第一篇：“訴前調解”與法院的角色

“訴前調解”與法院的角色 傅郁林

在我國和諧社會的建構中，調解不僅成為全社會解決糾紛的重要方式和法院結案的主要方式，而且隨著法院調解與社會調解、訴訟調解與訴前調解、庭前調解與庭后調解、立案調解與審理中的調解……的多向聯動，法院的角色似乎正在趨向于成為整個社會糾紛的調解中心。[1]翻開建國初期關于法院便民措施的大量文獻，似乎歷史的車輪在經過50多年的旋轉之后又回到了原點，[2]法院的角色定位和運作機制始終走不出工具主義的怪圈。從技術視角看，社會糾紛的解決過分依賴于法院，民間解紛機制發育不良，導致官方與民間、訴訟與訟外、裁判與調解之間角色混同、渾然一體，即使在司法工具主義的意義上，這種制度安排也是高成本低效率的。不過令人略感欣慰的是，歷史循環在某些方面和某些程度上也表現出“螺旋上升”的勢態，司法改革20年來舉步維艱推行的立審分立、司法專業化、程序規范化、訴訟法治化、解紛機制多元化等等，并沒有完全付諸東流。當下法院在所謂“訴前調解”的概念下推行的形形色色的改革嘗試，如果能夠厘清司法權與訴權的關系，能夠正確定義和解讀法院的角色，那么有些嘗試可能促進一個兼顧糾紛解決與規則形成雙重功能的糾紛解決體系。這也是本文的立意所在。

一、和諧有序的糾紛解決體系中的調解與司法

（一）作為糾紛解決途徑的調解與司法

一個和諧有序的社會糾紛解決體系，應當是一個官方與民間、正式與非正式、專業與非專業……多種解紛途徑并存、競爭、各具個性、優勢互補、可自主選擇的多元體系。在這樣的系統中，訴訟與非訴訟解紛機制平行發展，各具所長，各顯其能；調解、仲裁等非訴訟途徑真正成為可供當事人自主選擇的“替代”途徑（Alternative Dispute Resolution，縮寫為ADR。）僅就糾紛解決的功能而言，司法在一個平行或平等的多元機制中，其角色與調解、仲裁一樣，只是供糾紛當事人進行比較和選擇的途徑之一。司法不適當地介入訴訟外糾紛解決過程，實際上形成司法壟斷糾紛解決途徑或者解紛途徑形式多樣但模式單一的狀況，無助于真正的多元糾紛解決機制。變相壟斷意味著當事人無法真正按照自己的具體需求和價值取向，自愿選擇“適銷對路”糾紛解決途徑，因為“自愿”或“權利”都是以存在“選擇”機會為前提的，在單一的、別無選擇的背景下，自愿無異于被迫，權利也只是無法兌現的支票。

調解在民事糾紛解決體系中的意義自不必言，其獨特優勢已為實踐和理論、現實和歷史、國內和國際所廣泛認同。與裁判相比，調解可以減少對抗性而實現糾紛解決的和諧性和修復性，可以超越訴訟請求范圍而實現糾紛解決的全面性和徹底性，可以降低對于證據和法律的依賴而實現糾紛解決的便捷性和低廉性，可以在權益模糊的區間避免非白即黑的結果，實現糾紛解決的合理性和公允性。然而，調解上述優勢的實現依賴于一個基本前提，即當事人雙方的自愿、合意。這一前提本身也正是調解的局限性之一。比較而言，調解更注重的是利益，是感受，是未來；裁判更注重的是權利，是事實，是過去，由于糾紛本身就是當事人雙方就事實、權利或利益發生分歧或沖突的產物，因此，當澄清事實、明斷是非、確定權利義務和責任成為當事人將糾紛訴諸第三者的真正意愿和目的時，當事實、是非、權利義務的明確性對于雙方之間乃至在與雙方相關的范圍內的未來關系具有分界性影響時，當情感、利益等因素成為諒解、調和、妥協的障礙，而不能作為化解糾紛的資源時……調解就無用武之地了。此時就必須有一個社會機構或政府機構介入，由中立的第三者通過仲裁或審判來得出結論，了斷紛爭，而不管糾紛解決的結果是否為一方或雙方當事人自愿接受。與調解相比，裁判的優勢是可以通過當事人的對抗而呈現事實真相，通過非白即黑的裁斷而明了是非，通過程序的規范性和結果的確定性而維護被糾紛破壞的規則和秩序。

在糾紛解決體系中，當民事糾紛沒有可供選擇的其他救濟途徑或當事人沒有選擇其他途徑時，由司法承擔提供救濟的責任，這是司法最終救濟原則的內涵之一。法院作為行使社會管理職能的政府機構，有義務為糾紛當事人求助時提供最后的救濟機會，為此許多國家的憲法和《國際人權公約》都將訴諸司法的權利（亦稱司法裁判請求權）作為基本人權加以保障。但這并不意味著司法可以無條件地接納一切沒有其他救濟途徑的民事糾紛。司法權介人民事糾紛的范圍，即民事訴訟主管范圍或曰糾紛的可司法性，在國家與社會（亦即公權力與私權利）之間的界線層面上，取決于國家干預社會生活的主觀愿望和客觀可能性；在法院與其他國家機構（亦即公權力與公權力）之間的界線層面上，取決于政府和社會對司法權的依賴程度及其為之提供的資源支持，并反過來決定著審判權在承擔社會沖突解決方面的能力；此外還取決于糾紛自身的性質，即爭議的事項必須是可以通過運用司法權力加以實際控制和解決的，比如爭議事項不是純粹的政治問題、宗教問題或理論問題等，而且提交司法救濟的時機既已成熟又還具有實際意義——尚未構成實際爭議或者訴訟事由已經消失的事項均不具有可司法性。[3]

此外，根據司法最終救濟原則的另一內涵，當存在前置性解紛途徑時，糾紛當事人在窮盡前置性救濟途徑之前，不能啟動司法程序，司法程序更不能主動介入前置性解紛途徑。這一普遍奉行的原則，一方面是為了使替代性解紛途徑真正成為分流司法壓力的有效機制，另一方面也為了保障各種糾紛解決途徑的相互獨立性和司法審查的事后性。與司法介入民事糾紛范圍的有限性原理相同，這一原則也使司法承擔糾紛解決之外的更重要功能成為可能。

（二）承擔糾紛解決之外功能的民事司法

司法在整個糾紛解決體系和社會治理結構中的角色，并不像調解等其他解紛途徑一樣僅限于解決糾紛，相反，“司法是一個法官詮釋公共價值內涵的過程”。就其英文本義而言，司法和正義同義，使用同一詞匯justice；而法官的核心就是判決，judge與judgment詞根相同。司法的制度架構是針對復雜的、專業的、對抗性強的糾紛而設計的正式的、專業的、規范的程式；其意義不在于它服務于多少比例的案件，而是成為整個糾紛解決體系中的標準，是可供其他解紛途徑中討價還價時用于作為參照系的砝碼——如果調解不成，進入司法將是怎樣的結果以及將付出怎樣的代價。司法判決所確立的標準和規則，為訴訟外糾紛解決機制提供了參照標準，人們在決定將案件提交訴訟或自行和解時，在考慮是否接受和解或調解結果時，總是自覺或不自覺地假定案件如果審判將意味著怎樣的成本投入和收益，因此替代性糾紛解決機制被稱為“在法律的陰影下談判”；個人之間的糾紛“私了”常常以國家法律為索賠標準。按照調解專家給定的公式：“可接受的調解/和解結果=請求的金額×訴訟勝訴率+/-訴訟的成本”，在這個公式中，司法并不需要直接介入本次糾紛解決過程，但整個糾紛的解決過程卻是在司法的陰影下進行的。我國民事司法制度本身即以調解為重心，訴訟程序呈現非正式化、非規范化、非專業化等特點．抑制和消解了司法作為法秩序維護者和規則形成者而對整個社會糾紛解決的導向功能。因此，通過訴訟之前及之外的人民調解、民間調解等將案件進行分流，使司法歸位于其本來的角色，是優化整個糾紛解決機制的重要路徑。

進而言之，司法的規則功能并不能僅僅因為糾紛解決過程被稱為“司法”或“訴訟”而自動產生，它需要以相應技術結構才能保障和實現。比如，假如司法的結果本身就是調解，那么基于調解結果的不確定性和達成結果原因的多元性、不可知性、不可復制性和不可預測性，這樣的“司法”結果不可能成為其他糾紛的參照系；或者，司法雖采用裁判的形式，但裁判本身不具有公正性、統一性、確定性和可預測性，那么司法同樣不能承擔起這一角色。司法超越于本案糾紛的價值正如日本學者棚瀨孝雄所言，如果單純以“一定人力或物力為基數平均所解決的糾紛件數”為標準來評價民事糾紛解決機制的效率，那么司法會被認為是最沒有效率的方式，但司法在解決個案糾紛的過程中，通過形成具有確定性、統一性和普適性（或參照性）的規則，通過解決具體糾紛來維護一般規范秩序，為潛在糾紛的解決和預防提供依據或參照，從而在宏觀和長遠意義上降低“一案一審一標準”的總成本，產生“批量生產”的效應，大大增加司法作為糾紛解決和社會控制（治理）手段的效率。

與規則功能相關，司法在解決糾紛的功能之外，還承擔了對調解、仲裁等其他糾紛解決結果進行審查、監督和保障的功能。這是司法最終救濟原則的內涵之二，其他救濟途徑所形成的結果，最終都要以不同形式接受司法審查。值得注意的是，司法審查是對其他解紛途徑所形成的“結果”的“事后”審查，并不“事先”介入其處理糾紛“過程”。

（三）訴訟外糾紛解決途徑對司法規則功能實現的意義

那么，如何保障司法裁判的公正性、統一性、確定性和可預測性？雖然答案是多方面的，比如要有一個擁有法律信仰、職業道德和專業水平的法律職業群體，一套正式、規范、透明、科學的程序規范，一個職能分層、相互獨立、法律權威逐級增加、終審上訴裁判具有說服性判例效力的審級結構，一個依賴于當事人權利制約和上訴程序監督、享有裁判終局性和獨立于外來干預的作為“自組織體系”的司法系統和環境[4]……然而，沒有訴訟外糾紛解決途徑對目前司法所承受的案件進行有效分流，司法的目標就會在專業化與大眾化、規范化與便捷化兩個相反的目標上搖擺、平衡、無所適從。

規則的生成依賴于專業化、規范化的程序和以法定性、普適性為取向的裁判，而不大可能從因案而異的調解中產生。因此，期待能夠生成規則的司法制度必須以裁判為重心。司法的專業化與程序的正式性不可分，而專業化、正式化、規范化則意味著高成本。因此，糾紛解決的收益（個人和/或社會收益）不足以抵償司法成本的案件不宜適用司法程序。程序的專業性和正式性難以兼容便捷性和靈活性，試圖在同一程序設計中兼顧復雜與簡單、規范與靈活、大額與小額、裁判與調解、高成本與低成本各類需求，在技術上會陷于困境，在目標上會迷失方向。因此，必須以不同目標來設計不同的解紛途徑——由其他糾紛解決途徑獨立地分流目前由司法所承擔的大量案件，以促進司法向著規則生成的方向發展。如果整個訴訟制度以個案解決為唯一目標，訴訟的功能就無異于訴訟外解紛途徑，而且缺失規則、反復無常、沖突頻生的司法會突顯其高成本、低效率的劣勢。這種狀況又會導致司法被厭棄，在缺乏其他可自由選擇的替代解紛途徑的背景下，司法只能進一步向著低成本、非正式、不專業的方向發展。目前一些法院介入“訴前調解”過程的做法就是這種結果，即使不考慮權力的正當性或訴權保障問題，僅就程序設計的技術而言，司法提前介入非訴訟糾紛解決過程，要么意味著司法程序屈就于簡易、便捷的案件，無法滿足司法的專業化和規則功能目標；要么意味著以高成本的正式程序去承擔由低成本非正式途徑即可解決的糾紛，從而與司法的成本收益原理和效率目標背道而馳。

二、我國“訴前調解”的現實形態及法院的角色

目前我國司法界稱之為“訴前調解”的實踐形態多樣，法院在其中的角色也各不相同。在不同法院，同一形態的實踐稱謂不同，或者同一稱謂之下的實踐不同。比如，在一些法院中被稱為“調解”的形態常常在另一些法院被稱為“和解”，如訴外和解、訴前和解、庭前和解等。本文以調解活動發生的階段進行了以下劃分：一是當事人起訴之前的調解，本文稱為訴外調解；二是起訴之后、立案之前的調解，本文稱為訴前調解；三是立案之后移交審判庭之前的調解，本文稱為立案調解。[5]以下分別探討法院在上述三類調解中的角色。本文所稱的調解，無論主體是誰，也無論發生在哪個階段，均指由中立第三方介入糾紛解決過程、促成當事人達成協議的活動；在此前提下，以調解人身份的不同，區分為人民調解、民間調解、行政調解和法院調解等。不過由于涉及訴訟的“和解”與“調解”在我國司法制度中概念不清，恰恰涉及法院在其中的角色，故本文須首先確定定義標準并予區分。

（一）“調解”與“和解”的概念辨析

和解是指雙方當事人之間通過信息交換和溝通，就產生糾紛的事項達成共識和就糾紛的解決作出一致決定的過程和結果。作為一種糾紛解決結構模式，和解主要依賴于“協商”（negotiation）甚至有時混用。調解（mediation）是指糾紛當事人在中立的第三方（調解人）的介入下，通過談判達成和解、解決糾紛的過程和結果。調解人的主要作用包括幫助其他人進行決策，為此支撐、恢復和發起協商。

和解與調解的關鍵差異是，糾紛的和解不必借助于中立第三者的介入，在最簡單的和解形式中，糾紛雙方在沒有第三方介入的情況下進行接觸，嘗試著通過信息交換和理解來達成共識。但是，和解并不排除糾紛當事人以外的第三人作為輔助人參加，比如當事人各方的朋友、鄰居或代理人、專業人士等等，幫助其中一方原始的當事人，站在單邊立場上提供幫助和建議，甚至直接與當事人一起組成一個團隊來參加協商。在有輔助人參加對話和協商的復雜的和解機制中，和解與調解之間有一個看似模糊的區域。但是，調解區別于和解的最本質特征或要素是調解人的非黨派性，即調解人至少在形式上是中立和公正的。[6]無論調解人在協商過程中的積極程度如何，都不直接和任何一方當事人結盟，即使他（她）實際上并不必然被雙方當事人都認為是“中立”或者“公正”的。在上述原則之下，調解是一個并不固定的標簽，在“調解”這統一名稱下進行的“促進協商”機制有各種各樣的主體、技術、表現形式和實質內容，調解人干涉和介入糾紛的方式和程度不盡相同，調解的主體和效力也不一樣。

然而，在我國民事訴訟制度語境中，區分和解與調解的上述標準發生了變化。比如訴訟和解（又稱為當事人和解、當事人自行和解或庭外和解）是指當事人雙方在訴訟過程中，通過自主協議或借助于法院以外的力量，達成以解決糾紛的協議，并以此終結訴訟的活動。[7]這樣，訴訟和解與法院調解的本來差異在于，法院沒有介入糾紛解決過程，或者法院在其中的角色和作用是消極的或超然的。至于法院審判人員之外的其他人是否作為中立的第三方介入了協商過程，是否在促成和解協議的達成結果中起到了“調解人”的作用，不影響其“和解”的性質。換言之，我國司法制度中劃分調解與和解的標準不是糾紛解決過程的特征，而是介入糾紛解決主體的身份——法院或非法院。在當事人達成和解協議后，申請法院通過調解書加以確認的，訴訟和解即轉化為訴訟調解，這種曾經作為隱性規則的實踐在司法解釋《民事調解規定》第4條中獲得了進一步明確和法定化：“當事人在訴訟過程中自行達成和解協議的，人民法院可以根據當事人的申請依法確認和解協議制作調解書。雙方當事人申請庭外和解的期間，不計入審限。”至此為止，訴訟和解與訴訟調解之間的分野雖然模糊卻仍然依稀可辨——無論訴訟和解的過程是否有法院以外的中立第三方介入，只要法院尚未介入，均為“和解”；也無論法院介入的階段是協商過程還是協商結果，只要有法院介入，即為“調解”。

然而，這一區分標準當即被《民事調解規定》的另一規定推翻，“當事人在和解過程中申請人民法院對和解活動進行協調的，人民法院可以委派審判輔助人員或者邀請、委托有關單位和個人從事協調活動。”這一規定在兩個維度上進一步模糊了和解與調解的界線：其一，法院介入了“協調”過程，無論其角色是否為中立的第三人，卻不影響糾紛解決的“和解”性質；其二，協調過程有中立第三方介入，無論該第三方是法院主體或非法院主體，均不影響其“和解”性質。因此，無論以糾紛解決過程是否有中立第三者介入這一普遍特征，還是以介入糾紛解決的主體是否為法院這一我國特色的劃分標準，都不足以區分我國訴訟和解與調解。至此為止，和解與調解之間的界線依然可見——即使糾紛解決的過程有中立的第三者參加，即使法院已介入糾紛解決過程，只要糾紛不是以協議的結果解決并經法院確認，均為當事人和解而非法院調解。但這一區分標準在邏輯上已明顯不能成立，在促成協議并加以確認之前，法院在糾紛解決過程中的行為，不是調解，又是什么性質？法院在其中的作用，不是調解人，還能是什么角色？[8]但無論性質或角色如何，由于糾紛解決已進入訴訟過程，在整體上屬于司法權作用的范疇，因此至少在法院介入糾紛解決（無論過程或結果）時權力正當性的問題還能勉強過關。但當法院進一步介入立案之前的案件調解時，這一底線已經突破。

（二）“訴外調解”與法院的角色

真正意義上的訴外調解（而不是名稱或符號意義上的訴外調解），是指當事人將糾紛訴諸法院之前，由中立的第三方進行的調解。最常見且與法院角色發生關聯的是由人民調解委員會主持的人民調解。根據廣東省高級人民法院與廣東司法廳共同出臺的有關意見，經人民調解委員會調解達成的具有民事權利義務內容并由雙方當事人簽字或者蓋章確認的人民調解協議，具有民事合同性質。但當事人共同要求法院出具民事調解書的，法院應及時進行審查。如人民調解協議不存在可變更、可撤銷或無效情形的，人民法院應在5日內出具民事調解書，且不收取案件受理費。

這一規定通過將訴外調解在當事人自愿、合意的前提下轉化為訴訟調解，從而使人民調解協議經司法審查而獲得了強制執行力。這種嘗試既不違背調解的自愿性，也不違背司法權的被動性和司法對訴訟外糾紛解決結果進行審查的事后性，在糾紛解決的成本和效率方面有明顯優勢，加之人民調解委員會是相對成熟和固定并受制于政府管理的民間組織，相對于一般民間調解，其協議獲得強制執行力的風險較小，因此應當成為重要的訴訟外解紛途徑。不過值得注意的是，由于在真正的訴前調解中案件尚未起訴，因此法院在訴外調解機制中的角色應當限于事后審查和保障，而不能提前介入調解過程，無論是委派審判人員還是委托非審判人員，否則司法權的行使就缺乏正當性，也使司法審查權的行使陷于困境——同一法院既參與調解過程，又審查調解結果；此外司法人員的投入實際上增加調解的人力成本。

另一個值得探討的問題是，人民調解轉化為法院調解，在審查標準上應當采取實質審查還是程序審查？筆者認為，實質審查標準安全性較高但效率性較低，可能導致訴外調解便捷、低廉之功能喪失。因此原則上應采取程序審查標準，即，法院只需要確定雙方當事人達成協議的自愿性，但同時對調解協議侵害社會公共利益和第三方權益時保留事后救濟的途徑，在司法政策上啟動這一救濟途徑的條件應當比經法院主持達成的訴訟調解寬松。

除人民調解之外，還有當事人親友、代理人、專業人士、所在社區、民間組織、行業協會和社會團體等主持的民間調解，以及行政主管機關主持的行政調解，都是訴外調解的重要形式，但民間調解和行政調解達成的協議與普通民事合同無異，在訴訟制度和正在起草的人民調解法上尚未取得獨立地位。目前法院權力的觸角已開始伸向民間調解，但行業協會、民間組織和社會團體主持的半官方半民間的調解在獲得人民調解同等地位方面仍在期待之中。

行政調解由于調解人本身的管理者身份對于自愿性的潛在威脅，筆者對于賦予行政調解同等地位持審慎態度。除此之外，訴外調解還有勞動仲裁和商事仲裁所進行的調解，但仲裁調解作為這兩種糾紛解決途徑的組成部分存在，而不是解決糾紛的獨立方式，其司法審查的程序和標準都不相同，故不宜列入訴外調解的范圍。

（三）“訴前調解”與法院的角色

這里所稱的訴前調解，是指當事人向法院起訴之后，法院不予受理立案，而告知當事人先經人民調解等其他途徑解決。就過程而言，法院在訴前調解中的角色因地而異，有些法院成立了調解中心，直接主持訴前調解；另一些法院委托人民調解委員會進行調解；還有一些法院與人民調解聯合調解。就結果而言，訴前調解達成協議的，通過法院審查確認，轉換為法院調解；訴前調解不能達成協議的，法院立案受理。勿庸置疑，法院的角色是應當事人請求對爭議事項作出裁判或進行調解。法院在立案之前介入糾紛、進行調解，無論以怎樣的形式介入糾紛解決過程，都是十分荒謬的。

其實，這種嘗試并非當今司法實踐的新發明，而是飽受詬病、并成為改革力圖根除的歷史積弊。早在1954年《人民法院組織法》頒布以前，由于“案件積壓很多，引起群眾不滿”，[9]且審判錯誤連連發生，成為司法工作總結中無法回避的問題。針對這種狀況建立了人民接待室以減少積案，體現我黨一切為了人民的工作宗旨。[10]其任務是在院長直接領導下處理人民來信，接見群眾來訪，解答有關訴訟和法律的疑難問題，代寫訴狀，代錄口訴，并處理不甚復雜、毋需很多調查即可解決的簡易案件。雖然根據當時權威部門的明確解釋，“法院的人民接待室不同于審判庭”，[11]司法統計也將人民接待室受理案件的數量排除于“人民法院收案”數之外，但是實際上接待室承擔了審判職能，“這種人民接待室的建立，首先使人民法院可以及時地解決群眾的疑難和簡易的糾紛，簡化了司法訴訟的程序，從而大大地便利了人民”，且對于解決法院的積案問題立竿見影，“人民法院的收案確實大為減少。如吉林省當年七八月份接待室處理的簡易案件占審判庭結案總數的43.1％。”[12]

以方便群眾訴訟、加快訴訟效率、減少訴訟成本為宗旨，其合理性不容質疑。但問題在于，人民接待室作為由法院設置的非審判組織，其處理糾紛的審判權依據如何？人民接待室的工作程序和方式如何體現程序正當性的基本要求？它們直接處理或拒絕受理案件的權限對于訴權保障的侵害如何納入司法監督的框架？它們與審判庭之間的關系如何理順……這些問題成為歷次改革的動因，人民接待室也逐步演進為信訪室、告申庭和今日的立案庭。[13]無論是立審分離的司法行政管理模式，還是不予受理、駁回起訴的決定要求以正式裁定的形式作出并受制于上訴程序的審查監督，都是為了解決上述問題。然而，20年來的民事司法改革成果，在案件數量的成倍增加、和諧社會目標和司法統計的重重壓力之下，變得如此不堪一擊。這一模式的訴前調解可能產生的兩個后果必須警惕，它可能導致以“方便群眾”之名行剝奪人民訴權之實，也可能導致司法權越位于訴權制約和程序規制的范圍之外。

（四）“立案調解”與法院的角色

所謂立案調解，是指在受理起訴之后、案件轉交審判庭之前，由立案庭經當事人雙方同意而主持的調解。相比將案件拒之門外而進行的訴前調解，立案調解是在立審分離的機制和繁簡分流的理念下進行的新的嘗試。由于案件已經當事人啟動訴訟程序、進入法院權限范圍之內，因此法院介入糾紛的被動性、正當性沒有瑕疵，雖然立案審判化的問題值得探究，但由于立案庭本身已按照審判職能和專業化的標準建制，因此，由立案庭的審判人員進行調解，與傳統的訴訟調解相比，除了在介入階段和審判機構的內部分工上有所不同之外，沒有實質性差異。

立案調解屬于法院內部司法行政管理方面的事項，不存在權力正當性方面的障礙，但需要關注的是效率問題。因此，立案調解機制所要關注的是，立案庭與審判庭的權力分界、立案調解結束與移交審判開始應當劃定在什么地方，才能增加而不是遲延整個法院解決糾紛的能力和效率。筆者認為，即使在大立案模式之下，立案庭的基本功能是完成訴答程序。因此，立案調解原則上應當在原告起訴之后、被告答辯期屆滿之前完成。在這一原則下，當事人希望繼續協商或自行和解的，可以通過書面協議，請求立案庭在當事人確定的期限內推遲移交審判庭。但這樣變通，主要是考慮立案階段與審判階段收費標準和退費手續上的問題，但答辯期屆滿后，立案庭主持調解的活動應當終止，當事人達成協議的，由審判庭制作調解書。這樣劃分邊界，有助于從當事人和法院兩方面防止拖延訴訟的進行，使立案調解真正成為分流簡易、小額、對抗性弱的案件的有效機制，而不會成為被告拖延訴訟的新契機。

【作者簡介】

傅郁林，北京大學法學院教授。

第二篇：法院附設訴前調解定位之辨析

法院附設訴前調解定位之辨析

——基于上海浦東新區法院的實踐

◇ 包 蕾

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和諧社會并非一個沒有任何矛盾的社會，而是能將矛盾及時有效化解。當大量糾紛以訴訟方式涌入法院，有限的司法資源和傳統的訴訟機制應對不暇之時，突破陳規，促進訴訟外糾紛解決機制與訴訟程序的有效銜接，以實現糾紛解決的公正、效率、和諧，即成為司法實踐面臨的重要課題。由此，法院附設訴前調解應運而生。上海市浦東新區人民法院2006年2月起率先將訴前調解作為法院解決糾紛的一個“程序”進行了探索實踐。其訴前調解程序，以“法院附設調解員”、“非訴調解前置”和“調解協議效力司法直接確認”為特征，即根據當事人自愿原則，對部分民商事糾紛在立案審查階段，委派法院聘請的調解員或者有關調解組織進行調解，將調解達成的協議經法官審查后出具民事調解書確認其效力，調解不成的，啟動訴訟程序。據統計，4年多來該院通過訴前調解已解決糾紛22566件，分流了20%的民商事案件，糾紛平均處理同期僅7天。無論是滿足民眾需求，還是減輕法院壓力，抑或促進社會和諧，實踐的效果均毋庸置辯，需要研討的是基于該實踐的一些理論爭議和機制定位等問題。

一、訴前調解性質的定位

訴前調解是在案件立案前進行，訴訟程序尚未開始，調解由法院聘請的調解員或者有關調解組織主持，法官不直接參與糾紛的實質調解交涉過程。其顯然與訴訟調解不同，后者是案件立案以后在法官主持下進行的，從調解的開始、進行和結束，法官參與了調解的整個過程，且與審理案件融為一體，從而使訴訟調解成為法院的審判活動。對其歸入“非訴調解”范疇不存在分歧，但其性質上屬于社會調解還是司法調解，則頗有爭議。

筆者認為，社會調解是在人民調解等民間組織、企事業單位、社會團體等組織和人員主持下進行，沒有法院的參與，不具司法職權性。而訴前調解，雖調解主體是社會力量，但法院卻直接發揮著主導、協調、指導、監督和控制功能，且調解與訴訟程序緊密相連。如浦東法院在立案庭設立訴前調解機構，由1名法官和3名書記員組成，負責對訴前調解的組織、協調和管理，對案件的篩選，對當事人調解意向的引導，對調解員及輔助人員的調配和管理、安排調解、組織培訓，對糾紛的后續處理等。另在與訴前調解對接的審判庭（民事簡易案件速裁庭）設2名調解協議專職審查法官，負責調解協議的審查確認和民事調解書的出具。訴前調解所呈現的法院的主導性和調解的司法化，決定了其性質上應屬法院調解，故稱之為“法院附設訴前調解”。它雖非我國民訴法所確立的一項法律制度，而是法院在司法實踐中根據當事人和糾紛解決的實際需要，在訴訟調解“適度社會化”理念下的司法創新，但在當前司法實踐中，實際上已成為訴訟調解的必要補充，與訴訟調解共同構成了當前的司法調解。這種司法調解“雙軌制”模式，亟待立法的確認和規范。

二、訴前調解范圍的定位

盡管選擇何種糾紛解決方式應基于當事人的意思自治，但在立案階段合理分流糾紛，并在此基礎上對當事人進行激勵或引導，是訴前調解能否最大限度發揮作用的關鍵。2009年7月最高人民法院出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（下稱《若干意見》）前，訴前調解的適用完全建立在當事人自愿的基礎上，缺乏法律層面的保障，《若干意見》中肯定了法院可以依職權針對一些案件實行訴前調解，這可以說是強制性訴前調解（即訴訟的前置程序）的制度支持，由此擴大訴前調解程序的適用范圍。

從浦東法院實踐情況看，進入訴前調解程序的具體糾紛類型，從最初局限于婚姻家庭、相鄰、道路交通事故等15種民事糾紛，至今已擴大至財產損害賠償、勞動爭議、借款合同、醫療、建設工程、知識產權等84種民商事糾紛以及故意傷害類刑事自訴案件。基于對浦東法院4年多來進入訴前調解程序的3萬余件案件類型和調解成功率的研究分析，筆者認為，四大類糾紛可實行非訴調解前置，納入強制性訴前調解的范圍：一是事實清楚、爭議不大的簡易糾紛，此類糾紛本身存在良好的調解基礎。二是倫理性或人身關系較強的糾紛，訴前調解程序的平和、非對抗性，有利于當事人之間社會關系的及時恢復。三是技術性較強的糾紛，此類糾紛的是非曲直往往要通過技術認定，訴訟耗時長、成本高，由于法官非技術專家，借助專家力量訴前技術認定并調解，有“事半功倍”之效。四是政策性較強的糾紛，這類糾紛不宜通過對抗性訴訟解決或者通過訴訟難以達到較好社會效果。除強制性訴前調解糾紛外，其他都屬任意性訴前調解糾紛，即當事人雙方根據自己意愿決定是否申請法院進行訴前調解。

三、訴前調解程序的定位

浦東法院訴前調解的基本程序是：當事人起訴——法院立案庭審查可否納入訴前調解程序——征詢當事人調解意愿——當事人選擇調解員——調解員主持當事人調解并達成協議——審判庭訴前調解協議專職審核法官到場審核——立案庭立案并由審判庭審核法官出具調解書確認調解協議效力。這是訴前調解成功案件的基本流程，過程中出現當事人不愿調解或者調解不成的情形，案件即立案進入訴訟程序。

訴訟調解是在法院受理案件之后到判決作出前的訴訟中進行，依附于訴訟程序，并不是一個獨立的程序。相較而言，訴前調解作為獨立于訴訟程序的一種糾紛解決機制，是一個獨立程序設置。它應有一套獨特的原則、原理和程序運行機制，體現糾紛解決的自主、靈活和簡便性，更體現社會解紛機制向司法轉換過程中的程序價值獨立性。

從浦東法院實踐看，在獨立的程序設置下，訴前調解程序因法院依職權（強制性訴前調解）或當事人申請（任意性訴前調解）而開始，當事人的程序選擇權得到充分尊重：當事人選擇訴前調解程序的同時可以選擇調解員；調解通常在法院，但不必在正規的法庭，而在調解室或必要時也可在其他場所進行，如“上門調解”；調解過程沒有審判的嚴肅對抗氣氛，當事人在輕松的環境中對話協商；調解不必要嚴格遵循舉證、質證的規則，使當事人易于接受和操作；調解未必一定要查清事實、分清是非，有較大的交易空間；調解不公開進行，調解員對調解過程中從當事人處獲得的信息予以保密，因調解失敗立即轉入訴訟程序的情況下，訴前調解信息不帶入訴訟程序，避免對審理該案法官的判斷產生影響。調解和審判界限明晰，調審分離，避免了審判法官兼有審判者和調解者雙重身份從而出面“以判壓調”的局面以及當事人對法官公正性產生合理懷疑的尷尬，使法官的中立地位得以保障。調解協議經當事人合意而成立，法院通過對調解協議的司法審查規范當事人的處分權限。調解有期限的限制，一旦調解不成，當事人無需另行申請，迅速轉入訴訟程序，防止“以拖促調”、“以拖代調”。

四、訴前調解協議的定位

訴訟調解書送達雙方當事人后具有與生效判決一樣的效力，因此，訴訟調解被視為法院結案的一種方式。有觀點提出，應直接賦予訴前調解協議同樣的法律效力。筆者認為，訴前調解協議不應具有當然的執行力。訴前調解實施主體由訴前調解員或其他調解組織替代了法官，由靈活簡易的程序替代了嚴格的訴訟程序。一方面，調解員或其他調解組織主持糾紛的解決，其所遵循的更多傾向于情理與公序良俗，調解協議的達成難免產生法與理、國家法與民間法的沖突，違反“實體正義”；另一方面，調解過程沒有嚴格的程序保障，易使當事人在未經角色分工、證據交換等程序所導致的信息不充分或不對稱的條件下作出判斷，弱化當事人合法權益的全面保護。為避免實體與程序違法的風險，法院必須設立嚴格但又簡便的司法審查程序和規則，訴前調解協議需經該審查確認程序后才具有強制執行力。

對于訴前調解成功后是否需要由法院立案出具具有法律效力的調解書的問題，筆者持肯定意見。司法確認是非訴調解與訴訟程序相銜接的最關鍵環節，訴前調解本身具有司法性質，有別于社會調解，當事人在訴前調解中達成協議的，應由法院直接進行司法審查，以調解書的形式確認調解協議的效力，從而達到一次性解決糾紛的效能，避免給當事人造成訴累。當然也有例外，兩種情形下可以不出具調解書:一是調解成功并當即履行完畢的；二是調解成功后，當事人申請撤訴，且經法院釋明風險后，當事人仍不要求以調解書確認調解協議內容的。

訴前調解是人民法院在應對案多壓力、主動為民司法的實踐中所進行的制度創新，取得了極好的社會和法律效果。因時間短、少規范，各地做法不盡一致，不少問題有待進一步在理論上深入研究、實踐中認真總結，從而推動訴前調解制度在立法上得以確立和完善。

（作者單位：上海市浦東新區人民法院）

第三篇：常州鐘樓法院訴前調解的經驗

鐘樓法院人民調解工作室機制經驗解讀

常州市鐘樓區人民法院

為順應建設和諧社會的時代新要求，滿足新的社會形勢下人民對司法的新期待，鐘樓法院適時創設了全省首家人民調解工作室，該機制自建立以來，以其良好的社會效果與法律效果成就了中國司法制度宏偉畫卷上凝重的一筆，“鐘樓模式”被要求推廣。大凡成功，必有成功的理由，鐘樓法院也不例外。

一、人民調解工作室的設置依據

《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》的通知中規定：“當前民間糾紛表現出許多新的特點，原有的人民調解工作范圍、組織形式、隊伍素質等已經不能完全適應新形勢的需要。人民調解工作要與時俱進，開拓創新，認真總結幾十年來的成功經驗，借鑒其他國家的有益做法，建立新機制，研究新情況，解決突出問題。人民調解要擴大工作領域，完善組織網絡，提高隊伍素質，規范工作程序，增強法律效力。”；《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》：“對在人民調解委員會主持下達成的調解協議，一方當事人反悔而起訴到人民法院的民事案件，應當及時受理，并按照該司法解釋的有關規定準確認定調解協議的性質和效力。凡調解協議的內容是雙方當事人自愿達成的，不違反國家法律、行政法規的強制性規定，不損害國家、集體、第三人及社會公共利益，不具有無效、可撤銷或者變更法定事由的，應當確認調解協議的法律效力，并以此作為確定當事人權利義務的依據，通過法院的裁判維護調解協議的法律效力。”，其他法律法規及地方性法規對新形勢下建立有中國特色的人民調解制度也都做了詳細規定，上述一系列文件成為發展和完善我國人民調解制度的法律淵源。依據上述文件精神及其他人民調解的相關法律法規、司法解釋，鐘樓法院在法院內部創設了人民調解工作室。人民調解工作室的設置不僅符合法律法規，更具有法理學的價值。從法社會學角度看，以人民調解為主要載體的第三方調解，可以能動地調整社會沖突，引導當事人采取和解的方式來達成妥協，將相互沖突的價值訴求引向理性的、健康的發展方向，營造寬容、和解、共生的社會生態。社會學研究表明，依靠外力形成的社會秩序并不穩定，真正的和諧是由內而外的，需要社會成員共同價值觀的內化，從而實現自覺和自律。從法經濟學角度看，通過訴訟解決糾紛的投入太多，代價太大，成本太高。而人民調解具有靈活、便捷、不收費等特點，具有把解決糾紛工作“重心前移”的明顯特征，具有覆蓋社會各方面的網絡組織優勢，在矛盾排查、預防、化解、控制等方面具有不可比擬的獨特功能，更加符合效率原則。對于當事人來說，人民調解是免費的，更有利于降低社會交易成本。從法文化角度看，現代司法大多移植并借鑒西方傳統，其缺點是剛性有余而柔性不足，強調個性而缺乏對社會整體和諧的關注，訴訟的直接后果可能是使維系人際關系的情感紐帶被割裂，這種局面也許是普通老百姓最不愿意看到的。“冤家宜解不宜結”的觀點還是被普遍接受的。而人民調解制度根植于中國的文化基礎和社會土壤，其產生和演變深受我國傳統文化的影響，是“和合”法律文化的產物。傳統的儒家思想把“和諧”秩序作為法律的最高境界，“無訟”成為最理想的社會狀態。即便在現代社會，它還是有著旺盛的生命力。

二、人民調解工作室的工作流程

在立案大廳設立人民調解工作室，從某種意義上講是一項系統的和諧工程。我們充分挖掘各種內外社會資源，穩步推進，在探索中前進，在前進中創新。我們的具體做法是：

一是建章立制，規范操作流程。我院與區司法局經過前期調研分析、召開聯席會議、主動請示匯報后，共同出臺《關于建立人民調解工作室的若干意見》，明確合作模式、雙方職責、受案范圍、工作程序、目標考核等內容，法院指派一名辦案經驗豐富的中層干部為“民調工作”聯絡員，負責指導、協助人民調解室工作；區司法局指派一名副局長和二名人民調解員常駐法院，專職開展人民調解工作。在受理范圍上，明確法院管轄范圍內的婚姻家庭糾紛、相鄰關系糾紛、簡易人身（財產）損害賠償糾紛、小標的合同糾紛、民間債務糾紛及爭議不大的其他糾紛為受理范圍；在工作流程上，規定立案法官在立案初審時，對符合人民調解工作室調處的糾紛，先行詢問是否有調解的可能，并在征得當事人同意后，暫不進入立案程序，也無須繳納任何費用，即將糾紛登記后移送人民調解員先行調解，當糾紛經人民調解員先行調解并達成調解協議后，對于可以當場履行完畢的或者依照法律規定不須出具法律文書的情況，則以鐘樓區人民調解委員會名義出具調解書，雙方當事人簽字后立即生效；對于當事人要求法院出具法律文書或依照法律規定必須出具法律文書的，人民法院依照法律程序予以確認，確保人民調解的嚴肅性。

二是全力配合，發揮最大效應。我院在建造新審判大樓時，將一樓大廳最好的位置留給人民調解工作室，并安置在立案大廳的對面，便于工作聯絡與互動。同時，精心布置人民調解室工作場所，按照家居標準進行全新裝修，配置臺桌、裝飾畫、溫馨標語、飲水機等，突出對話氛圍，減少對抗因素，讓當事人感受到一種輕松、平和的氛圍，以便緩和矛盾、贏得調解的成功。在合作過程中，我院全力支持人民調解工作室開展工作，加大物質保障與業務指導力度。在后勤保障上，為人民調解員提供就餐、用車、電話、文印等服務，并提供專門的辦公室和休息場所。在作用發揮上，我院在立足于訴前糾紛調處的基礎上，及時將人民調解員專職調解與協助調解、委托調解、訴訟調解相結合，對于業務庭（局）已經受理的案件，根據性質與需要，委托人民調解工作室進行調解，進一步發揮人民調解工作室的職能作用。隨著法院民調窗口影響的不斷擴大、很多當事人主動到人民調解工作室上門請求調處糾紛或是進行法律咨詢。為加強對人民調解員的業務指導與支持力度，對于疑難、復雜或矛盾激化的糾紛，法院民調聯絡員親自或主動安排其它法官幫助調解，共同做好糾紛化解工作。對于事關社會穩定的拆遷補償、民工工資等糾紛，由立案庭庭長親自參與調解，共同做好息訴穩定工作。

三是訴調聯動，打造“快審車道”。為實現訴調有機銜接，進一步提高案件質量與效率，我院將人民調解工作室機制與民商事案件快速審理機制進行了有效連接，并規定了二種轉入訴訟程序的方式。第一種是調解成功達成調解協議的，如當事人需要法院出具調解書確認時，由人民調解員告知當事人進入訴訟程序，按規定交納訴訟費用（對此類案件法院酌情少收或不收其他有關費用），并由立案庭啟動我院民商事案件快速審理機制，將案件納入快速審理通道，優先立案，快速審理，由聯絡員協調好民一或民二庭的承辦人，直接將案件送到承辦人手中，同時通知案件當事人直接到快審專用法庭等候法官，由法官或法官助理當場對雙方當事人進行調解，依法審核確認雙方的人民調解協議，一般在一小時內出具民事調解書，當場送達當事人。第二種是雙方當事人達不成調解協議的，即人民調解員在七天內不能調解解決的糾紛，因特殊情況需延長的，須征得法院同意，否則由人民調解員將相關材料移送立案庭，由立案庭受理立案并進入一般訴訟程序，由于調解過程和查明事實登記在移送材料上，審判人員可以通過閱看材料直接掌握案情，案件審理同時也進入了“快車道”。

三、人民調解工作室解決的實際問題

人民調解工作室的設置并不是一種形式上的擺設，必須能夠而且應該解決當前法院所面臨的實際問題，具有實用價值。鐘樓法院創設人民調解室工作機制至少解決了如下司法實務問題：

一、有利于改善法院當前所處的司法環境。當前社會正處于轉型期，各種社會矛盾交織在一起，法院不可避免的處于解決矛盾糾紛的最前沿，為社會穩定考慮，一些暫不適宜由法院受理但法院又無法置身事外的案件可以移交人民調解工作室辦理，從而避免了法院所處的尷尬困境。在一定程度上減輕了法院涉訴信訪的壓力，為法院營造了良好的工作環境。

二、有利于緩解當前法院普遍存在的案多人少的矛盾。人民調解工作室借力司法行政部門的力量及其他一切可以利用的社會資源，通過案件在立案階段的及時過濾，將一些案情簡單，事實清楚，證據確鑿的案件交由調解室工作人員辦理，減少了一線法官的案件的絕對數量，減輕了一線法官的辦案壓力，同時，也達到了合理配置及充分利用有限的審判資源的目的。

三、有利于提高審判執行質效。在訴調對接方面，對于人民調解成功的案件法院直接通過出具調解書予以確認，節省了法院調解的時間和精力；對于調解失敗的案件，基于人民調解室查明的事實與證據進行裁判，加速了案件的審判進程。更為重要的是，人民調解工作室的運行將一線法官從繁重的辦案任務中解脫出來，可以集中精力辦理疑難案件，提高案件的審判效率，保障案件的審判質量，提升法官的業務素質。

四、有利于方便群眾解決糾紛，符合為民宗旨，體現惠民主旨。人民調解工作室設在法庭門口，當事人可以選擇訴訟，可以選擇人民調解，百姓有了更多的程序選擇權，由于法院可以直接通過出具調解書對調解協議予以確認，訴訟與調解實現了無縫對接，也為百姓大大節省了時間和精力。

五、有利于提高案件的執行到位率，在相當程度上解決法院執行難的問題。通過人民調解達成協議并經法院以調解書形式確認，系處于當事人的自覺和自愿，是當事人意思表示一致的結果，因此在執行調解書過程中，自覺履行的積極性較高，很少甚至不須法院的強制執行。提高了法院案件的執行到位率。

四、人民調解工作室取得的成效

鐘樓法院人民調解工作室自成立以來，取得了三個方面的成效。

一是分流了案件，緩解了案多人少矛盾。截止7月底，人民調解工作室共接待來訪群眾800余人次，受理各類矛盾糾紛520余件，化解糾紛478件，調解成功率達92%。2007年，我院受理的民事案件較2006年下降了19%，今年1至6月，我院案件增幅僅為7%，遠遠低于全市和全省法院平均水平，審判壓力得到有效緩解，審判工作保持了良性發展態勢。

二是化解了矛盾，促進了社會和諧穩定。人民調解工作室的設立，發揮了及時、快捷、有效化解矛盾糾紛的功能作用。經過人民調解工作室調處后雙方當事人達成調解協議的案件，至今未出現一起當事人反悔的情況，無一起申請強制執行，自覺履行率達100%，收到了停紛息訴、案結事了的良好效果，切實從源頭上壓降了涉法信訪案件的發生。其中不少案件的成功解決還產生了較大的社會影響，有力維護了社會的和諧。例如：2007年2月初，代某作為23位民工的代表以李某拖欠農民工工資為由，將李某訴至我院。此案經我院立案庭訴前移交調解室先行調解。代某提出應付的民工工資總額為55835元，李某對此金額無異議，但提出代某在2006年9月17日所借的10000元應在工資總額中扣除，代某對借據提出異議，不承認收到10000元，雙方人數多，且各執已見，情緒激烈。在受理前在工地上已發生數次沖突，110幾次出警未能平息糾紛，雙方矛盾沖突較大，如果處理不慎，極有可能誘發群體性事件，影響社會穩定。調解室工作人員多次召集雙方分頭調解，釋法析理，耐心做思想工作，最終雙方達成一致意見，李某一次性給付代某為代表的民工工資51835元。一場在春節前一觸即發的群體危機得以化解。

三是創新了機制，取得了良好社會效果。在法院立案窗口設立人民調解工作室，實現了訴訟調解與大調解機制的“無縫對接”，在探索訴調對接、化解民間糾紛、促進社會和諧方面走出了一條新路，取得了良好的法律效果與社會效果，我院的這一創新舉措，在獲得百姓交口稱贊的同時，也得到了各級領導的認可與肯定。一年多來，省高院公丕祥院長、常州市委范燕青書記、市中院原院長陸洪生同志和現任院長姜洪魯同志以及區委張東海書記等領導先后來院視察，對“民調窗口”的工作予以了高度的評價。省委政法委《政法專刊》和《人民法院報》先后報導了我院人民調解工作室的工作情況。

五、人民調解工作室的推廣價值

人民調解工作室的創設達到了預期目的，收到了良好的社會效果與法律效果，也非常契合當前黨的司法政策與構建和諧社會的精神實質，具有非常大的推廣價值。

一、真正實行了訴調無縫對接。調解工作室設置在法庭門口，當事人進入立案大廳，在規定的受案范圍內，可選擇訴訟也可選擇調解，兩者在物理空間上實現了零距離；法院指派調解經驗豐富的法官專職指導人民調解，在人員上，訴訟與調解實現了真正的無縫對接；人民調解工作室受理案件后，調解成功則可以由法院直接出具調解書予以確認，調解失敗，則案件直接進入訴訟程序，訴訟與調解在法律效力上實現了無縫對接。

二、創新了人民調解工作方式。傳統人民調解方式完全依靠調解人員的個人威信，缺乏公信力乃其先天不足，設在法庭內部的人民調解工作室一定程度上賦予人民調解以公權力的色彩，增強了人民調解的效果，提升了人民調解的層次；傳統的人民調解工作方式較為松散，缺乏規范的工作流程，人員素質缺乏保障，而人民調解工作室具有非常規范的工作流程，工作人員專職化，培訓定期化，業務指導專業化。人民法院可以對工作室作出的調解協議直接予以確認并出具，同樣體現了創新思維。

三、是對具有中國特色的ADR糾紛解決方式的有益探索和嘗試。ADR是指解決爭議的替代辦法，尤以調解和仲裁為代表，其最大的價值目標就是效益原則。追求迅速、簡易、低廉地解決糾紛始終是ADR最重要的價值取向之一。可以說，這是針對訴訟的遲延、復雜和高費用的弊端而采取的對策。它們不僅可以給當事人更多的選擇機會，也可以讓他們充分利用其程序利益，使糾紛解決機制在一開始就依照效益原則合理設計和運行，從而減少社會的負擔。人民調解工作室乃屬于法院附設調解，具有“準司法”的性質，是 ADR的一種方式，這種方式在國外早已存在，例如日本的民事和家事調停，以及美國的各種法院附設ADR等都屬于這種類型。但在我國卻缺乏這種機制，鐘樓法院的人民調解工作室正是在這方面的有益嘗試和探索。

四、實現了法院速裁的目的。人民調解工作室處理糾紛，勢必查明事實，分清是非，這與法院審判案件的工作內容具有相一致的地方。因此，無論人民調解的結果如何無疑為法院節省了大量的時間和精力。調解成功，法院直接確認，無須舉證、質證等程序；調解失敗，法院在調解室工作的基礎上直接進入訴訟，從這個意義上講，人民調解工作室是法院速裁機制不可分割的一部分。

六、人民調解工作室機制展望

人民調解工作室機制是充滿生機和活力的新型機制，在構建和諧社會的歷史進程中必將大有作為，有著美好的發展前景。前不久，常州市中院姜洪魯院長率隊對我院人民調解工作室機制進行了專題調研和現場指導，并提出了“擴大面、提升質、注重果”的工作要求。為認真落實姜院長的要求，下一步，我院將從三個方面著手，進一步加強人民調解工作室工作，深入推進涉訴糾紛調處工作，概括起來就是“設立一個中心、建立一支隊伍、規范三項制度”，具體為：

——設立一個中心。即在法院設立“訴前、訴中糾紛社會調處中心”，與人民調解工作室相互獨立、互為補充，作為人民法院化解訴前社會矛盾的新陣地，和訴中（即案件受理后）案件委托調解、協助調解的新基地。“調處中心”受理的案由不限，凡起訴到法院但立案窗口尚未立案的民商事、行政、刑事自訴等各類案件均可直接進入該中心進行調處，力爭達到年調處各類糾紛千件以上。同時，成立訴調對接工作機構，加強組織領導，并從民一庭、立案庭抽調2至3名審判經驗豐富的法官負責日常工作。

——建立一支隊伍。即加強調處人員隊伍建設，擴展調解主體，建立調處中心工作人員“人才庫”，提升調處隊伍的專業化水平，通過一定的程序把機關、事業單位干部或工作人員和交警、律師、學校、消協、工會、婦聯、企業單位有關人員以及街道及其社區、村委工作人員等聘請為特邀調解員。在受理糾紛后，按照專業或其他對口業務進行指定安排，邀請其到法院或其他指定場所開展調處工作。

——規范三項制度。一是實行定期培訓制度。采取業務指導、以案講法、庭審觀摩等形式，定期分批對人民調解員進行業務培訓，確保每人每年不少于2次，不斷強化調解員的業務能力。二是實行精神鼓勵與適應的物質獎勵相結合的獎懲制度。對調處成功的，酌情每案獎勵50—200元，每年對“中心”調處人員的工作進行一次綜合評估，選出積極分子予以表彰并給于物質獎勵。三是實行聯席會議制度。定期與區司法局、街道調委員召開聯席會議，通報涉及訴前調解、人民調解工作方面的情況，加強信息溝通，分析矛盾糾紛階段性動向和特點，掌握社情民意，總結經驗教訓，提出工作對策，不斷提高調解水平和社會效果。

第四篇：淺析人民法院訴前調解的利與敝

淺析人民法院訴前調解的“利”與“弊”

訴前調解是指立案前的調解，就是在當事人提起訴訟后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起訴人同意的情況下，法院收下當事人立案材料，但并不給予正式立案，而是給當事人一個訴前調解號，將糾紛交由法院訴訟服務中心進行調解，如果調解不成，再由人民法院立案受理的制度。

近幾年來，全國各地人民法院在司法實踐中積極開展訴前調解,通過調解結案，盡量做到案結事了，讓當事人滿意。同時減少當事人的訴累，也減輕了法院的訴訟和信訪壓力。筆者通過半年來從事訴前調解的實踐認為，訴前調解的積極作用是值得肯定的，但同時也顯現出了一些問題。下面就本人開展訴前調解的“利”與“弊”談點個人觀點,以饗讀者。

一、人民法院訴前調解的“利”：

第一，訴前調解簡便、快捷；訴前調解因其程序的非正式性而具有靈活和簡易的特點。案件分流到調解法官手里之后，根據當事人提供的聯系方式，即刻取得與被告的聯系。同時了解被告對本案糾紛的態度和解決意見。有經驗的調解法官通過與被告的溝通、對話，對糾紛的解決就可做到“心中有數”、“迎刃而解”。訴前調解較訴訟調解更應當簡便、快捷，一旦調解破裂，便通知當事人迅速轉入訴訟程序進行審理；

第二，訴前調解使當事人省心、省時、省錢。當老百姓和別人發生矛盾沖突的時候，總是心情沉重，寢食難安，希望盡快把鬧心事搞定，把思想包袱盡早卸下來，如果法院能提前介入認真負責的進行調解，把矛盾化解掉，這樣就免得當事人一遍遍的往法院跑，既節約了群眾的時間，也使當事人的心情早日輕松起來，同時也免除了當事人的訴訟負擔。實踐中，有些當事人雙方同時到法院來，調解法官就可以立即組織調解，立即達成調解協議，立刻解決糾紛。使當事人省心、省時、省錢；

第三，訴前調解可以節約司法資源。與審判制度不同，調解的目的在于追求當事各方最大程度的利益。調解制度所關注的焦點不是糾紛發生的原因以及形成的法律事實，而在于在糾紛發生之后，如何尋求出一種當事各方都能接受的解決方法。無論是非曲直，只要當事各方達成合議，調解的目的也就圓滿達成。事實上，只有當事各方自己才真正清楚其在個案中的利益所在。理論和實踐都已經證明，調解制度是糾紛解決機制的重要組成，是審判制度的有力補充。而訴前調解制度，正是傳統調解制度的發展與創新。將調解的時間范圍擴大至庭審之前，在立案階段就將一部分案件分流，避免當事各方的矛盾在庭審過程中進一步的加劇。同時，由調解法官作為調解主持人，其身份的特殊性和法律上的專業性，使得當事各方更容易對其產生信賴，最終實現理想的調解效果。這一制度的發展，使調解真正起到了替代審判的制度，節約司法資源的作用。首先，訴前調解解決民事糾紛具有終局性，能真正做到案結事了。訴前調解根本不存在上訴、再審、申訴、纏訴等問題。當前人民法院所面臨的實際情況是，因判決而引發的上訴、申訴、再審、纏訴、上訪現象頻繁發生，使社會對司法的權威和公正性產生信任危機。法院不得不投入大量的人力物力應對當事人的上訴、申訴、纏訴、上訪。而訴前調解實為解決這一問題的有效途徑。其次，訴前調解結案的大多能自動履行、即時清結。調解協議是案件當事人意志的體現，除了假借調解拖延履行的外，一般都能自覺履行協議。“執行難” 是長期以來困擾人民法院和當事人 的一大難題，調解卻能在一定程度上緩解這一問題，對那些履行能力欠缺的當事人而言，法院的強制執行也沒有用武之地，而通過訴前調解債務人往往能夠想辦法償還債務。第三，在訴前調解過程中，當事人可就案外爭議一并協商解決，不受訴訟請求的限制，能做到徹底、全面的解決當事人之間的糾紛，減少新的糾紛和訴訟的發生；

第四，訴前調解最能夠體現公平、公正。在司法實踐中，法官常常呈現出一種重調解、輕審判的現象。出于社會效果、法律效果、工作考核等諸多原因，審理法官往往傾向于調解結案，因此，法官常常身兼審判者和調解主持人的雙重身份。由于法官手握判決的權利，當事各方對于拒絕法官提出的調解意見與調解方案往往心存忌憚，有時迫于法官的壓力只能接受，否則法官可以利用手中的權利“以拖壓調”、“以勸壓調”、“以判壓調”“以誘壓調”，造成“強制調解”的現象。更有甚者，個別法官在審判中因人情、利益等原因，強制當事一方接受調解，使得調解制度成了司法腐敗的溫床。而訴前調解中，調解法官與審判無關，當事各方無須擔心如果調解不成會在審判過程中承擔不利的法律后果，也不用擔心因為在調解過程中的某些陳述或表態給法官帶來先入為主的印象，影響之后的審理。因此當事各方才能毫無顧慮地暢所欲言，表達自己真實的意見想法。由此達成的調解協議才是最大程度上代表當事各方的真實意思表示，切實體現公平、正義；

第五，訴前調解符合糾紛的多元化以及當事人價值觀的多元化的糾紛解決機制。有些糾紛客觀上需要用調解解決，或者即使當事人訴諸法院，也愿意或者首先應當通過調解解決。這類糾紛沒有必要一律進入訴訟，而直接在訴前就可調解解決；

第六、訴前調解程序的確立，能夠導致傳統的訴訟文化的某種轉變，大大緩和訴訟的對抗性。訴前調解程序的確立，使其更多地向和解性轉變，理性的、平和地解決糾紛的方式受到推崇。因為訴前調解中糾紛的解決必須依賴當事人的自愿參與，并強調誠實信用原則，使程序保障理念得以升華。

二、人民法院訴前調解的“弊”：

第一，訴前調解案件有局限性。訴前調解的案件局限于法律關系明確，當事人爭議不大的案件。一些矛盾發生之后已經經過親朋好友、左鄰右舍或有關組織調解，在調解無效的情況下才到法院打官司，如果還進行訴前調解，勢必會拖延當事人的時間，影響訴前調解的聲譽和威信，使當事人產生多個部門推諉扯皮的感覺；

第二，個別訴前調解案件可能會使當事人失去最佳訴訟時機。如在外地打工回家過年過節的當事人，當原告方得知被告方在家時才到法院請求立案盡快進入訴訟程序，如果這時法院開展訴前調解的話，當被告方知道了原告方的訴訟企圖后就有可能提前外出打工，逃避糾紛的解決；

第三，發生法律效力的訴前調解書如果確實存在錯誤，缺乏明確的救濟途徑。由于法院對訴前調解也下達調解書，就導致了訴前調解與訴訟調解沒有多大區別。假如訴前調解調解書確實存在法律或者事實方面的錯誤，又怎么糾錯？如果存在調解書違法或者重大事實錯誤，只能啟用審判監督程序糾錯，那么訴前調解是否可以啟用監督程序糾錯？訴前調解是案件還未進入正規訴訟法律程序的調解，一旦啟用審判監督程序糾錯，在法律上是否有支持的依據？這是個有待探討的問題。

第五篇：論述法院調解

論述法院調解

法院調解，又稱訴訟調解，是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當事人就民事權益爭議進行自愿、平等的協商，已達成協議，解決糾紛的訴訟活動。

法院調解有利于徹底解決當事人之間的糾紛，減少訴訟程序，同時有利于進行法制宣傳、預防糾紛。具有以下特點：首先，法院調解具有廣泛的適用性。除了適用特別程序審理以及其他不適于用調解的案件外，對于有可能通過調解解決的案件都可以適用調解程序。其次，法院調解使用與民事審判的始終，即在庭前、庭審中以及庭審后判決宣告前都可以適用。

關于法院調解的性質，我國采取審判行為和處分行為結合的說法。即法院調解既是當事人之間自主處分訴訟權利的表現，也是法院行駛審判權，結束訴訟的一種方式。據此，就可以清晰地區分法院調解與當事人和解，二者不僅性質不同，效力也因為法院的參與不同。

進行法院調解一定要遵守相應的規則。首要的原則就是自愿原則。包括兩個方面的含義：第一，在程序上，即調解的啟動上必須遵守當事人自己的真實意愿，法院不可強制。第二，實體上，即調解的具體內容上要遵循當事人的意愿，法院可以提出調解方案，但不可以將其強加于當事人。其次是合法原則。也包括兩方面：第一，程序上合法。我國《民事訴訟法》對法院調解的程序作了詳細的規定，人民法院在適用時必須嚴格遵守。第二、實體上合法。即達成的調解內容不得違反國家的法律規定、不得侵害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。再次是查清事實，分清是非原則。該原則是“以事實為依據，以法律為準繩”原則在訴訟上的具體體現。

法院調解的啟動主要有三種方式：第一，當事人主動要求調解，法院準許。第二，法院依職權詢問雙方當事人，取得雙方同意后開始。第三，法院不需經過雙方當事人同意直接進行調節，比如適用簡易程序審理的部分案件（婚姻家庭糾紛、勞務合同??）在審理時必須先進行調解，無需征求當事人意見。

法院調解的過程中，必須在審判人員的主持下，雙方當事人或其特別授權的代理人參加，已公開或者不公開的方式進行。調解結束后，如果制作了調解書，雙方當事人都簽收以后生效。如果沒有制作調解書，則達成的調解協議或調解筆錄經雙方當事人、審判人員、書記員在上面簽字后即生效。達成調解后，訴訟即告終結，同時雙方不得就同一爭議再另行起訴。一方如果不履行義務，另一方有權向法院申請強制執行。