第一篇：推動城鄉一體化

改革征地制度，我們對此特別擁護。在土地流轉過程中，不僅要與農業產業結構調整相結合，而且要防止土地過度集中，侵害農戶權益，這些都離不開政府的監督和管理。不斷完善集體土地征用補償和安置制度，提高征用補償標準，維護農民的土地收益權，對廣大農民來說，無疑是個福音。

著力推動城鄉一體化

針對如何推動城鄉發展一體化，各地代表們發表了各自觀點。江西省委常委、贛州市委書記史文清表示，城鎮化具有多重聯動效應，是新階段最大的內需潛力所在和發展的強勁引擎。健康推進城鎮化建設，必須優化空間布局，按照區域統籌、城鄉一體、全域規劃的要求，推進市域城鄉規劃全覆蓋；同時要盡快建立城鄉一體的公共服務制度，以及基本公共服務的社會參與機制，大力推動社會事業協調發展，促進城鄉保障均衡。山東德州市委書記吳翠云認為，要緊緊抓住農村新型居住社區的建設和農村產業園區的建設來推動城鄉一體化發展，并要不斷推進城市化進程，真正實現以工促農，以城帶鄉，相互促進，一體發展的新型城鄉關系。

王金財強調，第四協作組各成員單位要把中心鎮建設作為區縣協作的重中之重，幫助中心鎮進一步找準定位和發展方向，在保持原有鎮街協作的基礎上，按照“有所側重、重點聯系”的原則，進一步實施區鎮重點聯系，確保中心鎮建設順利推進，在共促城鎮化建設上下功夫。要緊扣“四化同步”的發展導向，共建信息平臺、共享信息資源、共興電子商務，更加注重推動農業農村的信息化建設，在共促信息化發展上下功夫。要著眼培育規模經營主體，提高企業專業化水平，提高農村經濟發展實力，幫助中心鎮、中心村和經濟薄弱村增強產業發展后勁，在共促規模化經營上下功夫。要繼續推動農村公共服務設施項目建設，推動城市優質資源向農村輻射，推動各級力量參與農村公共服務發展事業，進一步保障和改善民生，在共促均等化服務上下功夫。要堅持縣企合作、“飛地”開發、產品直銷等合作共贏發展模式，繼續解放思想，大膽探索實踐，努力在構建協作雙贏機制上創出特色、創出亮點，在共促長效化協作上下功夫。

農業產業化組織

農業產業化經營組織通過保護價和加價收購農產品、利潤返還、股份分紅等途徑，與農戶建立緊密型利益聯結關系，達到互利共贏。

“我國農業產業化進入快速發展、創新提高階段，由數量擴張向質量提升轉變，由單個龍頭企業帶動向龍頭企業集群帶動轉變，由松散型利益關系向緊密型聯結轉變，由注重單一環節向拓展產業鏈上下游多環節轉變，對推進工業化、城鎮化和農業現代化協調發展發揮著越來越重要的作用。”農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠說。

金融業

黨的十八大報告明確提出了“推動城鄉發展一體化”的重要方針。報告強調指出，解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。在新的歷史時期，我國金融業應當加強金融支持和改善金融服務，在推動城鄉發展一體化、促進城鄉共同繁榮中發揮重要而積極的作用。

金融業推動城鄉發展一體化，促進城鄉共同繁榮，是實現全面建成小康社會宏偉目標的迫切需要。

全面建成小康社會，迫切需要推動城鄉發展一體化，促進城鄉共同繁榮。金融業作為現代經濟的核心，擔當了支持和服務現代經濟的重要角色，其在推動城鄉發展一體化、促進城鄉共同繁榮，實現全面建成小康社會宏偉目標的偉大事業中，具有不可替代的重要作用。我國金融業要肩負起這一神圣職責，為這一事業作出應有的貢獻

金融業推動城鄉發展一體化，促進城鄉共同繁榮，也是加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的客觀需要

第二篇：推動城鄉一體化發展

推動城鄉一體化發展

劉衛紅

政策背景：城鄉一體化發展已成為國家戰略。城鄉關系，是一個國家和地區現代化進程中繞不開的一個重大戰略問題。馬克思指出：城鄉關系一改變，整個社會就會改變。城鄉關系處理是否得當，直接關系到一個國家和地區的現代化進程。在人類社會發展的歷史長河中, 隨著生產力水平和人類文明程度的不斷提高，城市與農村這兩大經濟社會系統從相互對立、相互隔離到城鄉融合、城鄉一體已成為人類社會發展的總趨勢。在我國，十七大指出：到2020年，基本形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。十八大進一步指出：要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。標志著城鄉一體化發展已成為國家戰略。

實踐背景：在實踐中，城鄉一體化發展已從試點階段進入普遍實行的階段。各地積極推進實施，形成了比較有代表性的江蘇蘇州、四川成都和湖北鄂州的實踐，被稱為我國東部、中部、西部城鄉一體化發展的三大樣本。

一、城鄉一體化的內涵與現實意義

（一）內涵

1、含義

由于城鄉一體化涉及經濟社會、生態環境、文化生活、空間景觀等各個方面，因此對城鄉一體化的概念就有諸多不同的理解，至今還 沒有統一的定義。社會學者和人類學者從城鄉關系的角度出發，認為城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，實現生產要素的合理流動和優化組合，城鄉經濟和社會生活緊密結合和協調發展，逐步縮小差距，城市鄉村融為一體。經濟學者認為城鄉一體化是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求，從城鄉生產力合理布局角度出發, 統一布局城鄉經濟，加強城鄉之間的經濟交流和合作,使城鄉生產力優化分工、合理布局、協調發展，以取得最佳的經濟效益。規劃學是從空間的角度對城鄉結合部做出統一一規劃。環境學是從生態環境的角度，認為城鄉一體化是城鄉生態環境的有機結合，促進城鄉健康協調發展。

目前比較認可的概念是：城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體統籌謀劃，通過體制改革和政策調整，促進城鄉相互融合、互為資源、互為市場、互相服務，從而構建城鄉共同繁榮的新型城鄉關系。城鄉一體化既是一個動態的發展過程，也是城鄉關系演變的最終目標。

具體來說，第一、在發展目標上，最終實現城鄉地位平等、開放互動、優勢互補、共同繁榮、讓農民與市民共享現代文明成果，形成新型城鄉關系，使城市和農村居民在政治權利、經濟發展水平、生活質量大體趨于相同，這是根本出發點和落腳點。第二、在發展戰略上，摒棄城鄉差別發展戰略，實現新型工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化“四化”同步推進的發展戰略。第三、在發展體制上，消除城鄉分割的二元經濟社會結構和各種制度障礙，賦予農民公平的 國民待遇、平等的發展權利和發展機會。第四、在發展機制上，改變以往農業支持工業、農村奉獻城市的單向發展機制，建立以城帶鄉、以鄉促城的發展新機制，城鄉二者在功能上有著極強的關聯性和互補性，促進城鄉共同繁榮和進步。

2、主要內容

（1）城鄉規劃一體化。在城鄉各種規劃中，堅持 “一體化” 的指導思想和思維理念，將城鄉作為一個整體來規劃建設和統籌布局，真正克服、摒棄城鄉二元觀念，這是城鄉一體化發展的基本依據，就是要形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的全域規劃體系，“三個一”：即實現城鄉土地利用規劃“一張圖”，城鄉發展規劃“一盤棋”，城鄉建設規劃“一攬子”。有效促進資源在城鄉優化配置、產業在城鄉優勢互補、人口在城鄉有序流動。

（2）城鄉產業一體化。是指城鄉以各自資源稟賦為前提，通過促進三次產業在城鄉之間的廣泛聯系，實現城鄉產業優勢互補，推動三次產業互促融合。一方面可以通過業態創新促使產業融合，比如農業與旅游業的結合；另一方面通過均衡發展理念推動產業互促協調發展城鄉產業一體化主要是要實現農業、工業和服務業的協調發展，最為基礎的是實現農業現代化，進而為工業和服務業的發展提供支撐。中山市的具體做法：推動產業下鄉（工業產業鏈條鄉農村延伸、發展現代農業）、資金下鄉、要素下鄉。

（3）城鄉基礎設施一體化。建立城鄉基礎設施統一規劃、一體推進的機制，實現網絡化城鄉交通體系建設、推進市政公用設施向農 村覆蓋、推進生態環境建設一體化和城鄉信息服務一體化，實現村村通水泥路、城鄉居民用電同網同價、城市自來水和天然氣覆蓋農村、村（社區）垃圾集中處理等，著力縮小城鄉基礎設施和生態環境建設的差異。

（4）城鄉公共服務一體化。城鄉公共服務一體化是基本目標。，最能體現以人為本、共創共享的制度安排，大力推進公共服務改革，建立了城鄉一體的公共服務體制和經費籌集、財政投入機制，在就業、社保、教育、衛生、文化等方面推動城鄉公共資源均衡配置，推動城市公共優勢資源向農村覆蓋，使城鄉居民共享改革發展成果。以農民生產生活及居住方式的轉變為著眼點和落腳點，切實維護好群眾的根本利益。成都市針對基礎教育一體化發展制定了六個目標: 辦學條件一體化、教學質量一體化、城鄉教育規劃一體化、教師配置一體化、教育經費一體化、評估標準一體化。努力做到經費投入、師資配置、教育設備、教育質量基本一致。如開展名校下鄉百校結對、指引城區優質教育資源向鄉村流動，提高鄉村教育質量;市級財政設立專項項目獎勵經費以鼓勵城區學校老師到鄉村學校任職，以解決鄉村優質師資的短缺現實。

（5）城鄉市場體系一體化。城鄉市場體系一體化是根本動力。統籌城鄉發展，既要發揮政府的引導力量，更要重視市場的決定力量，積極推動兩個分割市場的不斷彌合，建立各類商品特別是生產要素（勞動力、資本、土地）在城鄉間自由流動的市場體制。

（6）城鄉社會管理一體化。城鄉社會管理一體化發展是保障。消除城鄉共同發展的制度障礙，從而實現城鄉制度相互銜接、生產要素市場開放互動、產業發展關聯密切、公共服務資源共享、基礎設施無縫對接、城鄉空間功能鮮明布局合理。

總之城鄉一體化不是城鄉一樣化。城鄉之間的差別永遠都有，特別是在文化、生產方式和生活方式上和生態環境等方面各具特性。城鄉一體化的本質是城鄉融合，包括市場融合與制度融合。第一，城鄉之間各種要素能自由流動。第二，在城鄉之間搭建統一的制度框架。這種制度目標對城市和農村都市一套，不是雙軌制。制度融合，就是給農民更多的權利，過去二元體制限制了農民的權利。第三，從目標上看，要使城市和農村居民在政治權利、經濟發展水平、生活質量大體趨于相同，最終形成新型城鄉關系。

（二）現實意義

城鄉一體化是重大而深刻的社會變革，是一項重大的國家戰略，也是各級政府下一步工作的著力點。

1、是我國經濟社會發展進入新階段的必然要求

在2004年9月召開的十六屆四中全會上，胡錦濤同志明確提出“兩個趨向”的重要論斷，即“縱觀一些工業化國家的發展歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累帶有普遍性的趨向，在工業化達到相當程度后，工業反補農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶普遍性的趨向。”為什么要提“兩個趨向”? 從目前經濟發展階段看，我國經濟總體上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，這就要求我們要站在整個國民經濟 的全局高度來通盤考慮工農關系、城鄉關系，統籌城鄉經濟社會發展,著力打破城鄉二元經濟社會結構，逐步建立起平等和諧的工農關系和共同繁榮的城鄉關系，逐步從城鄉二元分割走向城鄉一體化發展。國際經驗表明，工業化中期將是由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。社會階層將呈現多元化，社會矛盾和問題也將日趨復雜化，如果及時扶持農業，工業和農業、城市和農村就會協調發展，就能順利實現工業化、現代化；如果繼續忽視農業農村，就會導致農業萎縮，城鄉差距拉大，貧富懸殊，社會矛盾加劇，甚至出現動蕩和倒退。例如，拉美國家在20世紀60、70年代的快速城市化，不僅造成了失業增加、城市擁擠、社會紊亂、收入差距擴大等諸多“城市病”，也導致其農村凋敝，城鄉發展失衡等嚴重后果。

2、是保證國民經濟持續發展的內在動力。

當前全球經濟發展放緩、國內經濟轉型與結構調整的背景下，加快城鄉一體化發展有利于促進城鄉產業結構的變革，促進產業的融合與發展，為國內經濟的發展尋求新的經濟增長點。沿用西方經濟學的“木桶理論”，補足最大短板能夠發揮最大的邊際效用。對中國而言，城市化過程中被“忽視”的農村是最大的短板。此前在經歷了家庭聯產承包責任制釋放了第一次“改革紅利”后，吃飯問題解決掉了。但此后農村的發展停滯不前，導致勞動力大遷徙、城鄉差距持續拉大等問題，經過多年的發展之后，農村發展到了提升農業生產效率，提升農民生活質量，釋放積壓勞動力的階段

實踐證明，一個地方的區域競爭實力，既取決于城市，也依賴于 農村，沒有城鄉的協調發展，綜合實力的整體提升，其區域競爭力必然受到嚴重影響。比如沿海地區包括蘇南地區、長三角地區、珠三角地區，它們的區域競爭力為什么長盛不衰，一個最根本的原因，就是注重城鄉統籌互動發展。

3、是促進公平正義的重要保證

目前中國城鄉分割的體制格局沒有徹底打破，城鄉發展很不平衡，城鄉居民收入差距一直維持在3.3:1，如果考慮城鄉居民在醫療、教育、社保、住房、社會服務等方面的差異，城鄉居民真實收入差距更大，在有些省份差距呈逐步拉大趨勢。廣大農民不能平等享受改革發展成果，違背了公平正義原則。城鄉一體化要實現規劃、基礎設施、產業布局、市場體系、公共服務、社會管理等方面的一體化，從本質上講是城鄉居民權利的一體化，包括政治權利、經濟權利和社會權利，讓農民享有與市民一樣的權利、一樣的地位、一樣的利益，實際上是要解決農民事實上長期處于“二等公民”地位的問題,真正獲得憲法賦予的公民權利，給農民完全的國民待遇、平等的發展機會和獲得同樣的利益，這是維護社會公平正義、消除社會矛盾和沖突的客觀要求。城鄉發展上的懸殊差距帶來的城鄉關系的失衡，造成了城鄉兩方面發展的阻力和障礙，造成社會的不公和社會矛盾的加劇，成為擺在當代中國面前的嚴重問題

4、是解決“三農”問題的根本出路

城鄉一體化核心是解決三農問題。長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本 準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革開放以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題，這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。用推進城鄉一體化的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。就是要改革舊的城鄉關系，建設新的城鄉關系，從政策性調整階段，進入制度性建設階段，走過了單純解決城鄉矛盾和化解城鄉關系危機階段，而進入主動正確處理城鄉關系的新階段，這是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇。二、二元結構是城鄉一體化的主要障礙

十八屆三中全會明確指出，二元結構是城鄉一體化的主要障礙。回顧三十多年的農村改革發展的歷史，就清楚了農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制，農民也率先得到實惠，那幾年城鄉差距是縮小的，但進入上個世紀的90年代，農村要進行第二步改革，觸及到城鄉二元體制問題，就改不下去了，只好打外圍戰，雖然中央和地方，花了很大力氣，但問題得不得解決。

（一）西方二元結構的形成

“二元結構說”最早源于劉易斯的二元經濟模型。二元結構是指發達的現代工業部門與落后的傳統農業部門并存的國民經濟結構，即二元經濟結構。一般來說，在經濟發展中自然而然地形成了現代工業部門與傳統農業部門的差距，這是所有國家在發展過程中都出現的問題，但隨著經濟社會的發展，這種城鄉差距會縮小。市場成長、分工深化是城鄉分離、二元結構的主要原因。（市場力量）馬克思在《資本論》中將城鄉關系變遷概括為：鄉育城市---城鄉分離（工業化與城市化）----城鄉融合三個階段，實際上西方世界城鄉關系的發展就是這條道路。工業革命的進行不僅大大加速了城鄉分離的過程，這種城鄉分離的趨勢一直持續到20世紀50年代。隨著戰后美國經濟的崛起，西歐經濟的快速恢復和東亞經濟的迅速崛起，西方出現了城鄉融合的新局面。

（二）我國二元結構的形成與特點

中國是一個發展中國家，屬于典型的二元結構國家。

形成原因：我國的二元結構形成于農業全面支持工業的趕超型發展戰略和以戶籍制度為核心的城鄉分割制度。我國的城鄉二元結構是 制度變遷的產物，是政府主導形成。

新中國成立之初，我國是一個生產力發展水平極端落后的農業大國。1952年中國工業凈產值占工農業凈產值的比重僅為25.3%，工業勞動者占社會勞動者的比重只有6%，依靠農業難以支撐起國家現代化的基礎，如何振興工業才是最主要的目標。重工業的發達被當作國家富強的標志，以及當時蘇聯在高度集權的計劃經濟體制下實現工業化的成功，給了中國強烈的示范效應。為快速實現工業化（尤其是重工業化），國家實施了工農業產品不等價交換、農業合作化、統購統銷和要素流動控制等一系列的城鄉關系政策與制度。這些制度形成了一個相互支撐、互為補充的完備的剛性制度體系，確保了農業對工業、鄉村對城市長期而巨大的貢獻，且這種犧牲農業的行為被制度和法律不斷固化。第一，工農業產品“剪刀差”政策。就是政府壓價收購農產品，有加價把工業品賣給農民，這一壓一加，剪出一筆差價，為工業化積累資本。所以農民一直窮。第二，統購統銷制度。為了維持“剪刀差式”，就必須把農副產品在城鄉之間自由流通的大門關上，由國家把住流通的關口，統一以計劃價格收購農副產品，又統一在城市分配農副產品，同時還管工業品下鄉。1954年，《統購統銷命令》規定，“一切有關糧食經營和糧食加工的國營、地方國營、公私合營、合作社經營的糧店和工廠，統一歸當地糧食部門領導”；“所有私營糧商一律不許私自經營糧食”??糧食、棉花、油料等重要農產品的收購量占總產量的比重長期維持在60％以上。這樣，農民無權自由賣農產品，城鎮居民無權自由買農產品，工廠 也無權自由買工業品，由政府決定購量、購價、銷量、銷價。這就是計劃經濟的典型特征。可想而知，農民的生產積極性不可能高，1977年鄧小平講中國經濟，有一句“8億人高飯吃，結果飯還不夠吃”，那不是自然原因。第三，農業生產集中制度。新中國成立后不久，隨著土地革命的勝利完成，全國開展了一場農業的社會主義改造，目的是實現土地的社會主義集體所有，更好地支持工業化戰略。具體形式和組織方式開始是通過農業合作化來進行的，隨后是通過人民公社化運動進行的。第四，包括勞動力在內的要素流動控制政策。1958年通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶籍制度形成，導致了城鄉兩種不同的資源配置制度和城鄉居民兩種不同的社會身份，通過戶籍制度及由此派生出與戶籍制度相配套的城市勞動就業制度、城市偏向的社會保障制度、基本消費品供應的票證制度、排他性的城市福利體制等，有效地控制了勞動力等生產要素在城鄉間的流動。一系列制度和政策阻礙了中國“三農”的發展，導致城鄉分離和分割的局面日益加深：一是農業相對衰退和農村商品經濟萎縮；二是工農業比例關系遭到破壞，工農業聯系被人為割斷，工業化被限制在城市范圍內獨立運行，而沒有帶動農村的繁榮，工業化創造的成果沒有改善城鄉之間的關系；三是城鄉二元化政治和二元社會結構形成并固化；四是城鄉差距繼續被拉大。

特點：首先，是制度變遷的產物。由于我國的二元結構內生于我國的經濟社會制度，所以具有超強的穩定性。

其次，是“雙二元結構”。我國的二元結構既包括一般意義上的 現代工業與傳統農業并存的二元經濟結構，又包括城市社會與農村社會長期分割的二元社會結構：（1）兩種不同的戶籍制度。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，也大部分時間不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。（2）兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配而不是由市場來進行配置的。比如,教育和公共設施的投人。城市中的教育和基礎設施,幾乎完全是由國家財政投人的而農村中的教育和設施,國家的投人則相當有限有相當一部分要由農村自己來負擔。（3）兩種不同的社會身份。城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會在地位上的差別,可以看得出來，目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障(養老、醫療、失業、救濟、補助等),而農民生老病死傷殘在相當長時間內幾乎沒有任何保障,農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。在一個主權統一的國家內，形成農民和市民社會地位完全不同的制度體系，這在當今世界上是絕無僅有的。今天農民仍然不能平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。在基本公共服務制度方面，財政對農村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低于城鎮，農村低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平明顯低于城鎮，特別是城鎮社會保障體系對進城務工農民的覆蓋度較低。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農村集體土地不能直接上市交易，國家征收農村集體土地，不是按照土地的市場交易價格補償，而是按照土地的原有用途收益補償，補償標準明顯偏低。由于這種城鄉二元結構的長期存在，導致城鄉資源不能合理流動和優化組合，城鄉生產要素不能平等交換，城鄉公共資源配置嚴重不均衡，城鄉基本公共服務嚴重不均等，使農村發展滯后、城鄉差距拉大。使得我國城鄉居民在收入、生活、教育、社會保障和政治生活等方面存在巨大差距。

（三）我國二元結構的深化

我國城鄉二元結構形成于20世紀50年代，是計劃經濟體制的產物，改革開放以后，這種二元結構在制度和市場的雙重影響下得以續存和強化。有學者把改革開放前因政府行政干預和優先發展重工業政策導致的城鄉二元結構稱之為“行政主導型的二元結構”，把改革開放后由于社會資源重新積聚所帶來的城鄉斷裂稱為“市場主導型的二元結構”。在傳統計劃經濟體制下，中國工農業產品不能平等交易，城鄉之間要素不能自由流動，城鎮居民與農民權利和發展機會不平等，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉聯系顯著增強，但城鄉分割的二元結構體制尚未根本改變，而級差式發展方式和分離化改革措施使得城市利用自身優勢和國家優惠的改革政策先富起來，加劇了本來就存在的城鄉二元結構。

具體表現在以下三個方面：第一、城市化水平遠遠落后于工業化 水平。2013年，中國第二三產業所占GDP的比重已經接近90%,但城鎮人口所占總人口的比重卻只有52%,中國城鄉融合速度遠遠低于工業化發展速度,中國有更多的人不能充分分享工業化帶來的好處。第二，城鄉收入差距持續擴大。聯產承包責任制使得1978-1984年城鄉收入差距呈現縮小趨勢，但此后，改革重點逐漸轉向城市，農民收入增長率下降，甚至出現了1989年的絕對負增長，此后 城 鄉 收 入 差 距 持 續 擴 大。第三，城市內部的“二元社會”開始形成，2.6億農民工雖然工作生活在城市，但不能享受城市的公共服務。因此,靠工業化發展的自發力量不僅難以消除城鄉二元結構，反而會加劇城鄉二元結構的發展。實際上,近年來我國凸顯的“三農”問題,就是城鄉二元結構不斷深化累積的結果。城鄉二元經濟結構和社會結構，已成為阻礙農村經濟社會發展的最大障礙。厲以寧指出，計劃經濟體制有兩大支柱：政企不分和產權不清晰的國有企業體制，以及城鄉生產要素分割和農民沒有明確產權的城鄉二元體系。改革開放后的前 30年，我們著重于國有企業體制的改革，這一改革在30年內取得了顯著的成就，盡管國企體制改革中還有一些遺留問題需要繼續解決，但大勢已定，改革已不可逆轉。今后30 年，改革的重點將是城鄉二元體制，通過城鄉二元體制改革而實現城鄉一體化是我國繼國企改革之后另一項重要的經濟體制改革。

三、城鄉一體化的實現路徑

推進城鄉一體化，包括改革和發展兩大主題。改革就是要打破城鄉體制機制上的二元結構。發展就是要推動城鎮和農村共同發展、協 調發展，在改革中發展，在發展中改革，在改革發展的結合中實現城鄉一體化，這是推動區域城鄉一體化的現實路徑。

（一）產業化路徑：構建新型農業經營體系

城鄉一體化核心是解決“三農問題”，立足于農村發展，產業化路徑重點是農業現代化，這是城鄉一體化的基礎。未來30年最大的金礦——農業。農業成為下一輪經濟增長的引爆點。那些走在時代前列的企業家，王健林、劉強東、朱新禮、柳傳志，從去年開始全部把目光一致盯上了現代農業！萬達的王健林斥資數億在延慶種菜，京東的劉強東，圈了幾千畝地高調進入農業，富達林果業的張國祥、匯源的朱新禮在北京郊區運作了一片有機區域，從果農變身菜農，褚時健和柳傳志合作開賣“褚橙柳桃”。這些資本巨頭為何不約而同盯上農業及食品領域？以上企業家的行動發布了一種信號，農業將是下一個金礦！傳統農業因低價值、慢運作的方式一直處于價值鏈的低端，而以現代生產方式、加工方式和經營方式運作的現代農業，卻是一個潛力無限、財富巨大的龐大產業，一個繼互聯網之后的“新興產業”。首先發展現代農業做為國家戰略，政策放開打破了許多發展瓶頸。十八屆三中全會明確提出，穩定土地承包關系并保持長久不變，賦予承包者對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。二是農業市場大，來源于由傳統農業晉升為現代農業的強大轉變和升級潛力，來源于消費者對農產品不斷上升的高端需求，來源于初級農產品升級為深加工農產品的利潤空間，更來自于從傳統經營轉向現代營銷難以估量的高 額附加值。這是國家政策、社會與經濟環境、產業規模、技術條件、競爭環境、消費者需求達到一定程度時必然出現的現象。一場前所未有的現代農業革命到來了！

實現農業現代化十八大提出了新思路，就是“構建新型農業經營體系”。構建新型農業經營體系是基于我國農業發展現代化進程緩慢、農業勞動力流失、農業發展方式轉變滯后的現實國情提出的。

1、基本特點

相對于過去的農業經營體系,新型農業經營體系在“經營規模”上，更加突出生產經營的規模化；“生產過程”中,更加追求生產工藝與流程的標準化；“產業鏈條”上，更加強調農業產業鏈條的拓展延伸；“生產組織”上，更加強調服務的社會化。其基本特征集中體現在：新型農業經營體系的“四化”——集約化、專業化、組織化、社會化。

（1）集約化

集約化是相對粗放經營而言。集約化包括三方面的含義：一是單位面積土地上要素投入強度的提高；二是要素投入質量的提高和投入結構的改善，特別是現代科技和人力資本、現代信息、現代服務、現代發展理念、現代裝備設施等創新要素的密集投入及其對傳統要素投入的替代；三是農業經營方式的改善，包括要素組合關系的優化和要素利用效率、效益的提高。農業集約化的發展，有利于增強農業產業鏈和價值鏈的創新能力。集約經營的目的，是從單位面積土地上獲得更多農產品，不斷提高土地生產率和勞動生產率。（2）專業化

專業化是相對兼業化而言。是指農業生產向專門化、集中化方向發展的過程。從國際經驗來看，現代農業的專業化實際上包括兩個層面：第一，農業生產經營或服務主體的專業化。如鼓勵“小而全”、“小而散”的農戶家庭經營向專業化發展，形成“小而專、專而協”的農業經營格局，發展專業大戶、家庭農場等，促進農業生產經營的專業化。培育信息服務、農機服務等專業服務提供商，也是推進農業專業化的重要內容。第二，農業的區域專業化。建設優勢農產品產業帶、產業區，如美國的玉米帶、大豆帶等，農業區域專業化的發展，可以帶動農業區域規模經濟。專業化的深化，有利于更好地分享分工協作效應，但也對生產和服務的社會化提出更高層次的要求。

（3）組織化

組織化是相對分散化而言。組織化經營要解決的是農民在農業生產中的散和弱即難以與市場對接的問題。組織化既包括橫向農戶的聯合與合作，農民專業合作社和專業協會屬于此類，旨在提高農戶進入市場的能力；也包括縱向產業鏈條的延伸，“公司+農戶”的模式屬于這一類，旨在降低市場風險。當前農業組織化經營的重點是發展多種形式的農民合作社,同時也努力促進一定區域范圍內、相關產業鏈上各主體間的業務合理分工。

（4）社會化

社會化是相對個體而言。主要包括兩層含義，一是農業生產過程的社會化，即生產過程從一系列的個人行動變為一系列的社會行動，突出表現在農業社會化服務對農業生產過程的廣泛參與；二是產品的社會化，即農產品通過交換供應整個社會，而不是自給自足。現階段突出強調社會化，主要就是大力發展社會化服務，使農戶克服自身小規模經營的弊端，從而獲得較高的經濟效益。

2、具體路徑

構建新型農業經營體系，需要培育壯大新型農業經營主體，發展適度規模經營，建立與新型農業經營體系相適應的體制機制。

（1）培育壯大新型農業經營主體是基礎

當前，農戶仍然是農業生產的基本經營單位。但是農戶群體逐漸分化，各種新型農業經營主體不斷成長壯大，這是構建新型農業經營體系的基礎。從組織屬性上看,新型農業經營主體主要分為三類:

家庭經營型主體。家庭經營型主體是指以家庭為主要單位從事農業生產經營的主體，主要分為專業大戶和家庭農場。家庭經營不僅是傳統農業也是現代農業最基本的經營方式，是必須堅持的農業基本經營制度。近年來,我國農村在兼業農戶大量增加的同時,專業農戶也在興起壯大，專業農戶是指家庭勞動時間大部分用于農業中的某一產業，且收入占全部收入80%以上的純農戶，估計我國的專業農戶數量已超過1億，專業農戶符合我國人多地少的基本國情。家庭農場也是家庭經營的一種類型，2013年的中央一號文件提到要發展家庭農場，引起不少關注。家庭農場在國外很普遍，和一般專業大戶相比,家庭農場在集約化水平、經營管理水平、生產經營穩定性等方面都有更高的要求。截至2012年底,全國共有家庭農場87.7萬個,經營耕地面積 達到1.76億畝,占全國承包耕地面積的13.4%。家庭農場是個發展方向，但相關制度必須跟進，包括農村土地制度、農業服務體系、農民社會保障體系的健全和完善，農業勞動力充分轉移。

合作經營型主體。以家庭承包經營為基礎的農民合作經濟的發展,始于上世紀80年代后期,以農民技術協會、農民專業協會等多種形式出現,直到2007年《農民專業合作社法》正式實施才獲得其應有的法律地位。農民專業合作社通過農戶間的聯合,解決了小規模家庭農戶的規模經濟缺陷,通過技術、資金等合作,推動了農戶生產的集約化水平。截至2012年底,全國經工商注冊登記注冊的農民專業合作社農戶占全國農戶總數的21.6%。但隨著農業農村經濟發展,以某一個專業、某一個品種為基礎的農民專業合作社已經不能完全滿足農戶需要，還要求農民合作社擔負起農民生活指導、權利維護和社會訴求等社會職能,為此,2013年中央一號文件提出大力支持發展社區合作社、股份合作社、聯合社等多種形式的農民合作社。(日本的農合組織)企業經營型主體。在現代農業經營體系中,農業企業以社會化生產的方式,形成了與農戶間的分工體系,并主要在農業產業鏈的下游經營,引領農戶進人市場,發揮市場組織者作用。2013年中央一號文件提出,鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。目前全國農業產業化龍頭企業達到11萬多家,銷售收入5.7萬億元，每年提供的農產品及加工制品占國內農產品市場供應量的1/3,占主要城市“菜籃子”產品供給的2/3以上,在農業生產經營中發揮著骨干作用。加快培育新型農業經營主體，要注重發揮各類主體的比較優勢以及對小規模農戶的帶動作用。專業大戶、家庭農場作為規模化生產主體，承擔著農產品生產的功能，發揮對小規模農戶的示范效應，應注重引導其向采用先進科技的生產手段轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平。農民專業合作社具有帶動散戶、組織大戶、對接企業、聯結市場的功能，應成為引領農民進入市場的主要經營組織，發揮其提高農民組織化程度的作用，促進其由數量型向質量效益型轉變。龍頭企業是先進生產要素的集成，具有資金、技術、人才、設備等方面的比較優勢，應主要在產業鏈中更多承擔農產品加工和市場營銷的作用，并為農戶提供產前、產中、產后的各類生產性服務，加強技術指導和試驗示范。

（2）發展適度規模經營是核心

從國外經驗看，世界上凡是農業發展水平領先的國家，基本上都走過了土地規模經營的道路。從國內經驗看，規模經營搞得好的地方，農業發展就快，現代化水平就高。規模經營有利于優化產業布局、加快科技普及、轉變生產方式、促進農民增收。因此構建新型農業經營體系核心是循序漸進推進農業生產的適度規模經營。發展適度規模經營重點要解決：

一是土地的適度集中。農村土地的改革進程直接影響到農業規模化經營的發展。首先要盡快完成承包經營權確權登記，在法律上賦予土地承包經營權“長久不變”。目前相關的《土地承包法》《土地管理法》等一直未做相應修訂，同時，承包經營權確權登記工作全面試 點已進展幾年，雖有明顯進展，但依然面臨諸多復雜的問題，如果承包經營權賦權、確權不到位，農民就很難安心放開土地，規模經營就成了空談。其次要建立健全土地承包經營權流轉市場，促進土地流轉，發揮市場在配置農地資源中的決定性作用。同時鼓勵工商資本投入農業生產，發展產業化經營。

二是加強農業社會化服務。在農業規模經營中，不管那類主體都不可能包攬農業經營中的每一個鏈條或環節，其經營都有賴于農業社會化服務的支持。下一步，政策要聚焦在多元化多類型的服務主體、經營性服務的突出短板、農民歡迎的服務模式上。在主體培育上，要把農資經銷企業、農機服務隊、農技服務公司、龍頭企業、專業合作社、資金互助合作社等納入政策支持范圍，作為各級政府加強社會化服務的重要抓手。在服務領域上，要拉長產后服務這一短板，重點加強農產品加工、儲藏、包裝、品牌創立和宣傳、農業綜合信息提供、金融保險等服務領域。在服務模式上，要挖掘實踐中農民最喜歡、生命力最強、成本最低的服務模式，重點發展 “公共服務機構+農資農技服務公司+農戶”、“農民專業合作組織+社會化服務組織+農戶”、“龍頭企業+農戶+基地”、“農資經營公司＋農戶＋基地” 等服務模式，開展形式多樣、內容豐富的社會化服務。

（3）加快體制機制創新是關鍵

加快農業經營體制機制創新的前提是，毫不動搖堅持農村基本經營制度，這是是黨的農村政策的基石。當前，堅持農村基本經營制度，就是要切實維護農民的土地承包權，切實提高農民在土地增值中的收 益比例，切實保護農民的集體資產權益。在堅持的基礎上完善。

一是加快要素的市場化改革。十八屆三中全會指出，“要促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”但當前的城鄉要素流動中，人才、資金、土地等發展要素總體上仍然是由鄉村往城市流動。要加快要素的市場化改革，創新體制機制促進要素更多向農業農村流動，為農村發展奠定物質技術人才基礎。

二是營造農業創業和就業環境。投資農業的企業家、返鄉務農的農民工、基層創業的大學生和農村內部的帶頭人是新型農業經營主體的主要來源，要營造農業創業和就業的良好環境，引導和鼓勵他們成為新型農業經營主體。由于他們的學歷、工作背景以及各自優劣勢不盡相同，需要分類指導和提供有針對性的扶持政策，使他們“下得去、干得好、留得住、有發展”。

三是建立農業退出和進入機制。建立傳統農業經營者的退出機制，前提是堅持農村家庭承包經營制度，維護農民的土地和集體資產權益。農業進入機制和規則，重點是處理好進入者和退出者的利益關系，進入者資格與能力的認定，進入者之間的公平競爭和擇優，進入者經營行為和經營領域的控制。如工商企業進入農業的問題，既要引導工商企業規范有序進入現代農業，鼓勵工商企業為農戶提供產前產中產后服務、投資農業農村基礎設施建設，但又不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶土地，更要防止企業租地“非糧化”甚至“非農化”傾向。四是完善政府扶持農業的政策。一方面，需要繼續加大對農業基礎性、平臺性設施等的公共投入和政策扶持的力度，完善農業公共政策和公共投入的績效考核 ；另一方面，農業政策調整要處理好幾個相互關系。既要擴大經營規模，又要重視社會化服務；既要構建微觀組織，又要重視整個經營體系的培育；既要引入社會資源，又要維護農民的優先權；既要利于務農者種好地，又要有利于更多的農民非農化；既要保證農民長久承包權益，又要激活土地資源。

（二）制度化路徑：推動制度改革

我國當前的城鄉格局并非僅是自然與經濟技術因素引起的分工差異，更是長期形成的城鄉二元制度性根源，城鄉一體化的關鍵是要靠制度創新來推動。

1、改革戶籍制度。

現行的戶籍制度，是為適應計劃經濟體制的需要而建立的。新中國成立初期，城鄉居民擁有居住、遷徙的自由權。這一時期，城鎮人口迅速增長，而糧食總產量特別是商品糧產量的增長趕不上城市人口及消費需求的增長。為了解決這一難題，1958年發布了《中華人民共和國戶口登記條例》，不允許農民自由進城，將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，這就形成了中國戶籍管理制度的城鄉二元結構，進而演化為與教育、衛生、社會保障、就業等一系列城鄉二元經濟社會制度安排，催生了一系列不平等的制度體制，在城鄉之間形成了難以逾越的鴻溝。很長一段時間里，考學、當兵、招工曾經是擺脫農民身份的僅有渠道。計劃經濟時代，農民外出還有個不雅的稱 號叫“盲流”。改革開放以后，“城門”逐漸打開。城門時如何打開的？是一步步拱開的，聯產承包責任制，農村剩余勞動力增加，到80年代中期，鄉鎮企業異軍突起，農民進城務工大勢所趨。1983中央一號文件允許農民自帶口糧進集鎮落戶，并同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。2000年十五計劃提出，積極穩妥地推進城鎮化，轉移農村人口。發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑。2012年提出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

2014年7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式發布，《意見》明確提出“建立城鄉統一的戶口登記制度”。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。主要是兩大內容：一是建立統一的城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。農業戶口和城鎮戶口統一為居民戶口，這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式開始退出歷史舞臺。二是提出了多樣化的戶口遷移政策。《意見》根據中國城鄉區域的差異性，務實地提出了多樣化的戶口遷移政策，大體有四種不同政策：城市將按人口分為4個級別，執行不同的落戶標準。建制鎮、小城市，只要有合法穩定住所，不分租賃還是購買，都全面放開落戶條件。中等城市、大城市，可對社保繳費年限提 出要求，但最高要求不得超過五年。500萬人以上的特大城市，要嚴控人口規模，建立透明、完善的積分落戶制度。積分分值主要考量工作年限、居住年限、參加社保的年限、專業技能等指標。

可以說，此次戶改對有意進城居住生活的農業人口而言，是一個重大利好。另一方面，此次戶改也給了中國經濟增長無限的想象空間。

第一、改革不是不要農民。有人說戶籍改革后就沒有農民了，這是對戶籍和農民概念的誤解。戶籍是國家以戶為單位記載人口基本信息的法律文書，也是公民的重要身份證明。取消農業戶口，不是取消農民。農民是占有土地并從事農業經營的人，體現的是職業特征。只要有農業存在，只要有人從事農業生產和經營，就一定有農民。過去身份意義的農民隨著戶籍改革而消失了，未來的農民主體應該是新型職業農民。農村居民獲得了與城鎮居民同等的非農就業權利，農民不再是唯一的職業選擇；同樣，未來新型職業農民可以來源于任何愿意從事農業又有從事農業能力的人，這樣就實現了職業選擇的開放性和伴隨職業活動的遷徙自由。

第二，戶籍改革不是強迫農民進城。取消戶籍界限，建立統一的戶籍管理制度，有助于鄉村人口向城鎮遷移，有利于農村富余勞動力和農民工轉化為城鎮居民。但是這種轉化首先是建立在尊重農民自愿的基礎上，只有農民在城鎮有了穩定職業，有了住房，解決了醫療、養老、子女就學等問題，具備了生存與發展的條件，他們才愿意離開鄉村到城市居住，進而轉化為市民。不顧客觀條件和農民意愿強迫農民進城與限制農民流動一樣，都是對規律的違背。其次，城鎮化是建 立在對鄉村價值認識基礎上的。城鄉各有其不可替代的功能，城鎮化不是以消滅鄉村為前提，而是要充分發揮城鄉各自優勢，實現其功能的互補。除了引導農民進城，還有就地城鎮化、就地市民化的道路可供選擇。

第三，戶籍改革不能剝奪農民的土地權利。有人擔心取消了農業戶口，農民的土地權益就會喪失。根據黨的十八屆三中全會精神，“在尊重農民意愿的前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”也就是說，現階段農民工可以“帶地進城”。上述規定，其出發點顯然是為了鼓勵農民工進城。農民工進城后不管是否在當地落戶，在跟當地居民一樣享受醫療、教育、住房等各方面公共服務的同時，還能繼續保留“三權”帶來的額外農村福利。但從長遠來看，要在農民自愿的基礎上，盡快建立農民土地退出機制。

可行的方法有兩個：第一，努力提高城市的公共服務水平，這應該是最有效的辦法。城市戶口有了足夠的吸引力，農民自然就會愿意放棄農村的那點土地。現在只是放開中小城市的落戶，而在中小城市里，就業不足，養老還不能統籌，教育和醫療又不能完全對接，農民當然不愿意。第二，建立有償退出土地的補貼機制。與曾經試點的“土地換社保”、“土地換住房”制度類似，國家可以對自愿退出農村土地的農民實施貨幣補貼。

2、改革土地制度。我國現行的土地制度是城鄉分治，在土地所有權上是國有和集體所有權并存，農村的耕地和建設用地是集體所 有，城市建設用地是國有，集體土地不上市交易，國有土地可以通過招拍掛的方式進入市場交易。那么，未來中國農村土地制度改革的目標是什么？應采取怎樣的措施？十八屆三中全會指明了方向：

征地制度改革。《決定》對征地制度改革提出了以下要求：進一步縮小征地范圍，規范征地程序，同時健全對被征地農民的多元保障機制，建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調節；另一種則是根據法律規定農民所得的比例。

農村集體建設用地改革。建立城鄉統一的集體建設用地市場。《決定》指出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。” 農村集體經營性建設用地是動態變化的，規劃調整、農用地轉用、土地整理等會影響到不同用途土地面積的變化，征地制度的改革也會影響到農村經營性建設用地的范圍。不能將其等同于原來的鄉鎮企業用地(因為鄉鎮企業用地早已允許入市流轉)，農民承包耕地經營體制的改革。“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。問題主要在于兩個方面：保障農戶作為土地承包者的權利。穩定農村土地集體承包關系并 保持長久不變，促進土地經營權流轉。在農業用地的農用耕地用途不改變的前提下，農民可以自由轉讓土地承包經營權。“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。”使農業在現代化道路上更快發展。堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮。

賦予農民更多的財產權。2012 年我國農民人均純收入為 7 916 元，其中，家庭經營收入 3 533 元，占 44.6%；工資性收入 3447 元，占 43.5%；財產性收入 249 元，占 3.1%；轉移性收入 687 元，占 8.7%，可見，財產性收入在農民收入結構中所占比例是最低的，要增加農民的財產性收入。

賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。《決定》指出：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。十八屆三中全會進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。過去法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，農村集體建設用地不能單獨用作抵押。改革了征地制度。征地制度既是國有建設用地市 場建設的基本制度，關系農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關系農民的切身利益。切實維護農民宅基地用益物權，（用益物權是指在法律規定的范圍內,對他人所有的不動產,享有占有、使用和收益的權利，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等）。體現了保護農民利益、增加農民財產性收入的民本思想。土地制度改革是農村改革的核心。特別是建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、政策性強，是一項極為復雜的系統工程，必須從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。

重慶土地改革的案例——地票制度

所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。具體實施有四個環節：復墾——交易——落地——分配。

3、改革金融制度。

城鄉金融二元結構是造成城鄉差距的重要原因。學者普遍認為農村存在著明顯的金融抑制：農村多樣化的金融需求與單一的金融供給矛盾。近年來，四大國有商業銀行大量收縮縣域機構，涉農金融機構大量縮減，嚴重影響農村金融供給能力，農信社也是多存少貸，郵政儲蓄是只存不貸。數據顯示，每年通過正規金融渠道從農村抽走的資金在3000億元以上。從現代 29 農村發展看，金融需求出現了前所未有的變化，不僅資金需求期限變長，體量變大，需求主體也從農戶轉變為家庭農場、農業合作社、龍頭企業等新型農村經濟組織，迫切需要金融機構在產品、服務和流程上做出創新。金融是現代經濟的神經中樞，對經濟健康發展有著至關重要的作用。推動金融資源向農村流動，對于發展現代農業，促進農村經濟發展和農民收入增加具有重要作用，是實現新型城鎮化和城鄉一體化的核心要求。要培育多元化農村金融主體，建立有序競爭的、多層次、廣覆蓋的農村金融體系。一是加快改革農村信用社體制,提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。二是農業發展銀行應重新定位,使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機制。四是完善農村信貸政策。五是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展,培育農村民間金融機構。六是探索建立政策性農業保險制度,降低農民生產經營風險。

圍繞農業專業經營組織形式的特點，創新農村金融服務產品，積極探索創新土地承包經營權、林權、房屋產權、農村基礎設施使用權抵押等金融服務，制定農村產權抵押貸款實施辦法。改善農村金融環境，積極推進農村信用體系建設，加強農村信用擔保體系建設，建立農村金融風險保障機制。建立農村金融的資金回流制度。要想從根本上解決“三農”資金短缺問題，必須發揮財政資金、政策性信貸資金的政策導向和引導作用，構建激勵機制，綜合運用擔保、稅收等經濟手段，引導商業銀行、合作金融和其他社會資金流向農村、農業。

（三）城鎮化路徑：走新型城鎮化道路

走新型城鎮化道路是構建新型城鄉關系的重要途徑。世界各國實踐表明，城鄉一體化都是在城鎮和農村共同發展、協調發展的基礎上逐步推進的，發展城鎮化，在城鎮建設發展基礎上，實行以城帶鄉即通過城鎮帶動和促進農村的建設發展，是實現城鄉一體化的普遍做法。推進城鄉一體化，不僅要重視農村建設發展，而且要重視城鎮建設發展。把農村建設發展作為解決“三農問題”，實現城鄉一體化的落腳點，把城鎮建設發展作為推進城鄉一體化的牛鼻子。

很多人集聚在一個相對狹小的地理空間里，一旦達到某個人口密度的標準，此地便被命名為“城市”。人口聚集帶來經濟聚集，經濟聚集又吸引更多的人口聚集，這就是城市化。這個變化趨勢在全球范圍內迄今依然有增無減，“城市化”大潮不可阻擋。為什么人都喜歡往城市里湊？文化和文明方面的理由我說不好，經濟上的動力看起來直截了當——城市創造更高的收入。從古到今，“城市”不過是人口聚集和經濟聚集的結晶，這和世界上任何其他地方的并沒有什么不同。中國的特色在于，人口聚集久久得不到更強有力的經濟聚集的召喚和刺激，從而在很長的歷史時期里不曾給城市化以應有的推動。全球范圍的證據卻表明，人的經濟活動所包含的邏輯就是在流動中聚集，然后再流動、再聚集，直至人口、經濟和財富在地理上集中到一個個面積奇小的地方去。

《決定》中提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮

融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”這為我國如何推進新型城鎮化指明了方向。李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

1、核心：以人為本。

李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

加大城鎮基礎設施和公共服務網絡體系建設，加快提升公共服務能力。有序推進農業轉移人口市民化，包括勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫療服務、社會保障等基本公共服務和公共產品逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。以人為核心就意味著不再像過去的造城運動，而著重農民的市民化，公共設施、公共服務的均等化，全面提高城鎮化發展質量。以人為本是新型城鎮化發展的首要問題。城鎮化實質上是社會結構調整與進步的過程。

2、發展道路：大中小城市與小城鎮協調發展道路。堅持走中國特色的新型城鎮化道路，多元城市生態的思想已融入到《決定》中，跟過去單一的城市化或城鎮化思維不同，如果說已有的城市化重點是人口和土地“化”到城市,那么進一步的城市化重點是城市要素、城市生活方式向農村擴展。大中小城市和小城鎮協調發展是《決定》明確的我國城鎮化基本方略。大城市有節約土地、勞

動生產率高的優勢，小城市有農村人口轉移成本低、宜居條件好的優勢。國際上，大多數國家是走以城市群為主體發展道路的，在積極發展大型城市的同時十分重視中小城市的發展。比如，目前德國的城鎮化率是97%，70%的人居住在小城鎮。美國大概有50%以上的人居住在5萬人以下的小城市、小城鎮。德國小城鎮數量多且分布均勻，雖然規模不大但基礎設施完善，功能明確，經濟發達。這些小城鎮具有多種就業機會，便于居民自由選擇工作地點、住房、學校和其他文化服務設施。另外，小城鎮的通訊、電力、供水等基礎設施條件與大都市相比差異很小，而且自然環境優美，甚至具有大城市無法比擬的優越性。德國經驗：德國城市發展的基本模式是，避免一個城市發展為支配性中心城市，而是形成若干功能互補的多極城市群。德國的“多中心”城市圈發展模式，通過統籌城鄉，將小城鎮有機地組合進城市圈，注重城市圈內各個組成部分功能明確、分布合理、互補共生、均衡發展，其實質就是一種城鎮組團式發展形態。美國主要有三個集中居住區：一個是洛杉磯為中心的，加州的集中居住區；一個是紐約為中心的，東海岸的居住區；一個是五大湖、密西根為中心的居住區，即使是這么集中的居住，仍然有28.77%的人居住在5萬人以下的小城鎮。德國的小城市是以小城鎮與小村鎮是為主的，他們的聚落形態是城鎮化水平提高到89%，但大部分人口在分散的居住。印度的大城鎮化，很多人生活在貧民窟里面，孟買的貧民窟，很多人生活在鐵皮管、垃圾堆里面。巴西的城鎮化超過80%，但是只 33 是貧困人口的空間平移，簡單的把農村貧困人移到城市里面，沒有辦法解決他們的就業、生活、養老等一系列問題。

在我國，有相當數量的城市尤其是一些省會城市，脫離實際追求發展特大型和大型城市，導致要素資源畸形流動，資源錯配，成本價格畸形；中小城市和小城鎮卻因人力、資金、技術要素資源流入不多而發展后勁不足，即使有較好的資源稟賦和發展潛力也難以得到較快發展。所以我們不能簡單的適度集中，城鎮化走向大城市不是唯一的道路，城鎮生態有多種。五種類型都應該合理布局，可能的城鎮化布局是多層次的大的、中的、小的，小村鎮，要考慮人的城鎮化，就地城鎮化，讓農村的人口適度居住在一個地區的基礎上，鋪設公共服務，把它當作一個城鎮來看待，那么這就不需要大規模的平移人口，帶來這么高社會成本。

3、產業與城鎮融合

城市能否穩定持續發展，關鍵在于產業支撐。著名經濟學家繆爾達爾的城市發展積累因果理論認為，當城市發展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導產業，因為這一產業將會派生出新的產業，而新的產業又能形成一種繁榮的主導產業及其派生出的新產業。這種累積和循環的產業發展過程將推動城市不斷向前發展。中國（海南）改革發展研究院院長遲福林說：“以往產業都是城鎮化的‘配角’，產業發展與城鎮化建設割裂，新型城鎮化旨在實現人們在家門口就業、‘高也成低也就’的愿望。

中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立說：“在推進城鎮化時應注重城鎮產業經濟的培育，重視二、三產業的轉型升級。逐步形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。實現新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的互動。”

總之城鄉一體化是經濟、社會、文化、空間長期發展的動態過程，也是城鄉關系的高級階段，不可能一蹴而就。

第三篇：推動城鄉一體化工作實施方案

東風鎮推進城鄉一體化工作實施方案（草案）

為了全面貫徹落實科學發展觀，加快鎮域經濟社會全面協調可持續發展，推進城鄉統籌發展進程，結合我鎮實際，特制定本實施方案。

一、指導思想、基本原則和總體目標

（一）指導思想：

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照“三化一業”和“一、二、三、四”的工作思路，著力推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，加快人口、產業、生產要素聚集，逐步達到居住環境、公共服務、就業結構和消費方式城鎮化，實現城鄉經濟、社會、文化、生態的全面協調和可持續發展。

（二）基本原則：

1、統一規劃原則。必須立足全鎮經濟和社會發展，堅持規劃先行。以做實中心鎮區、產業集聚區、集中居住區和做優生物工程產業為重點，形成特色村鎮和特色產業集群相得益彰、競相發展的新格局。

2、市場運行原則。必須充分發揮市場機制在推進城鄉一體化進程中的重要作用。在遵循市場經濟規律的前提下，強化政府組織協調職能。充分利用小城鎮建設用地增加與農村建設用地減

少相掛鉤的政策，使市場牽引力與政府支持力有機結合，開發資源、聚集資金，加快城鄉一體化建設步伐。

3、多項互動原則。必須注重發揮我鎮廣大農民群眾的積極性。要發揮中心鎮區、工業園區對集中居住區的帶動作用，推動我鎮工業向園區集中、農村勞動力向非農轉移、農村人口向中心鎮區和集中居住區集聚。

4、以人為本原則。必須把人民群眾的根本利益放在首位。城鄉一體化工作涉及到的利益主體較多，要堅持依法行政，保證各項政策措施與上級政策相符，與人民群眾的根本利益相符，保證程序合法化，做到既重效果，更重過程，避免造成新的不穩定因素。要通過實現城鄉一體化，讓廣大人民群眾得到更多的實惠。

5、機制創新原則。必須創新思維方式、創新發展思路、創新工作方法，敢于突破傳統的思維方式，創造性地開展工作。尊重群眾的首創精神，使推進城鄉一體化真正成為廣大群眾的自覺行動。

（三）總體目標：

根據《大洼縣推進城鄉一體化工作實施方案》，結合我鎮實際，推進城鄉一體化工作分三個階段進行。

第一階段：奠定基礎階段（2010—2011年）。在2年時間內，一是要堅持規劃先行、政策先行、多種模式試點先行的原則搞好試點工作。我鎮制定出分步實施的合村并屯規劃、中心鎮區、工業園區和集中居住區（社區）建設規劃、產業發展規劃和基礎設

施建設規劃等。到2011年初，啟動建設中心鎮區和集中居住區。二是基本建立城鄉一體化的制度框架和推進體系。初步建立鄉鎮教育、醫療、文化等合理布局均衡配置的公共服務體系，鎮村（社區）有效銜接、功能完善的基礎設施體系，覆蓋全鎮的公共就業服務及社會保障體系。

第二階段：快速推進階段（2012—2015年）。結合新農村建設，利用3年時間合并村屯15個，通過4年的快速推進，到2015年末，全鎮總人口達到2.6萬人，中心鎮區達到1萬人，集中居住區達到0.3萬人，城鎮化水平達到38%以上。完成合村并屯計劃的25%以上，中心鎮區和集中居住區達到60%；職工養老保險參保率達到100%，醫療保險參保率達到100%。

第三階段：全面實現階段（2016—2020年）。到2020年末，將鎮區面積擴大到3平方公里，鎮區人口達到1.5萬人。10年內完成全鎮撤并任務，建設五個集中居住區和一個中心鎮區，集中居住區分別為河沿、大北屯、黃金帶、二道邊、葉家。其中：以河沿為中心建設沿河旅游觀光經濟區；以大北屯為中心建設果菜、河蟹奶牛經濟區；以黃金帶為中心建設棚菜種植、特色養殖經濟區；以二道邊為中心建設園區配套服務經濟區；以葉家為中心，依托張氏墓園和盤錦生物工程產業園建設旅游商貿服務經濟區。每個經濟區人口達到3000人以上。以政府所在地為中心建設政治、經濟、文化中心區，人口達到1.5萬人以上。基本消除城鄉二元結構，完成全鎮城鄉一體化建設的主要任務，城鄉社會互通融合，城鎮居民基本共享現代文明。

二、主要任務：

全面實施全鎮空間布局、產業發展布局、基礎設施建設布局、公共服務、勞動就業、社會管理和社會保障布局等發展戰略。著力推進農業產業化、工業集群化、城鄉一體化和現代服務業的快速發展，加快推進工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中，形成獨具特色的城鄉經濟社會發展一體化格局。

（一）推進城鄉空間布局一體化

充分發揮規劃的先導作用，科學制定城鄉一體化的總體規劃。一是加快鎮區擴建改造和功能完善，做大鎮區。二是加快工業園區和集中居住區建設及融合發展。三是加快各集中居住區特色產業發展。構筑層次清晰、功能明確、布局合理、發展聯動、設施共享的城鎮空間發展形態。

（二）推進城鄉產業發展一體化

堅持狠抓“三化一業”不懈怠，完善城鎮經濟體系，加快構筑產業聯系緊密、空間布局合理、資源深度整合、區域特色明顯和基礎設施共享的產業發展新格局。

1、以農民增收為核心，用工業理念謀劃農業發展，加快農業產業化進程。大力實施“四子”工程，推動農業產業化發展。

（1）認真做好規劃，建好養鴨小區。2010年秋必建養鴨小區10個，占地面200畝。

（2）廣泛發動群眾，搞好棚區擴建。實現東風綠色蔬菜生產基地就地擴張，在原有基礎上，再建大棚196棟，總面積達到

2000畝。

（3）發揮傳統優勢，搞好大蟹養殖。繼續在欒家村搞好養大蟹示范項目。

（4）強化農業基礎，發展設施農業。積極實施好“基本農田示范區”項目、農業灌區改造項目和農田水利小型工藝項目、萬畝標準良田建設和農業綜合開發建設項目，不斷強化農業基礎設施建設，加強農業科技推廣，推進水稻生產全程機械化。

（5）扶持龍頭企業，拉長產業鏈條。在扶持做大現有的金昌奶牛養殖基地龍頭企業基礎上，加速推進“公司+農戶”現代農業產業布局建設，并以此帶動農業產業化發展。

2、按照總量快速增長、結構優化升級、產業集群帶動和發展方式轉變的戰略要求，強化園區的主體功能規劃，突出園區生物工程產業定位。調整園區建設規劃，使園區面積由原來的2.75平方公里，調整到8平方公里。規劃不同的工業區域，并根據產業的勞動密集度情況科學布局，將整個園區規劃為四個區域。一是占地3.54平方公里的生物工程產業區；二是占地1.33平方公里的石油化工產業區；三是占地2.025平方公里的醫藥、食品產業區；四是占地1.05平方公里的綜合服務區。

3、加快推進現代服務業發展。重點是要以促進旅游產業轉型升級為牽動，匯聚人氣。在進一步完善全鎮旅游產業發展規劃的基礎上，以張氏故居、遼河古渡、駕掌寺古廟等新、老景點的改造和建設為重點，形成一線多點的旅游格局，完善各類旅游要素。以優化結構、提高質量、拓寬領域和增加就業為目標，全面

發展以旅游業為主的各項現代服務業。在恢復遼河古渡上，實施三項工程，（1）將大南線延伸到河沿遼河渡口，2020年后與海城打通，直接沈大高速公路；（2）在河沿和大崗子分別建設兩座碼頭，開發遼河旅游線路，打通西安鎮上口子《金色農家》拍攝基地和遼河綠水灣旅游點；（3）在河沿村延主街道兩側，建兩層標準四合院，保持老農村的特有風貌；（4）保留大崗子部分搬遷后的民宅，改建成仿古住宅，開展民俗旅游和特色旅游。

（三）推進城鄉基礎設施一體化

1、加快城鎮基礎設施建設。一是擴建帥鄉文體廣場，在原4000平方米的基礎上，向南擴展，并開建人工湖休閑景點，總面積達到3萬平方米；二是完善中心鎮區及集中居住區的基礎配套設施。

2、完善城鎮功能和服務體系。一是要在實現集中供熱、供電、統一供水的基礎上，實施城鎮集中供燃氣、集中垃圾處理工程；二是加快農戶用沼氣建設，支持養殖場和飼養集中區建設大中型沼氣工程，積極開展沼氣綜合利用；三是因地制宜發展生物質能、太陽能等清潔能源，提高綠色能源比重。爭取城市公用設施向我鎮延伸，最大限度實現基礎設施、公用設施和公益事業的統籌發展。

（四）推進城鄉勞動和社會保障一體化

1、完善城鄉統一的勞動就業制度。遵循“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針，建立和完善勞動者通過

勞動力市場競爭、企業用工自主和個人就業自由的就業機制，實現勞動者的充分就業。積極推進城鄉一體化就業試點工作，建立城鎮統一的就業制度、失業登記制度和就業服務體系。設立勞動保障事務機構，集中提供職業介紹、職業技能培訓及勞務輸出等相關服務。

2、健全社會保障體系。以“老有所養、病有所醫、弱有所助、貧有所濟”為目標，逐步實現城鄉社會保障制度接軌，讓農民享受和城市居民同等的社會保障。加快建立以養老保險、新型合作醫療、五保對象集中供養和最低生活保障為主要內容的農村社會保障體系，切實解決弱勢群體的生活問題；完善城鎮企業職工養老保險制度，不斷擴大覆蓋面，將我鎮轄區內各類企業職工及從業人員（含農墾企業）、個體工商戶、自由職業者、進城務工農民、失地農民和農村居民按照不同政策逐步納入養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險體系。

（五）推進城鄉社會事業一體化

1、優先發展教育事業。一是結合小城鎮外擴規劃和城鄉一體化發展要求，推進九年一貫制學校標準化建設，使教育結構趨于合理，滿足人民群眾的就學需求。按照不低于國家城市學校現行建設標準的要求，實施建設學校宿舍、多功能室、綜合樓，鋪設塑膠操場等配套設施工程；二是推進學校現代教育技術發展。以信息化為手段，以應用為核心，以遠程教育室系統為載體，不斷充實和豐富教育信息資源，實現從課堂化教育到網絡化教育的

突破。加強教育信息化硬件、遠程教育和教育信息資源三大平臺建設，讓更多學生能享受到優質的教育資源，通過網絡實現城鄉學生同等管理，同等師資、同等教學。

2、大力發展衛生事業。以提高公共醫療服務水平、完善醫療保障制度為重點，推進城鄉醫療衛生事業一體化發展。合理配置，全面提升鎮衛生院和村級衛生所的整體功能，全面提高醫務人員技術和醫療裝備水平。每個集中居住區要建成規范化的衛生所，實現城鄉衛生服務管理一體化，保證居民公平享有付費合理的基本醫療服務。

3、加快公共文化體育設施建設。每個集中居住區都要建設一座集多功能于一體的文化活動中心。創新文化管理體制和運行機制，擴大先進文化向基層的輻射。實現中心鎮區有綜合文化站、文體綜合活動廣場、公園，集中居住區有多功能文化活動室和活動廣場目標。加強體育設施建設，因地制宜開展群眾性體育活動。

三、推進城鄉一體化工作的保障機制

（一）深化戶籍管理制度改革

改革現行戶籍管理體制，以現有固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”。

（二）加快用地制度改革

積極推進集約用地，統籌規劃城鄉用地，提高土地利用水平。鼓勵農民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、置換等各種方式，加快農村土地承包經營權的流轉，大力發展多種

形式的農業適度規模經營。

在推進用地制度改革過程中要實施好“增減掛鉤”。一是要進行合村并屯和土地復墾。要按照合村并屯的計劃，分輕重緩急來實施；二是要把合村并屯騰出的土地指標增到縣城、鎮區、集中居住區和園區建設上來；三是要在解決群眾利益問題上做到讓利于民、惠及于民。

（三）完善各項配套措施

根據規劃先行、政策先行和試點先行的原則，各相關部門要結合本《方案》精神，完成下列工作任務：項目建設辦公室要牽頭完善產業發展規劃；村鎮規劃建設管理辦公室要制定全鎮城鄉一體化建設總體規劃，并牽頭制定促進城鄉基礎設施建設一體化相關政策；國有土地管理所制定城鄉一體化土地利用總體規劃和城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策；農業經濟辦公室制定促進農村土地承包經營權流轉的政策；招商引資辦公室制定引導項目向園區集中的政策；社會保障辦公室制定覆蓋全鎮居民的勞動和社會保障政策；教育、衛生、人口和計劃生育、文化等部門制定城鄉公共服務一體化相關政策，建立覆蓋全鎮的教育、衛生、人口和計生、文化、科技、體育等基本公共服務體系。

（四）強化組織領導

為加強對推進城鄉一體化工作的領導，鎮委、鎮政府成立東風鎮城鄉一體化工作領導小組，下設辦公室為常設機構，將推進城鄉一體化工作落到實處。

（附：東風鎮推進城鄉一體化工作領導小組）

東風鎮人民政府 2010年7月30日

東風鎮推進城鄉一體化工作領導小組

組

長：楊曉敬

黨委書記

常務副組長：李欣岷副

組

長：吉

成員：李

黨委副書記、鎮長

環

公司經理、場長

徐志軍

人大主席

常乃柏

黨委副書記

李忠營

副鎮長 管延軍

副鎮長

鵬

副鎮長、綜治委員

劉煥章

副鎮長、派出所長 印祥順

副經理、副場長 黃占勝

副經理、副場長 朱曉國

組織委員 王洪利

宣傳委員 劉

楠

紀檢委員 徐志江

武裝部長

江志國

鎮長助理、財政所長 杜煥平

土地所長

黃

禮

司法所長

領導小組下設辦公室

主

任：

管延軍（兼）副主任：

王

鐵

鄉建助理 成員：

孫寶石

于海鵬

李

冰

欒鵬祥

王瑞慶

宋賢明

王小路

許素艷

經濟助理 交通助理 辦公室主任 結算中心主任 鎮黨委、政府秘書大學生 大學生 大學生

第四篇：推動城鄉一體化促進和諧

文章標題：推動城鄉一體化促進和諧

近年來，我們牢固樹立百強縣理應率先突破就“三農”看“三農”的意識，加大統籌發展力度，推進城鄉經濟社會協調發展。黨的十六屆五中全會和中央農村工作會議召開后，我們迅速啟動了社會主義新農村建設，按照城鄉統籌、以工促農、以城帶鄉的總體思路，以建設社會主義新農村就是建設社會主義新膠南為理念，著力推進城鄉一體化發展，促進了農村經濟發展和社會各項事業全面進步。

工業主導、集群帶動，推進城鄉產業發展一體化

突出工業主導地位，堅持組團式布局、集群化發展，構筑形成了城鄉一體的產業發展體系。全市國民經濟總量的60％、地方財政收入的75％、稅收總額的80％以上來自工業。

——搭建產業集聚平臺。規劃開發了臨港產業加工區、董家口重工業、靈山衛造船、王臺紡機物流“四個產業基地”，統籌城鄉產業發展。通過狠抓招商引資，引進了中國鋁業集團再生鋁、海爾600萬臺/年家電生產基地、美國普洛斯物流、德國蒂森克虜伯風力發電設備等一批內外資大項目，成為膠南最大的產業承載平臺。其中臨港產業加工區累計引進項目總投資200億元，已完成投資50億元，建成、在建工業廠房建筑面積180萬平方米，吸納1.8萬人就業。今年園區實現銷售收入可突破100億元。

——促進產業集群化發展。實施產業集群戰略，扶持大企業將配套產業向農村轉移、輻射，延伸生產鏈，壯大機械裝備制造、食品與藥物、家電電子、橡膠化工、船舶汽車、鋼鐵及有色金屬“六個產業群”，帶動鎮村發展配套企業1500多家。以隱珠鎮泰發集團為龍頭的手推車制造企業達到350多家，吸納農村勞動力1.3萬多人，是全省十大特色產業群之一，產品占世界市場的份額達到30以上。通過促進產業集群化發展，近三年帶動發展各類家庭工廠3000多家，其中規模以上工業企業411家，達到570家；全市銷售收入過億元的企業64家，過10億元的4家，過30億元的2家；稅收過千萬元的49家，過百萬元的238家。

——壯大高新技術產業。以生物制藥、新材料、電子科技三大高新技術產業為重點，加大政策扶持和招商引資力度，去年落實科技三項經費2140萬元，促進了高新技術產業的蓬勃發展。東海藥業公司被列為國家微生態藥物產業化示范基地，擁有4個863計劃項目。明月海藻集團被列為國家海洋研究中心產業化示范基地、國家863計劃成果產業化示范基地，企業技術中心被認定為國家級企業技術中心，成為世界規模最大的海藻加工生產基地，海藻酸鹽生產能力躍居世界第一位。瑯琊臺集團衣糠酸生產能力達到1.5萬噸，位居世界第一。目前，全市有8個項目涉及國家863計劃，高新技術企業達到46家，2005年全市高新技術產業產品產值占規模以上工業產值的比重達到21％。

組團發展、以城帶鄉，推進城鄉建設一體化

堅持規劃先行、組團發展，統籌城鄉公共設施建設，改善農村環境面貌，讓生活在郊區的農民比城里人更有幸福感。

——優化城鄉規劃布局。立足融入大青島、建設新膠南，聘請國內外知名規劃專家編制新一輪城市總體發展規劃，已被山東省政府正式批復，未來將建成規劃控制區面積384平方公里、人口過百萬的青島西海岸都市新區。依據城市總體發展規劃，制定實施“東接、北擴、南展”城市發展戰略，加快開發建設市區、靈山衛、泊里、王臺四個城市組團，形成多點帶動格局，輻射帶動13處鎮429個村加快推進農村城市化。

——統籌城鄉基礎設施建設。加大農村基礎設施建設力度，累計完成投資50億元，抓好功能性、網絡化基礎設施建設。實施了國家500千伏輸變電工程，完成了農村電網改造、農村社會化吃水、濱海交通公路建設、204國道拓寬改造、“同三”高速公路建設等工程。全市81的村通自來水、77％的村通柏油路、村村通有線電視和電話。今年探索建立“戶集、村收、鎮運、市處理”的農村垃圾集中收集處理系統，實施村級污水集中處理系統和農戶沼氣池建設試點工程，帶動改善農村基礎設施條件。

——實施“百村示范、千村整治”工程。市財政安排4000萬元首批抓好50個試點村建設。在建設方式上，借鑒韓國經驗，政府補助水泥等部分建筑材料，由各村組織實施，抓好整治排水設施以及街道硬化、綠化、亮化等基礎設施工程。其他村重點借鑒海青鎮大陳村開展“送你三顆幸福樹，清走門前三大堆”、宋家嶺村“搭上葡萄架、幸福我的家”活動的做法，加強環境衛生整治，集中清理“三大堆”，開展造林綠化，改善村容村貌。鐵山、隱珠等10處鎮榮獲“全國環境優美鎮”和“山東省環境優美鎮”稱號。設立2000萬元庫區移民村專項扶持發展基金，力爭用5年時間解決庫區移民村生產條件差和貧困落后問題。

富民優先、扶持創業，推進城鄉就業一體

化

堅持把就業作為民生之本，創造條件引導農民打工謀發展，創業促致富，增強農村經濟發展活力。近兩年，農民人均純收入增幅均在12％以上。

——以工帶農推進農業產業化。狠抓農產品龍頭加工企業引進、培植力度，全市食品加工企業發展到120多家，其中華菱、康大5家龍頭企業列入國家開發辦重點扶持的產業化經營項目。

市經濟開發區食品小區集聚30多家食品加工企業，形成了一個外向型農產品加工龍頭企業群。去年完成農副產品出口額1.5億美元。依托龍頭企業帶動，全市“訂單農業”發展到23萬畝，深海抗風浪網箱達到806個，成為長江以北最大的深海抗風浪網箱養魚基地。近幾年年均新造林10萬畝，達到96萬畝，實現人均一畝多林，已成為農民持續增收的“綠色銀行”。

——以工促農加快轉移勞動力。一方面，通過發展壯大鎮駐地經濟，培植發展二三產業，為農民提供更多的就業崗位，促使農民就近轉移。泊里鎮通過引進建設全省最大的鄉鎮購物超市，年營業額近4000萬元，鎮駐地提供就業崗位4000多個。另一方面，抓好在職農民工再培訓，提高農民轉崗就業能力。近幾年，市鎮每年拿出1000萬元，采用“訂單式培訓、菜單式教學、遞進式就業”模式，免費培訓農村勞動力，年均培訓農村勞動力2萬人以上，全市80的青壯年勞力實現了就業轉移。

——放活發展“創業經濟”。一是抓住水、電、路、通信、技能“五個要素”，市財政三年累計投入5億元，為農民創業創造條件。二是大力發展農村中介組織，為農民創業提供機會。三是抓好信用社和供銷社“兩社”建設，為農民走向市場提供服務。近幾年，全市年均新增農民創業“小老板”5000人，年均新增個體工商戶2萬多戶。

以人為本、城鄉統籌，推進城鄉社會發展一體化

加大公共財政投入，統籌發展城鄉社會事業，著力構建老有所養、病有所醫、貧有所濟的社會保障救助體系，保證讓大多數群眾共享改革發展成果。

——健全農村社會保障制度。建立實施了城鄉困難家庭醫療救助、教育補助、生活救助等10項社會救助制度，形成了覆蓋全市2萬名弱勢群體的社會救助體系。今年市財政安排3800萬元，建立推行了覆蓋10萬被征地農民社會養老保險制度。開工建設“老黨員之家”，對建國前孤寡老黨員實行集中供養。

——鞏固提高農村教育。全面落實以縣為主的義務教育管理體制，市財政年均安排2億多元用于發展城鄉教育事業，實現了農村教師工資統籌發放、中小學公用經費全額納入財政預算，為農村小學生統一配設85輛班車，全市高中段入學率達到95.7％，基本普及高中段教育。職業教育規模不斷擴大，在校生達到5.5萬人,其中民辦學校黃海職業學院成為全國農村勞動力轉移培訓典型學校。今年再新建改建50處農村幼兒園，提升農村學前教育水平。對義務教育階段學生免收雜費，對貧困家庭學生提供免費課本和寄宿生活費補助。

——完善新型農村合作醫療制度。將農民合作醫療籌資標準提高到每人每年50元，全市95的農民參加了新型農村合作醫療制度，農村合作醫療基金達到7000萬元，累計為農民報銷醫藥費3650萬元。今年市財政安排4000萬元用于農村公共衛生服務體系建設，重點實施鎮衛生院和村衛生室標準化建設，建立鎮衛生院醫務人員社會保障制度，對村醫實行補貼，對農村部分常見疾病實行單病種限價管理，逐步解決農民看病難、看病貴問題。

——繁榮農村文化事業。加強農村文化陣地建設，利用市場手段，在鎮駐地和中心村建成一批集連鎖超市、中介服務、農民教育、科普宣傳、黨員活動、村民文化娛樂等功能于一體的農村公共服務中心。扶持發展文化旅游產業，舉辦了包含豐富文體活動的瑯琊文化周和杜鵑花會，投資3000萬元建設隱珠農民文化藝術中心，培植形成了張家樓達尼畫家村、大珠山高裕畫苑、大村龍馬畫院等3個特色文化村。其中張家樓鎮大泥溝頭村擁有畫師500多人、年出口油畫作品3萬件、實現出口創匯200萬美元，被文化部命名為文化產業示范基地。

執政為民、干群聯動，構建新型和諧的黨群干群關系

結合開展先進性教育活動，積極探索新形勢下做好群眾工作的途徑和辦法，促進領導方式和工作方法由行政命令型向服務合作型轉變，構建起了新型和諧的黨群干群關系。

——堅持把“第一時間”交給群眾。給予農民，不僅要給錢給物給政策，還要給感情，讓基層干部帶著感情去貼近群眾。我們在全市組織開展了把“第一時間”交給群眾主題實踐活動，要求黨員干部在群眾迫切需要提供幫助的時候出現在“第一現場”，在“第一時間”掌握社情民意，在“第一時間”為群眾排憂解難，真正承擔起為民服務的持久責任。建立實施了“第一時間”公開接待群眾來訪制度、便民服務“直通車”等制度，使黨的先進性在為民服務的實踐中得到充分體現。

——推行村級組織“四權”決策機制。建設新農村，不僅要讓群眾吃好飯，還要讓群眾說了算。為此，探索推行了村級組織“四權”決策機制。對村級重大事務，黨組織行使決策組織權，村民大會和村民代表大會行使表決權，村委會行使實施權，群眾及上級組織行使監督權，進一步強化了村黨組織的領導核心地位，保障了群眾權利，從制度層面消除了干群矛盾，促進了農村和諧。

——培育社會主義新型農民。把加強農民教育貫穿社會主義新農村建設始終，堅持在給予農民的同時教育農民，在教育農民的同時組織農民。堅持城鄉聯動，突出發揮共青團、婦聯、工會等群團組織和農業、科技、文化、衛生等職能部門的作用，利用“農民教育月”，組織機關干部深入開展“以講促學、以學促干”到基層等活動，全方位滲透對農民的教育，教育引導農民自力更生、艱苦奮斗，建設美好家園。深入開展文明鎮、文明村和五好家庭等群眾性精神文明創建活動，加強社會主義榮辱觀教育，建立文化、科技、衛生“三下鄉”長效機制，倡導科學健康的生活方式，塑造了文明向上的社會風貌。

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第五篇：推動城鄉一體化工作實施方案

高港區推進城鄉一體化工作實施方案

口岸街道新明村村主任助理徐婷

城鄉一體化建設是新農村建設中面臨的一個重要課題.統籌城鄉經濟社會發展，是現階段我國經濟社會發展戰略的必然選擇，為了全面貫徹落實科學發展觀，加快區域經濟社會全面協調可持續發展，推進城鄉統籌發展進程，結合我區實際，制定本實施方案。

一、城鄉一體化的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，著力推進城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，加快人口、產業、生產要素聚集，逐步達到居住環境、公共服務、就業結構和消費方式城鎮化，實現城鄉經濟、社會、文化、生態的全面協調和可持續發展。

二、城鄉一體化的主要任務

全面實施全區區間布局、產業發展布局、基礎設施建設布局、公共服務、勞動就業、社會管理和社會保障布局等發展戰略。著力推進農業產業化、農村生態化、農民職業化、城鄉勞動和社會保障一體化，城鄉一體化和現代服務業的快速發展，加快推進工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中，形成獨具特色的城鄉經濟社會發展一體化格局。

（一）推進農村生態化

充分發揮規劃的先導作用，科學制定城鄉一體化的總體規 1

劃。一是加快區擴建改造和功能完善。二是加快工業園區的建設

及發展。三是加快各村、街道特色產業發展，實現農村生態化，（二）推進農民職業化化

1、完善城鄉統一的勞動就業制度。遵循“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的方針，建立和完善勞動者通過

勞動力市場競爭、企業用工自主和個人就業自由的就業機制，實

現勞動者的充分就業。建立城鎮統一的就業制度、失業登記制度

和就業服務體系。

2、扶持龍頭企業，拉長產業鏈條。在扶持現有龍頭企業基

礎上，加速推進“公司+農戶”的模式。并以此帶動農業產業化

以及農民職業化，使農村的閑置勞動力得到解決。

3、設立勞動保障事務機構，集中提供職業介紹、職業技能

培訓及勞務輸出等相關服務。鼓勵農民進城務工，為他們提供崗

位信息，進行勞動力培訓，可以聯合勞動保障部門，定期召開大

型城鄉招聘會。

（三）推進城鄉基礎設施一體化

1、加快城鎮基礎設施建設。一是建造文體廣場，可以在村

中閑置地區，建造文體廣場，為村民提供一個休閑，娛樂的場所。

二是完善中心城區及集中居住區的基礎配套設施。

2、完善城鎮功能和服務體系。一是要在實現集中供電、統一供水的基礎上，實施集中供燃氣、集中垃圾處理工程；二是加

快農戶用沼氣建設，支持養殖場和飼養集中區建設大中型沼氣工

程，積極開展沼氣綜合利用；三是因地制宜發展生物質能、太陽能等清潔能源，提高綠色能源比重。爭取城市公用設施向我鎮延伸，最大限度實現基礎設施、公用設施和公益事業的統籌發展。

（四）推進城鄉勞動和社會保障一體化

以“老有所養、病有所醫、弱有所助、貧有所濟”為目標，逐步實現城鄉社會保障制度接軌，讓農民享受和城市居民同等的社會保障。加快建立以養老保險、新型合作醫療、五保對象集中供養和最低生活保障為主要內容的農村社會保障體系，切實解決弱勢群體的生活問題；完善城鎮企業職工養老保險制度，不斷擴大覆蓋面。

（五）推進城鄉社會事業一體化

1、積極發展社會事業工作站

高港在全省率先建立村級社會事業工作站，將勞動保障、民政、計生、綜治、殘疾人服務等農村社會事業有效整合，實現“一站式”服務，同時，鋪設專門網線到村，區、鎮（街道）、村（社區）實行網上資源共享，農民不出村就可辦理各類社會事務。這項為民服務的工程一定要長期的開展下去。

2、推進學校現代教育技術發展。以信息化為手段，以應用為核心，以遠程教育室系統為載體，不斷充實和豐富教育信息資源，實現從課堂化教育到網絡化教育的突破。加強教育信息化硬件、遠程教育和教育信息資源三大平臺建設，讓更多學生能享受到優質的教育資源，通過網絡實現城鄉學生同等管理，同等師資、同等教學。

3、大力發展衛生事業。以提高公共醫療服務水平、完善醫療保障制度為重點，推進城鄉醫療衛生事業一體化發展。合理配置，全面提升鎮衛生院和村級衛生所的整體功能，全面提高醫務人員技術和醫療裝備水平。每個集中居住區要建成規范化的衛生所，實現城鄉衛生服務管理一體化，保證居民公平享有付費合理的基本醫療服務。