第一篇：城鄉水務一體化管理

城鄉水務一體化管理存在的問題和解決措施

摘要:實施水務統一管理,是實現從工程水利向資源水利轉變,從傳統水利向現代化水利、可持續發展水利轉變的目標。本文就論述了水務一體化的含義及其優越性,并提出目前存在的主要問題以及解決措施。

關鍵詞:城鄉水務;一體化;存在問題;解決措施

一、水務及水務一體化管理的含義

(一)、水務的含義

水務是指以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的所有涉水事務。水務主要包括:水資源、城鄉防洪、灌溉、城鄉供水、用水、排水、污水處理與回收利用、農田水利、水土保持、農村水電等涉水事務。

目前我國使用的水務的概念有別于水務公司的服務形式,也不同于把分別由建設、交通、環保部門分別進行管理的城市防洪、城鎮供水、排水、污水處理、航運等方面的事務簡單地水利的管理范疇,而應該以水循環為機理、以水資源統一管理為核心的涉水事務。

(二)、水務一體化管理的含義

指水務管理所涉及的各項職能和各個環節之間協調、統一的管理機制,即對區域的防洪、排澇、供水、需水、節水、水資源保護、污水處理及其回用、農田水利、水土保持、農村水電、地下水回灌等實行統一規劃、統一取水許可、統一配置、統一調渡、統一管理。也就是說由一個部門對水質和水量負責。

二、水務一體化的優越性

(一)、理順了水資源可持續利用的體制保證。

實行水務一體化管理,對區域的防洪、排澇、蓄水、供水、排水、節水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等實行統一管理,改革“多龍管水”為“一龍管水”。這樣才能保證水資源的可持續利用。

(二)、促進了城鎮的防洪與排水工程建設。

實行水務一體化管理,既可以從區域上統盤考慮防洪與排水,也可以根據有償使用的原則,解決部分工程的投資和運行費用,促進城鎮防洪排水工程的建設。

(三)、有利于進一步完善水利基礎產業。

實行水務一體化管理,可以使水利從以防汛抗旱為主的純公益性基礎設施向同時兼顧城鄉供水、旅游、養殖和排水治污等經營性產業發展,以促進水利基礎產業的良性運行與發展。

(四)、強化了水行政執法工作。

實行水務一體化管理,可以強化水行政執法工作,豐富水行政執法的內容。切實解決以前由于是多個部門管水形成的困難,如取水許可制度、水資源費征集制度等實施都可迎刃而解。

三、城鄉水務一體化改革中存在的問題

在城鄉水務一體化改革的過程中,也暴露出一些問題,需要高度重視:

(一)、改革認識不到位問題。主要表現為部分地區改革的主動性和深度不夠,有些地區改革進展較慢,而在已經實施水務一體化管理的地區,也可能存在著改革目標不明確,改革浮于形式的問題,改革后工作思路和工作內容并沒有從根本上發生變化。

(二)、管理體制沒有完全理順。主要表現為上下不對口、左右不協調的問題。如部分地區上下級水務管理體制改革步伐不一,帶來了行政機構上下不對口、工作協調難的問題。同時,水務一體化改革要打破水務管理上原有的條塊分割,要重新調整相關涉水部門的管理職能,會觸及到一些部門的既有利益,如何理順水利、城建、環保等部門的分工合作關系,這是一個困難的過程,需在實踐中不斷適應調整。

(三)、投資渠道不暢,水務市場多元化、多渠道投資格局尚未形成。在改革過程中,一些地區政府機構職能發生調整和變化,導致水務基礎設施政府投資主體缺位問題更加明顯,原有的投資渠道沒有了,新的投資渠道又沒有建立起來。水務基礎設施對社會資金、外資以及金融資本等吸引力不強,市場化機制不健全,水務市場多元化、多渠道投資格局尚未形成。

(四)、國有水務資產管理改革滯后,水務市場產業化程度不高。水務國有資產兼有公益性和經營性的特點,以及相關經濟政策還不配套,使國有水務資產管理改革面臨著一些難題。在推動水務市場化方面,雖然取得了一定進展,但總體上水務市場發育還不完善,繼續加快推進城市水務產業化市場化進程,仍然是許多地區當前的一項重要任務。

(五)、相關政策法規體系亟待完善。一些過去的行政法規和政策已經不能適應現狀,急需修訂完善,同時,新的形勢還要求制定新的政策法規體系來保證改革與發展的有序進行。

(六)、管理技術和管理水平有待提高。高水平的管理人才缺乏,管理信息化、現代化程度較低,公眾參與管理和監督不夠,水務技術規范標準有待補充完善。

四、解決措施

必須認真落實科學發展觀的要求,按照人與自然和諧相處的治水思路,完善體制,創新機制,開拓進取,因地制宜地開展水務一體化改革工作。

(一)、提高認識,加快水務一體化改革步伐。要適應發展形勢,進一步轉變觀念,充分認識到這項改革是統籌城鄉發展和落實治水新思路的必然要求,要從實現水資源優化配置和解決我國水多、水少和水污染問題的高度,提高對改革工作的認識,切實加快改革步伐,真正實現城鄉涉水事務的一體化管理。

(二)、加強部門協調,進一步理順管理體制。城鄉水務一體化改革涉及面廣,難度大,在改革過程中只有積極爭取有關方面的理解、支持,勇于探索,及時總結改革經驗,加快推廣行之有效的水務改革模式,才能不斷理順城鄉水務管理體制,實現“一龍管水,團結治水”的好局面。

(三)、完善相關的政策法規體系。對現實需要但還缺乏的政策法規要加快建立健全,對一些過時的要及時修改完善。要通過完善政策法規體系,保障和規范改革工作的順利進行,進一步推進依法行政,確保水務市場公平競爭,有序發展。

(四)、健全水務投融資體制。按照有進有退的要求,調整政府財政投資范圍,加大公益性水務基礎設施建設的政府投入力度。水務企業的國有資產出讓收益、經營權出讓轉讓收益等,要用于水務事業的進一步發展。創造良好的水務投資環境,加快形成向水務產業傾斜的投融資優惠政策和稅收優惠政策,加大水務設施利用信貸資金、社會資金以及外資等力度。

(五)、推動水務市場產業化發展。要正確處理政府和市場的關系,政府應準確定位,要從直接管理企業向市場監管轉變,從直接管理向間接管理轉變。加強政策引導,間接調控,強化監管,組織制定全面的產業發展規劃,健全市場準入制度,引入公平競爭機制。

(六)、深化水務國有資產管理制度改革。按照國有資產管理體制改革的要求,實行政資分開、政企分開、政事分開。在加強國有資產監管的基礎上,進一步確立水務企業市場主體地位,推進水務企業所有權與經營權的分離,健全現代企業制度,促使水務企業成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人主體和市場競爭主體,切實保證落實水務企業國有資產保值增值任務。

五、結語

水作為基礎性的自然資源,具有很多特性,而自然循環、可再生性是水區別于其他資源的基本自然屬性。水的自然屬性要求把水資源作為一個完整的系統進行統一管理。水務一體化管理是遵循水資源自然屬性和利用規律的客觀要求。實施水務一體化管理,是水資源優化配置、高效利用的客觀需要,是經濟和社會發展的必然要求,是調整生產關系以適應生產力發展的具體體現。

第二篇：胡四一城鄉水務一體化管理代表水資源管理先進方向

胡四一:城鄉水務一體化管理代表水資源管理先進方向

新華網北京11月21日電（郭俊廷郭彥林）以“中國水資源可持續利用”為主題的第四屆中國（國際）水務高峰論壇日前在北京開幕，水利部副部長胡四一出席會議并致辭指出，水務工作是水利工作的重要組成部分，城鄉水務一體化管理符合水的自然屬性和開發利用規律，代表了水資源管理的先進方向。必須建立適應社會主義市場經濟體制要求的水務運行機制，通過市場化的方式進行水務工程的建設、運營與維護，優化資源配置，促進服務質量和效率的提高。

胡四一在致辭中指出，水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態與環境的控制性要素。中國政府始終高度重視解決水資源問題，水利基礎設施建設取得跨越式發展，水利改革與水資源管理取得明顯成效，一大批關系國計民生的重點水利工程相繼建成并投入運行，水利保障能力顯著增強。我國以占世界平均水平60%的人均綜合用水量，保障了國民經濟3倍于世界經濟平均增長率的高速增長；以占世界6%的淡水資源、9%的耕地，養活了占全球21%的人口，并為世界糧食安全作出了重要貢獻。

水務工作是水利工作的重要組成部分，城鄉水務一體化管理符合水的自然屬性和開發利用規律，代表了水資源管理的先進方向。截至2008年年底，全國組建水務局或由水利局承擔水務管理職能的縣級以上行政區共計1532個，占全國縣級以上行政區總數的62.9%。今年，天津、海南和四川等地城鄉水務一體化又取得了新的突破。各級水務部門充分發揮體制優勢，在水資源的統一配置與調度、提高水資源利用效率與效益、保障城鄉居民飲水安全、打造人水和諧宜居環境、集中力量加快水務基礎設施建設、實現水務良性運行等方面取得了明顯成效。

胡四一表示，我國政府高度重視城鄉水務一體化建設和水資源管理工作。回良玉副總理在2009年全國水利工作會議上強調，要建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源綜合管理體制，強化水行政主管部門的水資源管理與監督職能，繼續推進城鄉水務一體化。要從我國的基本水情出發，實行最嚴格的水資源管理制度，對水資源進行合理開發、綜合治理、優化配置、全面節約、有效保護。按照中央要求，水利部對落實最嚴格的水資源管理制度進行了具體部署，明確提出劃定水資源管理的“紅線”，嚴格執法監督。

胡四一認為，實行最嚴格的水資源管理制度，對水務工作以及水務基礎設施建設提出了新的更高要求。根據《水利發展“十一五”規劃》和《節水型社會建設“十一五”規劃》，我國將進一步加強城鄉供水和污水處理設施建設，擴大再生水使用范圍，興建大量供水設施、排水設施和污水處理設施及相應的管網系統。這一系列水務工程建設，僅靠政府投資是遠遠不夠的，必須建立適應社會主義市場經濟體制要求的水務運行機制，通過市場化的方式進行水務工程的建設、運營與維護，優化資源配置，促進服務質量和效率的提高。這既是統籌城鄉發展、推進城鎮化快速發展的迫切需要，也是深化水利改革和推進水務市場化的客觀要求。

中國水利事業任重道遠，水務行業潛力巨大，市場廣闊。胡四一希望與會來賓及國內外的企業家、專家學者繼續關注、支持和參與中國的水務工作，通過水務高峰論壇這一平臺，加強交流與合作，協力推進新形勢下我國水務事業的不斷發展。

作為與中國水博覽會同期舉辦的重要活動，論壇為國內外政府人士、企業家和專家學者了解中國水利進展，分析水業發展趨勢，把握水務市場機遇提供交流與合作的平臺。本屆論壇圍繞水資源可持續利用、農村飲水安全、節水灌溉、水利信息化與應急管理、水務投融資和水價等大家關心的話題展開對話和討論。

據悉，中國水務高峰論壇已經成功舉了三屆，第一屆水務高峰論壇圍繞中國水務體制改革、農村飲水安全、水利信息化建設、水務投融資等方面展開了討論。第二屆高峰論壇以創新發展模式為主題，圍繞水安全、水利信息化、水電建設與環境保護進行了探討。第三屆高峰論壇主題是體制資本與市場。

本屆論壇由水利部水資源司、中國水利學會、中國工商業聯合會環境服務業商會、中國水利報社、法蘭克福展覽（上海）有限公司聯合主辦。水利部有關司局、直屬單位，部分省（自治區）水利（務）部門負責人和中外涉水企業代表300余人參加了會議。

他說，水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態環境的重要控制性因素。城鄉水務一體化管理作為適應經濟社會發展需求、遵循水的自然屬性和利用規律的體制，既反應了地方政府涉水工作整合的客觀要求，也是實現水資源可持續利用的必然選擇。

進一步發展民生水利，建立健全城鄉水安全保障體系、水資源配置體系、水生態環境保護體系和水務管理服務體系，滿足人民群眾對水務工作的新需求；進一步推進依法治水管水，建立健全水務規劃體系、配套法規體系和政策支持體系，加強水務執法監督。

第三篇：深化水務體制改革 推進城鄉一體化供水(樂平市)

深化水務體制改革 推進城鄉一體化供水

樂平市水務局（2012年2月8日）

樂平市轄16個鄉鎮、2個街道辦事處、1個農業科技示范園區，總人口88萬人，其中農業人口68.97萬人。近幾年來，在省水利廳等上級業務部門的大力支持下，我市進行了水務一體化管理體制改革，先后建成集中供水工程312座，解決了38.23萬農村人口的飲水困難問題。特別是2009年引進江西省水利投資集團投資建設樂平潤泉供水工程，該工程建設規模日供水10萬噸，總投資額4億元人民幣，一期工程于2010年10月19日建成通水，二期工程于2011年底基本完工，不但解決了規劃內23.76萬農村人口飲水問題，還保障了城區16萬人口的飲水安全；力爭到2015年，爭取讓全市80%的農村人口喝上優質的潤泉水。

一、北水南調，新戰略惠澤子孫后代

我市水資源雖然較為豐富，但由于降水時空分布不均，樂安河受到重金屬污染，沿河鄉鎮和部分區域存在資源型和水質型缺水，嚴重影響廣大市民的身心健康。2005年以來，我市雖然實施了一批農村安全飲水工程，但普遍存在工程規模小而散、管理粗放、水費回收困難等諸多問題。為從根本上解決城鄉居民的飲水難題，我市決定以農村安全飲水項目為載體，引進江西省水利投資集團有限公司，投資建設城鄉一體化供水工程。省水利廳對此大力支持，2009年將我市2004年規劃內剩余人口15.92萬人全部下達，其中納入該工程的有8個鄉鎮205個自然村9.8萬人（中央投資3922.76萬元）。2009年3月17日，我市與江西省水利投資集團有限

公司簽訂了《江西省樂平潤泉供水工程協議書》，從此，全省最大的城鄉居民集中供水工程建設正式拉開帷幕。

二、實施改革，為引水工程鋪平道路

由于歷史原因，我市城鄉居民供水處于分部門管理狀態，水務部門管農村飲水、規劃部門管供水規劃、建設部門管城市供水，呈現出 “三架馬車，多龍管水”的局面，造成規劃不協調、建設不同步、調度不順暢、城鄉不統一等問題。要建設城鄉一體化供水體系，就需打破傳統的城鄉分割、職能分散的局面，水務一體化管理體制改革勢在必行。我市2009年下發了《樂平市水務管理體制改革方案》、《樂平市自來水公司改革實施方案》等文件，將城市供水、排水、節約用水、污水處理等行政管理職能統一劃入水務局，將市自來水公司整建制的劃歸水務局管理。同時，對樂平市自來水公司進行“四保留，兩收回”改革，即：保留市自來水公司組織機構不變，保留公司現有干部職務不變，保留公司現有職工國有身份不變，保留公司現有職工（包括退休人員）即得利益不減少；將樂平市自來水公司的供水特許經營權和全部資產由市政府收回，根據樂平市城市發展需要進行處置。樂平市自來水公司改革后由樂平潤泉供水有限公司進行接管，解決了所有職工養老保險和醫療保險，職工福利待遇不斷提高，充分調動了干部職工工作積極性，增強了企業的活力和競爭力，為推進樂平潤泉供水工程建設掃清了體制障礙。

三、加強服務，12個月鋪就地下長龍

樂平潤泉供水工程是截止目前我市最大的民生工程，涉及近40萬人口。市委、市政府高度重視，將該項目列入全市重點調度項目，并成立了由市直有關單位、沿線鄉鎮組成的工程協調小組。時任市長張良華任組長，親自協調各項工作。該項目從洽談到正式簽約，市水務局、共庫管理局等相關單位部門僅用3個月就完成了前期各項準備工作。項目簽

約后，市政府在3天內就落實了項目責任人、經費及工作制度，且每周由市政府分管領導組織專題調度，每月四套班子例會聽取工程進展匯報，及時協調解決工程實施過程中遇到的各種困難和問題，確保了項目穩步推進。這項實實在在贏得民心的工程也得到了廣大群眾擁護和支持，主動拆除影響工程進展的院墻、籬笆，用實際行動支持工程建設。潤泉水廠選擇在樂平市金園大道北側，毗鄰市行政中心，投資單位一直擔心的征地拆遷工作，我市僅用15天時間就順利完成。正是這種上下一條心、一個目標干到底的精神，使得樂平潤泉供水一期工程在2010年10月就建成通水。

四、保護水質，筑起飲用水安全屏障

共庫是我市最重要的飲用水水源，庫容l.47億立方米，水質經省疾控中心檢測為天然弱堿性水，達一類水源標準；為保護好這一湖清水，市政府2011年出臺了《共庫水源地保護實施方案》，與婺源縣、德興市共同簽署了《平安林區邊界聯防協議書(樂平-婺源-德興)》，對庫區（樂平境內）三處非法攔汊筑壩進行了爆破拆除，設定了 57根保護區標示界樁和17塊保護標識牌，共庫水源地保護規劃也在抓緊編制中。為加強其它水源地的保護，市政府2011年下發了《關于禁止在城市規劃區內經營性取用地下水資源的通告》，對城市規劃區內經營性取用地下水資源進行整治。正式通過了水庫管理有關規定，決定從2012年起，所有水庫承包養魚必須經過水務局批準同意，并嚴禁全市所有小⑵型以上水庫投料養魚，實行人放天養。同時，樂平潤泉供水工程采用了分層取水、翻板濾池、自動化控制等多項先進技術，為城鄉供水筑起了堅強的安全網絡。

五、城鄉統籌，一體化供水快速推進

我們采取“一延二改三建”的模式，加速了城鄉一體化供水進程。一延，即首選延伸城市自來水管網；二改，即考慮

以鄉鎮為中心改造新建一批水廠；三建，即在城市和鄉鎮水廠供水管網無法覆蓋的村莊，建設農村自來水工程。2011年，我市納入樂平潤泉供水工程實施13.96萬人，中央資金5585萬元，對接渡鎮、樂港鎮、后港鎮、洎陽街道辦、塔山街道辦、農科園采取城區凈水管網延伸供水，建設浯口鎮、臨港鎮、涌山鎮自來水廠實行集中供水，2011年底所有項目村都已通水到戶。今年，我市又將解決樂安河沿岸鄉鎮安全飲水問題列為市委、市政府重點調度工作和向全市人民公開承諾的十件實事之一，在2011年底就已開展《樂平市農村自來水工程規劃》和《樂平市2012年農村自來水工程實施方案》編制工作；目前，《樂平市2012年農村自來水工程實施方案》已編制完成，該工程涉及樂安河沿岸10個鄉鎮和2個街道38.55萬農村人口，本解決18.5萬人安全飲水問題，項目估算總投資1億元，待資金下達后立即實施。工程建成后，計劃對各鄉鎮已建成的小水廠進行收購，全市較大的集中供水工程由潤泉供水公司統一經營管理，鄉鎮水價與城區水價同網同價，并在鄉鎮設立客戶服務中心，讓城鄉供水一體化成果惠及更多的百姓。

幾代夢想今朝圓，引來甘泉潤心田。樂平潤泉供水工程建成通水是我市推進民生建設新的里程碑，嘗試了城鄉一體化集中供水模式。下一步，我們將會認真貫徹落實全省水利局長會議精神，按照城鄉統籌和一體化供水要求，編制完成農村自來水工程規劃，加快農村自來水工程建設，不斷提高農村自來水普及率，將繼續扶持壯大樂平潤泉供水有限公司，在保障民生、服務民生、改善民生上有新的作為。

第四篇：城鄉一體化

“十一五”期間城鄉教育一體化邁出重要步伐

（一）重點促進城鄉義務教育均衡發展

為縮小義務教育階段的城鄉差距，多年來，北京市教育系統采取了一系列傾斜政策和有力措施，促進農村地區義務教育的高水平發展。“十一五”期間，市級財政每年新增教育經費的70%用于農村教育，主要用于改善農村辦學條件和師資培訓。在國家“兩免一補”政策的基礎上，北京市針對山區學生、城鄉低保家庭學生、特殊教育學生（含隨班就讀）、工讀學校學生做到“三免兩補”：免收雜費、教科書費、寄宿生住宿費，發放學習補助（每人每年300元）和寄宿生伙食補助（每人每年1600元）。這一政策每年惠及40萬學生，有效減輕了農民的教育負擔。

“十一五”期間，我們加快農村中小學布局調整，在縣城和重點鄉鎮建設了一批高標準、規范化的中小學，提高農村地區的中小學辦學水平。在京郊山區新建、改建123所寄宿制中小學。在11個郊區縣建設了24所名校分校，總投資13.6億元。主要指標上均達到新頒辦學標準，即使在最偏遠的鄉鎮，孩子們也能普遍享受到現代化的教育設施。開展百對城鄉中小學手拉手活動，組織了103所城區名校與各遠郊區縣103所農村中小學結對開展手拉手活動，城鄉雙方學校互派干部教師，共同開展教研活動、網上資源共享。加強信息化建設，農村中學實現“班班通”，學生平均10人一臺計算機，教師每人一臺計算機。

（二）全面加強農村地區教師隊伍建設

農村教育事業發展，教師隊伍建設是關鍵。沒有高水平的教師隊伍，就沒有高質量的教育。要加強農村教師隊伍的建設，首要的問題是要吸引和留住最優秀教師，為此，我們全面落實農村地區義務教育學校教師的績效工資，建立和完善了對農村學校和教師的特殊激勵機制，讓農村和薄弱地區的教師有更高的待遇及發展機會。實施農村教師待遇及生活條件改善工程；制定對農村教師特別是山區教師的配套優惠政策，包括設立崗位補貼、生活及交通補貼等，為教師改善辦公、住宿和生活條件，制定使教師優先享受職稱評定等獎勵政策。

與此同時，北京市教育系統采取多種措施加強對農村教師隊伍的培養和培訓，加強專家指導和城鎮幫扶力度，為農村教師隊伍建設提供財力和智力支持。專門針對京郊農村教師的“綠色耕耘行動計劃”，每年培訓農村中小學教師2000名左右，目前已有超過10000名教師從中受益。2005年，我市在全國率先啟動了城鎮教師支援農村教育工作，每年選派1000名城鎮優秀教師到農村中小學全職支教一年，同時有2000名左右的骨干教師在農村中小學兼職支教。2007年，為補充農村學校所需的教師，我市在全國率先實施了選派優秀大學畢業生和畢業研究生到農村中小學支教，市委市政府在待遇、落戶、考研、保險等十多個方面給予政策支持。目前已選聘1300余名高校畢業生到我市13個區縣的農村中小學支教。此外，我們還充分發揮特級教師等骨干教師輻射引領作用，組織特級教師講學團，赴遠郊區縣農村中小學講學并結成師徒關系。一系列重大措施的實施，為京郊農村教師隊伍結構的優化、整體素質的提升，為首都教育現代化目標的實現打下了堅實的基礎。

（三）高度重視京郊農村人才培養工作

北京市教育委員會從2006年起，在京郊農村地區開始實施“技能＋基礎”農民成人中專學歷教育教學模式改革試點工作，組織編寫適應農民學習的教材，采取分段分時的教學方法，培訓有文化、懂技術、會經營的新型農民。近幾年，重點建設72所市級示范性鄉鎮成人學校。我們還高度重視北京農學院等農林院校和涉農專業的學科建設和人才培養，辦好涉農學科專業，近年來到農村第一線工作就業的畢業生逐年增多。

為促進京郊農村現代農業的發展，市教委先后投資1800萬元，分別在大興、平谷、懷柔等區縣興建了一批農民教育實訓基地。為部分鄉鎮成人學校和農村職業學校配備了農民培訓流動課堂車，深入農村、田間地頭和農戶家中開展培訓，“做給農民看，帶領農民干，幫助農民賺”，增強農民運用現代農業科技的能力。

為提高服務的針對性和覆蓋面，我們還先后在郊區縣建立了178個農村遠程教育接收站點，在10個遠郊區縣的成人教育中心或農廣校建立雙向視頻交互式農村遠程教育信息平臺，開設了農民教育培訓“大講堂”，農民通過網絡可以和專家面對面地進行學習交流，使教育培訓更具直觀性。

“十二五”時期城鄉教育一體化發展的總體思路

在今年頒布實施的《北京市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中，我們提出建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜，保障農村教育發展需求。探索城鄉教育一體化發展的有效途徑，建立完善區域內城鄉教育一體化發展機制，統籌規劃管理城鄉教育，實現城鄉義務教育資源標準化、均衡化配置。統籌發展農村地區基礎教育、職業教育和成人教育，不斷完善農村地區教育體系。進一步提高農村義務教育保障水平，新增教育經費主要向農村學校傾斜。加強區域內城鄉學校間對口支援、資源共享和校長、教師交流，實現城鄉教育一體化發展。

“十二五”時期，北京市教育系統將發揮自身優勢，助力京郊新農村建設，進一步推進農村地區義務教育優質均衡發展，改進寄宿制學校建設的規劃和管理。實施農民教育培訓工程，依托農村職業學校、鄉鎮成人學校開展農村實用技術培訓和農村轉移勞動力培訓。完善公共教育服務體系，促進基礎教育優質資源在城鄉之間的一體化配置和合理布局。通過聯辦、合作辦學以及舉辦分校等形式，支持中心城區優質教育資源向城市發展新區、郊區等教育資源不足地區流動，滿足人民群眾就近接受優質教育的需求。□

第五篇：城鄉一體化

戶籍改革的關鍵是公共服務均等化

劉文海

戶籍管理是關系經濟社會健康發展和國家安全穩定的重大問題。當前，社會各方面對推進戶籍制度改革的呼聲很高，工業化、城市化快速發展客觀上也要求推進這項改革。但也應當看到，在目前城鄉二元結構的客觀背景下，戶籍制度改革是重大的利益調整，搞得不好，很可能形成對農民新的傷害和剝奪。對于絕大多數的農民而言，目前的農村戶籍不是“絆腳石”，而是“防盜門”。因此，戶籍改革不只是“一刀切”取消城鄉戶籍那么簡單，而是要逐步放開戶籍遷移限制，讓在城市就業生活的新生代農民工成為市民，同時逐步減少農民居民的數量。這里有個關鍵前提，就是要推進基本公共服務在城鄉、不同地區、不同身份人群中的均等化，消除城鄉戶籍背后的巨大權益差別，讓城市居民和農村居民享有同等的公共服務。

一、我國現行戶籍制度的沿革及利弊得失

中華民族的戶口制度歷史悠久。氏族部落已統計部族人口，商朝、西周就有人口登記制度，秦朝商鞅變法后逐步定型，以后各朝代都有類似制度。民國時期有《戶籍法》和《戶口普查法》，移植德國的戶籍管理辦法，取消了傳統戶籍制度中對人口遷徙的嚴格控制，推行國民身份證制度，且建立了各級戶政機構。總之，戶籍制度歷來都是國家實施有效治理的基礎性制度。

我國現行的戶籍管理主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七項內容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發生變化后，應將戶口遷移到現住地，即進行戶口遷移。三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。

新中國的戶籍制度始建于1953年。當時，為了減少城市的人口壓力和就業壓力，保障城市經濟發展，國家開始制止農民盲目流入城市。1958年1月，頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，使戶口登記有了全國統一完整的法律依據。《條例》提出“隨母落戶”原則，并規定公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。以《條例》為標志，城鄉隔離的“二元”社會管理模式形成，公民的遷徙自由受到一定的限制。

改革開放以來，1984年中央一號文件提出，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶。隨后，國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》提出，有經營能力、有固定住所或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口。農民由此獲得了在城市合法生存的權利。1985年發布《中華人民共和國居民身份證條例》。1994年，取消戶口按商品糧為標準劃分為農業和非農業戶口的做法，而以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理。1998年國務院發布的《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，以及2001年發布的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對城市戶口管理有所放寬，包括隨父隨母自愿，分居夫妻團聚放寬，退休老人返回原單位或原籍掛靠配偶子女戶口，在城市投資、興辦實業、購買商品房并居住一定年限者準予落戶等。2002年黨的16大提出，逐步取消二元戶籍制度。2003年頒布《中華人民共和國居民身份證法》。總的看，改革開放以來戶籍制度改革取得了積極進展，縣城和小城鎮戶籍已基本放開，部分中等城市和省會城市也大為松動，但距自由遷徙的實質性突破還有待時日。

脫胎于計劃經濟的現行戶籍制度，把人口分為城市居民和農民，并將就業、住房、醫療、子女教育等公民權益同戶口掛鉤，形成了包括公民遷徙、勞動就業、教育、財產和社會保障在內的諸多方面對農民的不平等；并且，嚴格限制農村人口向城市流動。這種制度在計劃經濟時期發揮過重要作用，對于其在建國初期迅速形成國家工業化體系、促進城市經濟社會發展、維護社會治安等方面的歷史貢獻，不能全盤否定。即使在將來，絕對自由遷徙也是不可能的，“自由”只能是相對的、有條件的。國外的情況也莫不如此。在一些發達國家和地區，獲得永久居留權大多是以固定住所、穩定收入以及一定居住期限為要件的。

但在市場經濟條件下，現行戶籍制度越來越不適應經濟社會發展新形勢的要求。主要弊病集中表現在三個方面：一是阻礙勞動力資源的市場化配置，從總體上降低了生產效率，影響了經濟發展；二是通過對農民經濟利益的剝奪，加劇了城鄉二元結構的矛盾，進一步擴大了城鄉差距；三是制約了工業化、城市化的快速推進。因此，改革勢在必行。問題是，現行的戶籍制度已經被“異化”了，其上附著了許多涉及群眾切身利益的東西，改革的前提是要正本清源，把該有政府提供的公共服務從戶籍中剝離出來，讓每個公民公平公正地享有，恢復戶籍制度作為人口登記管理制度的本來面目。然后，才可以討論統一城鄉戶籍和取消遷徙限制的問題。

二、寄希望于取消城鄉戶籍來助推城市化，可能帶來嚴重不良后果

現代社會管理的基本原則是促進社會流動、促進公平競爭、形成合理的社會結構、維護社會公正正義。現在，各方面對推進戶籍改革的動機和出發點是好的，“實行統一的中華人民共和國居民戶口制度，保障公民享有居住和遷徙的自由權利”這個改革方向，無疑也是正確的。但是，如果沒有城鄉基本公共服務均等化、特別是社會保障體系沒有真正實現國民化這個根本前提，而是簡單的把農民轉為城市戶口，就一定會造成很多的“三無”居民，即“無土地、無房屋、無職業”，這就是社會的大問題了。

第一，現階段讓農民放棄農村戶籍去進城，將會是一種“馬太效應”，農民很可能是利益受損者。現在，城鄉差別最要害的方面，是政府提供的公共服務不均衡，表現在社會保障、教育、衛生、文化、公共設施等方面重城輕鄉，尤其是農民缺乏有效的社會保障。這也可以說是政府職能履行不到位。但是，農民生產生活還是有基本保障的，最根本的保障就是耕地、宅基地和其他農村土地，還有近些年來中央出臺的各項強農惠農政策。取消農村戶籍，可能意味著失去這些根本保障，農民進城后在各方面一般都缺乏競爭力，社保一時半會兒又完善不起來，就業、居住和生活前景肯定不樂觀。還有，城市的高房價，也會形成對進城農民新一輪的盤剝。因此，絕大多數農民即使拿到一紙城市戶口，實際上也無法安居樂業。上世紀90年代，一些城市推行戶籍改革，有的農村人買了城市戶口，進城后才發現難以生存，紛紛想辦法回遷。現在，一些地方人們想法設法的不是“農轉非”，而是“非轉農”。特別是在城市周邊和近郊地區，農村戶口的“含金量”實際上是高于城市戶口的。改革是利益調整，但改革不能讓本來就處于不利地位的廣大農民群體的利益再次受損。也許有人會說，可以保留進城農民的土地和宅基地啊。一代人或許還勉強可以，但下代人呢，戶口和人都不在農村，怎么可能仍保留這些權益？除非是土地私有化。但這個前提是不存在的。

第二，鼓勵農民大規模進城，可能會對農業生產和農村發展造成不利影響。現行農村集體所有制是與現行戶籍管理制度緊密聯系的，取消了戶籍制度，集體經濟可能向公司化、股份化轉變，經營風險將會增加；同時，農業人口棄農務工，也會出現放棄承包耕地的情況。這兩種趨勢將導致土地的集中，是否會演變成大規模土地兼并需要高度關注。在我國現階段，農村土地大規模集中可能不是一個正確的方向。因為這樣會加劇社會成員收入分配差距拉大的局面，加劇社會就業壓力，加劇人口的不合理流動性，也可能影響農業生產和糧食安全。同時，鼓勵農村人口特別是人才向城市流動，會使農村人口結構和人力資源狀況進一步劣化；資金流也是逆向的，大量農村人口攜帶資金進入城市購房、投資及日常消費，會使農村的資金更加匱乏。這些，都會進一步加劇城鄉經濟社會發展不平衡的狀況。而國家實現現代化，建設社會主義新農村，都離不開農村的發展。

第三，大量農村人口涌向城市，會對城市的公共服務、基礎設施和就業帶來很大壓力。解決“三農”問題，絕非鼓勵大量農民進城那么簡單。巴西、墨西哥、阿根廷、菲律賓、印度等幾乎所有第三世界國家，都沒有實行城鄉分離的戶籍制度，但是這些國家同樣存在“三農”問題。他們的農民問題不太突出，是因為農民人數少了，但另一方面城市問題卻大了，所謂“按下葫蘆浮起瓢”。在這些國家，城市擁擠了大量的失業和半就業狀態的貧民，這些低收入人群的生活水平、教育、醫療、養老、住房等問題更加突出，“城市病”、“貧民窟”等現象就是真實寫照。而日本、韓國和我國臺灣地區的農民雖然沒有城鄉戶籍制度差別，但在產業發展機會上受到特殊保護，很多農業產業包括農業金融保險、農產品加工流通儲藏、生產資料供應、技術服務、農產品超市等，限制非“農民身份”經營和參與。這些國家和地區就基本不存在“三農”問題。在我國，近些年來國家有關部門對推進戶籍改革一直是積極的、主動的，但主要阻力卻來自地方城市政府。由于公共服務提供能力的限制，只有那些經濟比較發達的城市才樂意和有條件在戶籍改革方面邁出較大步伐。2003年鄭州市政府解除農民進城落戶限制時，市內人口一年內暴增了15萬，城市一時無法應對新增的學校、醫療和社會服務等負擔，最后迫使政府“關掉了這扇門”。可見，戶籍改革是有條件的，不能脫離城市化發展實際，而城市化本身又是一個自然的、逐步的過程。

三、政策建議

城市化和工業化需要農民進城，“三農”問題的全面解決也需要統籌城鄉發展，這是毋庸置疑的。但希望通過改革戶籍制度，來“畢其功于一役”地解決戶口本背后的各種社會不公平，顯然是不現實的。過去不少地方放開戶籍制度的改革成效甚微，基本上可以說并不成功，教訓深刻。戶籍改革本身并不復雜，但戶籍制度背后的相關社會經濟政策，以及由此產生的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，單靠統一城鄉戶口登記制度，不可能改變我國城鄉二元經濟社會結構的現實。因此，我們既要積極穩妥地推進戶籍制度改革，為那些在城市穩定居住、就業的流動人口創造條件，從制度上保證他們真正融入城市；又要從大處著眼，加快統籌城鄉發展和促進地區協調發展，到那時取消城鄉二元戶籍差異、實行國民化的戶籍制度才是水到渠成。目前我國城市化率約46%，但只有28%左右的人有城市戶口，也就是說城市中18%的人還沒有變成城市居民。國家要創造條件讓這些人首先成為真正的市民，穩步推進城市化進程。

第一，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化。就是要把城鄉經濟社會作為一個整體統一籌劃，既要堅定不移地推進工業化和城市化，又要加快農業農村現代化，進一步優化生產力和人口空間布局，推動城鄉資源要素合理流動，形成以城帶鄉、以鄉促城的發展新格局，努力縮小城鄉差別、工農差別和地區差別，實現城鄉互補、協調發展和共同繁榮。重點是堅持農村基本經營制度，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。按照建立公共財政體制的要求，調整優化財政支出結構，不斷加大城鄉一體化建設的投入。深化土地征用制度改革，嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，進一步完善征用程序，研究制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法，保障被征地農民的合法權益。

第二，加快推進基本公共服務均等化、國民化。現代社會的重要標志是，每個公民都應當同等地享有憲法規定的公民權利特別是政府提供的公共服務，而不因公民性別、種族、身份、地域或其他先賦性條件不同而有區別+。提供義務教育、社會保障、基本醫療衛生等基本公共服務，是政府的最基本和最核心職能。要在全國范圍內加快實現基本公共服務均等化，使國民在任何地方都能享受符合基本標準的公共服務。只有實現基本公共服務均等化、國民化，城鄉戶口的差異才能真正消除，戶籍制度也才能回歸本位。公民因為要享受公共服務，就會主動地進行人口登記。

第三，充分尊重各地區、各城市實際，推進有條件的城鄉遷徙自由。我國幅員遼闊，人口總量大且地區分布不均衡，加之城鄉差距、地區差距明顯，發展很不平衡，各個城市的現有經濟社會資源也是參差不齊。因此，在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，必須從各地的不同情況出發，特別是要充分考慮城市的綜合承受能力，給地方比較充分的自主權。可以考慮，對于北京、上海、天津、廣州、武漢、重慶、深圳等人口壓力較大的特大城市，應允許其在一定時期內繼續實行適度從緊的戶口遷移政策，有計劃、分步驟地滿足部分長期在城市就業居住的農村人口進城落戶的愿望，防止城市人口過快、過度膨脹。對于大中城市，應在堅持穩定就業、固定住所（包括已購房和享受政府廉租房等保障性住房）和生活居住一定年限這三個基本條件的基礎上，積極穩妥地放開城市戶籍準入限制。對于中小城市和縣城、鄉鎮等，目前的戶籍遷移政策已經基本放開，關鍵是推進基本公共服務均等化，使相同的城市戶籍具有相同的“含金量”。