第一篇：71155論文陳泰雷-閆杰—土地收儲出讓對經濟的影響—以埇橋區為例

土地收儲出讓對經濟的影響—以埇橋區為例

摘 要

隨著我國經濟體制和經濟增長方式的轉變,土地使用方式和管理方式也在發生轉變,集約用地逐步成為一種新的用地觀念,各地紛紛建立土地儲備制度,以達到規范土地市場、支持國有企業改革、營造公開、公平、公正的市場和投資環境等目的。在實際運行過程中,土地收儲出讓為政府控制土地一級市場的開發及供應總量、主導土地市場、管理城市建設用地做出了貢獻。本文以埇橋區為例分析了土地收儲出讓對經濟的影響。

關鍵詞：土地收儲 出讓 經濟 影響

第一章 緒論

1.1 研究背景

在中國特殊的土地所有權和土地收儲出讓措施下，地方政府是城市土地一級市場的壟斷供給者，同時土地收儲出讓收入是地方財政的重要來源之一。近年來，許多城市房價和地價快速上漲，地方政府的土地收儲出讓行為成為爭議的焦點之一，日益引起社會各界的關注。

1.2 研究意義

在這一現實背景下，本文結合當前措施特點和中國城市化、工業化的發展路徑，構建研究地方政府土地收儲出讓行為對市場經濟影響機，這對于揭示地方政府土地收儲出讓行為的內在邏輯和市場影響效果，分析這些機制在中國城市化和工業化進程中的客觀作用及可持續性，有較重要的理論和實踐意義。

1.3 文獻綜述

國內外學者對土地儲備進行了大量的研究，主要集中在土地儲備的內涵、模式、風險等幾個主要方面，這些研究成果為我國建立土地儲備制度打下了堅實的基礎，為土地儲備制度的實踐提供了保證。然而，在縱覽國內外學者對土地儲備的研究成果后，我們可以發現大部分研究都是重實證而輕理論，未能形成一個關于土地儲備的全方位理論體系。在實際工作中，如果沒有理論體系的指引，對土地儲備制度就不可能會有正確且深入的認識，實踐中所遇到的困境也就無從解決。同時，我國對土地儲備的模式和制度的研究主要是照搬國外政府主導型土地儲備制度的相關理論與實踐經驗，對在我國的特殊國情下的土地儲備制度沒有深刻的認識和預判，對當前形勢下土地儲備制度中一味強調政府主導而使行政干預

過強、市場機制不健全等問題也缺乏深入的研究和討論。

1.4研究思路及技術路線 1.5研究框架和方法

第二章 土地收儲出讓的相關理論

2.1 土地收儲含義

目前，學術界對土地儲備的內涵并沒有非常統一的認識。一般來說，所謂的土地儲備就是指各地政府及土地行政主管部分根據城市規劃，在一定的法律賦予的權限內依照法定程序，對閑置土地的土地使用權進行收回、收購或征用，并對已收儲的土地進行平整與前期開發，根據需求向社會出讓的行為。土地儲備一般包括三個階段，分別是土地收購階段、土地儲備及開發階段、土地出讓階段。其中，土地收購階段主要包括收購國有土地、征用集體土地、回收閑置土地以及進行土地置換等內容；土地儲備與開發主要是指對已收購土地的統一規劃、拆遷、建設配套設施和開發的行為；土地出讓就是指將已完成前期開發整理的土地的使用權按相應的規劃出讓，具體來說可以分為非經營性土地的出讓和經營性土地的出讓，非經營性土地的出讓主要是劃撥，經營性土地則主要采取招標、掛牌、拍賣的方式進行出讓。土地儲備的主要目的有四個：穩定土地市場、盤活存量用地、增加財政收入、保障用地需求。

2.2 土地出讓含義

在本文中，土地出讓是指國有土地使用權的出讓。按照《城鎮國有土地使用權出讓和出讓暫行條例》（1990）的規定，土地使用權出讓可以采取協議、招標和拍賣的方式。國土資源部于 2002 年 5 月 9 日和 2004 年 3 月 18 日分別頒布實施了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資發〔2002〕11 號）和《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發〔2004〕71 號），規定商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地必須采用招標、拍賣、掛牌方式供應；2007 年，國土資源部會同監察部又出臺了《工業用地招標拍賣掛牌出讓措施有關問題的通知》（國土資發〔2007〕78 號），對工業用地實行招拍掛措施。但在現實操作過程中，由于監管等方面的問題，仍有部分經營性土地以協議方式進行出讓。

2.3 土地收儲出讓的作用

2.3.1 提高土地儲備帶來的社會效益與經濟效益

我國建立土地儲備出讓措施的主要目的就是抑制土地市場投機行為，為土地市場“降溫”，維持市場的穩定，在穩定的基礎上實現土地價值的最大化實現，改善國民福利。目前，我國的土地市場高燒不退，土地的成交價節節攀升，“地王”層出不窮。飆高的土地價格跟我國土地儲備出讓中的“土地財政”導向有著直接的關聯，政府在設計土地儲備出讓措施的并未考慮到土地市場的理性需求，而是單純追求經濟價值最大化：一方面壓低價格，以“公共利益”的名義收儲土地，另一方面又以目前明顯過熱的土地市場價格為標準將土地以拍賣的形式出讓。這樣一來，土地市場的價格機制被進一步扭曲，加重了土地市場過熱的程度。而開發商之所以敢用如此高的價格購買土地，那是因為地價最終還是會轉移到普通民眾的頭上，這就變相增加了民眾的經濟負擔，降低了國民的福利水平，帶來了負面的社會效益。而引入市場機制的改革意在重塑市場的價格機制，讓土地的收儲與出讓能夠真正做到符合市場的理性需求，通過合理的界定土地收儲與出讓的價格內涵，讓土地儲備出讓措施能夠真正成為土地價格的穩定器而不是推高土地價格的助推器。

2.3.2切實提高存量土地的利用效率

土地是具有外部性的，任何一塊地的開發、建設、經營都是會對周圍環境及附近的民眾造成影響。而由于資本只會考慮私人成本而忽視社會成本，市場無法實現資源的最優配置。所以，政府介入土地市場，通過將土地儲備出讓起來，統一出讓是有必要的。然而，要實現這個目的就必須做到兩點，一是要掌握一定規模的存量土地，二是要合理安排土地的出讓計劃。目前，我國存量土地出讓計劃的安排缺乏對市場的整體考慮，造成了資源的浪費，使原本就十分緊張的供需矛盾進一步激化。以 埇橋區為例，在新規劃的新城中，政府為了更多的追求經濟利益，政府在計劃出讓的住宅用地時將每個地塊劃分的很小，而起拍價卻非常高，這樣一來就迫使開發商必須提高容積率來盈利，這樣做不但沒達到集約用地的目的，反而影響了土地開發的效果，也變相的給高燒不退的土地市場繼續升溫；而在 埇橋區的一塊具有良好地理位置及開發條件的地塊，規劃也是將其作為商住用地，然而這個地塊目前由于上級政府指令而被劃撥出去用于建設紀念園，這時又完全不考慮這種配置是否合理，是否符合規劃要求和土地經濟價值實現的需求。這種現象產生的直接原因是土地儲備出讓措施中的出讓環節主要考慮的不是一塊地的市場價值、規劃安排和它會造成的外部性影響，而是首先考慮是否符合上級政府的意圖，而依據政府的意志來進行資源配置又并不能保證效率的最大化，最終造成了存量土地利用效率低下。引入市場機制可以讓土地的儲備與出讓計劃更加合理和科學，通過市場的供需現狀來判斷所需要儲備和出讓的土地位置及其規模，有效促進土地的合理、集約、有效率的利用。

第三章 土地收儲出讓措施對地方經濟干預的途徑

3.1 土地收儲措施對地方經濟的影響途徑

3.1.1 市場主導型

市場主導型的土地儲備措施主要體現的是市場的作用，一般出現在經濟較為發達，非公資本活躍的地區，我國最典型的市場主導型土地儲備措施就在上海。上海的地價昂貴，土地資源的供求矛盾突出；而且上海作為我國經濟發展的中心，市場競爭意識強、資本流動活躍，因此上海市在設計土地儲備措施時就突出了以市場為主導力量的思路，期望能夠充分發揮市場配置土地資源的作用。具體來說，土地儲備機構收儲土地的主要方式是協商，主要涉及土地價格與土地收益分成兩個方面；在雙方就價格方面達成一致協議后，土地儲備機構支付土地收購款，到相關部門辦理過戶手續，并對土地進行拆遷和平整的前期工作；在完成土地整理與開發后，土地儲備機構會根據規劃要求和市場需求，有選擇性地將已收儲的土地進行出讓；出讓主要采用的也是協議方式，儲備機構根據開發商的水平資質進行選擇后，雙方進行平等協商，達成一致后辦理土地出讓手續即可。3.1.2 政府主導型

縱覽全國各地的土地儲備措施，目前最為流行且能夠讓各地政府接受的模式是政府主導型的土地儲備措施。其主要的特點是體現了土地儲備過程中的行政強制力。具體來說，土地儲備機構能夠代表政府對由政府行政法規規定的收儲范圍內的土地進行強制性的收儲，并對收儲的土地進行統一的拆遷、整理、開發和出讓。在整個土地儲備過程中，政府的主導性得到了明顯的體現，在政府主導的基礎上充分考慮市場機制，實現行政主導與市場機制的結合。目前全國大多數地區的土地儲備措施都屬于行政主導型，最典型的代表是杭州市的土地儲備措施。杭州市與上海的實際情況不同，執行土地儲備職能的機構有兩個部分組成，分別是起領導作用的，負責計劃、協調和監督的土地收購儲備委員會和負責具體業務運作的土地儲備中心組成，并規定所有的存量土地必須經土地儲備機構的收儲后方可出讓。由此可見，如此復雜和龐大的土地儲備體系，有且只有在政府的領導下才能夠正常的運行。

3.1.3政府市場混合型

所謂政府市場混合型土地儲備措施，實際上就是一種折中模式，最典型的就是武漢市的土地整理儲備措施。武漢市土地儲備措施的特點是在政府依靠市場機制的基礎上對土地儲備工作進行行政指導，同時土地儲備機構對國有土地資產以作價出資入股的方式盡心管理。武漢市的土地儲備機構成立于 1999 年，叫做“土地儲備整理供應中心”，它的機構設置與政府主導型土地儲備機構相差無幾，也就是多了一個管理國有土地資產的職能。然而武漢市在土地收儲的階段采取的并不是完全的強制收儲，而是實行了更為靈活的交易許可措施和優先購買權結合的土地收儲方式，將行政主導與市場機制較好的結合到了一起。

3.2 土地出讓措施對地方經濟的影響途徑

一是地方政府能夠從農民手中低價征得土地，并以高于征地費用的價格出讓，即土地批租能力的形成，其背后的事實是土地市場的不完全競爭和土地財政的形成;二是政治晉升激勵等促使地方政府成為生產型政府，從而使其出讓土地的行為有利于經濟增長，這背后的事實是土地財政的強化!所以，土地出讓價格與經濟增長的因果關系實際上與中國的土地措施“地方政府的土地出讓行為高度相關!雖然土地批租與地方政府最優行為的匹配在一定時期內有利于中國的經濟增長。3.3 綜合措施

3.3.1要合理科學的界定出讓價格

一味追求較高的土地成交價是目前一個比較嚴重的問題，由于經營性土地強制采用招標、掛牌、拍賣的形式出讓，而以上形式都是價高者得的規則模式，而起拍價相比于收儲價又訂得過高，這樣的直接結果就是土地儲備機構哄抬地價，間接導致房地產市場價格抬升，影響土地資源的正常配置和普通民眾的生活，鼓勵了土地投機。在決定出讓價格時，土地儲備機構必須對當前的土地市場進行了解和預測，包括市場的需求量、不同結構用地之間的平衡等因素，充分考慮土地市場的長期平衡和對民眾生活的影響，不要為了短期利益而損害了長遠價值。

3.3.2掌握相當規模的存量土地，合理調配市場供求

目前，我國的城鎮化程度不斷提高，加上近幾年城市占地規模不斷擴張，大搞開發區、新區、景區、地鐵建設，造成了存量用地規模大幅度縮水，使土地儲備機構對市場調節的能力大大降低。因此，要在制定土地出讓計劃前對當前土地市場的供需狀況進行詳細的調研。在嚴格遵守土地規劃的前提下，土地儲備機構應當通過市場的實際情況來制定詳細的且科學的年度出讓計劃，保證土地市場的

順利運行，客觀上保證土地儲備機構對土地市場的宏觀調控能力。

第四章 土地收儲出讓措施在市場中的應用

4.1土地收儲出讓措施在不同措施中對經濟影響的特點

4.1.1增加地方財政收入

土地出讓金一部分被用作城市基礎設施支出或者進行開發區建設投資的啟動資金；一部分被用作其他的諸如農業建設支出；一部分被用于其他支出來彌補預算內財政支出的不足。總之，土地出讓金收入增加了地方財政收入，而土地出讓金支出作為專項資金，直接用于經濟建設支出，推動經濟增長。4.1.2帶動建筑業等相關產業的發展

出讓的土地作為土地要素，投入到市場，參與經濟建設，一方面通過市場作用機制，土地直接用于房地產開發，帶動建筑業等相關產業的發展直接帶來經濟增長。

4.1.3推動地方工業化的進程

通過行政手段，協議低價出讓土地，引入工業企業，推動地方工業化的進程，促進勞動力轉移，進而推動城市化。因此，土地作為一種要素，地方政府以低價作為誘餌，既能夠招商引資，引入工業企業，又能夠以土地作為抵押，進行直接融資，為房地產業的發展和基礎設施的建設提供資金支撐。經營土地的利潤驅使，以及績效考核的GDP導向，使得地方政府有強大地動力出讓土地

4.2土地收儲出讓措施在市場中應用的原則

4.2.1針對性原則

土地儲備機制運行所產生的效益是很多方面,包括生態、經濟、社會等各方面,因此在對其運行效果進行時,主要考慮其實施所產生的重要作用能體現土地儲備效果的指標體系。4.2.2綜合性與主導性原則

體現土地儲備機制運行效果的社會、經濟指標很多。應該全面獲取各方面的資

料和數據，但在特定件下，各項因素對土地儲備機制的運行效果所帶來的影大小各有不同，所以必須在綜合分析的基礎上找出影響土地儲備機制運行效果的主導因素，對其中最具有代表性的因素進行深入研究，以使應用的準確性得到保證。4.2.3動態性原則

土地儲備機制運行效益的實現是一個目標，同時也是一個具體實施的過程，必須在時間的洗禮下才能得到充分的反映，這就決定了土地儲備機制應用效果應具有一定的動態性。

第五章 土地收儲出讓措施在埇橋區的應用

5.1埇橋區近幾年采用土地收儲出讓措施調控市場的效果

埇橋區把經營土地作為經營城市的核心內容,堅持用市場方式運作土地,探索土地資產運營新機制’最大限度地發揮職能作用,在土地資產的經營與管理、重點項目建設、融資和隊伍建設等方面取得了一定的成績’為埇橋區城市建設和經濟發展發揮了一定的作用。2001-2014年,埇橋區土地收購儲備中心通過一手抓土地“統一收儲權”,對城市規劃區范圍內經營性國有土地實施統一儲備;一手抓土地“統一供應權”,對規劃區范圍內的國有用地,特別是經營性用地統一由縣政府通過拍賣或掛牌公開出讓供應市場,逐步建立起了 “產權明晰、規則完善、調控有效、運行規范”的土地資源配置新機制,以市場機制配置土地資源的范圍明顯加大,土地市場秩序進一步規范。

5.1.1大力實施企業退城進園及舊城改造項目、加快存量土地開發

為建設大城關,改善城區環境,按照縣政府的決策部署,埇橋區土地收購儲備中心大力實施企業退城進園及舊城改造項目,包括正大生化、華瑞化工、生物綠康等大企業退城進園改造項目,共收儲土地約600畝。對位于城西物資片區、搬運公司法院片區舊城改造項目等企事業單位進行收儲,如:埇橋區大眾電影院、泓興水利水電建筑工程有限公司、埇橋區交通運輸公司、埇橋區人民法院(原法院辦公樓)等,共收儲土地約157畝。企業退城進園及舊城改造項目大大提高城市土地利用率,拓寬了土地儲備的運作空間,緩解目前儲備地來源不足問題。5.1.2加快新增土地收儲出讓,為城市發展預儲空間

通過各種途徑爭取省國土廳支持,爭取盡量多的儲備地農轉用手續能獲得審

批。2009年至今,埇橋區共上報新增建設用地101宗,土地面積14289畝。5.1.3促進儲備土地運作流轉,及時回攏土地儲備資金

埇橋區土地收購儲備中心將及時運作出讓儲備地塊’回攏儲備資金’當作重中之重的工作來抓,加緊辦理經營性儲備地出讓前期有關工作’進一步加大儲備地的運營流轉速度,并全力協助縣財政局、縣國土局做好土地出讓金的及時回收人庫工作。2009年以來,縣土地收購儲備中心共出讓土地22宗604.87畝,取得土地出讓收人92047萬元。

5.1.4積極拓寬資金籌措渠道,為重點項目建設和土地收儲出讓運作提供資金保障

為了拓寬土地儲備及項目建設資金來源渠道,埇橋區土地收購儲備中心注重自身造血功能,在大力加強儲備土地市場化運作的同時,除了爭取財政配套資金外,還積極做好項目融資工作爭取土地儲備合作伙伴資金。儲備中心注重做好與土地儲備合作伙伴的協調溝通工作,爭取土地儲備合作伙伴的資金支持。2013年以來,埇橋區土地收購儲備中心以圣農、正大等項目為重點建設項目,共籌得資金18500萬元。這些資金的到位,為重點項目建設及土地儲備工作的順利開展提供強有力的資金保證,為支持項目建設起到了推進作用。

5.2埇橋區土地收儲出讓措施的對房地產的影響

土地儲備出讓通過出讓土地來間接影響房地產市場, 土地儲備出讓通過出讓土地直接影響土地的價格, 而土地價格又會通過成本構成傳導到最終的住房價格中, 因此土地儲備出讓措施可以間接的影響房地產市場”在此需要特別指出的是, 在中國城市化進程加快的現階段, 由于房地產市場可以認為是一個開放的市場, 其需求量是非常龐大的, 實施土地儲備出讓措施以后,蘭州市的土地供應量受到一定程度的人為限制, 政府傾盡全力進行土地儲備出讓,但是仍然會出現土地的供給不能滿足市場的需求的情況“土地的稀缺性增加,引起價格的上升,從而導致較高的土地價格預期, 再加上土地的保值性使得土地成為良好的投資品, 而對土地的投資主要表現在對商品房的投資上”從土地供求曲線來看, 若土地市場炒作氣氛較濃, 就會使土地總體需求曲線右移, 引起房價較大幅度上漲“因此, 出臺必要的措施來限制各類炒作行為, 對于當前房地產市場的健康、平穩發展具有重大的意義。

從根本上看, 土地儲備出讓措施是通過控制土地供應(包括土地供應量、土地供應結構和土地供應價格)來影響房地產市場的”土地儲備出讓措施通過決定土地供應量和土地供應結構進而影響房地產市場供應量和供應結構圈“土地供應總量對房地產市場和房價的影響主要是通過兩條渠道來傳導的:一是土地供應總量直接決定房地產產品的供應總量(理論上房地產供應量應等于土地供應量乘以規

劃容積率), 進而影響房價;二是土地供應數量變動間接影響購房者對房價的預期, 進而影響當期購房需求”土地供應結構對房地產市場的影響也來自兩個方面: 一是供應土地對應的房地產產品結構, 如別墅、公寓、普通住宅、經濟適用房等;二是供應土地的區位分布“因此, 土地供應結構實際上決定了房地產市場上最終的產品結構,從而對不同物業類別的房地產供需平衡產生影響”簡單地說, 如果土地儲備出讓和出讓的中低價位土地供應太少, 那么在房地產市場上無論怎么調控供應結構都不能使供求關系實現均衡。

從理論上講, 由于建立了土地儲備出讓措施, 城市政府壟斷了土地市場,同時還直接掌握著一定量的儲備土地, 能夠強化政府對土地市場的調控能力“城市政府可以運用直接控制的儲備土地,平抑城市土地市場的波動, 調控城市地價的合理水平, 進而促進城市房地產市場持續健康發展”但是, 前提是必須避免開發企業囤積土地, 如果開發企業囤積土地, 則政府僅僅通過調節土地投放難以實現調控房價的目標。

5.3埇橋區土地收儲出讓讓措施對其他影響

5.3.1促進城市土地市場健康、規范發展

城市土地市場的不規范現象正是土地儲備出讓措施建立的主要原因, 因此,城市上地儲備措施試圖完善城市土地市場的運行機制和管理機制, 為市場提供充分的市場信息, 促進一級市場上土地需求者的公平、公開競爭, 杜絕不規范的交易行為“土地市場的波動對城市整體經濟的運行和居民的生活具有十分重要的影響, 因此, 城市政府應具有調控土地市場的能力和手段, 當市場出現異常波動時, 采取必要而有效的措施,平穩市場。5.3.2為居民提供可負擔的住房

目前, 我國已經取消了福利分房措施, 居民只能從房產市場上購買住宅、居者有其屋、是各級政府的施政目標之一,城市土地儲備出讓措施也應該以此作為目標之一, 保持城市地價特別是住宅地價的合理水平, 為居民提供可負擔的住房。

5.3.3提高城市居民的生活質量

城市土地儲備出讓措施應能保證城市交通、綠地、基礎設施和公共設施的用地, 使城市居民擁有暢通的交通系統、良好的基礎設施和便利的公共設施。5.3.4增加財政收入

在我國, 城市土地屬于國家所有, 城市土地實行有償使用措施, 土地收入應成為政府財政收入的一種主要來源”但是, 自從城市土地使用措施改革以來,由于灰色市場的存在和政府官員的尋租行為, 致使大量應歸國庫的土地收入流失到個人和組織的手中"建立城市土地儲備出讓措施以后, 應使這部分收入成為財

政收入。

第六章 土地收儲出讓措施對埇橋區經濟發展的影響

總結

土地收儲出讓的實施涉及到多方利益，是一個協調各方利益的過程。因此，一定要依法依規行事，不斷提高土地收儲出讓服務水平，搞好部門協調，強化監督執法，破解融資難題，推動土地收儲工工作邁上新臺階。

參考文獻

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第二篇：71155土地收儲出讓對經濟的影響—以埇橋區為例

土地收儲出讓對經濟的影響

—以埇橋區為例

摘 要

我國城市土地收儲出讓制度作為土地管理改革的新生事物，相關制度體系尚不完善。現行土地收儲出讓決策主要是經營性的經驗決策，決策過程缺乏理論的指導，決策依據不足。然而，土地收儲出讓的運作成本高、風險大，近年來不少地方出現了土地收儲出讓收益倒掛的現象。因此，科學地確定土地收儲出讓的最佳時機、價格、最佳收購量、儲備周期、供地時機和價格的實際要求迫切。本文以宿州市埇橋區為研究對象，主要論述了土地收儲出讓對經濟的影響，首先論述了土地收儲出讓課題研究的背景及意義，然后論述了相關理論概述，然后分別從土地收儲和出讓兩個方面分析了對經濟的影響。對于土地收儲出讓的研究存在重要意義。

關鍵字：土地；收儲；出讓；經濟

Abstract China's urban land purchasing and selling system as a new thing of land management reform, the related system is still not perfect.The current land purchasing and selling decision is the main decision-making management, decision making process of the lack of theoretical guidance and basis for decision making problems.However, the operation of land purchasing and selling high cost and risk, in recent years the land purchasing and selling income inversion phenomenon in many places.Therefore, scientifically determine the actual land purchasing and storage requirements of the best opportunity, the transfer price and the best quantity of purchase and reserve cycle, for time and price urgently.This paper take the Yongqiao District Suzhou city as the research object, focuses on the land purchasing and selling the impact on the economy, first discusses the background and significance of the land purchasing and selling of the research, and then discusses the overview of the relevant theory, and then from the two aspects of land purchasing and storage and transfer of the impact on the economy.Study on the land purchasing and selling the existence significance.Keywords: land transfer;economy;storage

目 錄

一、土地收儲出讓課題研究背景及意義..................................4

二、土地收儲出讓理論概述............................................4

（一）土地收儲的概述............................................4

（二）土地出讓的概述............................................5

三、埇橋區土地收儲出讓現狀分析......................................5

（一）埇橋區構建土地儲備運作新模式..............................5

（二）埇橋區新土改，農村建設用地可依法流轉......................6

四、宿州市埇橋區土地收儲對經濟的影響................................7

（一）土地收儲增強對土地市場的宏觀調控能力......................7

（二）籌備城建資金，推進城市化進程..............................7

（三）有效的規范了土地交易市場..................................7

五、宿州市埇橋區土地出讓對經濟的影響................................8

（一）土地出讓為促進地方財政收入................................8

（二）土地出讓存在不良的影響....................................8

六、總結............................................................9 參考文獻...........................................................10

一、土地收儲出讓課題研究背景及意義

隨著我國土地使用制度改革的不斷深入和城市土地市場的發育，土地儲備制度作為一種新型的城市土地管理制度，自1996年上海成立了我國第一家土地收購儲備機構起，全國有250多個城市相繼建立了各種各樣的土地儲備制度和機構，開始或準備實施自己的土地儲備方案。我國土地儲備制度的實施，取得了有目共睹的成果，在壟斷土地一級市場，推進土地招、拍、掛的實施；實現土地資本良好運行，增加土地收益；推進城市拆遷、舊城改造；促進國企改革；盤活城市存量土地，加快城市化；調控房地產市場等多方面發揮著積極的作用。我國城市土地儲備制度處于邊運作、邊摸索的過程，相關制度體系尚不完善。

20世紀八十年代后期，我國的城市土地使用開始由由無償、無期限、無流動的狀態向有償、有期限、有流動的狀態轉變。1987年，深圳市首次出讓城市土地，拉開了政府出讓土地的序幕，隨后各地方政府也開始仿效深圳出讓土地，獲取土地出讓收益。1994年分稅制改革，地方稅收收入大部分上繳給中央政府，地方政府可支配財政收入大為減少，與此同時地方事權未減少，所需的財政開支也未壓縮，特別是行政服務、社會保障及地方基礎設施建設等對財政支出高度依賴，加大了地方政府的財政壓力。入不敷出又無稅收自主權的地方政府，只能發掘土地價值，高價出讓土地獲取土地出讓金或者以低價土地作為優惠條件招商引資，以土地作為盤活地方經濟的重要手段，既緩解了地方政府的財政壓力，又能夠吸引優秀企業，解決就業等問題。自此，各地方政府開始極力追求土地出讓收入。

二、土地收儲出讓理論概述

（一）土地收儲的概述

最狹義的土地儲備，是指政府為將來公共設施使用，而在未需用之前預先取得土地，以確保土地的可用性，并減少土地取得成本的措施;狹義土地儲備，是指政府在未需用地前預先取得相當面積的土地，最后將其釋放，進行與計劃目的一致的開發，以確保計劃有效實施并引導都市合理發展的管理措施;廣義土地儲備，是指對都市成長、土地利用及土地價格方面都具有實質影響力的大規模土地取得、管理及處分措施。我國城市土地儲備的本意，是指已經出讓的城市國有土地，因開發商或其他土地使用者繼續開發利用有困難，由政府收回重新安排開發和使用;歷史上劃撥給國有、城市集體企業、單位或者個人使用的城市國有土地，因體制改革、經營狀況、城市改造等原因，也需要政府收回整理和另行安排使用，并給原土地使用者以適當補償。另外地方政府根據需要將依法收回的城市土地和已征收為城市發展的原屬于農民集體所有的土地交由土地儲備機構開發成熟后再由政府出讓，也是可以的。然而國內對土地儲備的概念，目前還沒有統一的認識。

（二）土地出讓的概述

我國的土地出讓制度從最初的無償、無期限逐步轉向有償、有期限，發展至今，己初步具有自身特色。可以概括為以下幾個方面:土地出讓是政府驅動型的。由于我國經濟發展是政府主導型，政府通過制定經濟發展規劃勾勒出未來幾年經濟的發展方向。土地出讓是政府壟斷型的出讓。土地出讓中政策介入很明顯。在國家層面，隨著市場經濟的發展，國家將土地供給作為宏觀經濟調控的重要手段，因此，許多經濟調控政策都通過介入土地，影響土地出讓來實現對經濟的調控為發展本土經濟。

土地出讓是有償出讓，主要包括協議出讓、招標、拍賣、掛牌出讓等四種方式。其區別主要表現為土地出讓價格的形成方式不同。協議出讓土地是土地所有者與新的土地使用權人就該宗地的用地條件、出讓金額等協商后達成協議簽訂合同。招標出讓是土地所有者就所要出讓使用權的宗地的實際情況與開發利用要求，發布邀標通知書或者招標公告，由具備相應條件的企業法人按照己定的要求投標，土地所有權人擇優選擇中標人。拍賣出讓是出讓方在約定的時間、地點，根據所要出讓使用權的宗地的區位條件、面積、用途、使用年限，報出底價后，由具備相應資格的法人公開叫價競標，價高者得。

三、埇橋區土地收儲出讓現狀分析

（一）埇橋區構建土地儲備運作新模式

從安徽省宿州市埇橋區國土資源局了解到，該局在全方位抓好土地儲備工作的同時，構建土地收儲新模式，實現了多項新突破。據悉，宿州局擴大土地儲備規模，共投入資金51.93億元，收儲國有建設用地使用權223宗，面積14577畝，辦理11宗598.3畝土地儲備使用證，重點用于收儲土地融資抵押，為城市建設用地提供了更大的發展空間。

宿遷市政府下發了《關于土地收儲征遷包干經費及收儲土地出讓價款分成的意見》，實行收儲一體、利益共享、風險共擔的征遷經費包干和收益分配制度，充分發揮埇橋區政府及市屬各開發園區管委會在土地收儲征遷工作中的組織協調作用。土地儲備運作模式的新突破既推動了舊城改造工作，又實現了土地節約集約利用和經濟效益的雙贏。同時，在土地融資工作中，宿州局通過與徽商銀行、建設銀行等五家銀行積極對接，共獲得土地儲備融資項目8個，融資貸款7.7億元，有效緩解土地收儲資金壓力，有力地推動重點項目和工程建設。

（二）埇橋區新土改，農村建設用地可依法流轉

十八屆三中全會閉幕當日，安徽版農村土地的改革方案隨即受到關注。2013年11月12日，安徽省發布的一份《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》(下稱《指導意見》)中透露，決定在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點工作。今后，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設，未來還將建設統一的城鄉土地交易市場。這份《指導意見》被外界普遍解讀為安徽省農村集體建設用地流轉的正式開閘。最終使得土地流轉信托的出現。

土地流轉信托對實現農業的規模化、集約化、現代化經營具有重要意義，也被認為是信托行業在轉型機遇期重點關注的發展方向之一。但因土地流轉信托涉及政策不明、農民權益分配等問題，業內普遍認為土地流轉信托目前大規模推廣的條件尚不成熟。此外，土地流轉信托還涉及政策、農民權益分配、土地質量的問題，在這些問題有有效地的解決方法之前，土地流轉信托的大范圍推廣條件尚不成熟。

四、宿州市埇橋區土地收儲對經濟的影響

（一）土地收儲增強對土地市場的宏觀調控能力

宿州市埇橋區在建立土地儲備制度之前，雖然我國的相關法律法規有規定，土地一級市場必須由政府壟斷，但實際上政府并未完全做到，因為原有存量土地已劃撥給各個企事業單位和房產公司，政府無法壟斷。因此，炒賣地皮的現象較為普遍，土地的增值收益大量流失，導致政府對房地產開發失控。實行土地收購儲備制度后，一方面對農地轉為建設用地，由政府統一征收，進行初步統一開發后由國土部門統一出讓，壟斷了土地一級市場，另一方面，城市存量土地，利用率低或閑置的土地，改制企業的土地資產以后出讓后2年未開發的土地，都可以回收到土地儲備庫，由土地儲備中心依據城市規劃發展和市場的需要，統一出讓土地。這就宏觀上掌握和控制了土地投放總量，強化了政府對土地市場的調控能力。

（二）籌備城建資金，推進城市化進程

土地收儲是在市場經濟體制下，把城市建設引入了市場機制，把市場經濟中的經營意識、經營主體、經營方式扥多種要素引入城市建設，從土地收購儲備、出讓中獲取收益，再將這筆收益投入到城市建設的新項目中去，從宿州市埇橋區實施土地收儲制度以來，緊緊在城區規劃內收購儲備土地共投入資金51.93億元，收儲國有建設用地使用權223宗，面積14577畝，辦理11宗598.3畝土地儲備使用證，重點用于收儲土地融資抵押，為城市建設用地提供了更大的發展空間。

（三）有效的規范了土地交易市場

土地作為一種稀缺的不可再生資源，隨著城市化進程的加快，城市規模的逐步擴大，土地資產的增值是一種必然的趨勢。因此，政府壟斷一級市場，規范市場行為抑制土地投機炒作，也是我國融入國際市場，沒有土地收購儲備制度的建立，就無法實現土地一級市場的壟斷。只有把城市存量土地及利用效率低，出讓2年未開發的土地收回到政府的土地儲備庫，才能抑制中間商的土地炒作，只有由政府土地部門對經營性土地統一掛牌出讓拍賣，才能規范市場行為，創造平等、公平的競爭環境。通過土地儲備與掛牌拍賣。減少腐敗案件產生，加強國有土地資產管理，優化土地資產配置，規范了出讓國有土地使用權行為。由于土地儲備收購及其轉讓過程周期較短，風險性較小。土地儲備機構出現以后，引起各金融機構廣泛關注并主動向土地收購儲備中心貸款，各家商業銀行都介入土地儲備，這推動了土地金融的發展，配合蘇州市埇橋區進行企業改制，盤貨企業存量土地資產，為企業改制籌措必要的資金，減輕了政府的壓力和財政負擔。

五、宿州市埇橋區土地出讓對經濟的影響

（一）土地出讓為促進地方財政收入

土地出讓，通過財政和市場兩條路徑來促進經濟發展。具體來說，對于土地出讓收益而言，埇橋區政府將土地出讓金作為地方財政收入的一部分，納入財政預算，作為埇橋區基礎設施建設的啟動資金，促進地方配套設施的完善，從而，為埇橋區政府招商引資及產業發展創造條件，土地出讓收益對經濟增長的促進作用是通過政府財政支出來實現的。對出讓的土地要素，在出讓之初由埇橋區政府根據經濟發展的需要決定出讓多少土地，規定各地的用途及容積率，然后公開信息，進入招拍掛出讓環節。在出讓環節中，市場發揮著重要作用，通過意愿購買，使土地價值得到最大程度的認可。被出讓的土地要素作為固定資產投入參與到再生產中去，產生經濟效益。

（二）土地出讓存在不良的影響

毫無節制的出讓土地，會帶來一系列不良影響。一是我國當前依舊是較為粗放的經濟增長，經濟的集約化程度不夠，經濟增長在很大程度上依靠的是出讓土地，以土地作為誘餌來拉動投資和經濟增長，經濟發展常以消耗土地資源為代價。二是地方財政收入依賴土地出讓金，為增加埇橋區政府收入盲目占用農村集體土地，大量耕地被轉化為建設用地，威脅到中國的糧食安全。第三，地農民的利益，可能導致其未來生活無著落土地出讓金收益分配不均，極大損害了失，增加了下屆政府的壓力。在土地出讓過程中，也可能存在官商勾結，土地資源低價出讓使國有資產流失等問題。

由于埇橋區政府對土地出讓擁有絕對的權力，為追逐GDP高速增長，地方政府無節制的供給城市土地，導致城市用地無序快速擴張。由于埇橋區國土資源具有資源的有限性及非再生性，導致僅靠出讓土地獲得收益來發展埇橋區城市經濟的狀況并不會持續太久。土地不可持續性供給必定會影響地方經濟，導致財政收入不足或者經濟發展動力不夠。埇橋區城市土地的出讓不是根據經濟發展的需求有節奏的供應土地，而是根據埇橋區政府的要求供應土地，供給多少土地是政府說了算。如果對埇橋區地方政府出讓土地的權力不加限制，不對土地要素的使用進行合理的規劃，土地資源很快會低水平開發殆盡，到那時依靠土地促進經濟發展的策略將會難以繼續，地方政府因財政不足而難有大的作為，將會嚴重阻礙我國經濟發展。

因此，有必要對埇橋區土地出讓制度進行改革，以期能更長久的彌補地方財政不足及促進經濟發展，同時減少埇橋區地方政府對土地收入的過度依賴，實現土地的集約化利用，促進經濟的可持續發展及城市化進程的順利進行。

六、總結

土地收儲出讓在我國發展的歷史較短，它起源于20世紀80年代末90年代初，是為滿足我國市場經濟的發展需要而產生的。土地收儲出讓對我國經濟發展有較大的影響，地方政府一方面將土地出讓金納入地方財政，完善基礎設施建設，另一方面地方政府常以提供城市土地為條件，招商引資，吸引資本、勞動力，促進當地經濟發展，本文以宿州市埇橋區為研究對象，主要論述了土地收儲出讓對經濟的影響，首先論述了土地收儲出讓課題研究的背景及意義，然后論述了相關理論概述，然后分別從土地收儲和出讓兩個方面分析了對經濟的影響。對于土地收儲出讓的研究存在重要意義。

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