第一篇：撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府 切實搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國 社會 的基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構是 農村 經(jīng)濟 建設和社會 發(fā)展 的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構建設和運行能否適合農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的形勢，是關系到我國 政治 穩(wěn)定、社會安定、經(jīng)濟繁榮的大事。為了探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的途徑，筆者根據(jù)多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實踐和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的思考，就搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革談談個人的看法，以期達到拋磚引玉之效。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構存在的 問題

應該肯定，改革開放后，我國的現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制在一定的 歷史 時期對于推動農村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步發(fā)揮過非常重要的作用。然而毋用諱言，隨著我國農村經(jīng)濟、政治改革的進一步深化及社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運行機制與當前農村發(fā)展的政治、經(jīng)濟形勢不相適應的矛盾日益突出。其表現(xiàn)有：

1、養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人。目前 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構繁多，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種機構都在25個左右，多的有三十多個。有的地方上面有什么機構，下面也設了什么機構，甚至有的上級部門的下屬機構也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立對應機構，有的上面一個機構，下面還設立了多個機構的問題，如農業(yè)局就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了五個機構，名為“農業(yè)五站”。每個機構少則3-5個人，多則3-5百人（中小學）。在人員安置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便成了收容所，不管你有沒有編制，上級組織人事部門派遣的人你要也得要，不要也得要，那些有門路的人就鉆這個空置，想方設法找主管人事的領導批條子向鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置七大姑八大姨，甚至有人借此受賄斂財，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，嚴重超編。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，縣、市、區(qū)財政供養(yǎng)人員，有關執(zhí)法部門自請的靠本單位創(chuàng)收（有的是非法創(chuàng)收）發(fā)工資的臨時人員）總數(shù)少的3-4百人，多則上千人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人浮于事，干部無所事事的問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中普遍存在。

2、收了不少不該收的錢。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員膨脹，造成了縣、鄉(xiāng)財政不堪重負，因而普遍出現(xiàn)了拖欠教師、干部工資的問題，有的地方教師、干部長年拿不到工資。為了解決經(jīng)費不足的問題，一方面，一些地方就給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級部門下達經(jīng)濟指標，完成任務方可發(fā)工資，就連政法系統(tǒng)的公安、法院、檢察院都不放過，交警、林業(yè)、交通 等執(zhí)法部門更是想盡一切辦法搞錢。因而出現(xiàn)了越來越嚴重的向農民（包括被執(zhí)法對象）亂收費、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農民的負擔，引發(fā)了農村一系列的社會問題，加劇了農村社會的不安定。另一方面，上級下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅任務（本應該由財政、稅務部門完成的任務強壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在違背經(jīng)濟發(fā)展 規(guī)律 和合理的增長率的情況下，每年以兩位數(shù)的幅度增加。這樣巨額的任務大大地超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際稅（財）源和承受能力。為完成任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得照搬上級的一套，把任務分解到村一級。村里為了完成任務，就把任務分解到村小組，村小組就分解到農戶。農民有意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部強的就想方設法哄騙和強迫農民完成，農民不配合，因此就出現(xiàn)了牽豬、扒糧、強行扣除農民的農副產(chǎn)品銷售款等問題，引發(fā)了不少惡性事件。軟哄硬搶還是收不到的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部只好硬著頭皮借債交稅以完成任務，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組債務問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達數(shù)百萬元，村級債務高達數(shù)十萬元，而且債番息，息上加債，形成惡性循環(huán)。

3、做了不少不該做甚至違法的事。一是不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，而沿用過去慣用的那套行政命令的做法，直接插手 企業(yè) 和農民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務，干涉企業(yè)和農民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，要企業(yè)或農民做這做那。有的領導熱衷于搞形式主義、形象工程。如某某地方左一個畝工程，右一個萬頭工程，勞民傷財，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的財政和農民的負擔，搞得干部群眾怨聲載道。二是承擔了很多由專門執(zhí)法部門擔當?shù)墓ぷ鳌Ｈ缭谪敹惞ぷ魃喜皇侵饕l(fā)揮財稅部門專門人員的作用，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當成了財稅征收的骨干力量。因而出現(xiàn)了無執(zhí)法權的非財稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅的違法問題。不僅“鄉(xiāng)官當稅官”，鄉(xiāng)官還要當交警，在沒有任何執(zhí)法權的情況下管理集鎮(zhèn)的交通；當警官在沒有任何執(zhí)法權的情況下管治安；而且在不少工作中還要書記掛帥、一把手負總責，違法的事干起來還頭頭是道。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己底氣不硬的違法干多了，與群眾發(fā)生矛盾的概率大大增加，群眾因此把矛頭對準鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，直接造成了群眾與政府的對立。

4、該做的農民群眾需要幫助的事又無能為力。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行機制說是條塊管理，有的條管的范圍多一點，有的則少一點，但實際上關鍵部門和經(jīng)濟狀況較好的部門則基本上是條管。由于這些部門人事、財政、財產(chǎn)權均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們根本不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有什么工作要他們配合，不是憑工作，而是憑關系，因而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記鎮(zhèn)長反拍鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責人馬屁的怪現(xiàn)象。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些部門缺乏控制能力，這些部門有什么問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿他們基本沒有辦法，如供銷社賣假化肥，學校、醫(yī)院、交通運輸管理部門、工商部門亂收費，派出所、交警隊、林業(yè)檢查部門亂罰款，農民群眾找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。群眾看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只知道收農民群眾的錢，不能為農民群眾辦事，因而逐步產(chǎn)生了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的怨恨情緒。只要有什么事件一帶動，他們就敢沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關，有的還釀成了重大的群體事件。

說實在的，農民有困難找你政府是沒有錯的，政府理應幫助解決，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有這方面的職能，更不能罰款、抓人、打人、關人，只能用繁瑣的黨紀處分，甚至大一點的處分還要上級紀委說了算，力量顯然非常蒼白。所以在群眾眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府顯得無能至極。由于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分機構都是向農村群眾伸手“要錢、要糧、要命（計劃生育）”的，那些為人民服務的機構如學校、醫(yī)院也多是變著法子掏農民群眾的腰包，為農村群眾辦的實事寥寥無幾，因此農民群眾眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構只有索取，沒有付出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是無權又無錢，不能為群眾解決任何實際問題。時間一長，群眾厭氣轉向了基層政府，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身事實存在的問題，人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府逐漸失去了信心，并且這種情緒正在朝遷怒上級政府甚至中央政府轉化。為了表達自己的厭氣甚至憤怒，他們正在通過各種合法甚至非法的形式向政府發(fā)難。如長期、大量組織群眾集體越級上訪；組織大面積抗糧、抗稅、不履行計劃生育等正當義務；組織農村宗族房股勢力甚至黑、惡勢力對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織；任意踐踏村鎮(zhèn)建設規(guī)劃等國家和政府在農村基層實行的 法律 法規(guī)；公然組織群眾打砸政府機關或執(zhí)法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴大事態(tài) 影響 等，向政府發(fā)難的程度還有日益升級的趨向，造成了非常不良的政治影響甚至國際政治影響，有的還引發(fā)了局部的社會動蕩。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革問題受到了學術界越來越多的關注，學者的觀點不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉變，長遠出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時，應改革財政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革能否實現(xiàn)的關鍵。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革；事權；職能轉變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當前的研究

（一）當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要觀點 當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，主要有三種思路。第一，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力。李昌平認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農村社會治理的實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農民提供公共服務的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機構。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。鄉(xiāng)的財政開支由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。村繼續(xù)實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構。[4] 第三，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標，他認為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權威機構的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｓ诮◣V雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政府，恢復村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權不下縣”。在我國歷史上，有“皇權止于縣政”的傳統(tǒng)，實行皇權——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權體系。[7]但同時，我們應該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉(xiāng)村社會事務的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務而且復雜，包括經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設社會主義新農村這一政府主導的歷史任務下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該承擔的大量鄉(xiāng)村事務減少，相反必定會影響農村公共產(chǎn)品的供給質量。

“政府層級多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級多，就一定應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。在當前很多村集體經(jīng)濟狀況困難的情況下，再增加其事權是不切合實際的。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的政府與農民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會轉移給縣級政府。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設了近30個辦公室（處），包括信息技術辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔，但如果要減少政府層級的話，那么應該取消的是市（地）級政府，而不應該是直接為農民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，負債累累，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權卻并未減少，為了完成各種工作任務和考核指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務教育是典型的外溢性較強的公共產(chǎn)品，其供給成本本應由中央或省級政府負擔為主，但長期以來農村中小學教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農民承擔的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的原則：以事權為中心

筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應該以事權為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。如果以財權為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權，無事可做，那么即使其擁有充足的財權，那么也不應該保留，而應撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉(xiāng)與行政村同為農村基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農業(yè)合作化運動發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應形勢的發(fā)展，各地陸續(xù)進行了鄉(xiāng)的調整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國合并設立的鄉(xiāng)為9.7萬個。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟事務，而且管理政治、社會事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權在人民公社時期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算；管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權，領導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權：

（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經(jīng)濟組織的合法權益；

（五）保障少數(shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：現(xiàn)實層面的考察。

在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實存在著大量的事權。農業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務大大減輕。但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農業(yè)普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著扶持農業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農村基層政治活動、完成義務教育、發(fā)展農村社會保障事業(yè)、健全公共服務機構，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務繁重，但許多應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作還沒有承擔起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經(jīng)濟辦公室，負責農村工作，但在很多地方卻沒有為農民提供公共服務。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農民反映多少年來都沒有人指導莊稼防病治病，農機站撤消后，原有的農技人員有的干個體，有的轉行了。農民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農村的很多地方都存在。這就說明，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的路徑：由職能轉變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設計合理的改革路徑。從當前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構的基礎上，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變。而從長遠看，則應實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當前目標：職能轉變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變的方向應該是為農村和農民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務。轉變職能的關鍵，首先，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質、切實轉變它的職能。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。而現(xiàn)在這種職能轉變已經(jīng)具有了可能性。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農業(yè)，城市反哺農村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農村的工具，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。

其次，要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對政府職能應為“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。因而，應該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應由招商引資的直接經(jīng)濟主體，轉變?yōu)榻?jīng)濟活動的宏觀調控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。

再次，應建立“雙向問責制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農民難以參與這種問責過程，從而農民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結合的“雙向問責制”。使農民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉為以農村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變。

（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革所要實現(xiàn)的最終目標。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向。我國民主政治建設的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實現(xiàn)政府職能的轉變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當前最重要的任務就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動、權力關系的調整和社會利益的分配，包括黨政關系、縣鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村關系、部門關系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的最終目標。我們應科學設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學合理、現(xiàn)實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉向自身，組織行為嚴重扭曲。”[17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。因而，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變以及最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革能否實現(xiàn)的關鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。但是，我國轉移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉移支付110億元，僅2004年就安排轉移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。2004年全省用于村級的轉移支付資金達到7.72億元，占轉移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉，辦公運轉、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉移支付制度的優(yōu)先目標。財政轉移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財政能力和公共服務差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關。農村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應進一步規(guī)范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉移支付力度明顯不足。其次，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調節(jié)地區(qū)財政差異的作用。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應規(guī)范轉移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

根據(jù)省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務目標的實現(xiàn)，做到任務落實，責任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實施方案。

一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領導

村級債務是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領導。

1、認真做好化解村級債務的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級債務的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。把握宣傳導向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應調整宣傳的內容，緊緊服務于化解村級債務工作，注重宣傳效果。要把廣大農民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務的基本政策、主要措施和目標要求，宣傳到每個農戶，使解決村級債務的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農民群眾自覺地參與到化解村級債務的工作當中去，調動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權人懂得，這次化解村級債務是黨和政府在幫助他們解決難題，應該切合實際的回收合法債權，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務。

2、廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農村稅費改革電視電話會議上對化解村級債務工作進行了動員和全面部署，各級要根據(jù)會議精神和文件的要求，結合實際進行再動員、再部署。要認真組織廣大干部深入學習和領會化解村級債務的意義，通過全面動員、部署和深入學習，充分調動各級干部參與解決村級債務工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。

3、切實加強組織領導。要切實把化解村級債務作為當前和“十五”期間農村工作的一項重要任務，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領導要具體抓，建立領導責任制，把化解村級債務工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內容，一級抓一級，層層抓落實。實行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務分解到人，責任明確到人。

縣（市、區(qū)）成立的化解村級債務辦公室要有農業(yè)、財政、組織、紀檢、金融、稅務等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農經(jīng)管理部門為主，抽調財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領導下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級政府要撥付專項經(jīng)費，保證化解村級債務辦公室工作的正常運轉。

二、結合實際，制定方案，認真組織實施

1、周密制定實施方案。由于自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務規(guī)模、結構和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區(qū)村級債務現(xiàn)狀的基礎上，緊密聯(lián)系當?shù)貙嶋H，制定實施方案。方案內容主要包括組織領導和辦事機構，宣傳培訓計劃，清理核實債務的方法、步驟和要求，村級債務的規(guī)模和構成，化解債務的目標、任務、原則和措施等。目標任務要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現(xiàn)零債務；2003年再消化村級債務總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現(xiàn)零債務；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務問題基本得到解決。

2、嚴格方案審查制度。縣、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務的實施方案。縣級方案要在市有關部門指導下，由縣級黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農委、省財政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關部門的指導下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門的指導下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。縣、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結束。方案審批后，隨即轉入化解村級債務的實施階段。

三、全面清理，認真核實，準確明晰債務主體

清理核實村級債權債務工作是解決村級債務的一項至關重要的基礎性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權債務的清理核實，直接解決村級的一些不實債務，收到邊清理、邊化解的效果。債務的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實工作由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織。

1、清理核實要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結合起來。每個村都要成立由村二委主要負責人、村會計和群眾推薦的懂得財務的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。清理核實村級債權債務工作也可以由縣級農業(yè)、財政、組織、宣傳、紀檢監(jiān)察、法院、檢察、審計、人事、金融等部門抽調精干人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關部門，組成村級債權債務清理核實工作組，開展駐鄉(xiāng)進村的村級債權債務清理核實，集中用2個月左右的時間，完成村級債權債務清理核實工作。

2、清理核實工作要與化解村級債務工作結合起來。清理中，既要落實債務，又要回收債權，既要清理帳務，又要登記評估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務要從村債務總額中剔除；凡債權能夠沖抵債務的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務，要完全予以剝離；對債權單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。

3、清理核實工作要與鞏固化解債務成果結合起來。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權債務，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關財務、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務的機制，教育和引導鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強大局觀念、集體觀念，維護農村基層政權，從思想上、制度上切實加強集體資產(chǎn)和財務管理，不斷鞏固化解債務的成果。

4、清理核實工作要與尋求解決村級債務的有效措施結合起來。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務的基礎工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務的結構和成因，更容易找到解決村級債務的措施和辦法。要在清理中不斷總結、研究化解村級債務的好方法，并加以推廣和應用，務求這項工作取得更加實際的效果。

5、清理核實的范圍和時間界限。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權債務。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權債務。

6、清理核實的方法和步驟。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護和調動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護農村社會穩(wěn)定。具體方法和步驟是：

①培訓清理核實工作組人員。要對工作組人員進行基本政策、業(yè)務知識、工作方法等短期培訓，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務水平。

②進行村級債權債務清理核實登記。統(tǒng)計表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內容主要有：債權部分，債務部分，用途和數(shù)額，債權人，債務人，債務本金、利息和利率等。（統(tǒng)計表樣式附后）

③形成村級債權債務清理核實情況報告制。每個工作組清理核實工作結束后，要以村為單位形成專門報告。報告內容包括村級債權債務的基本情況；債務的構成和主要原因；解決村級債務的初步意見；存在問題和建議。報告和統(tǒng)計表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報縣（市）化解村級債務工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權債務的情況報告和匯總后的統(tǒng)計表，于2002年10月20日前報省農委、省財政廳備案。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領導簽字后正式行文上報。

四、突出重點，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級債務

各地要按照省政府辦公廳《關于積極穩(wěn)妥地化解村級債務的意見》總體指導思想、目標任務、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級債務問題。

1、充分調動和發(fā)揮各級干部以及農民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導、調動和保護好農民群眾參與村級債務化解工作的積極性、主動性，切實加強對農民群眾的宣傳教育，用示范、引導的辦法，向群眾講清化解村級債務的道理。增強農民依法納稅意識和履行應盡義務的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權債務臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級債務化解工作，及時還清借款、尾欠；黨員、干部是債權人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動提出降息或在原則范圍內妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導下，充分發(fā)揮村級組織作用，實行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告?zhèn)鶆栈膺M展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級債務的第一責任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導村級債務化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉和豁免的村級債務，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進，如切實加強農業(yè)稅收附加、財政性村級補助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。

縣級黨委、政府是做好村級債務化解工作的關鍵，黨政主要領導要親自過問，不斷增強村級債務化解工作的責任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導開展工作。各市黨委、政府和有關部門，要高度重視村級債務化解工作，加強培訓指導，開展檢查督促。對貧困村和債務規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務負擔過重問題。

2、聯(lián)系實際，把握重點。結合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實債權債務的基礎上，首先對有條件、有能力化解的部分債務進行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗，增強化解村級債務的信心和決心，進一步理清本地區(qū)化解村級債務的重點措施。解決村級債務問題，一定要與當?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權等結合起來，認真調查研究，深入細致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級債務化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。在化解村級債務工作中，既要科學借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗，又要結合本地特點，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權人自愿放棄借款利息的、債權債務抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。

3、因地制宜制定化解村級債務的措施。

清欠、回收債權。清欠、回收債權是解決村級債務的一個重要途徑，但政策性強，各地一定要謹慎操作，切不可一刀切，搞強迫命令。對村集體一時難以償還的債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農村經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對農戶尾欠清理，要嚴格依照政策和法律穩(wěn)妥進行，嚴格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務的，要嚴格按照法律程序予以清欠。對過去生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊遺留的社員超支款，無論帳內帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經(jīng)確認死亡，或法律規(guī)定可以認定為死亡的農戶尾欠和債務予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農戶，其尾欠和債務予以核銷。農戶所欠的經(jīng)營性債務不在此核銷范圍。對鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴肅紀律，限期追回，并承擔同期銀行的貸款利息。

債權債務抵沖銷債。對村內債務實行債權債務抵沖。對村欠農戶款，農戶欠村款，只要雙方當事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。

盤活存量資產(chǎn)。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機電設備以及機井、小型灌溉設施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學校等，在核實存量的基礎上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務要區(qū)別處臵，對關停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣、轉讓的方式，用于抵債；對仍在經(jīng)營的企業(yè)，結合企業(yè)改制，經(jīng)債權人同意，可變債權為股權。在出租、拍賣、轉讓關停企業(yè)資產(chǎn)前，應當做好企業(yè)資產(chǎn)的評估和權屬界定工作。集體資產(chǎn)評估結果應當按照權屬關系經(jīng)成員大會或者成員代表大會確認，縣級人民政府農業(yè)部門應當加強對村集體資產(chǎn)評估工作的監(jiān)督管理。

調息、降息。對過去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎上，從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔貸款利率計算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級債務化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級債務化解基金，用于村級債務的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀、違規(guī)資金，各種扶持資金等。基金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站管理，分村建立專戶，制定嚴格的管理辦法，確保專項用于村級債務化解。

五、部門協(xié)作，整體推進，確保化解村級債務工作取得階段性成效

化解村級債務工作是在農村稅費改革試點進入關鍵階段，在當前農業(yè)效益不高、農民增收困難的形勢下進行的。因此，這項工作必須在各級黨委、政府的統(tǒng)一領導下，切實加強部門的配合、協(xié)作，各有關部門要像抓農村稅費改革試點工作一樣，支持、協(xié)助化解村級債務工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級債務化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務化解。

六、加強監(jiān)督檢查，認真做好總結驗收工作

1、切實加強經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確保化解村級債務工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點地開展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結宣傳正面典型，對行動遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設立舉報箱、舉報電話，對群眾反映的問題，要及時研究處理；各級黨委、政府要加強經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調精干人員，組成督查組，對化解村級債務階段性工作進行監(jiān)督檢查；各級紀檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強違規(guī)違紀行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報告制度。各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務工作進度，督促各地階段性化債目標的實現(xiàn)。每季度，各市化債工作進展情況要及時向省農委、省財政廳報告。

3、及時總結驗收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗收工作，檢查驗收工作結束后，進行通報，好的給予表彰、獎勵；動作遲緩、措施不力的，通報批評。

縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作實施方案

為進一步加強我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務管理，防范和化解政府債務風險，根據(jù)《xx省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關于印發(fā)浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號）精神，結合我縣實際，特制定本方案。

一、指導思想和工作目標

指導思想：以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實全國、全省農村稅費改革試點工作會議精神，按照“制止新債、摸清底數(shù)、分類處理、逐步化解”的辦法，堅決制止新債發(fā)生，努力化解舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉，促進農村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

工作目標：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的控制和化解工作，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財政的補助獎勵等措施，徹底化解20**年底前的政府運轉赤字，嚴格控制其他政府性債務發(fā)生。

二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉性債務，實現(xiàn)年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉 “零赤字”

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實事求是、分清責任、分類處理的原則，制訂債務化解計劃，集中時間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運轉債務，實現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉“零赤字”。縣政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務化解情況采取“以獎代補”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“暫存款”掛賬情況進行全面清理，統(tǒng)籌可用資金，沖減政府運轉“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運轉性債務；三是對化解有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政先予以暫借資金，用于償還政府運轉性債務，然后從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超收分成獎勵、土地整理等有關資金中分批扣回。縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務化解采取“以獎代補”政策。以20**年12月底縣財政局調查情況為依據(jù)，對于在今年10月底前全面化解政府運轉性債務實現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政按化解數(shù)（剔除沖轉部分）給予50%的獎勵，今年年內全面化解的給予40%的獎勵，獎勵資金專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉性債務及其他債務化解；對已無政府運轉赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬元的獎勵，此獎勵資金可用于發(fā)放干部年終結余獎和彌補公用經(jīng)費。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認真落實政府運轉性債務化解工作，在今年10月底前全面消除政府運轉赤字。縣財政借給的化債資金、“以獎代補”資金必須全額用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉性債務和其他政府性債務。縣政府將組織監(jiān)察、審計、財政等部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉性債務化解情況進行檢查，對弄虛作假騙取財政資金的，除追回財政資金外，還要追究相關責任人和主要負責人的責任。

從20**年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運轉性債務，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉性債務“零赤字”。對控制不力，當年有新增債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎，各片區(qū)財務管理中心要加強監(jiān)督，嚴格把關。對當年新增債務較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究工作責任。

三、規(guī)范管理，嚴格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務發(fā)生

按照公共財政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務納入日常化、制度化和規(guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務。

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理，嚴格控制舉債行為

1、嚴格規(guī)范財政財務行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格執(zhí)行《國務院辦公廳關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（國辦發(fā)?20**?39號）規(guī)定，堅決糾正經(jīng)濟活動中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務發(fā)生。一是不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款活動提供擔保或抵押；三是不得大規(guī)模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農、扶貧以及對村級組織的補助等資金；五是不得舉債發(fā)放津貼、補貼及解決辦公經(jīng)費不足；六是不得鋪張浪費或隨意增加非經(jīng)常性支出。

2、嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目審批制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設規(guī)模，加強項目前期工作和項目建設管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過度的建設性債務。縣政府設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組，領導小組下設辦公室，設在縣財政局，負責全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目（包括金額在2萬元以上的辦公樓修繕、大宗設備購臵）立項、變更、調整，需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究后，報縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組辦公室審批。政府性建設投資審批部門必須嚴格把關，凡未經(jīng)縣領導小組辦公室出具明確意見的，縣發(fā)改部門不得列入項目建設計劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務規(guī)模。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目管理領導小組辦公室報送上月項目建設審批情況表，無新增項目的亦要“零報送”。www.tmdps.cn 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實，按照“誰決策、誰負責，誰簽字、誰負責”的原則，追究相關責任人的責任。

（二）清理各類創(chuàng)建達標項目

今后縣有關部門制訂的各類創(chuàng)建達標工程項目必須報經(jīng)縣政府統(tǒng)一平衡、批準同意后方可下達，縣有關部門要認真清理、整合對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類創(chuàng)建達標項目，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際財力量力而行，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目配套資金，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金壓力。

四、健全制度，落實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務管理的長效機制

（一）建立政府性債務歸口管理制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權債不清、調控不力的局面。縣財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)縣財政部門審核同意的，主管部門不得批準政府性負債建設項目。

（二）完善政府性債務償還機制。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項目，不得負債建設。

（三）建立政府性債務風險預警機制。建立政府性債務報告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對本級政府性債務進行全面、分類統(tǒng)計，定期編制報告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導簽字后，報縣財政部門備案。建立債務風險監(jiān)測制度，以負債率（政府性債務余額與當年生產(chǎn)總值的比例）、債務率（政府性債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（當年償還政府性債務本息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。可支配財力是指本級政府剔除行政事業(yè)單位正常運轉經(jīng)費外的預算內外資金。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實采取有效措施，努力把各項指標降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務管理工作責任制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務管理工作擺在重要位臵，切實加強政府性債務管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人是政府性債務管理工作的第一責任人，要切實履行職責，落實措施，嚴格管理。要將政府性債務情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為領導干部業(yè)績考核的一項重要指標。對未按規(guī)定舉借債務、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對造成國家財產(chǎn)損失的，依法追究相關法律責任。

吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務實施方案

近年來，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務負擔沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負債達1400萬元。這些負債長期不能化解，已成為困擾市區(qū)農村基層干部和制約農村經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及面廣，形成原因復雜，解決的難度很大。為了鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈，促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展，鞏固農村基層政權，維護農村社會穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關于切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的若干意見》（寧政發(fā)?2006?74號）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務提出以下實施方案：

一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導，認真貫徹《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發(fā)?2006?1號）和《自治區(qū)黨委、人民政府關于推進社會主義新農村建設做好2006年農業(yè)和農村工作意見的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農村稅費改革成果，強化農村基層政權，保護農民合法權益，促進農村經(jīng)濟健康發(fā)展，維護農村社會穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟、強化監(jiān)管為途徑，運用行政、經(jīng)濟和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進，促進農業(yè)和農村經(jīng)濟健康發(fā)展。

（二）目標任務

從2006年開始，力爭用3－5年的時間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務25％－30%，爭取2010年前實現(xiàn)目標。

（三）基本原則

1、堅持以市區(qū)為主、市鄉(xiāng)聯(lián)動的原則。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作。

2、堅持依法依規(guī)的原則。嚴格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假。

3、堅持實事求是的原則。從市區(qū)實際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進，積極穩(wěn)妥加以推進。堅持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個人后單位，先還本后付息，嚴禁借新債還舊債。

4、堅持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發(fā)揚民主，廣泛發(fā)動群眾參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經(jīng)相關各方認可，結果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。

5、堅持量力而行的原則。充分考慮農民的經(jīng)濟承受能力，杜絕強行逼債，維護農村社會穩(wěn)定。落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，防止把一些不合理的債務合法化。

二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的步驟

（一）成立組織，加強領導。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務領導小組及辦事機構，負責制定政策、組織協(xié)調、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的日常工作由市財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負責。

（二）制定方案，組織實施。按照自治區(qū)的規(guī)定，結合市區(qū)實際情況，制定化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的實施方案。內容包括化解債務的目標、任務、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。

（三）清理核實，鎖定債務。在已有資料的基礎上，重新進行檢查審計，摸清底數(shù)、事項、賬齡、性質，對債務進行認真界定，以審計后的結論對債務進行認定，建立分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分債權人的債務數(shù)據(jù)庫。在清理界定的基礎上，做好鎖定債務工作。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對公示后確認無誤的實有債務逐項分類進行......四川省鄉(xiāng)村債務清理核實和審計鎖定工作實施方案

為深入推進農村綜合改革，進一步貫徹落實中央擴內需、促增長、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務的連續(xù)性，維護農村和諧穩(wěn)定和促進農村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國務院同意，只化解農村義務教育“普九”債務、未化解農村義務教育其他（歷史性）債務的省份，要積極化解農村義務教育其他債務，積極穩(wěn)妥推進其他公益性鄉(xiāng)村債務清理化解試點工作。

根據(jù)《國務院農村綜合改革工作小組關于進一步作好清理化解農村義務教育債務工作的意見》（國農改[2009]20號）、《國務院農村綜合改革工作小組關于開展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務工作的意見》（國農改[2009]21號）文件要求和省政府領導關于化解鄉(xiāng)村債務工作的指示精神，進行債務清理核實和審計認定是償還債務的基礎和前提，只有完成債務清理核實和審計認定程序后，才能進入債務償還程序。因此，化解鄉(xiāng)村債務必須堅持先清理后化解的基本原則，確保清理核實和審計鎖定債務真實、準確、完整，制定本實施方案。

一、債務清理核實和審計鎖定范圍

這次全面清理核實和審計鎖定鄉(xiāng)村債務范圍包括：2005年12月31前農村義務教育其他債務，除農村義務教育債務以外的基層政權機構場所建設債務、農村公共服務體系建設債務、鄉(xiāng)村墊交稅費債務等其他公益性鄉(xiāng)村債務。農村義務教育其他債務是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學和初中教育階段的公辦學校，為發(fā)展農村義務教育而發(fā)生的用于教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購臵等與學校建設維護直接相關的債務；基層政權機構場所建設債務是為保障鄉(xiāng)村正常運轉辦公場所建設形成的債務；農村公共服務體系建設債務是鄉(xiāng)村為解決突出民生問題、加強社會治安管理、應對突發(fā)事件等形成的債務；鄉(xiāng)村墊交稅費債務是農業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級下達稅費收繳任務，應對干部考核，替村民墊交農業(yè)稅費形成的“上清下不清”債務。

二、債務清理核實和審計鎖定的基本要求

扎實做好農村義務教育其他債務、其他公益性鄉(xiāng)村債務的清理核實和審計鎖定工作，是做好債務償還工作的基礎和前提，只有擠掉債務“水分”，才能確保償債工作健康有序進行。對農村義務教育其他債務各地要按照國辦發(fā)[2007]70號和《國務院農村綜合改革工作小組關于做好清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的通知》(國農改[2008]3號)規(guī)定的程序和要求，認真摸清債務底數(shù)。對其他公益性鄉(xiāng)村債務要區(qū)分性質，分類處理。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的，要在地方政府性債務報表的基礎上，進一步清理核實底數(shù)，納入地方政府性債務框架統(tǒng)一管理；屬于村級集體組織債務的，應充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實行民主評議、張榜公示、村民認可，由村級組織負責管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。

縣級人民政府要統(tǒng)一組織相關部門，逐筆清理核實，嚴格審計，剔除虛假、無效、違規(guī)債務，鎖定債務數(shù)額。要加強監(jiān)督，切實做到程序、過程和結果公開，確保債務數(shù)據(jù)的真實性、完整性和準確性，并按舉債主體、債務來源、債務用途分類管理。省級有關部門主要做好對各縣(市、區(qū))債務數(shù)據(jù)的審核，組織力量進行重點抽查、復核、匯總，報省人民政府對縣級上報的鄉(xiāng)村債務真實性和合法性進行審核確認。

三、債務清理核實和審計鎖定工作的組織實施

為切實完成好國務院農村綜合改革工作小組提出的有關化債工作任務，我省清理核實和審計鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對債務進行清理核實和審計鎖定。縣級政府要組織審計、財政、教育、農業(yè)、監(jiān)察等部門對農村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務進行逐項、逐筆清理核實，切實把債務落實到債權人，不得遺漏。各項債務要在一定范圍內進行公示，接受社會監(jiān)督，剔除不實債務。在此基礎上，建立債務臺賬和數(shù)據(jù)庫，并及時分別將農村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務分鄉(xiāng)村兩級按債務單位匯總上報（見附表）。其中擴權試點縣（市）直接上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳。全省債務清理核實和審計鎖定工作，在縣級政府組織清理核實和審計鎖定基礎上，由省審計廳牽頭組織重點抽查復核匯總，結果報省政府確認。各縣（市）清理核實和審計鎖定的債務情況，經(jīng)省級重點抽查復核匯總并報省政府確認后，逐筆、逐項錄入國務院農村綜合改革工作小組辦公室統(tǒng)一設臵的鄉(xiāng)村債務監(jiān)管系統(tǒng)。其中農村義務教育其他債務錄入“農村義務教育債務監(jiān)管系統(tǒng)”，除農村義務教育債務外的其他公益性鄉(xiāng)村債務，錄入“其他公益性鄉(xiāng)村債務監(jiān)管系統(tǒng)”。

全省債務清理核實和審計鎖定工作應于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實、審計鎖定和匯總上報工作應于2010年6月30日前完成，省級重點抽查、復核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務清理核實和審計鎖定的保障措施

全面清理核實和審計鎖定鄉(xiāng)村債務，是逐步化解鄉(xiāng)村債務的重要環(huán)節(jié)，各級人民政府和有關部門必須高度重視，站在全面貫徹落實科學發(fā)展觀的高度，立足社會穩(wěn)定和農村發(fā)展大局，充分認識全面開展清理核實農村義務教育其他債務和其他公益性鄉(xiāng)村債務的重要性、必要性、緊迫性，看到這項工作的復雜性、艱巨性，將工作擺上當前的重要議事日程，強化組織領導，建立領導責任制和部門分工負責制，主要領導親自抓、負總責，明確目標任務，精心組織實施。各級審計、財政、教育、農業(yè)、監(jiān)察、金融等有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，共同做好清理核實、審計鎖定、檢查督促工作。要深入基層調研，加強指導協(xié)調，認真總結經(jīng)驗，不斷完善措施，及時解決清理核實和審計鎖定中出現(xiàn)的矛盾和問題。

由于我省鄉(xiāng)村債務總額大，涉及債權人多，地域分布面廣，清理核實和審計工作量大，需要組織動員大量專業(yè)人員參加，各級財政可根據(jù)工作需要安排落實工作經(jīng)費，專門用于開展清理核實和審計鎖定工作，以促進按期保質完成任務。

為確保清理核實和審計鎖定債務的真實、準確、無遺漏、不重復，杜絕虛假債務，省、市（州）、縣（區(qū)）應建立全程跟蹤督導、督察制度，落實工作責任追究制度。

五、加強組織領導，確保工作順利開展

各級各有關部門要站在鞏固農村稅費改革成果、維護農村社會穩(wěn)定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強化化解措施。各地要建立黨政領導親自抓、負總責，相關部門具體抓的工作機制。要嚴格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴肅工作紀律。從開展債權債務清理之日起，暫停支付借款及利息、轉換借據(jù)憑證，待債權債務清理核實完畢，經(jīng)研究確認后，按有關程序和原則清收或清償。對違反規(guī)定，擅自決定提前支付借款及利息、轉換借據(jù)憑證的要嚴肅處理，并追償由此造成的損失。要從實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務，嚴禁借新債還舊債。化解村級債務要從涉農債務著手，優(yōu)先化解農村義務教育、基礎設施建設、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對農民個人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個人債務的化解工作放在突出位臵。要落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，加重農民負擔。要加強新聞輿論的宣傳引導作用，對不嚴格執(zhí)行國家政策、破壞社會信用環(huán)境、惡意逃廢債務的行為和人員進行曝光。各區(qū)縣要制定切實可行的鄉(xiāng)村債務化解方案，明確具體目標，并將其納入鄉(xiāng)村干部年終的考核內容嚴格考核，獎優(yōu)罰劣，保證消債工作落到實處。市政府每年將對化解鄉(xiāng)村債務工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎勵。

㈡原則：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務必須堅持以下四個原則

1、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的原則。按照“誰舉債，誰償還”的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是債務人，也是化解債務的責任人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務合法化；

3、突出重點的原則。對于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運轉、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點債務；

4、公開公正的原則。要充分發(fā)動各方力量參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經(jīng)過會議認真研究，結果要向社會公布，提高透明度，接受各界監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的分析研究及其相關對策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區(qū)內各項政治、經(jīng)濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、全面實現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標,同時隨著新型城鄉(xiāng)關系的建立、國家農業(yè)稅費體制改革的實施、農村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求 政府機構作為上層建筑，它的職能和機構設置應該是同經(jīng)濟體制相適應的。市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府機構也必須作出相應的調整，才能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，理順關系，分清責任，切實解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉(xiāng)黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經(jīng)濟體制改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是構建社會主義和諧社會的重要內容 農村改革不僅涉及經(jīng)濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農村改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富余人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農村干部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革已經(jīng)成為構建社會主義和諧社會必不可少的重要內容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構經(jīng)過幾十年的改革后，社會各個方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計劃經(jīng)濟對企業(yè)全面管制逐步轉變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠遠滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構功能失調

由于轉軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的難點：人員精簡與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革難點；每次改革最終結果是人員回升,導致每次改革總是出發(fā)點很好，結果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不光遠離了農民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經(jīng)濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作異常繁復和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費不足

機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費的相對不足，經(jīng)費緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經(jīng)濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結構、功能兩個層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉變

轉變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監(jiān)督與權利對權力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的重要內容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要引入競爭機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構和人員編制，精簡機構，減少人員編制，是衡量機構改革成效的重要標志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設定時限，提高效率。

第五篇：政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革調研報告

和碩縣政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構改革工作調研報告

和碩縣委編辦按照自治州的統(tǒng)一部署和要求，在州委編辦和縣委、縣政府的指導下，與全縣各有關部門的共同配合，認真貫徹落實自治州黨委和政府的決策部署，嚴格按照《和碩縣人民政府機構改革的方案》（巴黨辦發(fā)?2011?37號）文件要求，扎實做好政府機構改革各項工作。現(xiàn)將政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構改革工作情況匯報如下：

一、和碩縣基本情況

和碩縣位于天山南麓，焉耆盆地東北部，北依天山，南瀕博斯騰湖，地處南北疆的交匯處，是西域三十六國之一的危須國所在地，是蒙古和碩特部的主要聚居地之一。和碩，系蒙古和碩特部落名，意為“先遣部隊”。又名特吾里克（蒙古語，意為兔爾條，地多此灌木，故名）。西漢時歸西域都護府統(tǒng)轄。境內水草豐美，資源豐富，是著名的和碩馬的產(chǎn)地，被成為“龍駒之鄉(xiāng)”。總面積12892平方公里，是進入巴州和南疆的門戶。縣城北距烏魯木齊市380公里，西南距庫爾勒市98公里。總人口約7.6萬人，2011年生產(chǎn)總值17.3億元，固定資產(chǎn)投資9.19億元，地方財政收入1.19億元。全縣轄6鄉(xiāng)1鎮(zhèn)，26個行政村，5個社區(qū)居委會。

全縣核定行政總編制數(shù)為602名；其中政法專項編制229名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)128名，黨委79名，人大、政協(xié)13名，群團9名，政府162名。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制128名，工勤編制18名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)編制130名（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播站、文化站、林管站、農機站、農經(jīng)站、財政所、人口和計劃生育生殖健康服務站及特吾里克鎮(zhèn)勞動保障事務所、五個社區(qū)）。

二、現(xiàn)階段政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革進展情況

（一）政府機構改革情況

政府機構改革前有27個部門，改革后，設置政府工作

部門24個（縣監(jiān)察局與縣紀律檢查委員會合署辦公，民族宗教事務委員會與統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公，列入政府工作部門序列，不計入政府機構個數(shù)）。組建了商務和經(jīng)濟信息化委員會、教育和科學技術局、人力資源和社會保障局、住房和城鄉(xiāng)建設局、交通運輸局、文化體育廣播影視局、將環(huán)境保護局由政府管理的事業(yè)局調整為政府工作部門，將法制辦公室和職責并入政府辦公室，信訪局掛黨委信訪辦公室牌子，列入黨委機構序列，縣編辦更名為中共和碩縣委員會機構編制委員會辦公室，列入黨委機構序列。

不再保留經(jīng)濟貿易局、教育局、科學技術局、人事勞動和社會保障局、建設局、交通局、文化體育局、旅游局、廣播電影電視局。

根據(jù)工作部門設置情況和縣政府全面履行職責的工作

需要，按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，本著精簡、高效的原則，進一步調整理順了縣政府的部門及直屬事業(yè)單位。目前政府機構改革工作已經(jīng)進入“三定”方案報送階段，各單位正參照州直部門的“三定”方案，結合各自實際，制定本部門“三定”方案，我辦在后續(xù)的工作中會嚴格審核各單位“三定”方案，經(jīng)縣委常委會審議通過后報州委編辦審核。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革情況

我縣嚴格貫徹落實上級黨委、政府政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革方案，切實履行工作職責，做到思想認識到位、組織領導到位、工作措施到位，深入部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好調研，當好黨委、政府和編委會的參謀助手，廣泛征求各方面的意見建議，多次與機構改革領導小組協(xié)調召開機構改革協(xié)調會，商量解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中遇到的困難問題，我辦本著最大化保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的原則，希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取資金項目等方面能夠得到上級部門的最大支持，對此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革方案反復修改完善，經(jīng)縣委縣政府主要領導審核同意，已上報州委編辦審核，根據(jù)州委編辦的要求，已經(jīng)進入再修改完善階段，目前方案內容大體如下。

方案嚴格按照州委編辦的要求，人口較多的大鄉(xiāng)，鄉(xiāng)

（鎮(zhèn)）黨政機關設置“五室”，即：黨政辦公室、黨建辦公室（掛黨員服務站牌子）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（掛安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室牌子）、社會事務管理辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子）、社會管理綜合治理辦公室；人口較少的小鄉(xiāng)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政機關設置“四室”，即：黨政辦公室（掛黨員服務站牌子）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（掛安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室牌子）、社會事務管理辦公室（掛人口和計劃生育辦公室牌子）、社會管理綜合治理辦公室；統(tǒng)一設置人民武裝部。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構設置：在廣泛征求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，綜合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前以及今后承擔的工作量、工作任務，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置6個中心才能有效保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作正常開展，即：組建農業(yè)發(fā)展服務中心、文化體育廣播電視服務中心（掛農牧民文化技術學校牌子）、財經(jīng)核算服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理服務中心（各社區(qū)居委會掛社區(qū)工作站牌子）、社會民生綜合服務中心（掛人力資源和勞動保障服務站牌子）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村、場、社區(qū)）規(guī)劃建設中心（掛環(huán)境保護工作站牌子）。按照

州委編辦意見保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和計劃生育生殖健康服務站、衛(wèi)生院（掛新型農村合作醫(yī)療管理辦公室牌子）、畜牧獸醫(yī)站（掛動物防疫檢疫站牌子）、水利管理站、國土資源所、中小學等機構。

另外，由于我縣經(jīng)濟基礎比較薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作都非常需要得到上級的資金支持和項目扶持，如果直接取消或是整合，在爭取項目、爭取資金等工作上將會遇到很多困難。對此我縣建議保留農業(yè)技術推廣站、農機管理服務站、林業(yè)工作站。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革工作中存在的問題

由于我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革方案還在審批修改階段，改革之后的成效如何還有待觀察，目前我縣6鄉(xiāng)1鎮(zhèn)中，乃仁克爾鄉(xiāng)是個以畜牧業(yè)鄉(xiāng)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其它均是以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合各自特點，近年來通過牧民搬遷、圍繞“安居富民、定居興牧”、實施“退白擴紅”戰(zhàn)略，大力發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)、特色養(yǎng)殖，不斷優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，加快牲畜品種改良步伐，貫徹落實縣黨委和政府的各項惠農政策，目前各鄉(xiāng)通過不斷加大葡萄產(chǎn)業(yè)投入、積極發(fā)展設施農業(yè)、庭院經(jīng)濟、特色種植業(yè)，以及轉移農業(yè)富余勞動力等方式促進農民增收，農牧民人均收入穩(wěn)步增長。農民群眾日常到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要辦理的事務主要有：醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的事務，林業(yè)、土地等方面相關事務，計生、民政、殘聯(lián)等民生事務，農業(yè)種植補助、農機購置補貼、富民安居建設補助以及其它優(yōu)惠補助政策落實等方面的事務。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理這些事務時多采用一站式便民服務、相關部門共同協(xié)作辦理、分管領導主抓職能部門具體辦理等方式解決。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在在預防和處理群體性事件時，始終本著維護農

村穩(wěn)定的目標，堅持“預防為主”的原則，建立健全預警及應急處理工作機制，抓熱點找源頭，把群體性事件隱患消滅在萌芽狀態(tài)，堅持每月定期排查與日常排查、全面排查與專項排查相結合，提早發(fā)現(xiàn)和掌握矛盾糾紛隱患，及時做好調解處理工作。同時加強法制宣傳教育，全面提高公民的法制意識，使廣大群眾知法、懂法，避免采取極端或違法行為解決問題。另外健全和暢通利益訴求渠道，充分發(fā)揮權益保障機制作用，進一步暢通、拓寬人民群眾特別是弱勢群體的利益表達渠道，引導他們合法、合理地表達他們的利益訪求，防止發(fā)生群體性事件。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反應的問題主要有：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置不合理，管理體制不順，縣直部門對基層的權力上收，站所承擔的責任卻沒有完全取消，影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能的有效發(fā)揮。

2、機構設置的條塊分割影響工作開展。縣直部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府只具有協(xié)管職能，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。

3、人員編制緊張、經(jīng)費緊張。許多站所人員不足，有些站所只有一人縣年齡偏大，規(guī)模小、服務意識、質量差，職工工作積極性不高，干多干少、干好干壞一個樣，缺乏競爭意識。出現(xiàn)以上問題的根本原因一方面是編制不足，無法保證工作所需的人員更新補充，經(jīng)費緊張，不能有效地進行新技術的推廣。另一方面地方協(xié)助部門主管的模式造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站所職責與權力劃分不清，管理缺失。

四、對下一步分類推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位站所改革和管理的構想及建議。

按照事企分開原則，合理設置事業(yè)單位站所，以營利性

質、有償服務為目的的，按企業(yè)性質設置，實行企業(yè)化管理與服務。還應區(qū)別情況，先易后難，分類指導與改制，逐步理順管理資源的合理、有效配置，根據(jù)站所性質、職能，合理劃分、統(tǒng)分結合，突出轉化職能這個核心，強化部門職任。轉變政府部門的職能進一步理順政府與市場、政府與社會的相互關系；進一步提高了政府機構本身的能力和效率，通過強化責任，著力解決職責交叉、權責脫節(jié)等問題，不斷健全部門協(xié)作機制，積極探索明確和強化責任的途徑及方法；增加編制，配齊人員，從而進一步提高工作效率。

中共和碩縣委機構編制委員會辦公室

2012年6月22日