譚遠宏,趙家文.我國非營利組織人力資源管理探析.載《大眾科技》,2006年第8期,第21-213頁

二、非營利組織人力資源的特點

（1）非營利組織人力資源的特殊性。非營利組織的自愿性和非利潤分配性決定了其人力資源管理的特殊性，表現在對成員素質要求較為特殊，更注重成員的道德素質和使命感；培訓過程的特殊，出知識技能培訓外，更注重培養使命感和責任感；另外，其激勵方式也比較特殊。

（2）其成員來源的廣泛性、復雜性。組織的人力資源系統招募開放,理事、有酬員工及志愿者的招聘與吸納面向全體有意愿的公民公開進行,特別是志愿者的征集，只要自愿且符合條件一般是“來者不拒”，造成其成員廣泛復雜。

（3）成員追求非利潤分配性，這是非營利組織的非營利性決定的。其成員尤其是志愿者加入組織完全是志愿、愛心、道德等非物質性的驅動, 而不是為了獲取報酬。

（4）各成員間關系民主平等。大多數非營利組織的組織結構趨于扁平化, 沒有嚴格的等級制度, 管理人員和非管理人員之間也不是傳統意義上的上下級關系，因此成員之間都是有著共同的使命感、責任感的合作伙伴, 彼此間互相協調, 團結合作, 為實現組織的目標和宗旨而共同努力。

（5）人力的靈活性。非營利組織的民營自治性，使得組織內部管理更靈活，人力資源管理比企業政府更加有彈性。①

三、非營利組織人力資源管理存在的問題

（1）志愿者總量不足,且分配不平衡。中國非營利組織的專職工作人員較少,志愿者更少, 從業人員數量遠遠不能滿足社會服務的需求,必然會在一定程度上制約非營利組織的擴大。據民政部的統計數據顯示,2007年我國非營利組織共有386916個,從業者只有4568515人,其就業人數占我國就業總人數的比例相當低,僅為0.59%，平均每個非營利組織擁有員工約12人,且在區域、城鄉及不同領域間的存在較大差距:從業人員主要集中在沿海經濟發達省份,中西部經濟欠發達地區則較少；我國將近一半的非營利組織活動于教育、衛生、社會服務行業,在農業及農村發展領域活動較多,但在法律、生態環境和宗教領域的活動較少。而據統計，早期在西方國家平均每個組織就達28名工作人員,且分布較為平衡。這是由于中國公民的自愿服務意識很淡薄,沒有積極性，而組織自身往往缺乏明確的宗旨和使命,更不注重自身服務的宣傳，號召性差，難以調動公民從事志愿服務。

（2）組織成員整體素質不高,專業人才奇缺，大部分志愿者有熱心但專業性不夠。大多數參與志愿服務的義工缺乏所從事服務工作的技術，而且組織內部的專職員工往往也缺乏相應的專業素質。非營利組織自身也缺乏培訓自愿者的能力，這都導致從業人員素質較低, 缺乏創新精神, 很難為社會提供系統化、高水平的服務,這嚴重制約了非營利組織的正常運行與發展。

①

②②陳曉春,胡揚名.非營利組織中的人本管理探討.載《社會治理》,2005年第6期,第68-70頁 黃玲.淺析中國非營利組織人力資源發展困境及對策建議.載《經營管理者》,2010年第8期,第216頁

（3）非營利組織的獨立自主性差。我國對社會團體及民辦非企業組織實行登記管理機關和業務主管機關雙重負責的管理體制，該體制將組織成立、管理、運行的各個環節都納入政府管理體系,組織的人事權也主要掌握在政府手中，這使得非營利組織本身的人事任免等權利受到很大程度的限制,不能獨立自主的正常運營。我國非營利組織的官辦色彩較濃,缺乏自主運行的權力，與此同時，某些組織缺乏與政府的溝通，造成本身行動核政府工作的不協調。

（4）與之相應的制度不完善。首先，非營利組織內部的人力資源的篩選、培訓、管理、開發混亂不堪,沒有統一的標準與規范，缺乏戰略性規劃。其次，從業員工額福利保障制度,獎懲激勵措施等方面的相關政策也很不健全。所以這些問題導致組織文化不能有效調動員工的積極性，難以留住內部專業人才，同時對外也沒有吸引力。

（5）非營利組織財務嚴重不足。國際上，非營利性組織的運作經費應該來自社會捐贈, 如企業或個人的慈善捐助、自身服務活動所取得經費等。但是我國很多非營利組織是依賴政府提供的財政撥款而生存的,在經濟上嚴重依賴政府。這不僅導致籌款困難、經費不足的問題普遍存在,成為制約我國非營利組織發展的瓶頸，而且，政府提供資金來保證, 組織沒有生存危機, 所以部分非營利組織缺乏服務意識, 服務質量較差，社會影響評價差，進而造成捐贈者與志愿者的減少, 進一步限制了我國非營利組織的發展。

（6）組織人力資源管理松散，缺少現代人力資源管理的理念。中國的非盈利組織發展尚淺,人們只是,憑著愛心、志愿、奉獻的精神從事公益事業,組織建構并不完整，缺乏有效地領導，尤其是人力資源的管理理念相當匱乏。另外，組織有時候會盡量較少雇傭有酬員工而更多地使用志愿者,而自愿者流動性強，彈性大，管理起來有很多不定因素，因而缺乏系統的有效的人力資源管理。②①

四、非營利組織人力資源管理存在問題的對策

目前我國非營利組織快速發展，而人力資源的滯后嚴重制約了其壯大，組織需要科學的管理理念和改革，就其出現的問題現提以下對策：

（1）非盈利組織人力資源改革勢在必行。我國非營利組織官辦官管色彩太濃，組織缺乏獨立自主的人事權,因此，組織首先應建立一個真正的自主治理的“經濟實體”。與此同時，針對非營利組織人才的特征，逐步建立符合自身特點的人力資源管理制度。科學的錄用引進高素質人才；對現有的員工進行培訓開發,提高他們專業素質和職業道德水平；對員工的績效考評交給公眾，選擇優秀的人才的同時還可以使社會公眾增加對非營利組織信心,從而募集更多的社會資金。

（2）加強非營利組織的外部環境建設。這需要相關部門的支持和保障，如立法機關要完善

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②黃玲.淺析中國非營利組織人力資源發展困境及對策建議.載《經營管理者》,2010年第8期,第216頁 汪力斌,王賀春.中國非營利組織的人力資源管理問題.載《中國農業大學學報》,2007年第3期,第57-63頁

相關的法律制度體系,為組織員工提供必要的醫療、失業、養老等基本社會保障，使非營利組織的員工和志愿者得到比較完善的社會保障。國家和社會應該培育公民的志愿精神和互助品質, 鼓勵公眾參與，保證充分的志愿人員的熱情參與。另外，非營利組織還應該處理好和政府、其他非營利組織、企業、國際組織之間的關系，建立各種合作聯盟，從而提供更優質的服務，更完善自己的組織體系。

（3）加強組織自身軟文化建設，吸引更多人才。奉獻、志愿精神和愛心是非營利組織存在的精髓,因此組織應該盡力取得廣大民眾認可，才可以吸納更廣泛的有愛心的人，實現其真正的價值。如加強自身文化價值建設,贏得廣大民眾的支持和信任；可開展公益課程講座,提高社會教育、宣傳力度，在全社會提倡志愿精神使廣大公眾關心、熱愛和積極參與非營利組織的事業；鼓勵成員深入社會前沿，了解公眾需要，進行“產品”和“服務”創新，更好的滿足人們的需要等等。公眾只有從思想上認同了這些服務和理念,才會全身心地投人到志愿性的活動中,從而壯大非營利組織的專職人員和志愿者隊伍。

（4）確立人在組織中的主體地位,樹立人本管理理念。非營利組織應實行人本管理，以人為中心,樹立依靠人的管理理念。增強組織成員的責任感，增強組織的凝聚力，采用團隊管理模式同時提升成員的綜合素質, 促進組織和組織成員的“雙贏”。

總之，非營利組織人力資源管理在非營利組織的發展過程中起著舉足輕重的作用。有效進行非營利組織人力資源管理，是實現非營利組織的目標與使命的內在保障，將極大地提升組織的凝聚力與向心力，使組織實現制度化、科學化的可持續發展。這樣，非營利組織才能發展挖掘、培養出優秀的人才，從而使非營利組織能在復雜多變的環境中和日益激烈的競爭中立于不敗之地，從而使其更好的服務社會，實現其價值。

④③②①

①徐晞,葉民強.非營利組織人力資源管理理論及其最新發展.載《生產力研究》,2008年第2期,第143-145頁

②袁凌,孫俊杰.非營利組織人力資源管理面臨的挑戰.載《管理縱橫》,2003年第6期,第109-110頁 ③陳曉春,胡揚名.非營利組織中的人本管理探討.載《社會治理》,2005年第6期,第68-70頁

④馮麗梅.淺談非營利組織的人力資源管理.載《黃岡職業技術學院學報》,2010年第4期,第103-105頁