第一篇：縣改區和新型城鎮化--以臨安撤縣設區為例ppt

縣改區和新型城鎮化--以臨安撤縣設區為例

一、什么是縣改區、縣改市：

撤縣改市：縣和縣級市，級別并沒有變化，而只是改了一個字，為什么會有許多地方熱衷于“撤縣改市”？ 縣市的區分，不僅僅是名稱上的，二者最大的不同就是功能上各有側重，縣的工作重心是三農工作，而市的主要功能是發展工業、城市建設、關注職工生活等。縣的用地指標限制得非常死，所有東西都是按人口，比如道路、教育用地、公共設施等等，規劃得非常死，不能有突破，即使縣政府想改，上面也不會批。并且當今中國進入了城市化大發展時期，一個重要指標是城市數量會越來越多。過去我們的概念中，市和縣在功能上其實是不一樣的，市是發展工業的，縣是發展農業的；市是工業和第三產業的集聚，而縣則是農業為主，即使是工業、第三產業也是圍繞農業發展而設的，為農業服務。為了控制撤縣設市的調整質量，當時國家還規定了一些基本指標，比如農業、三產的比重，工業人口的比例等等，以期將經濟條件好、工業基礎強的縣拉入市的行列。而通過撤縣設市，我國的城市化進程和工業化進程都向前推進了一大步，最明顯的標志是城市人口激增。另外一方面撤縣建市后，其行政權力有所加強，特別是城市建設的自主權空間比較大，還可征收更多的城市建設費。雖然行政級別一樣，但縣級市對企業的吸引比縣大得多，人家一聽你是市的官員，會認為市的經濟實力比縣強得多。縣改市后，在爭取優惠政策、試點方面，上級部門會予以優先考慮。在規劃和城建方面，也會站在更高起點，很多規劃更容易獲得上級主管部門批準。因此縣和縣級市，級別并沒有變化，而只是改了一個字別看只是一字之差，但對于中國城市化進程，可是意義重大。縣改市是把雙刃劍，一度引起盲目跟風，造成一些縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調等假性城市化問題。1997年縣改市被國務院叫停。

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隨著城鎮化發展規劃頒布時間日趨臨近，各地除了著力發展具有國際競爭力的大城市、特大城市，更多的是開展大規模的中小城市建設，撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市由此將成為一股“大潮”，已有百余縣申請撤縣設市。

在未來的幾十年中，隨著城鎮化的進一步加速，一些轄區人口、產業體系等已經完全融入鄰近城市的地方，將撤縣設區；一些人口結構和社會生活形態都已經獨立城市化的地方，將撤縣設市、撤鎮設市，是符合城市和社會發展規律的，體現了我國區域管理建制上的與時俱進，應該鼓勵和提倡。

然而，不能不看到，一些已經撤縣設區、撤縣設市的地方，不少是在還不具備條件的情況下進行的。雖然“市（區）”的匾牌已經高懸，但產業體系的轉型沒有跟上，領導的管理觀念、管理風格、管理效率也沒有跟上，市民基本的“城市意識”更沒有跟上，導致正能量沒有充分發揮，還帶來了更多新的問題。這一輪申請撤縣設市的縣就有百余個，其中究竟有多少泡沫，應該引起我們的警惕。

無論是獨立設置的市，還是城市下轄的區，本質上都是指區域載體功能較為完善、已經/ 12

城市化的地方。撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市，如果僅僅是拼湊，僅僅是為了“行政功利”，就會將“市”從城市屬性中游離出去，喪失應有的基本意義。另外，一股腦地撤縣設區，也與國家加大中小城鎮建設、提升城鎮化的質量的要求背道而馳。因此，面對新一輪的撤縣設市沖動，務必做到具體情況具體對待，保持應有的清醒和謹慎。

撤縣改區：“撤縣改區”即是撤銷縣的行政編制將其納入地級市的轄區直接管理。縣改區主要集中在特大城市近郊縣，“縣改區”便于接受特大城市、超大城市核心區的輻射，也拓展了特大城市的發展空間，對推動中國城市化和經濟社會發展具有很大積極意義。這里面也未嘗沒有國人的大城市情結，“撤縣設區”的主要受益者是中心城市、大城市。這與我國對大城市有強烈的偏好有關,也與大城市在政治上的強勢地位有著密切關系。事實上，縣改區后，該區的招商引資、產業布局、基礎設施建設也將納入整個城市進行通盤考慮，政府的公共服務水平也將從過去縣級水平提高到地級市級水平。福利待遇水平也會參照地級市的標準。“縣改區”對一些落后偏遠的縣很有吸引力。另外一個引發“撤縣改區”的原因即是“省直管縣財政”。縣（市）財政大權由省直屬，不再經過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣(市)脫離自己管轄，因而加快了縣(市)改區步伐。這個也是歸咎于城市協調發展的機制沒有真正建立。當城市快速發展壯大,中心城市與其周邊地區摩擦增多,市縣之間的利益爭奪越來越多,而又缺乏相應的城市協調發展機制,就進行“撤縣(市)設區”行政區劃調整。

撤縣設區是有條件的，而且有嚴格的程序，必須經省、市政府同意，最后經過民政部和國務院同意，經實地考察方能批準。目前撤縣設區，主要依靠國務院批轉民政部1993年38號文件《關于調整設市標準的報告》，由于近十多來經濟發展速度很快，各地撤縣設區的申請越來越多，為了適應形勢發展，民政部出臺了一個《市轄區設置標準》（征求意見稿），允許直轄市和地級市設立市轄區，其中市區總人口在300萬人以上的城市，平均每60萬人可設立1個市轄區。最小的市轄區人口不得少于25萬人，其中非農業人口不得少于10萬人。對于中心城市郊縣（縣級市）改設市轄區，須該縣（市就業人口中從事非農業人口不得低于70%；第二三產業產值在國內生產總值中的比重達到75%以上。改設市轄區的縣（市），全縣（市）國內生產總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。[2]

撤縣設區一般是指市級行政單位將其下屬的縣級行政單位改設為區級的行政單位。撤縣設區必須經省、市政府同意，最后經過民政部和國務院同意，經實地考察方能批準。

原因 / 12

撤縣設區，不是行政區劃的簡單變化，它是一個地區經濟發展達到一定程度的必然結果。撤縣設區，最主要的目的是為了提高城市化水平，促進經濟發展。

“區’和‘縣’這一字之差，這里面的內涵變化太大了。”例如陜西省西安市長安撤縣設區，說明長安告別了以農業為主的發展道路，而融入了西安市大都市圈，邁上了城市化和工業化發展道路的新臺階。區和縣的差別，給購房者和投資者的心理影響很大。郊縣撤縣設區后，給人的感覺，離城市更近了。加上房地產商和投資者增加，郊區的人氣旺了。

撤縣設區最大的變化，干部群眾思想觀念的變化。經濟相對獨立的縣，主要以農業為主，干部群眾富民強縣的主要思路是以農為主，而區則不同，區作為大城市的一部分，其主要目標將是經營城市、管理城市，以城市化帶動農村和農民走向富裕。名稱變了，思路變了，步子也就變了。鄉、鎮改成街道辦事處，就給基層干部很大壓力。因為他們的工作方法也必須變，不能光會站在田間地頭抓農業，而應該圍繞城市化的大交響曲做文章。從農村到城市化，所有干部都面臨一個‘怎么轉變，怎么快轉變’的考驗。這種改變，同樣是革命性的。條件和標準

撤縣設區是有條件的，而且有嚴格的程序，必須經省、市政府同意，最后經過民政部和國務院同意，經實地考察方能批準。目前撤縣設區，主要依靠國務院批轉民政部1993年38號文件《關于調整設市標準的報告》，由于近十多來經濟發展速度很快，各地撤縣設區的申請越來越多，為了適應形勢發展，民政部出臺了一個《市轄區設置標準》（征求意見稿），允許直轄市和地級市設立市轄區，其中市區總人口在300萬人以上的城市，平均每60萬人可設立1個市轄區。最小的市轄區人口不得少于25萬人，其中非農業人口不得少于10萬人。對于中心城市郊縣（縣級市）改設市轄區，須該縣（市就業人口中從事非農業人口不得低于70%；第二三產業產值在國內生產總值中的比重達到75%以上。改設市轄區的縣（市），全縣（市）國內生產總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。

二、為什么要縣改區、縣改市

問題

面對近幾年來，我國大城市和特大城市周圍的郊縣改區較多，而且有不斷增長的勢頭，民政部部長多吉才讓在談到撤縣設區問題時強調：“對于縣改區，要從市轄區調整入手，本著有利于行政管理、有利于經濟的可持續發展、有利于環境的改善和人民群眾生活質量提高的原則進行。

我國地域遼闊，各大城市之間以及單個城市內部城區之間在區位、規模、經濟發展水平、產/ 12

業特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實際情況出發，充分調查研究，按照精簡、效能的原則，合理調整大中城市市區行政區劃，從嚴控制縣改區，防止大中城市市區范圍不合理地盲目擴大。[2] 縣區異同

首先，與市政府關系不同，縣財權相對獨立

省、縣、鄉是憲法規定的地方政權。一般縣是一級行政機構，財權、人事權相對獨立，改成區后，財務統籌、機構人員調整市里面統籌能力更大，也就是財務安排、人員機構將接受市里的統籌安排，也就是說縣本身的自主權將縮小。將納入市的全面統籌管理范圍。撤縣設區體現的是城鄉一體化的發展方向，也為直轄市（地級市）城鎮化發展提供更大空間。此外，縣變成區后，縣政府的部分組成部門可能變成市政府組成部門的分支機構。比如公安機關，如果是縣，就直接叫縣公安局，如果是區，就會叫某某市公安局某某分局。第二，機構人員行政級別不變

在機構和人員的編制上不存在“高半格”的現象。如果是地級市，那么市轄區和市管理的縣都是正處級單位;如果是直轄市，那市轄區和市轄縣都是廳級單位。

直轄市的市轄區內設有人代會，屬于一級政府，財權和人權也是相對獨立的，其權利基本與縣一致。另外，從直轄市區縣領導任命上看，縣委書記直接由省級黨委任命，區委書記也是由省級黨委任命，不存在“撤縣設區”后行政權力大小有變化的問題。第三，發展功能各有側重

縣和區的另一個重要區別在于是否突出城市化管理。縣主要有廣大的農村地區和農村人口，而區則按照城市化管理，更多街道更少鄉鎮。

省、縣、鄉是憲法規定的地方政權，縣的財權、人事權相對獨立，改成區后，一般來說，縣主要有廣大的農村地區和農村人口，而區則按照城市化管理，契合城鎮化發展的要求。

縣變成區后，財政、社會保障、公共服務會按照區的要求進行政策調整。隨著撤縣設區管理之后，將迎來發展的機遇，交通、教育、醫療衛生等基礎設施方面將有很大改善，接受國家投資方面也會按照城市轄區的標準配置。[4] 變化

經濟更強

例如2002年四川省成都市溫江縣撤縣改區后，制約經濟發展的許多障礙得到消除，提升了新設區和中心城市的發展速度。/ 12

溫江縣在撤縣改區的第一年第二產業增加值比上一年增加了25．8%，極大促進了其工業化進程，GDP增長19%，財政收入增長28%。

而原新都縣的行政建制設置格局將成都市青白江區與成都市市中區隔離，阻礙了成都市發展，撤縣設區后，成都的都市區連成一個整體。成都市三環路、繞城高速公路、成彭路、成青路穿越新都，成都市經濟和市政設施正迅速向新都及外圍擴展。空間更大

縣改區后，一方面，消除了制度方面的障礙，使成都的區域經濟發展空間增大。

另一方面，兩地土地價值升高，土地置換更加順利，有利于產業結構布局的調整，進而促進城市經濟的可持續發展，使城市功能組織可以在更大的區域范圍內展開。城市化高

交通、通訊、能源等基礎設施和文教、衛生等服務設施都將在市里的統一規劃下得到大大加強，城區的硬環境得到大大改善。

2001年，溫江縣城建成面積13．5平方公里，非農業人口比重僅為27．92%；改區后城區面積23．5平方公里，非農業人口比重達42．91%，城市化率由34．42%提高到50．3%。資源更優

區劃調整后，市區將實行統一規劃，著手在郊區縣(市)建設相對集中、富有特色的工業園和開發區，產業布局更加合理，基礎設施、市政公用設施統一建設、共享共用，實現了資源的優化配置。

社會事業方面，傳統的市、縣兩套社會服務體系被功能強大、級配合理、覆蓋面廣的中心城市服務網絡所取代。

區的城市基礎設施將納入城市整體規劃，無疑還有利于區的基礎設施建設。因為縣屬于相對獨立的經濟區域，城建資金按要求大多數需要自籌解決。

此外，撤縣設區、融入市區后，城市名聲、品牌效應延伸到郊區，將吸引眾多的投資者和買房置地者。[4]

三、杭州市臨安區的縣改區概況： / 12

2016年7月11日，杭州市第十一屆委員會第十一次全體會議審議了市民政局受市政府委托向全會提出的《關于臨安撤市設區的建議》，決定同意臨安撤市設區。

2017年6月，杭州市委市政府對杭州的新發展戰略作出了重大的調整，變成叫“一心一脈一主四副”：以西湖為心，以錢塘江為脈，以錢江新城、錢江世紀城為主核心，外加江東副城、臨平副城、富陽副城、臨安副城。

2017年8月10日，浙江省人民政府正式簽發《浙江省人民政府關于調整杭州市部分行政區劃的通知》，根據《國務院關于同意浙江省調整杭州市部分行政區劃的批復》精神，撤銷縣級臨安市，設立杭州市臨安區，以原臨安市的行政區域為臨安區的行政區域，臨安區人民政府駐錦城街道衣錦街398號。[8] 2017年9月15日，杭州市臨安區正式掛牌成立 成為杭州“第十區。

杭州的第十區，已經到來。杭州也因此成為江浙滬轄區面積最大的城市。杭州城市格局將發生重大變化，成為國家中心城市的概率大幅提升，對區域的影響將持續增強。杭州，在中國未來版圖中將發揮更大作用：一個時刻巨變，激情澎湃的大杭州時代，已經到來。

撤縣設區也是杭州不得已并且必須選擇，更是對浙江多年實行強縣政策的一種新謀劃：與武漢、西安、鄭州等省內單核城市比，杭州周邊的蘇州、南京、紹興等經濟實力都非常突出，這對杭州首位度是巨大削弱。

臨安撤縣設區，增加的不僅是杭州的面積、人口、各項指標；更是杭州作為中國一流城市的/ 12

自信，未來的杭州對世界的吸引力將大幅增強。

通過撤縣設區，杭州作為長三角最大副省級城市的吸附力將進一步增強。這也為杭州成為國家中心城市，掃清包括轄區面積、人口的障礙。

當前，臨安的整體政策基本無變化，但未來就業、社保、教育、交通、產業政策，臨安居民能更好的享受：

1、杭州整體定位或全面升級。去年國家發改委網站發布了《長江三角洲城市群發展規劃》中，南京為特大城市，杭州為大城市；隨著杭州市轄區和人口的大擴容，杭州極有可能被升級為特大城市。當前與南京在國家中心城市爭奪中，兩地同時入選的概率大大增強。

2、臨安撤縣設區將重塑杭州城市生態。原先未來科技城屬于城西，如今西部還有臨安，未來科技城將主城化。對余杭區而言，其所處的情況與當年的西湖區一致，當年的西湖，在余杭撤縣設區后，也從郊區變成了主城。通過撤縣設區，杭州的城區認同感將極大增強。

3、對臨安發展影響巨大，臨安也必然更加迅速享受到融入主城帶來的便利和實惠。群眾涉及到的教育、社保等，也會更快的統一。臨安作為杭州市區，在人才等政策上將與杭州一致，吸引力也逐步增強。坐擁浙江農林大學的臨安，本身具備巨大的人才生產力。

4、涉及臨安的重要計劃或加速。參考2號線西北段原本計劃18年開通，而現在17年開通。杭州西站或提速；青山湖建設將會加快，會是杭州第三湖，臨安目前正全力推進濱湖新城建設，打造融杭發展“橋頭堡”。

5、杭州凝聚力增強，或進入內部整合階段。未來，杭州城市內部極有可能進行內部調整。比如上城區下城區合并，余杭區一分為二等。參考2013年南京將撤銷秦淮區、白下區，以合并設立新秦淮區；撤銷鼓樓區、下關區，合并設立新鼓樓區。

6、杭州此舉或能在浙江帶動連鎖反應。溫州也有強烈的做大做強愿望，且在規劃中將瑞安設置為雙中心，極可能撤縣設區；金華，撤縣設區亦寫入十三五規劃，與金華地緣相近，人緣相親的蘭溪，極有可能成為撤縣設區首選。目前，金華是四大都市區中唯一未撤縣設區，但實際上最迫切的地級市市。/ 12

杭州，已從要素驅動，到投資驅動，又如今走向創新驅動：它由資本主導轉向人才主導。杭州，將不斷的向世界名城跨越，為建設一流城市奮進；在省委領導，市委執行下，綻放新的光彩，書寫新的故事，譜就新的篇章。

“撤縣設區”為何會成為主流？

2016年末，隨著多次區劃調整，全國4個直轄市中有北京、天津、上海已進入“無縣時代”，實現全域城區化管理。更早之前的2013年2月，距杭州270公里外的南京，通過一輪“撤縣設區”的區劃調整，由原先的11區2縣精簡為11個區。

浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任陳建軍認為，臨安系三縣合并而成，區域面積非常廣，由于與杭州城區距離較遠，原本的聯系并不緊密，此次撤縣設區既有助于其融入杭州城區，也有利于杭州城市格局一元化領導。

陳建軍認為與浙江中心城市的城市規模偏小、積聚力量不足有關，臨安、富陽陸續設區，有助于做大做強杭州以及寧波、溫州等中心城市的城市化格局，提高區域經濟的競爭力。

四、縣改區遇到的問題，及措施建議：

縣改區的弊

從推動新型城鎮化持續高效發展的視角來看，縣改區存在如下三點弊端：

一是，縣改區成為我國空間城市化快于人口城市化的主要推手，直接造成了“假性城市化”或“淺度城市化”問題。科學高效而真實的城鎮化，不僅僅在于城鄉戶籍關系和政區性質的改變，還在于讓農民在身份、地域、職業、生活方式等方面發生同步市民化的轉變，讓農民真正享受到與市民同等水平的公共服務和待遇。而缺乏科學論證的縣改區就是把真正的地域型政區直接轉變成了名不符實的城市型政區，往往在一夜間就會增加好幾千平方公里的市區面積和幾百萬的市民群體，如原“蘇北第一大縣”銅山縣改區后，則讓徐州市區非農人口一舉突破200萬。有些郊縣雖然都變成了所謂的市區，但實際上依然是與城市具有顯著差別的大農村，更有甚者，有的縣改成了區以后，雖然在名義上讓原來的農民實現了城市化，但和真正的老城區相比，當地居民在教育、醫療、社會保障等很多方面都無法獲得與老城區居民一樣的待遇，導致了“假性城市化”或“淺度城市化”。

二是，為城市攤大餅式增長提供了回旋余地，不利于緊湊型城市的建設。前文已經提到，一些地級市熱衷縣改區的主要目的就是為中心城市擴張尋求新的土地空間，可以說，在某種程/ 12

度上，縣改區為地級市不斷擴大城市建成區、繼續推行攤大餅式增長提供了余地和條件，促使城市走上非緊湊、低密度擴張之路，不利于城市可持續發展。數據表明，全國城市建成區面積由2000年的22439km2增加到2014年的49772km2，平均每年擴張1952 km2，擴展速度近10%，遠高于同期城鎮人口的年增長速度5.05%和城鎮化的年增長率4.15%，建成區人口密度則呈現不斷下降的趨勢（見表1）。

三是，對耕地、農業發展帶來潛在的危害。縣自秦朝產生以來，是我國最為穩定的一個地域型政區，發展農業經濟是其主要的職責，但這種自上而下的縣改區，一方面，不但會不斷減少縣的數量，破壞縣固有的穩定性，而且撤銷縣級市而改成區的做法，直接導致了我國出現城市化水平越高，城市數量反而越少的怪現象（見圖1），不符合城市化發展的科學規律。另一方面，縣改區以后的區域實行城市型政策和管理模式，政府的關注點從原來的農業經濟轉到工業經濟和服務業經濟上來，并且還會失去農民所擁有的農業補貼，這勢必會對農業發展造成嚴重影響，農村農業發展投入不足。久而久之，不僅危及農業發展，還會造成邊緣城區的邊緣化現象，尤其是一些經濟實力很強的縣域改為區以后，有可能為縣域經濟發展帶來更大的負面影響。新型城鎮化一定是以高效可持續農業為基礎的，如果大量的縣改區危及到農業發展的話，新型城鎮化必將是空中樓閣、無本之木。

改革與出路：行政區劃制度改革與公共政策綜合配套改革并行

可見，當前在國家凍結縣改市的情況下，縣改區自然成為很多地級市擴大中心城區發展空間的首要選擇，從長遠來看，這是一種不利于新型城鎮化發展的做法。實際上，造成這一不科學的政治沖動既有行政區劃制度本身不合理的原因，也有諸多社會發展公共政策不到位的原因，因此，需要從行政區劃制度改革和公共政策綜合配套改革兩個方面加以糾正和預防。具體改革路徑與策略如下：

（一）轉變觀念，弱化城市政府領導對行政區劃調整的過度依賴

當前在全國范圍內都在倡導科學發展觀，但把縣改區這種形式化的城鄉行政區劃調整手段作為做大做強中心城市的發展思路本身就不科學。一座城市的真正強大并不在于空間地域的大和人口達到百萬級別，而在于擁有完備和強有力的城市功能。因此，解決這種政治沖動的第一路徑在于讓城市政府官員和領導科學認識行政區劃的功能和作用，不要過于夸大行政區劃的作用，切實樹立質量化、效益化的城市化思路，克服一味追求城市地域規模和人口規模的傳統做法。

（二）制定標準，從嚴控制不符合標準的縣改區做法

行政區劃作為上層建筑，有時候的確會與經濟基礎發生不相適應的地方，因此適時做出科學化的調整也是一項促進生產力發展的辯證舉措。但是關鍵是要有一套完整的調整標準和法定程序，否則如果按照某些城市領導的個人想法或單方面意愿，隨意地加以調整或變更，必將/ 12

引發不必要的社會**。關于對縣改區，國家民政部早在2003年就已擬定過《市轄區設置標準》（征求意見稿，至今尚未正式出臺），其中規定改設市轄區的縣（市）的非農業人口不得少于10萬人，且國內生產總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。但根據諸多縣改區的實際操作來看，這一標準并沒有得到嚴格的執行。因此，筆者以為，當前，一方面，國家應該全面禁止特大城市或地級城市借助新型城鎮化的名義隨意實施縣改區的做法，防治縣改區卷土重來和造城運動，另一方面，要在加大研究的基礎上制定出臺正式的《市轄區設置標準》，對市轄區的設立條件、設立程序、政策舉措等做出科學、明確、細致的法律規定，對確實需要發展空間并符合條件的地級市及其轄縣謹慎地推行縣改區工作，但原則上不提倡這樣做。

（三）創新性實施“縣改市”和“鎮改市”兩種設市模式，滿足新型城鎮化發展的真實需求 所謂新型城鎮化發展，也就意味著城市人口不斷增加、城市數量不斷增多以及城市質量的不斷改善，而隨著城市化水平的不斷提升，城市數量應該越來越多。因此，為了所謂公平，在全國范圍內一刀切地凍結整縣改市，堵死新增城市的渠道就不盡合理。更為重要的是，在現實當中存在兩種嚴重影響城市經濟社會發展的不合理行政區劃情況：一種是，一個縣的經濟實力與中心城市相差無幾，強制性地凍結縣改區必然造成市縣矛盾，如浙江湖州的長興縣，2012年長興財政收入66.2億，湖州市區97.5億，僅相差1.5倍[5]。另一種情況是，一個縣可能下轄一些人口規模大、經濟規模大、產業體量大的鎮，與一般縣級市甚至地級市相當，如溫州市蒼南縣龍港鎮，2011年的常住人口達到39.6萬，實際上是一個名副其實的中等城市（人口大于20萬小于50萬）。在這兩種體制格局下，對應的政治權限和公共資源配置體系嚴重束縛著縣和鎮經濟社會的長足發展，尤其是對擁有幾十萬人口的大型城鎮來說，按鎮級級別配置的幾十個人管理人員編制，遠遠無法適應和滿足社會管理的現實需求，對城鎮發展前景帶來巨大的挑戰。

因此，在推進新型城鎮化進程中，要充分尊重地方政府的實踐創造，因地制宜，從實際出發，推行多元化的政區體制改革，切實解決行政區劃束縛經濟社會發展的現實瓶頸問題。為此，在禁止不科學縣改區的同時，開辟兩種新增城市的行政區劃改革方案，構筑與城市化真實需求相適應的動態行政區劃格局：第一種，適時放開整縣改市，主要在經濟發達省市。對已經高度城市化的縣域，根據相關標準推行縣改市，尤其是對我國北京、上海、天津、重慶等直轄市，探索周邊郊縣或郊區實施縣改市或區改市的改革策略，實行市轄市，為促進大都市區多中心發展創造相對獨立的行政區劃體系。第二種，針對一些縣擁有經濟發達的人口大鎮情況，創新性地實施撤鎮設市，實行縣轄市（鎮級市）體制，賦予鎮級市與縣（市）級政府基本相同的經濟管理權限，包括土地使用權、財政支配權、行政審批權和公共事務管理權，全面克服因行政地位不對等對經濟社會發展帶來的桎梏。等經過一段時間的發展，讓鎮級市全面升格為與縣、縣級市同等的行政級別，實現真正的市縣平等。但在此過程中，一定要有序推行，嚴格實行高標準、高要求，不能一哄而上。/ 12

（四）經濟發達且面積較小的省實施虛化地級市，率先推行省直管縣（市）體制

目前來看，減少行政層次，解決市縣矛盾是我國整個行政區劃改革面臨的一個重要議題，但這種調整一定要與城市區域經濟發展的情況相適應，逐步推行。我國東部經濟發達、面積較小的省區，隨著高速公路、高鐵、互聯網等新型聯絡技術的發展，省直管縣市的基本軟硬件條件已經成熟，再加上浙江、江蘇等省區近年來推行了有效的財政省直管縣（市）制度，都為實施全方位省直管縣（市）積累了豐富的實踐經驗。因此，在發達省區范圍內，可以有差別地推進兩方面區劃改革工作：一方面，在擴大財政省直管縣制度的基礎上，參照海南模式，逐步推行全方位省直管縣（市）制度，讓省直接管轄縣財政、人事、行政等所有工作，推行真正的“省轄縣（市）”（直接受省政府管轄和領導的縣與縣級市），賦予其獨立于地級市之財權和行政權。另一方面，逐步弱化地級市的權限和職能，將地級市塑造成一個具有跨市縣協調職能的大都市區政府，旨在對整個大都市區范圍內的基礎設施、環境保護、公共服務等跨界公共事務，進行有效的組織、協調與管理，促進城鎮群協調發展。

（五）圍繞減緩縣改區沖動和推行省直管縣，大力推動綜合配套改革，從根本上保障行政區劃有序合理發展

針對各大城市熱衷推行縣改區致使市縣矛盾增加但省直管縣市體制又難以健全的實際困境，我們需要跳出行政區劃從公共政策視野出發，大力推行政府職能轉變和綜合配套改革，從根本上緩解這一兩難境地。具體而言，著力推行以下幾項配套改革：第一，推行大都市區戰略規劃策略。也就是說，地級市熱衷縣改區的主要動機在于擴大城市發展空間，尋求城市土地資源，而恰恰以中心城區為主的所謂城市規劃并未把縣域納入整個地級市市域發展框架之中，無法真正發揮市域資源統籌規劃和整合的功能。因此，對現有的城市規劃權限需要做進一步的調整，地級市要從整個市域范圍出發，針對環境保護、產業發展、土地開發、園區建設等制定旨在實現城鄉一體、區域公平的大都市區規劃，讓大都市區規劃真正成為連接市縣、統籌發展的重要手段和紐帶，從根本上消除地級市一定要把郊縣納為轄區的傳統模式。第二，公共服務均等化戰略。實現城鄉居民在公共交通、教育、醫療、社會保障等公共服務的均等化，才是新型城鎮化的真諦所在，也是化解市縣矛盾的一劑良藥。因此，地級市要想做大做強自己，并不一定要把周邊的縣或縣級市變為區來擴大自己的面積和人口，而應該通過公共服務擴散戰略，即把集中在中心城區的教育、醫療等優質資源，向周邊縣市進行輸出和擴散，在帶動周邊縣市經濟社會發展的進程中，不斷增強自己的服務功能和輻射能力，實現整個城鄉區域的協同發展。第三，政績考核制度和官員升遷制度的改革創新。以追求GDP和財政收入為核心的政績觀及其考核機制和升遷機制仍然是一些地級市熱衷推行縣改區，一夜之間想變成特大城市的主要推手。因此，要想從根本上制止不合理的縣改區做法，并推動省直管縣體制得到發展，就得加大政府官員政績考核機制和官員升遷制度的改革力度。一方面，弱化GDP在政績考核中的分量，增加民生改善、公共服務、環境保護、生活質量等考核內容；另一方面，要避免所有晉升官員都來自于重要特大城市，給予縣或縣級市領導與地級市領導同/ 12

等的晉升機會，實現治理好小地方、同樣也能當大官的官員升遷新格局。第四，行政區劃的公眾參與制度。行政區劃調整是一項涉及民生的重大敏感事項，為了避免不必要的社會**，建議相關省區在調整行政區劃之前，先做一些民意調查，更廣泛地聽取社會民眾意見，盡可能做到順從民意，讓行政區劃調整符合人民群眾的期盼和愿望，而不是一件違背民意的事情。/ 12

第二篇：以產業集聚區建設推動新型城鎮化建設

以產業集聚區建設推動新型城鎮化建設

中西部地區新型城鎮化的關鍵是引導約“1億人”就近城鎮化。城鎮化需要不斷強化產業支撐。近年來，河南、江西、安徽、河北、陜西等中西部省份把推動產業集聚集群發展作為提升產業競爭力、引領城鎮化發展的重要抓手，規劃建設了一批特色鮮明的產業集聚區，提高了產業發展和集聚人口的能力，促進了農村轉移人口就近從業。中西部地區如何依托產業集聚區承接產業轉移，引導農村轉移人口就近城鎮化，關系到大中小城市和小城鎮科學布局、集約發展，關系到東、中、西部區域協調、可持續發展，關系到新型城鎮化的順利推進、健康發展。

中西部地區依托現有的產業集聚區，推動農村轉移人口就近城鎮化，關鍵是要做好以下三個方面工作：

一是發揮產業集聚區的吸納效應，引導轉移人口就近就業。過去的產業集聚區建設注重經濟功能，強調招商引資、培育龍頭企業，增加經濟效益，忽視了產業集聚區建設與城鎮化之間的內在聯系。今后，需要從產業可持續、就業服務體系建設、遷移人口就業能力三個方面，進一步發揮產業集聚區對于解決農村轉移人口就業的作用。

提升產業集聚區的可持續發展力，實現穩定就業。當前產業集聚區發展主要有兩種模式：一種是引入龍頭企業，帶動產業鏈上下游配套企業前來集聚進而形成本地特色產業集群；另一種是在本地產業基礎上延鏈條、壯龍頭、推進產業集群發展。基于以上兩種模式，中西部地區要綜合考慮資源稟賦、發展基礎，發展適合本地特色的產業，促進要素聚集，推動同類相關產業向產業集聚區集中，實現產業的可持續發展，為轉移人口穩定就業奠定基礎。健全產業集聚區就業服務體系，促進就近就業。中西部地區要依托產業集聚區，在中小城市著力布局勞動密集型產業，加大就業供給。在此基礎上，搭建公共就業服務平臺，建立統一高效的用工信息服務平臺，建立健全縣、鄉、村就業服務工作機制，實現產業集聚區的用工需求和附近農業轉移勞動力供給的有效銜接，吸引農業轉移勞動力就近轉移就業。完善職業技能培訓服務，提高就業能力。針對產業集聚區的用工需求，開展形式多樣的職業技能培訓，提高轉移人口的職業技能水平，促進轉移人口的就近就業能力，保障穩定就業。二是發揮產業集聚區的擴散效應，推動產城融合。中西部地區要實現就地城鎮化，就必須考慮轉移勞動力及其家屬的安居問題。遷移人口全家都遷居到城鎮，從就業到安居，是城鎮化的重要一環。目前，大部分遷移人口居住在工廠宿舍和出租屋等臨時住所，這就要求依托產業集聚區建設保障性住房和集中居住區，從科學規劃、建立城鄉要素的平等交換機制、完善配套服務三個方面，促進產城融合。

強化產業規劃與空間規劃的銜接。中西部地區可適度在中小城市邊緣布局產業集聚區，與城鎮規劃相銜接，要強化中小城市產業集聚區的城市功能，圍繞產業集聚區做好居住區規劃；綜合考慮產業發展、人口集聚和資源環境等因素，合理確定不同類型產業集聚區功能定位，以產業集聚帶動人口集聚，建設產業結構合理、吸納就業充分、人居環境優美的現代化城市功能區。

推動集聚區安居工程建設。絕大多數遷移人口都不具備在城鎮穩定居住的條件，需要通過建設安居工程和建立城鄉要素平等交換機制，滿足進城務工人員的住房需求。可探索在產業集聚區周邊建設保障性住房和集中居住區。同時，探索城鄉要素平等交換機制，為進城農民工將農村資產轉化為城市資產提供平臺，為農村轉移人口購房提供資金支持，促進農村轉移人口安居在產業集聚區周圍。

完善居住區配套設施與生活設施建設。推進城市基礎設施和公共服務向產業集聚區延伸，完善集聚區道路、供水、排水、供電、通訊等基礎設施網絡，實現集聚區污水處理和集中供熱設施建設和城區設施緊密銜接，推動城區公交、郵政等向集聚區覆蓋；加快完善與產業集

聚區配套的幼兒園、學校、醫院、商業等生活設施，解決轉移人口的就地就醫就學等問題，促進轉移人口的家庭化遷移。

三是發揮產業集聚區的引擎效應，促進轉移人口市民化。目前，產業集聚區促進人口城鎮化的社會功能依然較弱。新型城鎮化要在解決農民生產、生活方式城鎮化的基礎上，通過推動產業集聚區戶籍制度改革保護農民農村戶籍附著的權益、城鄉公共服務一體化、遷移人口的城市認同三個方面，實現轉移人口市民化。

實現公共服務一體化。產業集聚區要實現產城融合發展，就需要把產業集聚區的就業人口由“工作人”轉變為“生活人”，滿足他們的基本公共服務需求。中西部地區要加快基本公共服務向產業集聚區延伸，實現基本公共服務向產業集聚區內就業人口全覆蓋。以產業集聚區為依托，逐步縮小城鄉基本公共服務的差距，實現集聚區內居民在子女教育、醫療保險、養老保險和住房保障方面的均等化。

推動轉移人口的社會融合。新型城鎮化要更加注重社會融合，實現轉移人口的價值觀念、生活方式和行為習慣的市民化。產業集聚區要強化社會福利滲透，通過以改善民生為重點的社會建設，提高轉移人口的收入，健全社會保障體系，提升社會福利水平；培育社會組織，扶持相關行業協會、公益慈善組織、社區社會組織等，引導其參與當地的社區生活和社區治理；塑造市民文化，通過文化建設，提高轉移人口的城市認同感，形成與城市生活相適應的新文化。

第三篇：以光明新城建設為重點 加速興文新型城鎮化進程

以光明新城建設為重點 加速興文新型城鎮化進程

興文縣委常委、常務副縣長賈利華

近年來，興文縣委、縣政府按照“以新區開發帶動舊城改造”的城市發展理念，不斷加大城市建設力度，拓展城市發展空間，打通光明通道，建設光明新城，促進城鄉統籌發展，加快推進城鎮化進程。

一、以科學規劃為龍頭，推進新型城鎮化

光明新城開發區位于縣城西側，與舊城區以光明通道相連，是以舊城區為發展基礎,向西拓展形成的集行政中心、文化中心、服務中心為一體，并具有現代氣息的宜人、宜居、宜商的生態山水園林城市，總面積約1.8平方公里。縣委、縣政府按照“高起點規劃、高標準設計、高水平建設”的要求，以“建設具有僰、苗文化特色的川南休閑旅游縣城”為發展定位，科學規劃光明新城。一是堅持高起點規劃。規劃應借助高水平的專業規劃設計團隊編制城市發展戰略規劃。規劃應注重用發展的眼光謀劃城市未來，努力做到“百年不落后”，滿足城市可持續發展的要求。要統籌考慮城鄉一體的經濟結構、空間結構和生態結構，構筑以縣城為中心、重點鎮為基礎的新型城鎮體系，形成合理的城鎮空間布局；要拉開城市道路框架，形成布局合理、交通快捷的城市交通網絡，對外交通真正融入宜賓、瀘州一小時經濟圈；要在徹底調查清楚光明新城及周邊情況后，進一步優化光明新城的規劃設計，打造好新城東入口和西入口，提升新城重要節點形象。二是堅持“陽光下”調整規劃。對于規劃的調整，要在人群集中地進行公開公示，并將這些規劃制成小冊子、圖解甚至模型，向公眾解釋，使更多的公眾參與規劃進程和提供反饋意見。三是堅持嚴格執行規劃。不論是城市概念性規劃，還是城市總

體規劃，都具有很高的權威性，一旦經過法定程序批準，任何人不得以任何方式隨意修改，從根本上避免亂拆亂建和重復建設。

二、以經營城市為平臺，提高城鎮化建設水平

充分發揮政府城鎮建設的主導作用，采取市場運作的有效模式，著力經營城鎮。城鎮化建設是相對無限度、高投入的系統工程，僅靠財政資金安排是難以全方位開展的，必須樹立“經營城鎮”的新理念，堅持把經營理念貫穿于城鎮規劃、建設和管理的全過程，舉社會之力辦社會之事業，聚各方之財推進城鎮化。

(一)用活用好城鎮資源資本。土地資本是城鎮最重要的資本和最具潛力的資本。政府通過壟斷土地一級市場，完善土地收購儲備制度，統一組織開發、出讓、拍賣，以地生財，以地建城。當前，引進了四川龍騰地產集團對光明壩進行開發，引資建設華瑞基大酒店、修建會展商務中心，積極探索“經營城鎮，以城養城”的路子，采取資本置換實現城鎮的低成本擴張，擴大資本積累，加速推進城鎮的開發建設。

(二)鼓勵多元主體參與投資。通過政府、集體、個人一起上，內資外資一起投，構筑多元化的投資格局。一是項目融資。要發揮好縣城市投資有限責任公司這個融資平臺，把具有較好經濟效益的城建項目包裝好，采取項目打捆方式推向市場，爭取銀行支持，擴大銀行貸款。二是政策融資。要用足用好財政資金和財政政策，充分發揮財政資金投入的導向、示范和催化作用，采取貼息、稅收優惠等多種形式，引導吸收社會資金投向城鎮基礎設施建設。三是招商引資。進一步優化投資環境，加大招商引資力度，放寬民間資本準入領域，凡是國家沒有明令禁止的都允許其參與經營，吸引更多資本進入城鎮設施建設。四是負債借資。借雞下蛋，借錢生錢。適度的、必要的負債建設，可以達到“花明天的錢辦今天的事”的效果，助推城鎮建設。

三、以僰、苗文化為特色，打造精品城鎮

光明新城建設中，要以高標準建設為抓手，按照突出特色、打造精品的要求，進一步創新思維，運用市場規律，提高城鎮化建設水平，著力打造精品城鎮。

（一）堅持新城建設彰顯“僰、苗”特色。要把“僰、苗文化”作為城市的靈魂來精心運作，加快僰、苗文化資源的保護與開發，注重在城鎮重點景觀、城鎮亮化、園林建設和自然山水中融入僰、苗文化元素，將現代與傳統相結合，提升城市品位。

（二）堅持城市設計彰顯城市個性。街區環境缺乏人性化設計、單體建筑造型比較平淡、新老景觀落差較大等，是造成我縣城市景觀斷裂的主要原因。整個城市設計要充分結合興文獨特的自然地理、區位優勢、文化元素和旅游休閑城市形象等，切忌不顧實際、簡單模仿。要極力避免低水平的投入，大到高樓大廈，小到街頭綠地、雕塑小品，都要精心設計、精心建設，尤其是城市主要景點設計既要有時代氣息，又要有僰、苗文化特色。

（三）堅持區域特點做活山水文章。光明新區四面環山，森林密集，有著優美的生態環境。要把“綠色”作為城市的生命，大力實施城市造綠和綠化環境治理工程，點、線、面相結合的城市綠化體系，彰顯“綠蔭”特色。要把“山水”作為城市的眼睛，利用依山、森林密集的自然優勢，依山建城，引水造景，彰顯“山水”特色，大力做活山水文章。

（四）堅持成片開發推動整體建設。要按照“統一規劃、成片開發、分步建設”的原則，以優化城市布局為著力點，實行整體成片開發和梯度開發，擴大城鎮容量，提高經濟集合度和積聚效應，使光明新城成為推動農村城鎮化的增長點，成為農村勞動力轉移的重要載體；堅持“合理布局、因地制宜、配套建設”的方針，積極穩妥、安全有序地推進農民集中居住區建設，提高土地的利用率。

四、以市場體系建設為載體，統籌城鄉發展

城鎮化不是簡單的人口聚集，而是企業、資金、技術、人才等要素向城鎮聚集。產業發展水平決定生產要素聚集程度，決定城鎮人口規模。沒有產業的城鎮是一個空殼，不會有持續發展的能力。城鎮化也并不等同于城市建設，關鍵要發展產業，形成產業支撐，以產業推動城鎮化進程。興文在推進光明新城建設中，通過市場體系建設，加快產業集聚，統籌城鄉發展。一是加強統一安置。安排拆遷安置農民集中居住，并在集中安置點建設市場。同時對被拆遷農戶進行門市安置，確保了其后續生活來源。二是合理規劃市場。根據新城空間布局，重點培育建設建材、煤炭、汽摩配、農資、物流、家居等專業市場，提高城市資源的使用效率。三是發展現代化產業。不僅提升餐飲、住宿和批零商業等傳統服務業，更進一步加快發展交通、通訊、科技、文化、金融、保險和旅游等現代服務業，通過繁榮城鎮，達到輻射農村、活躍農村、帶動農村的目的，使城鄉居民同享現代文明成果，推動城鄉共同發展。

五、以創新體制為動力，構筑城鎮化的發展平臺

進一步破除制約城鎮化發展的規章制度，構筑加快城鎮化發展的體制平臺，完善城鎮發展政策。一是改革戶籍管理制度。完善城鎮管理辦法，推行戶口登記管理一體化，保證農村進城務工人員、經商人員與當地城鎮居民在就業、教育、衛生、社保等方面享受同等待遇，從政策上支持和鼓勵“農轉非”，促進城鄉人口有序流動，加速農村人口城鎮化。二是完善就業和創業培訓機制。整合各類培訓資源，實施農村勞動力轉移培訓“陽光工程”等，健全其他勞務培訓和勞務輸出網絡，引導城鄉富余人員有序輸出，鼓勵務工人員返鄉創業，推動“回鄉創業工程”加快發展，進一步拓寬城鎮就業空間。三是完善小城鎮社會保障制度。建立適應小城鎮發展要求的住房、醫療、教育和社會保險等制度，發展公益事業，健全小城鎮公共服務和社區服務等功能，解除進鎮人員的后顧之憂，增強小城鎮的凝聚力。四是改革完善農村土地制度。促進農村土地的有序流轉，在逐步縮小農村居民點建設用地總規模的同時，適度擴大城鎮新增建設用地規模。調整城鎮內用地結構，增加居住、道路、綠化和公用設施用地。五是健全土地市場機制，提高土地使用權出讓中招標和拍賣的比例，完善城鎮基準地價評估和定期發布制度,引導城鎮建設利用非耕地資源和挖掘現有用地潛力。逐步完善土地租、稅、費，以及土地置換、農村宅基地管理、鄉鎮企業用地、集體土地流轉管理和開發區用地管理等方面的政策。

六、以加強管理為保障，打造文明城市

科學的管理是城鎮快速健康發展的關鍵環節。要堅持建管并重，把城鎮管理放在與規劃、建設同等重要的位置，創新管理體制，改革管理手段，加大管理力度，提高管理水平。要強化依法管城的意識，加強城鎮管理法制建設，建立一整套系統、規范而又便于操作的城鎮管理制度，促進城鎮管理走上科學化、規范化軌道。一要推行城管綜合執法。按照“統一、精簡、高效”的原則，整合規建、國土等執法資源，變多頭執法為綜合執法。二要提高城管執行力。建立規范公開透明公正的執法程序，規范執法者的執法行為，保證管理相對人合法權益。三要加大宣傳力度。重視強化教育引導市民自覺參與城市管理，培養群眾的城市認同感和歸屬感。四要提升創建水平。鞏固省級衛生城市和市級文明城市創建活動成果，繼續抓好城市綠化、亮化、美化、凈化和規范化工作，著力構筑優美整潔、自然生態、文明和諧的城市環境。

第四篇：以城鄉環境綜合整治為載體推進新型城鎮化建設（范文）

以城鄉環境綜合整治為載體推進新型城鎮化建設

筠連縣政府副縣長胡波

十七大報告明確提出，要落實科學發展觀，全面推進新型城鎮化建設。怎樣推進新型城鎮化建設？這是一個涉及范圍較廣、涉及層面較復雜、建設歷程較曲折的系統工程，其涉及產業偏向、城市功能定位、農村富余勞動力就業安置等一系列政策、體制層面的問題。筆者認為，如果單純從環境建設的角度來看待新型城鎮化建設，堅持城鄉環境建設與經濟社會建設發展相協調的原則，以創建宜居的工作和生活環境為目標，通過狠抓城鄉環境綜合整治，大力提升城鄉建設和管理水平，改善和優化發展環境，是能夠有力促進城鎮又好又快發展的。

一、城鄉環境綜合整治與新型城鎮化的關系

所謂城鄉環境綜合整治，即以城市總體規劃、城鎮體系規劃和村鎮體系規劃為先導，以道路街巷、重點區域、違規建設、城市村居、交通秩序、生態環保、交通沿線及村居容貌等為內容，健全長效管理機制為重點，以顯著改善城鄉面貌、提高服務效能為目標的協調各行政職能部門聯合執法的綜合性行動。

城鎮化，則是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。一個地區的城鎮化是一個相當復雜的、社會化的過程，同時也是考驗政府行政能力的過程。

農村富余勞動力向城鎮轉移，表現為城鎮人口的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會、現代化和集約化程度的提高，人多了，城鎮變大了，環境衛生、交通秩序、村居容貌等一系列問題如何管理？如果這些問題不能有效解決的話，城鎮化建設也就僅僅是個口號而已。這是擺在執政者面前亟待解決的難題。由于許多問題之間存在明顯的關聯性，管理者通過全面統籌、綜合協調進行治理就比

單方面“頭疼醫頭腳痛醫腳”的辦法更為有力。因此，通過城鄉環境綜合治理這一有效載體，統籌協調各部門行政職能，加大管理力度，實現城鄉面貌根本改觀，生態和人居環境全面提升，城市管理長效機制基本確立，城鄉群眾文明素質明顯增強，才能確保新型城鎮化這一目標的順利實現。

二、城鄉環境綜合整治的內容

推進城鄉環境綜合治理工作，必須嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》，堅持以規劃為先導，依據城市總體規劃、城鎮體系規劃和村鎮體系規劃，抓緊編制(修訂)并嚴格執行城鄉生活垃圾收運及處理、城市污水處理、農貿市場、停車場等專項規劃，并重點做好以下幾個方面的工作。一是加快城鄉生活污水、生活垃圾處理設施和園林基礎設施建設。二是規范城鄉街巷攤點擺設，治理亂擺亂賣、占道經營等行為。堅持疏導與便民利民的原則，加快農貿市場建設，合理設置夜宵攤點和臨時市場，加強綜合管理，引攤進場并保持環境整潔。三是規范街道車輛停放，治理無序占道停車、阻礙交通行為。完善交通標識、標線等交通管理設施，合理設置車輛停放區域，嚴格停放秩序。四是規范城鄉街道垃圾收運，治理衛生死角。五是規范城鄉戶外廣告、牌匾、霓虹燈設置，重點治理廣告亂貼亂畫。六是規范建筑工地管理，治理噪音撓民、揚塵污染及建筑棄土污染城市道路和環境問題。七是規范規劃建設行為，治理違法違規建設。八是加快城鄉結合部的改造，治理城鎮居民出行難、居住環境差問題。

三、城鄉環境綜合整治在管理體制和工作機制方面的思考

開展任何一項工作，如果沒有一個結構合理的管理體制或者一套科學有效的工作機制，這樣的結果要么虎頭蛇尾，治標不治本，要么就是部門間相互推諉扯皮，增大管理成本。筆者結合多年來在縣政府分管城市建設和管理工作的經驗，認為順利實施城鄉環境綜合整治，有效推進新型城鎮化建設，大致可以從以下幾個方面做一些探索和嘗試性工作。

(一)理順管理體制，實施“大城管”城市管理新模式。所謂“大城管”，就是在縣政府的統一領導下，把城市管理由過去城管辦一家“獨唱”變為“一家領唱、大家合唱”，從城市管理主管部門到政府相關職能部門，共同擔負起城市管理的目標、責任和任務。它的最大優勢在于，能夠充分發揮鄉鎮政府和職能部門在城市管理中的作用，有效整合各種行政資源，形成管理拳頭，提高管理效率。這涉及到各行政職能部門之間塊管關系的協調和縣上與各個鄉鎮條管關系的協調。

從塊管的角度，以前的行政執法，由于城市管理各部門之間存在職能交叉和真空，出現問題常常互相推諉扯皮，城市管理效率低下。通過實施“大城管”，整合城管、規建、公安、交通、環保、工商、衛生、環保、林業等部門行政職能，形成管理合力，效率將會大大提高。從條管的角度，按照屬地管理原則，建立“縣—鄉(鎮)—村”的體制。縣城城市管理由縣政府負責，所需經費和相關管理由縣財政劃撥；鄉(鎮)村一級則按照鄉(鎮)政府的統一組織實行村民自治，縣上根據各鄉(鎮)開展工作的情況通過“以獎代補”的方式給予鄉(鎮)一定支持。通過塊管與條管的有機結合，進一步理順城市管理工作體制，實現重心下移，形成“縣城有城管、鄉鎮有城管、村上有城管”覆蓋全縣的“大城管”格局，有力推進城鄉環境的治理，加快推進新型城鎮化建設。

（二）建立健全工作機制，確保城鄉環境綜合整治取得長效。城鄉環境綜合整治工作是一項涉及多部門、多單位參與，具有廣泛社會性的系統工程，相關部門和單位必須密切配合、齊抓共管，共同推動工作的順利開展。一是建立聯席會議制度。縣政府成立由縣長任組長，分管縣長任副組長，城管、規建、公安、交通、環保、工商、衛生、宣傳等部門負責人為成員的城鄉環境綜合整治領導小組。領導小組下設辦公室在城管部門，負責日常工作和部門間的協調。領導小組定期或不定期召開會議，及時研究解決整治工作中存在的問題和困難，安排部署下一步工作。二是建立舉報公示制度。設立城鄉環境綜合整治工作舉報電話和信箱，在有關媒體上公布，接受群眾監督。對群眾舉報的“臟、亂、差”問題，領導小組辦公室認真進行梳理，責成相關單位限期整改，達不到整改要求的，由媒體予以曝光。三是建立監督評價機制。組織社會各界人士加入環境衛生義務監督員隊伍，對“臟、亂、差”問題及不文明行為進行舉報、勸導、糾正，并將有關愛護公共設施、遵守公共秩序的規定進行宣傳、講解、示范。同時，將城鄉環境綜合整治內容細化形成考核指標，義務監督員隊伍的意見將作為縣政府對各鄉鎮和部門考核的重要參考依據。四是建立投入保障機制。一方面保障經費。縣、鄉(鎮)兩級財政逐步加大投入和改善裝備，確保必要的城市管理經費開支，提高管理和執法能力。同時可以考慮開展市場化運作管理的方式，吸引社會、個人閑散資金和有效的管理手段保證城市管理工作的有效開展。另一方面是保障隊伍。科學核定城管執法隊員、協管員人數，充實管理力量，保證管理需要。強化城管隊伍的專業化培訓，嚴格管理，建設一支紀律嚴明、作風過硬、反應快速的城管執法隊伍。五是建立市政工程規劃設計和移交機制。充分發揮城市規劃、城市建設對城市管理的基礎性作用，增強規劃的前瞻性、預見性，規劃建設與管理要加強溝通與反饋，克服建設“后遺癥”現象，做到標本兼治。凡是規劃建設部門建設完工的市政工程，在進行規劃設計和工程移交時，都必須有城管部門的參與，這樣可以確保市政設施建設、管理的連貫性和一致性。六是建立宣傳動員機制。充分利用廣播、電視、報紙、網站、宣傳欄、發放資料、舉辦市民學校等多種形式，廣泛深入地做好城鄉環境綜合整治活動的宣傳教育工作，營造廣泛參與氛圍，發動城鄉廣大居民自覺投入到活動中來，養成遵守公共秩序、愛護公共環境、文明健康的生活習慣。同時，以重大節慶活動為契機，將環境綜合整治作為一項經常性工作來抓，使干凈、整潔、優美的自然環境和文明、有序、和諧的人文環境得到經常性保持。

(三)加強立法，確保城市管理有法可依。從法律層面，我國在城市管理方面立法相對滯后，造成城管執法難，甚至有時會出現“師出無名”的窘迫，因此建議立法機關盡快立法，確保城管部門執法的合法性。從管理層面，縣政府也要加快研究城市管理辦法，通過建立科學合理有效的管理辦法，統籌協調部門、鄉鎮條塊管理，加大城鄉環境綜合整治力度，確保新型城鎮化建設工作的順利推進。

第五篇：xxx森林公安局以撤縣設市為契機全面加強森林公安隊伍建設

XXX森林公安局以撤縣設市為契機

全面加強森林公安隊伍建設

今年1月1日，xxx森林公安局正式授牌為XXX森林公安局。XXX森林公安局全體民警決心以此為契機，采取多種措施，切實加強隊伍的教育和管理，不斷提高森林公安建設水平。

為嚴格隊伍管理，我局于2010年12月31日召開會議，在進一步建立健全隊伍管理各項規章制度的基礎上，提出充分發揮辦公室、法制室的監督作用和黨組織的戰斗堡壘及黨員的先鋒模范作用，扎實推進黨風廉政建設。認真開展槍支、警車清理整頓工作，進一步加強了槍支、警車管理。同時，我局還將與各部門負責人、民警簽訂了《崗位目標責任制》、《黨風廉政建設和安全目標責任制》、《執行“五條禁令”責任書》、《槍支彈藥管理責任書》，做到以制度管人，用制度辦事，進一步強化了民警的養成教育，積極消除了隊伍內部安全隱患和不穩定因素。

2011年1月7日我局召開會議，會議研究決定，以XXX撤縣改市為契機，在全局上下舉行一次“交心談心講團結、破舊立新促發展”活動。要通過開展廣泛深入的“交心談心”活動，充分調動我局全體民警獻言獻策、群策群力的積極性，達到深入了解情況、改進選人用人措施、關愛民警、凝聚力量推動森林公安事業發展的目的，切實加強我局的思想政治工作，進一步提高全局各項工作滿意度，提供堅強的思想和組織保證。

撫今追昔，幾代XXX森林公安人為如今的XXX森林公安隊伍奠定了堅實的基礎，創造了有力的條件。繼往開來，蒙XXX森林公安局的全體民警將以撤縣設市為契機，沿著前輩們的足跡，發揚團結拼搏、敢為人先、奔騰圖強的精神，為林區的和諧穩定貢獻全部的力量。

朱偉、李謐 2011年1月11日