第一篇：公共財務受托責任、績效評價與政府財務報告改革

摘要：公共財務受托責任的歸宿在于績效評價，政府財務報告是績效評價所需績效信息的重要來源。這就要求以績效評價為導向，從目標、主體、基礎、報表體系和報表內容等方面推進政府財務報告改革，使政府財務報告能夠提供可靠、相關的績效信息，來合理評價政府的公共財務受托責任。

關鍵詞：公共財務受托責任；績效評價；政府財務報告

中圖分類號：f234．4 文獻標識碼：a 文章編號：1003-7217(2008)05-0084-04

國際會計師聯合會公共部門委員會在其公布的《中央政府財務報告》中指出：“政府財務報告的最高目標應是有助于利益相關者評價政府公共部門的受托責任并做出相應決策”。美國政府會計準則委員會在其第1號概念公告“財務報告的目標”中也指出：“受托責任是所有政府財務報告的基礎”，“在一個民主社會中，財務報告在政府實現其對公眾負責的職能中起著重要的作用”。另外，李建發在《政府會計論》中同樣認為：“政府財務報告是政府會計的‘產成品’，是反映和報告政府績效及受托責任完成情況的載體，也是立法機關、社會公眾審核并批準解除其受托責任的依據”。這些說法都說明了受托責任、績效評價和政府財務報告三者之間存在著一定的聯系。但由于中國現行的預算會計報告還不能如實地反映和報告政府績效及公共財務受托責任的完成情況，使得這三者的聯系并沒有引起人們足夠的重視。為此，本文在理順公共財務受托責任、績效評價和政府財務報告三者關系的基礎上，提出了以績效評價為導向改進中國政府財務報告的基本設想。

一、公共財務受托責任的歸宿：績效評價

公共財務受托責任(public financial account-ability)主要指經營管理公共財產的機構或人員(具體包括中央和地方政府機構、盈利和非營利性的國有公營企事業單位及其管理人員)有責任匯報對這些財產的經管情況，并負有財務管理和計劃項目方面的責任。它的產生主要源于民主社會制度的建立，源于民主社會里公共權力的讓渡而形成的委托代理關系。即在民主社會里，政府要行使公共權力、提供公共產品和服務需要耗費一定的資源，必須以一定的形式和程序為其行使公共權力提供資源保障，于是政府以公共預算的方式，通過征稅等渠道從社會公眾那里取得公共資源來提供保障，并由此形成政府對公共資源的使用和管理的受托責任。

公共財務受托責任是存在于公共領域特殊形式的受托責任，它不同于企業財務受托責任。企業財務受托責任的產生源于所有權與經營權的分離所形成的委托代理關系，并且企業以盈利為目標，所以委托人(股東)可以從企業披露的財務報告中獲取投資回報率等財務指標來評價代理人(經理層)的業績，從而解除代理人的財務受托責任。而公共財務受托責任的產生源于社會公眾部分“財產權”的讓渡而形成的委托代理關系。這種委托代理關系一般具有兩個基本特征：一是委托代理鏈條長、具有多層次性；二是長期契約。因此。與企業相比，它更加復雜。也更容易產生各種各樣的代理問題。

公共財務受托責任的這些特征決定了其解除的復雜性，而績效評價體系的建立能有效解決這一難題。因為從受托責任的含義來看，它的本質其實就是一種結果導向的責任管理。而關于責任，romzek和dubnick在《國際公共政策與行政百科全書》中這樣定義：責任是一種關系，在這種關系中，個人或單位在被授權的行動中，有義務向授權者回答有關授權行動績效的問題。英國的富爾頓報告也認為，責任管理就是要“使個人和單位對已得到盡可能客觀評價的績效負責”；它的實現依賴于“在政府部門內部確認或建立責任單位――這些單位的產出能夠被盡可能客觀地加以考核，同時，這些單位中的個人則可以以個人的名義對自己的績效負責”。可見，責任管理的歸宿在于代理人對績效負責，受托責任的歸宿在于績效管理。而具體到公共財務受托責任，它的歸宿就在于政府公共部門績效信息的全面披露與評價。一方面，政府公共部門(代理人)可以通過向選民(委托人)披露績效信息，公開解釋、說明其使用權力和資源的方式和效果；另一方面，選民(委托人)可以通過分析與評價政府公共部門績效信息，對政府公共部門公共財務受托責任的履行情況進行考核，當政府公共部門績效符合選民的預期或既定標準時，政府公共部門就可以解除其承擔的公共財務受托責任。

二、政府財務報告：績效評價的重要信息來源

公共財務受托責任的歸宿在于績效評價。而績效評價又涉及到政府公共部門績效目標的確定、績效指標的設計以及績效報告(包括績效信息的披露)等一系列的工作。這些管理性工作必須建立在客觀的基礎上才能實現，這個客觀基礎就在于有一個良好的績效信息提供系統。而政府財務報告作為一種貨幣化的經濟信息系統，在提供這些績效信息方面具有天生優勢。主要表現為：

首先，政府財務報告基本包含了政府績效評價所需的相關信息。一般認為，為評價公共部門的績效，至少需要以下幾方面的信息：(1)政府公共部門守法和管理的信息；(2)政府財政狀況的信息；(3)政府公共部門提供服務的努力程度，成本和成就的業績信息。而所有這些相關信息都可以通過政府財務報告系統采用特定方法(如引入應計制、提供合并的政府財務報告以及規范政府財務報告的信息披露等方法)提供的數據予以體現。

其次，政府財務報告在政府財務信息披露中起著重要作用，是社會公眾評價政府公共部門績效及做出相應決策的重要依據。政府財務信息披露的主要方式為政府預算和政府財務報告，此外還有其他一些定期或不定期公開的經濟文件。而關于政府財務報告這種披露方式，國際會計師聯合公共部門委員會在公布的研究報告第1號《中央政府財務報告》中明確指出：“政府財務報告是指滿足外部使用者共同的信息需求而編制的通用財務報告，這些外部使用者依靠這些報告，將它們作為財務信息的重要來源，因為他們獲取另外信息的權力、能力和途徑是有限的”。這就是說，政府財務報告是政府財務信息披露的所有方式中重要的一種，并成為信息使用者評價政府公共部門績效及做出相應決策的重要依據。

此外，pollitt(2000)等還認為，企業型的財務報告系統和基于此的財務分析體系能有效地為政府績效評價提供支持，從而監察公共部門的委托一代理問題。因此，在對政府財務報告系統進行必要改進的基礎上，政府財務報告系統及其生成的財務信息能在最大程度上為利益相關者評價政府公共受托責任的履行情況(績效)提供定量信息支持。

三、以政府績效評價為導向推進政府財務報告改革

公共財務受托責任的歸宿在于績效評價，政府財務報告又是績效評價所需績效信息的重要來源。這就要求政府財務報告能夠提供可靠、相關的量化信息，以合理評價公共財務受托責任。但迄今為止，中國建立在現金制基礎上的預算會計報告，只是一種以預算管理為中心的宏觀管理信息系統，范圍小，內容不完整，并不能滿足績效評價工作的要求，也不利于公共財務受托責任的解除。因此，以政府績效評價為導向推進政府財務報告改革，使公共財務受托責任得到合理解除，就成為必須要解決的課題。而按照國際會計師聯合會公共部門委員會的觀點，建立一個規范的政府財務報告制度，首先應當明確政府財務報告的目標、主體、基礎、報表體系和報表內容等主要問題。

(一)關于政府財務報告的目標

如前所述，目前國際上大部分學者和政府會計準則制定機構在關于政府財務報告目標這個問題上的觀點比較接近：即向使用者提供全面的財務信息，以幫助其評價政府的受托責任和作出相關的決策，而其中，報告和解除政府主體的公共財務受托責任是政府財務報告的根本目標。如澳大利亞政府財務報告的目標是為使用者提供有用的信息，幫助使用者制定或評價政府的資源配置決策，幫助報告主體管理統轄機構解除受托責任。而從績效評價的視角來分析，這一根本目標的實現最終又有賴于對政府績效的評價。

目前中國預算會計報告的目標主要定位于滿足國家宏觀經濟管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要，即定位在較低層次的為政府內部管理提供服務上，社會公眾或其他信息需求者往往因缺少較高層次的信息支持而無法有效督促政府履行廣泛的公共財務受托責任。因此，政府財務報告的目標層次還需要進一步提升，其直接目標應該定位于提供績效評價的有用信息，定位于幫助評價政府公共部門的績效和反映政府公共部門的公共財務受托責任。

(二)關于政府財務報告的主體

政府財務報告的主體涉及納入政府財務報告內容的范圍和組成。從公共財務受托責任和績效評價的視角來分析，其界定的關鍵在于該主體是否承擔公共財務受托責任，是否存在績效評價的信息需求。也就是說，無論是狹義政府還是廣義政府，無論是政府基金、政府部門(單位)還是整體政府，只要該主體承擔受托責任，存在績效評價的信息需求，就應被視為一個政府財務報告主體。

中國現行預算會計包括財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計，其報告主體局限于狹義政府，范圍很小，沒有包括公共財務受托責任的全部受托者，不能提供政府控制的資源和活動的完整概念。因此，應當按照公共財務受托責任和績效評價的要求，擴大政府財務報告的主體范圍。這方面，美國的經驗值得借鑒。美國的《政府會計準則委員會――第34號公告》將政府財務報告主體定義為三個層次：(1)基本政府；(2)基本政府財務上負責的組織；(3)其他組織。并認為政府財務報告的核心通常是基本政府，基本政府之外的政府型組織(例如組成單位、合營、共同管理的組織或其他單列的政府部門)在發布自己獨立的財務報告時，應當把自己作為報告主體的核心。考慮到中國政府層級較多，廣義政府包含的范圍較廣，可以將政府財務報告主體分成三個層次：基本政府層次、組成單位層次和相關單位層次。各級政府機關、行政部門構成基本政府層次，該級各部門的直屬單位構成組成單位層次，這兩個層次確認為政府財務報告的正式主體。國有獨資企業、政府參股企業、公用事業單位等可以作為各級政府財務報告的相關單位，以附注或附表的形式列入政府財務報告。

(三)關于政府財務報告的報告基礎

報告基礎問題是政府財務報告制度的一個重要因素，影響到財務報告的功能和財務報告目標的實現。近年來，部分國家政府財務報告的應計制改革引起了全球會計界的關注。應計制企業財務報告系統在企業財務受托責任中的出色表現使學者們有理由相信，應計制財務報告在反映和評價政府績效及公共財務受托責任方面明顯地優于現金制財務報告。

中國現行的預算會計報告是以現金制為報告基礎，很難客觀公允地反映政府的整體財政狀況和運行績效。因此，從績效評價和公共財務受托責任的角度來看，應計制的適度引入是應該的。當然應計制的引入不是一蹴而就的，它應是一個對財務信息需求逐步增加的過程，其關注的重點在于是否需要應計制來增加政府財務報告的信息含量，以及應首先在哪些方面和哪些項目引入應計制，而不是簡單地以應計制系統取代現金制系統。

(四)關于報表體系和報表內容

報表體系和報表內容主要是明晰政府財務報告的組成和內容，分清哪些內容應當納入政府財務報告，哪些不應納人，其中應當納入政府財務報告的內容中哪些是核心內容，哪些是附帶內容。根據《國際公共部門會計準則第1號――財務報表的列報》的規定，一套完整的政府財務報表體系包括：(1)財務狀況表(又稱為資產負債表)；(2)財務業績表(又稱為運營表、收入與費用表、收益表等)；(3)凈資產／權益變動表；(4)現金流量表；(5)會計政策和財務報表附注。一套完整的政府財務報表至少應當提供以下信息：資產；負債；凈資產；收入；費用；現金流量。

中國現行的預算會計報表主要包括：資產負債表、收入支出表(預算執行情況表)、附表及會計報表附注以及收支情況說明書(預算執行情況說明書)。預算會計報表的內容集中關注與預算執行直接相關的現金流信息，沒有全面、客觀地反映各級政府的資源狀況、負債和凈資產全貌及資金使用效果等，特別是缺少了預算與會計報告系統所涉及到的政府的業績、效果、服務成本方面的信息部分。

為了全面完整地反映各級政府的績效及公共財務受托責任，應當按照《國際公共部門會計準則第1號――財務報表的列報》的規定，結合中國的實際，將中國現行的預算會計報表拓展為包括資產負債表、收支表、營運表、現金流量表等在內的政府財務報表體系，使政府財務報告能夠蓋所有相關的政府財務活動內容，全面、客觀地反映政府公共部門的受托業績。

第二篇：政府財務報告改革探索

政府財務報告改革探索

時間：2007-3-1 9:01:00作者：王湘輝

摘 要:文章分析了我國政府財務報告的現狀及存在的問題,指出我國政府財務報告的改革方向及趨勢。

關鍵詞:政府財務報告 問題 改革方向及趨勢

嚴格來說,我國各級政府至今沒有編制過一份全面、完整的政府層面的財務報告。由于我國目前實行預算會計制度,政府財務信息主要是預算會計信 息,政府財務報告也主要以會計報表的形式提供會計信息,包括資產負債表、收入支出表、必要的附表及會計報表附注和收入情況說明書等組成。隨著我國市場經濟 體制的不斷發展與完善,雖然已經過多次改革,但是目前執行的“三制一則”(《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《事業 單位會計準則》)仍不能很好地適應需要。實現財務報告的目標,繼續深化改革勢在必行。

一、我國政府財務報告的現狀及存在的問題

1.政府財務信息使用者方面。政府財務信息的使用者及其信息需求是影響政府財務報告的一個重要因素,決定了政府財務信息披露的目標,只有使用 者需要的財務信息政府才有必要提供。“三制一則”描述我國政府財務報告的使用者主要包括:(1)各級政府用于政府預算的編制、執行、監督以及對宏觀經濟的 調控。(2)行政事業單位領導用于各預算單位的核算和管理。(3)立法和審計機關用于對政府收支的審核監督。由此可見,我國政府會計信息的使用者仍主要局 限于財政部門和上級預算單位等政府內部管理人員,提供的仍主要是有關預算執行的信息。然而在市場經濟環境下,政府為了提供更多的、適應社會發展需要的公共 產品,需要多方籌措資金。其資金現主要來自于納稅人繳納的稅款和向國內外舉借的各種債務資金等。政府財政資金來源的變化,產生了新的政府會計信息使用者及 其對會計信息的需求,即作為納稅人的廣大人民群眾隨著保護自身權益意識的增強,開始關注政府資產狀況、提供公共服務的能力、財政資金的使用狀況、支出結構 及其效果等,關心財政資金是否真正和有效地用于與國家、社會、人民利益息息相關的方面。然而現行的政府財務報告制度,使得這部分新增的政府財務信息使用者 無法得到相關的信息。

2.政府財務信息的會計基礎方面。收付實現制和權責發生制是兩種最基本的會計基礎。收付實現制在現金收到和實際支付時才確認交易事項,主要提 供現金流量方面的信息;權責發生制在交易事項發生時就予以確認,而不考慮現金是否收到或支付。我國現行政府會計制度規定,財政會計和行政單位會計仍實行收 付實現制。收付實現制只確認實際收到或支付現金的事項和交易,并計量一定期間現金收付差額。收付實現制符合傳統政府管理的特點,有利于安排預算撥款和款項 支出的進度,如實反映預算收支的結果,預算短缺與政府借款需求接近。但是在政府公共受托責任拓展的今天,按照收付實現制編制的財務報表不能如實反映政府當 前的公共受托責任,容易被管理當局操縱,造成財務狀況扭曲。收付實現制下,財政支出只包括當期現金實際支付的部分,并不反映當期已發生但尚未用現金支付的 政府債務部分,從而使其成為“隱性債務”。在我國,這類隱性債務主要包括:政府中長期國債中尚未償還的部分、政府部門因未決訴訟產生的或有負債、社會保險 基金的支出缺口、養老金負債、地方政府欠發的工資等。收付實現制所“隱藏”的這些政府債務容易夸大政府可支配的財政資源,造成虛假的平衡現象,給財政經濟 的持續、健康運行帶來隱患。

3.政府財務信息披露方面。雖然“三制一則”對政府財務報告的內容有明確的規定,但是作為社會公眾和納稅人無法接觸到有關會計報告,只能通過 各級政府行政長官,主要是財政和計劃的官員在每年召開人大代表、政協委員會議期間分別作的政府工作報告、預算執行情況報告和國民經濟與社會發展計劃執行情 況報告來了解相關情況。但這些報告除了預算執行情況報告反映預算收支情況及結果外,并沒有提供更多的財務信息,特別是關于政府財務狀況的信息,政府負 有受托責任的國有資產、歷年各種債務、累計現狀、資產減去負債后的差額或稱凈資產等都沒有得到全面完整的反映。其他報告即使提供了財務方面的信息,也由于 它們涉及的內容、報告的重點不在于反映政府的財務狀況,對于那些不具備專門知識的讀者來說,也很難將這些報告與政府的財務活動和財務狀況聯系起來。即使是 政府有關部門也只能得到預算、決算等基本的財務信息,無法從會計報告中了解政府的整體財務狀況和工作績效,進而也無法評價政府工作的好壞。

4.政府財務報告的鑒證問題。從理論上說,政府行政當局編制政府財務報告,社會公眾、立法機構等各種使用者使用政府財務報告,由于提供財務報 告的立場與使用財務報告的立場往往不一致,必須考慮政府財務報告的質量問題,即如何才能保證財務報告的相關性和可靠性,客觀公允地反映政府的業績和受托責 任。審計機關或其他鑒證機構以其公正、中立的身份,通過對政府財務報告進行不偏不倚的審計,提供客觀、公允的鑒證報告,使政府財務報告取信于使用者,以解 除其受托責任。這不是一道可有可無的程序,而必須將政府審計報告作為政府財務報告的組成部分。因為政府財務報告表述的業績如何卓著,也只是一家之說。只有 經過審計鑒證,才能保證其真實性和可靠性。在我國,政府財政報告還沒有經過獨立審計的先例,官方審計機構也屬于政府序列,審計監督的效果及獨立性都有待提 高。目前在審計方面已經頒布了《國家審計基本準則》和《中華人民共和國審計法》,但是一個規范的政府審計體系還遠未建立起來。

二、我國政府財務報告的改革方向及趨勢

1.由收付實現制向修正的權責發生制轉變。我國需要對現行政府會計核算基礎進行調整。權責發生制有利于對成本和費用進行準確的核算,可連續 地、客觀地反映政府資產和負債的變化,如實反映管理當局受托責任的履行情況,防止其將自身責任轉嫁給繼任者,還能為分析政府的可持續發展能力提供綜合信 息。我們把介于收付實現制和權責發生制這個區間范圍內的其他會計核算基礎稱為修正的收付實現制和修正的權責發生制。

雖然20世紀80年代興起的新公共管理運動已使越來越多的國家進行了權責發生制下的政府會計的改革,但我們仍應保持清醒的頭腦,不可盲目“一 步到位”。我國政府會計可參照美國“逐步擴展”的方式,先采用修正的收付實現制,在條件成熟時再逐步向修正的權責發生制過渡,最后視客觀實際情況的需要決 定是否轉為完全的權責發生制。

2.加強政府財務報告中會計信息的透明度。政府財政收入主要來源于納稅人繳納的稅收。隨著經濟發展和財政收入的增長,政府財務報告使用者范圍 的擴大,社會公眾對財政收

支狀況的透明度、財政支出的作用、結構及其效果等,愈加關注。政府財務信息透明度包括兩方面:(1)財務信息的公開性。政府應公 開披露可靠與及時的財務信息,以利信息使用者評價政府的財務狀況和業績、運營活動以及財務風險。政府財務信息應通過相關媒體對外公開披露,使得財務信息需 求者可以從不同渠道及時地獲取。(2)財務信息的明晰性。公開披露本身未必導致透明,因此,政府公開披露的信息,還要利于使用者判斷政府的財務狀況、運營 業績和潛在的財務風險。

3.建立統一的財務報告制度。財務報告是報告主體對一定會計期間財務活動乃至整個報告主體各項活動所進行的系統全面的總結和報告,是為滿足外 部使用者共同的信息需求而編制的。政府財務報告系統全面地反映了政府的財務狀況,是披露政府財務信息的一種規范化途徑。隨著市場經濟的發展和經濟體制改革 的深化,我國現有的政府預、決算報告制度將難以滿足各方面信息使用者的需要,因此建立與國際接軌、涵蓋所有相關的政府財務活動內容的政府財務報告制度勢在 必行。

4.建立政府財務報告的鑒證制度。在西方國家,政府財務報告都必須由政府審計師鑒證后,才能向使用者提供和公布。也就是說,審計報告成為政府 財務報告不可缺少的組成部分。美國聯邦、州及地方政府的財務報告都必須經過獨立審計才能提交國會。同時,由國會任命的聯邦審計總長領導的官方審計機構—美 國會計辦公室,時刻盯著政府怎樣花納稅人的錢。而我國卻無此方面的規定,如果在對我國政府會計改革的同時沒有一個完整的政府審計規范與之相配套,那么改革 后的政府會計的應有作用也就很難發揮出來。因此,應在加強政府會計建設的同時盡快制定對政府財務報告審計的相關法規。

綜上所述,改革現行的政府財務報告體系,建立一個全面、完整、科學并與國際接軌的政府財務報告制度,不僅僅能夠使得廣泛的政府財務信息使用者 能夠獲得所需要的有關政府的受托責任、財務管理、償債能力等各方面的信息,更主要的是將加強對政府的整體財務狀況和工作績效的監督,適應政府提出的“立黨 為公,執政為民”的執政綱領和建立透明政府、績效政府的目標。

作者:王湘輝 來源:《經濟師》2006年第12期

第三篇：鼎力推薦公共支出績效評價與政府績效管理

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公共支出績效評價與政府績效管理 □湖北省財政廳 周學武 朱海

1979年，英國國內生產總值持續下滑，通貨膨脹不斷加劇，公共稅收停滯不前，公共支出有增無減，政府消費所占比例達到GDP的44%，而公共服務質量卻日益下降，財政危機的巨大壓力成為公共管理改革的首選目標。撒切爾夫人上臺后任命著名的零售公司馬克斯和斯潘塞的總裁德雷克雷納爵士為她的效率顧問，并在內閣辦公廳專門設立了一個效率小組，負責對政府既定的目標和過程進行效率審計，促使政府部門和公共組織提高行政效率水平，這就是著名的“雷納評審”。“雷納評審”針對人們司空見慣的工作程序、處理方式和方法、考核標準等提出質疑，以中止和避免那些過時的、低效甚至是無效的做法，促進政府改革。“雷納評審”大體分為五個步驟：一是確定評審對象。為了調動各部門革新的積極性和主動性，評審對象完全由部門根據需要自己選擇，報雷納批準。即使自愿選擇可能導致有關部門只選擇“安全”的評審對象，雷納認為這也較那些可能引起被評審單位消極不合作甚至抵制的強制性做法更有積極意義。二是質疑評審對象，提出的質疑要尖銳到“對活動本身存在的必要性提出挑戰”的程度。三是開展討論或者辯論。評審員把發現的問題和分析與改革的建議寫成報告，由被評審單位在不定期范圍內展開討論，對不同意見包括對立意見組織公開辯論。四是對需要采取的改革措施爭取達成共識。由于評審對象完全是由部門自愿選擇的，各部門都有通過評審來解決實際問題的愿望，經過充分討論、辯論和協商，評審建議的改革措施多數能得到有關單位的積極響應。五是督促改革措施的落實。

“雷納評審”是對政府部門工作進行特定的調查、研究、審視和評價，是以解決問題為導向的經驗式調查，調查的起點是人們已經了解的東西而非不了解的東西，重點是政府機構的成本和效率水平，從而擬訂出提高效率的具體方法和措施。根據有關資料，在“雷納評審小組”的監控下，從1979年到1985年的6年間，雷納評審小組共進行了266項效率評審調查，精簡和合并了12000個項目，共支出了500萬英磅，而它所帶來的直接經濟效益，據統計高達9.5億英磅，績效評估取得了明顯成效。之后，英國又進行了一系列活動，如部長管理信息系統、財務管理新方案、“下一步”行動方案、“公民憲章”運動、“合作政府”等績效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。

一、政府績效管理和公共支出績效評價

從英國政府推行的雷納評審為起點，西方各國以尋求高效、高質量、低成本、應變力強、響應力強、有更健全的責任機制的“新公共管理”模式應運而生。各國普遍實施了以公共責任和服務對象至上為理念的政府績效評估和管理，這場“新公共管理”運動對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響，實踐證明績效管理是解決政府管理低效率和無效率的“鑰匙”。

（一）公共支出績效評價是政府績效管理的重要環節

政府績效管理是公共支出績效管理的簡稱，是指政府根據成本——效益分析的原則及方法，以績效目標的建立、實施和評價反饋為基本環節的公共資金管理制度。目前，公共支出績效評價是西方國家政府績效管理的一個重要內容，其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。具體來說：公共支出績效評價是指運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對公共支出行為過程及其效果，進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。公共支出績效評價體系，不僅僅是對公共支出使用情況進行評價和監督，它的根本意義更是以公共支出效果為最終目標，考核政府部門的職能實現程度，也就是考核政府提供的公共產品或公共服務的數量與質量。

在美國，1992年克林頓上臺伊始，就大張旗鼓的提出“再造政府”，把“績效預算”提到了首要位置。1993年通過的《政府績效成果法案》推動了美國政府績效評價和預算制度的重大改革，成功的將績效管理的方法引入政府的公共管理領域。這里以美國伊利諾伊州公共補助局對私人療養院提供補助為例，說明政府提供公共產品的績效對消費者的影響。過去，這伊利諾伊州公共補助局對私人療養院補助的金額是依據其提供護理的程度而定的，對于需要較多護理的重病人給得較多，對于需要較少護理的病人給得較少。看起來，這完全合乎邏輯，而且非常公正，但是療養院中臥床不起的病人的百分比卻不斷上升。通過分析發現，由于對臥床不起的病人補助的錢較多，從而療養院更希望病人臥床不起。后來，公共補助局改變了補償制度，它制定了一套能評定病人滿意程度、社區和家庭參與程度以及療養院環境質量的業績評價制度，療養院評定的等級愈高，得到的補償金額就愈多。療養院的等級向社會公布，消費者可以據此進行選擇，從而不僅激發了療養院不斷提高服務質量的積極性，而且節約了財政開支。從本案例可以發現，公共產品的績效取決于公民的滿意度，政府作為公共產品的提供者，只有建立以績效為目標的管理制度，才能更好的提高政府公共服務水平，向公民提供更好的服務和產品。

（二）公共支出績效評價的意義

當前，財政資金使用效益不高是困擾財政部門的一道難題。由于缺少績效方面的考核，部門預算功能的發揮受到很大限制。很多部門一方面拼命要求增加預算撥款，另一方面卻存在大量的財政資源浪費和低效率使用現象。加強預算透明度，科學合理地安排財政資金，提高支出效率就必須對公共支出的績效進行客觀合理的評價。

1.公共支出績效評價是政府管理和決策的有效工具。

上述我們列舉的英國、美國等案例表明，凡是進行政府改革的西方國家，其改革都是從政府績效評價開始的，績效評價是改革政府管理的有效手段，這也是各國公認的。通過績效評價，可以及時發現公共行政管理中的問題，這些問題不僅來自撥款方式不合理，也來自行政管理體制、管理機制等方面。在我國，一直頌揚這樣一種政績觀念：只要是為老百姓做好事，就不管多大代價也要做好它。黨政領導往往是用這樣的觀念“只要達成目標，為民做了好事，花多少錢無所謂”來評價政績的，而實施政府績效管理后，不僅要評價他們為民辦了多少實事、而且要計算辦事的成本，績效評價將促使各級政府從“拍腦袋”式的決策，轉向務實，有效的科學決策。事實上，政府改革往往是在績效評價后進行的,從這點來說績效評價將有力地促進政府管理的改革。

2.公共支出績效評價是提高公共部門績效的動力機制。

公共支出績效評價作為政府績效管理的基礎和重要內容，強調的是“結果導向”，或者說強調的是責任和效率。因此，它更有利于分清決策和執行的責任，從而更有利于提高公共部門的管理績效。從政府部門來看，伴隨著業績衡量指標的制定、評估乃至一定程度的公開，各部門的責任意識將顯著提高,推行績效評價制度后，各部門要對其業績負責，無法以有效方式提供公共服務的部門及其領導將面臨強大的壓力。比如，在過去，我們往往將地方治安混亂的原因籠統地歸結為裝備不夠先進、財政經費不足、民風不純等似是而非的理由，于是，越是治安差的公安局獲得的經費就越多。這是在“獎勵失敗者，而不是成功者”。績效評價后，給公安局下達每十萬人口的發案率、破案率和群眾滿意率的考核指標以及相應的預算經費，由于這些指標是不同地區間當前與歷史上可以對比的，這樣就能夠區分出地區治安混亂的責任了。

3.公共支出績效評價有助于提高公共部門的理財水平和工作效率。

政府支出擴張似乎已經成為財政學的定律之一，而績效評價就是要約束這種內在的擴張。從財政部門的角度來看，推行公共支出績效評價，既意味著公共支出結構調整的力度進一步加大、支出結構進一步優化，也意味著財政管理方式的某些變革，比如，放松對財政投入的控制程度，更加關注于公共支出的效果，從而使公共支出更好地反映政府階段性的發展戰略，最終推動“績效預算”模式的建立：即把績效評價的結果作為預算編制的重要依據，增強預算資源分配與政府部門績效之間的聯系，促進部門更加關注預算執行的結果，從而提高部門理財的積極性，提高部門工作效率。

4.公共支出績效評價能改善政府部門與社會公眾之間的關系。

績效評價實際上是一種信息活動，其特點是評價過程的透明和信息的公開，把政府在各方面的表現情況做出全面的績效評估，可以用以證明政府開支的合理性；從社會公眾的角度看，在推行公共支出績效評價之后，其對公共服務的質量與成本的關注將得到更好地滿足，有理由預期能享受更優質的公共服務。美國預算與管理辦公室（OMB）宣稱其實施“政府行為和結果法”的首要目的是“增強公民對政府機構效能的信心”。可見評價的結果不僅會受到政府各部門重視，也必將為人大、政協等部門和民眾所關注，這在一定程度上有助于進一步強化決策民主化、進一步增強公共支出的公共性，從而提高民眾的生活質量。

（三）公共支出績效評價的目標

公共支出績效評價的最終目標是政府部門工作的“成果”，而不是政府機構的“產出”。成果與產出的最大不同就是：“成果”是公眾和社會的受益，而“產出”則是政府做了哪些工作。有些部門常常將這二者混淆，片面強調本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的。我們以往也對政府部門進行考核，但那種考核往往是以該機構完成了多少工作量為指標，比如制定了多少規章制度、出差多少人次等，這樣的考核的常常是它們的“產出”，而對這些規章制度和出差的作用卻不予過問。績效評價則要求從最終的目標出發，制定規章制度也好，出差也好，關鍵是最后達到了什么效果？如果沒有效果，這些規章和出差不僅不是績效，而恰恰是應該取締的資源浪費。

那么到底怎樣區別“成果”與“產出”呢？以美國愛荷華州的“績效預算手冊”的一個例子說明：某市有一條河，需要建一座橋以緩解交通擁堵。但有關部門卻將建橋本身作為目標，從建橋方便出發，將它設計在河流最狹窄的地段。橋建成了，交通擁堵的問題卻沒有得到很好的解決。雖然他們很好地完成了“產出”，工作量完全符合要求，橋也按期、按質完工，但績效評價卻只能得到很差的結果。因此，公共支出績效管理和一些地方通過政府“業績”來衡量工作好壞是有著根本區別的，強調成果與產出的區別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。

二、共支出績效評價的原則、內容和程序

（一）公共支出績效評價的“3E”原則

20世紀80年代以來，西方國家從績效審計理論和實踐中充分汲取營養，并借鑒其他學科理論發展的成果，提出了公共支出績效評價的“經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）”，即所稱的“3E”原則，構成了公共支出績效評價理論的基本平臺，并成為績效評價的基本原則。

所謂經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單地說就是支出是否節約。經濟性是西方各國開展公共支出績效評價工作的主要初始動力之一，主要目的是解決公共支出活動中資金嚴重浪費和資金分配苦樂不均等問題，以便在各個公共部門和公共項目支出中建立更為有效的支出決策機制和優先排序機制，但隨著西方國家社會經濟的發展和公共支出規模的不斷擴大，單純的經濟性原則在評價中的地位和影響逐漸被效率性和有效性原則所取代。所謂效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得預期的產出水平或者是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性原則是西方各國政府及社會各界對公共支出在項目決策機制、項目實施進度比較、項目經濟和社會效益取得等方面要求的具體體現。效率性原則在世界各國公共部門績效考核與公共支出效果評價中都占有十分重要的地位。例如，在市政維護上，某市財政用于市政維護的資金逐年增長，盡管花了大價錢卻仍不能保證道路的通暢，尤其是主干道路通暢問題，截堵道路時有發生。目前該區道路的完好率為70%左右，從傳統的觀點看，道路完好率低是正常的，但從市民的觀點看，道路的的基本功能是通行，這一道路完好率意味著30%的道路失去了功能，因此，是一種“花錢買無效率”的行為。

所謂有效性是指與預期目標相比較，達到政策目標、經營目標和其他預期結果的程度。考慮有效性原則是因為，一些項目運行可能很有經濟性和效率性，但同時卻不是有效的。如醫療機構印發醫療手冊發放給居民，手冊印刷是經濟的，發放過程也是高效的，但卻沒有達到衛生部門降低疾病的預定目標。因此，在進行公共支出績效評價時，將評價工作的重點放在對支出的有效性上，這樣會收到事半功倍的效果。例如，在綠化維護上，我國采用的是綠化等級與道路等級相同的標準。這就是說，一級道路的綠化標準最高，三級道路的綠化標準最低。然而，一級道路的功能主要是行車，景觀價值低，而真正具有景觀價值是小區綠化，但由于其道路均屬于三等，綠化等級最低。因而無論是從滿足公民生活需要，還是從發展旅游、提升城市品質來看，公共支出的效果低下。

研究和分析“３Ｅ”之間的聯系和區別，是保證公共支出績效評價客觀、科學和公正的前提和基礎。對公共資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，不能片面地、孤立地分析其中某一個因素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，并將三個要素進行量化，確定具體標準，通過分析比較得出結果，從而達到綜合評價的目的。

（二）公共支出績效評價的對象和內容

按評價的內容和范圍的不同，公共支出績效評價的對象可分為政府部門支出績效和項目支出績效。

1.項目支出績效評價。

項目是指政府部門為完成其特定的行政任務或事業發展目標，在其日常運轉職能之外完成的專項業務。對項目評價的是政府部門為完成特定事件的相關業務活動和結果的績效。

在西方國家，對于政府項目和專項業務活動，每個部門至少三至五年進行一次綜合性或專題性績效評價，為計劃的執行和調整提供建議。它主要針對項目的執行情況、效果、影響、管理等方面，項目績效評價主要作用是改善和提高政府部門的資金使用效率和服務質量。

2.部門績效評價。

對部門進行績效評價，則主要關注部門職能和使命的實現程度。這里所指的“部門”，包括公共財政框架中的使用公共資金的部門和機構，如政府公共管理部門、政府部門所屬的基層單位、具有公共管理和公共服務職能單位、機構和組織等。

公共支出績效評價的內容包括項目或業務活動的結果、產生該結果的過程影響以及取得該結果的效率和有效性。具體來說有以下五個方面：

一是目標評價。即對績效目標制定的合理性、明確性進行評價，考核績效目標的量化程度、部門績效職能和使命的明確性等。政府部門追求的目標具有多樣性和層次性，在編制計劃中應對部門績效目標做出詳細和明確的描述。

二是財務評價。即對計劃項目資金的來源或支出的合理性，實際資金投入和來源及其與預算的一致性、實際支出及其與預算支出的一致性、實際支出的合理性、財務管理的規范性等。

三是績效與影響評價。即對績效目標的完成程度、與預算目標對應結果的比較、項目完成結果的影響力及其對經濟和社會產生持續或長期的影響等。

四是資源配置的評價。包括公共資源分配布局的合理性、資金使用的經濟合理性、公共資源投入與產出的比較等。

五是實施與管理水平評價。包括目標執行情況所反映出來的部門組織實施能力、管理水平、財務管理質量等。

（三）公共支出績效評價的方式和程序

從西方各國的實踐來看，績效評價的方式有行政評價、專家評價，社會化專業機構評價等。無論采用怎樣的績效評價方式，即無論是進行行政評價還是由專家委員會或者專門機構執行評價，就評價的具體實施而言，通常都按照以下基本程序進行。

1.前期準備。

（1）績效目標申報。公共部門在申報支出項目預算時，必須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標。預算數額較大或者專業技術復雜的項目，可行性方案必須有科學的論證和專家意見，并明確項目所要達到的預期績效目標指標。

（2）確定評價對象，下達評價通知書。根據公共支出績效目標以及績效預算管理的要求，有針對性確定評價目標和對象并下達評價通知書。

（3）成立評價組織機構。確定評價目標后，應根據目標的具體情況，成立評價組織機構，負責評價工作的組織領導、制訂評價實施方案、選擇委托評價機構、審核評價結果報告。

（4）制訂評價實施方案。評價組織機構根據評價工作規范，針對評價對象，擬定評價工作具體方案，成立評價項目組，選定評價指標，確定評價標準和評價方法。

2.現場評價和非現場考評。

(1)評價信息收集。到評價對象現場采取勘查、問卷、復核等方式收集、整理基礎數據和資料，包括評價對象的基本情況、資金使用情況、績效計劃、驗收報告、績效報告以及評價指標體系需要的相關資料，并通過一定的技術方法和專業手段取得評價指標相關的外部信息資料。

(2)評估分析基礎數據。對收集到的數據信息資料進行核實、分析和判斷，根據實際情況對指標和標準進行必要的調整，在此基礎上，運用綜合評價方法形成初步評價結論。

3.撰寫并提交評價報告。

根據初步評價結果，撰寫評價分析報告，并在必要時候將初步評價結果反饋被評價單位，核實相關調整事項，評價分析報告按規定格式和要求，內容完整，分析透徹，邏輯清晰，并報請評價組織機構審核確認或備案。

三、推進我國公共支出績效評價試點工作的初步設想

隨著公共財政體制框架的建立，財政部明確提出了“積極探索建立財政支出績效評價體系”的工作思路，黨的十六屆三中全會提出了建立預算支出績效考評體系的要求，但從現實條件來看，實行公共支出績效評價必然是一個漸進的過程。在實施步驟上，應按照“先易后難、由點及面、逐步推開”的原則，以項目績效評價作為切入點進行試點，等到具備一定經驗后，再選擇一些單位進行部門績效評價試點，在取得成熟經驗的基礎上再全面推開。根據目前的實際情況，建議開展公共支出績效評價分五個階段進行：

第一階段，考慮到所有部門全面開展項目績效評價工作的艱巨性和復雜性，先在中央及省級部門中選擇一些單位的重點項目進行試點，連續性的開展績效評價工作，以積累經驗。

第二階段，選擇一些社會關注度高、影響大、便于結果比較的部門事業發展計劃項目進行評價，并探索與下一輪項目預算安排相結合。

第三階段，開展公共支出預算中某一類支出科目的評價，某一類支出可能涉及不同的政府部門，即有利于對不同部門工作績效的比較，也有利于使政府決策者調整發展戰略。

第四階段，探索部門所屬基層單位的績效評價試點，有利于單位橫向比較，推進改革，為部門績效評價積累經驗。

第五階段，實現對部門預算的績效評價，建立以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以績效預算為目標的科學、規范的公共支出績效考評體系。

當前，本著積極穩妥、有序推進的態度，公共支出績效評價工作的重點，應從以下三個方面入手，逐步把試點工作引向深入。

1.從完善績效評價制度入手，規范績效評價工作。

一是研究、制定和修訂分行業的績效評價管理辦法。要完善績效評價工作的實施辦法，使績效評價工作能夠規范、協調、有序地進行。研究制訂如《部門預算項目支出績效評價工作規范》、《績效評價專家庫管理辦法》等配套制度辦法。

二是建立績效評價管理平臺系統，整合績效評價數據資源，實現績效評價工作信息化管理。逐步開發建立滾動項目庫、通用指標庫、專家庫、中介機構庫等績效評價工作的技術支持系統，推動各部門加強績效信息的收集工作，為績效評價工作打好基礎。

三是逐步建立完整的績效評價指標體系。按照定量與定性相結合、統一性指標和專業指標相結合的原則，制定出分層次、分行業的指導性的指標體系，確定通用可比、簡單適用、易于操作的績效評價標準。

2.從預算編制源頭入手，促使部門樹立職責—績效目標—預算相匹配的觀念。

一是要嚴格按照部門所承擔的職責和事權編制項目預算。要突出部門職能與項目規劃的重要性，分清部門“為主”、“參與”、“配合”的職能，防止編制預算時出現“越位”申請項目。

二是要督促部門編制項目績效計劃，制定出明確合理的公共支出項目績效目標。要細化項目績效指標，切實改變“爭項目、輕管理”的傾向，將預算編制與項目績效有機結合，提高預算編制的科學性，最終實現財政資金的經濟性和有效性。

三是建立績效報告制度，及時反饋績效信息。在預算執行結束后，要督促部門及時編制預算項目績效報告，參照績效目標計劃，總結績效目標的完成情況及改進項目管理需采取的措施。

3.從盤活存量資產和調控增量資產入手，實現資產與預算管理相結合。

一是全面摸清行政事業單位“家底”，掌握存量資產的數量多少、質量優劣以及分布狀況等信息，建立行政事業單位國有資產管理信息系統。

二是制定、完善資產配置定額標準。在摸清家底的基礎上，研究確定與部門承擔職責相匹配的三項定額標準，即實物資產定額、標準費用定額、財政預算定額。

三是從預算編制上，引入“成本費用”理念，以存量資產制約增量資產，積極促進資產管理與預算管理有機結合，逐步解決預算管理中增量管理與存量管理的脫節問題，為績效評價工作的順利開展創造條件。/責任編輯 莫之軍

第四篇：財務報告與財務分析

財務報告與財務分析

第一條

財務報表分月報和年報，月報財務報表包括資產負債表、損益表。財務報表包括資產負債表、損益表、現金流量表、營業費用明細表、利潤分配表。公司財務月報表應于次月15日內完成，財務會計報告應于次年90日內制作，必要時聘請會計師事務所進行審計。

第二條

年末還應報送財務情況說明書。財務情況說明書主要內容包括：

（一）業務、經營情況，利潤實現情況，資金增減及周轉情況，財務收支情況等。

（二）財務會計方法變動情況及原因，對本期或下期財務狀況變動有重大影響的事項；資產負債表制表日至報出期之間發生的對公司財務狀況有重大影響的事項；以及為正確理解財務報表需要說明的其他事項。

第三條

財務分析是公司財務管理的重要組成部分，財務管理中心應對公司經營狀況和經營成果進行總結、評價和考核，通過財務分析促進增收節支，充分發揮資金效能，通過對財務活動不同方案和經濟效益的比較，為領導或有關部門的決策提供依據。

第四條

總結和評價本公司財務狀況及經營成果的財務報告指標包括：①經營狀況指標：流動比率、負債比率、所有者權益比率；②經營成果指標：利潤率、資本利潤率、成本費用利潤率。

第五篇：政府購買公共服務支出績效評價研究

政府購買公共服務支出績效評價研究

[提要]近年來，政府購買公共服務逐漸成為我國服務型政府建設重點之一。本文結合廣西開展政府購買公共服務支出績效評價實踐體會，探討存在的問題，并提出對策建議。

關鍵詞：公共服務；財政支出；績效評價

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年7月24日

一、引言

近年來，我國政府強調服務型職能，逐漸轉型為公共服務型政府。2013年7月31日，李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，加強城市基礎設施建設的部署。會議明確，由符合要求、具備較好信譽的社會組織承接部分適合政府部門通過市場化方式購買的公共服務事項。由于引入競爭機制，政府向社會力量購買服務可以提高政府辦事透明度，降低服務成本，提高效率。為提高財政資金的配置效用、保障政府財政資金的使用效率，以及提高政府購買服務財政支出使用和管理的透明度，需要對購買服務支出資金進行績效評價。因此，加強政府購買公共服務支出績效評價，具有重要的現實意義。

二、政府購買公共服務支出績效評價綜述

黨的十一屆三中全會以來，政府逐步縮緊對經濟直接干涉的范圍，逐步將原本緊握在手中的領域讓渡給市場；確立市場經濟制度改革目標之后，宏觀經濟的調控手段逐步以間接方式為主，標志著政府經濟職能從“全能型”向“調控型”轉變，政府購買服務就成為我國實現政府職能轉變的必然選擇。

政府購買公共服務的實質是政府出資，讓營利或非營利組織參與到公共服務提供中來，其特點：一是政府出資；二是營利或非營利組織負責實施公共服務的具體事項。近年來，政府購買公共服務日漸廣泛應用在社會基本公共服務的多個領域，并呈現出地域化、規模化和多樣化的發展趨勢。政府購買公共服務績效評價，是指政府購買社會服務的實施主體或社會工作主管部門，依據一定的評價原則、評價指標和標準、評價方法，對政府購買服務合同的履行、服務項目目標達成度、社會效益、受益群體滿意度等方面所進行的客觀、科學、公正的評價。政府購買服務績效評價的主體，既可以由政府專門組織設立的考評小組負責具體實施，也可引入第三方進行具體的績效評價。

我國對于政府購買服務相關問題的研究與實踐還處于起步階段。圍繞政府購買公共服務，學術界就政府購買公共服務的內涵與本質屬性、理論依據、過程、實踐與經驗教訓等方面進行了研究，取得了一定的研究成果。政府購買公共服務的績效研究方面，目前學術界研究成果少，總體上是綜合運用定性與定量研究的方法來評價購買公共服務的績效。代表性的研究成果是魏中龍從政府投入、服務供給機構投入、接受服務群眾滿意等三個方面構建政府購買服務效率評價指標體系，在此基礎上提出“應用SOM神經網絡建立政府購買服務效率評價模型”。從而，構成政府購買公共服務的績效評價。但是，其實踐應用效果需要進一步探索。

績效評價的核心是強調資金監管目標與結果合理應用的關系，作為一種先進的管理工具，它是一種以結果有效為目的的管理理念。績效評價應用于政府購買公共服務支出是加強財政資金使用效用的重要方式。目前，我們亟待結合實際建立一套能夠科學考核資金使用效果的評價方法和體系，對財政支出進行綜合評定，推動政府購買公共服務支出績效評價工作的規范化、制度化、科學化，提高政府資金的使用效率。

三、政府購買公共服務支出績效評價存在的問題

自20世紀80年代以來，廣西不斷深化財政支出管理體制改革，擬定和實施了包括政府招標采購等辦法在內的一系列改革措施，組織專家學者參與廣西財政支出在購買公共服務方面的試點考評工作。

在總結績效評價工作基礎上，廣西創新績效評價模式，將政府購買公共服務績效評價工作通過招標形式，公開向社會力量考評政府購買公共服務工作，借助會計師事務所等社會力量推進政府購買公共服務項目的績效評價，取得了良好的效果。但是，由于政府購買服務項目管理過程的復雜性和特殊性，廣西政府購買公共服務支出績效評價還存在一些問題，從相關研究資料和廣西購買公共服務項目績效評價實踐看，主要存在以下幾個問題：

（一）科學的績效評價指引尚未出臺。開展政府購買公共服務支出績效評價，應當具有相應的政策依據。但是，目前國內尚未有統一的規范性文件。財政部于2011年4月印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），該辦法主要針對財政支出進行績效評價。2014年4月，為指導評估機構執行財政支出（項目支出）績效評價業務，中國資產評估協會制定了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》。但是，由于政府購買公共服務支出有其特殊性，按照以上“兩個辦法”對政府購買公共服務支出進行績效評價不能更好地突出其業務特點，其評價不夠科學合理。

就廣西而言，針對政府財政支出的績效評價工作已頒布了《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，但是在政府購買公共服務績效評價工作的規范性文件也一直未出臺，缺乏科學的績效評價指引。廣西政府購買公共服務支出績效評價工作尚處于探索階段，政府組織的績效評價主體也缺乏一套構建于嚴格的分析數據前提下的科學、系統的指標體系框架。政府按照現有研究成果設計的購買服務支出績效評價指標，由于受到知識結構、偏好和經驗等因素的影響，導致評價指標不夠科學、不夠完整。例如，評價支出將規范性作為主體，忽略了效益評價；對目標進行評價時，偏向于項目本身，而對綜合分析項目內外因素的重視度不夠；評價指標設計重支出分配輕支出后績效。從而，造成了相關部門在實施政府購買公共服務績效評價過程中無章可循，不利于有效地推動績效評價工作。

（二）缺少專業的績效評價機構。績效評價工作一般是通過不同的業務管理機構各自實施，不同的機構在績效評價上的方法、指標與組織程序均有較大區別，難以構成全面的、統一的財政支出績效評價體系。沒有專業性的績效評價部門，造成這一績效評價工作缺乏統一負責的主體與重要載體，從而財政支出績效評價工作無法形成制度化、規范化和法制化的高效機制。

就廣西績效評價實踐看，廣西政府盡管已經用公平招標的方式引入中介服務機構等專業團隊完成績效評價工作，但是由于時間緊、任務重、規范不完善、創新性不強等原因，績效評價成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入獨立性強的績效評價專家組有助于提高評價成果的可靠程度。

（三）事前規劃和事中監管機制尚未形成。我國政府購買公共服務項目績效評價工作比較成熟的省市，普遍存在以結果為導向，缺乏建立“事前規劃-事中監管-事后評價”三者相聯系的整體績效評價機制。目前，廣西政府購買公共服務支出績效評價也是以結果作為實踐方向，缺乏較為充分的事前規劃與過程監管。這種以結果為導向的績效評價通常僅是在事后對此類外購服務資金的使用效果及使用財政資金能否滿足有關法規政策進行評價，難以挽回已產生的危害和損失。對于績效評價而言，應事前便制定績效目標，自始至終積極監督績效目標的實現情況，同時按項目進展情況及時調整策略，保障服務外包的支出效果能夠盡量實現既定目標，事后對績效評價結果予以反饋。針對政府購買公共服務項目的事前調研工作可以使廣西政府對項目有較好的預見性，避免項目資源調控不當、后續項目開展進度緩慢等現象。

（四）責任追究機制尚未構建。在目前的績效考核機制下，財政支出績效評價工作體系不全面，未能發揮績效評價在預算制定、推行與監督中的作用，其評價結果僅用來建檔儲存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考。政府購買公共服務支出項目所存在問題以及對執行項目的過程中各個突出位置的責任人不具備直接約束力，這不僅制約了這一績效評價工作所體現的權威性，而且影響了政府購買公共服務績效評價工作的深化與發展。

四、政府購買公共服務支出績效評價對策建議

由于政府逐漸關注服務公眾的質量和效果，績效評價管理制度建設逐步駛入正軌，廣西應在經濟快速發展的同時加強財政支出管理力度，尤其是在政府購買公共服務支出方面，應盡早建立科學的績效評價范式，加強績效評價，不斷提高政府購買公共服務支出效率。

（一）制定績效評價目標。開展績效評價工作的目標是為了加強政府購買公共服務項目的自主監管，改進項目執行的弱勢環節，提高政府部門和項目執行單位的管理水平。同時，進一步豐富和完善政府購買公共服務項目績效評價方法體系，推進績效評價工作的制度建設：一是通過績效評價，加強政府購買公共服務項目的自主監督和管理，及時總結政府購買公共服務項目的實施經驗，發現項目在執行和管理上的薄弱環節，并提出改進意見和建議，以提高政府購買公共服務項目的管理水平和執行績效；二是通過實施績效評價，對政府購買公共服務項目的績效評價工作提出意見和建議，逐步深入完善與豐富政府購買公共服務項目績效評價方法體系，推動績效評價工作的制度建設；三是通過績效評價，加強評價人員隊伍建設，提高評價人員業務水平。

（二）出臺科學的績效評價指引。為了進一步加強政府購買公共服務支出項目績效評價工作，應該結合廣西實際，參照國際相關績效評價操作指南和2014年4月中國資產評估協會印發的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，制定符合廣西實際的政府購買公共服務績效評價操作指引或實施辦法，規范廣西開展政府購買公共服務績效評價工作。

政府購買公共服務績效評價的關鍵是構建科學的績效評價指標體系框架，科學合理的指標體系可以有效地衡量政府所購公共服務的過程和結果是否經濟和有效。廣西應結合項目特點，按照相關性、效率、效果和可持續性等準則，遵循公正性、規范性、獨立性、可靠性、目標導向性、參與性等原則要求，參照2014年4月中國資產評估協會印發的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，設置由項目決策、項目管理、項目效果、項目可持續性等一級指標構成的政府購買公共服務支出績效評價指標體系，具體的二級指標和三級指標及其評價標準應充分考慮政府購買公共服務支出的特點。同時，需要政府和績效評價專家積極配合，構建績效評價資料數據庫，加強財政資金使用績效數據的積累，促進績效評價標準在實踐中發揮積極的指導作用。

（三）構建相對獨立的第三方評價運行機制。在政府、服務提供方、服務受益方和第三方部門機構等評價主體當中，后兩者有著相對較大的比重。例如，廣西政府部門正是通過公開招標尋求第三方機構協助完成相關項目的績效評價工作。第三方機構既可以是專業性社會組織，也可以是全部由專家組成的評價委員會，但是要與另三類評價主體相對獨立，不能有利益關系，盡可能不受政府或其他因素影響而失去評價公正性。第三方機構開展工作具有獨立性，按照相應的程序與標準，針對公共服務的投入、運行及其績效，對服務對象的滿意度與提供方的產品服務質量等實施評價。具體而言，在實施評價工作前，針對服務提供的社會組織的能力、資質、業績、信譽等做出論證，在項目的推行過程中與相關機構進行全程監督與跟蹤，促進項目進度的保障和質量的提升，完成項目之后還應該將評價結果及時對社會公布。其評價結果為今后社會組織承接項目提供重要的參考依據。

（四）注重績效評價的設計和實施。政府購買公共服務支出績效評價過程包括設計和實施兩個主要階段。在績效評價設計階段，政府部門和績效評價專家在對項目績效評價目標準確界定的基礎上，對項目的有關資料進行收集與分析，制定績效評價指標的結構和框架，設計詳細的績效評價實施計劃和方案。在績效評價實施階段，績效評價小組結合指標所需證據及其來源的特點，選擇電話訪問、座談會、實地考察及調查問卷等方式開展績效評價。績效評價小組對收集到的大量證據進行了歸納整理、交叉驗證，提出錯誤信息，確定用于績效分析和評價的依據，采用科學的分析方法，對指標進行客觀評價和評級，在此基礎上，初步確定績效評價意見。最后，評價小組在聽取利益相關者意見和建議的基礎上，完成最終績效評價結果報告。

（五）建立健全績效評價管理機制。廣西政府應不斷規范政府購買公共服務支出績效評價項目的管理制度，提高項目管理效率和執行效率，加強績效評價工作準備和實施的指導和監督。一是加強政府部門的管理協調。廣西政府部門在積極組織和協調項目工作，分別成立由分管領導負責的項目小組，對項目準備和實施提供指導，監督項目進度；二是設置合理的項目組織機構。針對項目的準備和實施工作，建立由自治區、市項目辦和項目實施單位等部門組成的多級管理機構。完整的管理機構可以很好地協調和管理項目實施進度，組織和監督招標采購，確保項目實施進度和項目質量；三是完善管理制度建設。為了加強項目管理，各級項目辦應制定包括采購管理、財政管理、工程管理、合同管理等在內的完善的內部管理制度。

主要參考文獻：

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