第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作匯報(bào)

繼2003年行政區(qū)劃調(diào)整、2004年村級(jí)建制調(diào)整后，今年又實(shí)行了農(nóng)業(yè)稅全部免收的重大舉措，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和農(nóng)民取得實(shí)惠的同時(shí)，新形勢(shì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也出現(xiàn)諸多矛盾。推進(jìn)政府自身建設(shè)和改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變顯得猶為迫切，在十屆人大三次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中，溫家寶同志提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，這為基層政府改革和自身建設(shè)指明了方向。++鎮(zhèn)自2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái),不斷增強(qiáng)服務(wù)功能,認(rèn)真改進(jìn)工作方式,因地制宜,對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整、服務(wù)體系構(gòu)建作了一些有益的探索,現(xiàn)就有關(guān)情況匯報(bào)如下:

一、基本情況

++鎮(zhèn)位于**市東部，交通便捷，資源富足，是全國(guó)“文體之鄉(xiāng)”，**市東部中心鎮(zhèn)。近年來(lái)，不斷加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力招商引資，發(fā)展工業(yè)，2005年進(jìn)入**市工業(yè)十強(qiáng)。全鎮(zhèn)轄15個(gè)村，1個(gè)居委會(huì)，273個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，幅員面積84.48平方公里，總?cè)丝?.1萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口4.6余萬(wàn)人。

（一）、機(jī)關(guān)干部基本情況

我鎮(zhèn)現(xiàn)定編140人，實(shí)際129人，其中參加干部實(shí)踐鍛煉23人，不占編4人，實(shí)際在崗102人。其中，財(cái)政工資111人，自收自支18人。一級(jí)班子12人，占實(shí)際人數(shù)的9.3%，二級(jí)班子28人，占實(shí)際人數(shù)的21.7%。一二級(jí)班子合計(jì)40人，占實(shí)際人數(shù)的31%。

（二）、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本情況

今年初，為提高機(jī)關(guān)辦事效率和干部的工作能力，降低行政成本，我鎮(zhèn)結(jié)合市委組織部開(kāi)展的干部實(shí)踐鍛煉活動(dòng)，政府對(duì)部門(mén)和人員進(jìn)行了調(diào)整：一是對(duì)職能重復(fù)、功能相近的辦、站、所進(jìn)行合并。我鎮(zhèn)原有17個(gè)部門(mén)，經(jīng)過(guò)歸口合并，現(xiàn)共有8個(gè)部門(mén)，具體為：黨政辦（黨政辦、文體中心）、經(jīng)發(fā)辦（經(jīng)發(fā)辦、招商辦）、農(nóng)辦（農(nóng)辦、農(nóng)技中心、林業(yè)站、水農(nóng)站、獸醫(yī)站）、社事辦（社事辦、社保所）、計(jì)生辦（計(jì)生辦、計(jì)生服務(wù)站）、綜治辦、國(guó)建所（國(guó)建所、城管隊(duì)）、財(cái)政所。二是對(duì)個(gè)別部門(mén)進(jìn)行人員加強(qiáng)，特別針對(duì)與農(nóng)民群眾接觸較多，與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的部門(mén)，抽調(diào)了部份人員補(bǔ)充其中，增強(qiáng)為群眾服務(wù)的能力。三是開(kāi)展干部實(shí)踐鍛煉活動(dòng)。鼓勵(lì)機(jī)關(guān)干部離崗創(chuàng)業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮中鍛煉本領(lǐng)，增長(zhǎng)能力，爭(zhēng)當(dāng)帶頭致富標(biāo)兵，爭(zhēng)當(dāng)帶隊(duì)致富能手，全鎮(zhèn)共有23名機(jī)關(guān)干部離崗?fù)獬鰠⒓訉?shí)踐鍛煉。

二、服務(wù)體系的構(gòu)建情況

面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的種種矛盾，轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府是大勢(shì)所趨、民心所向，如何建立服務(wù)型鎮(zhèn)政府，我們的基本思路是對(duì)內(nèi)（機(jī)關(guān)內(nèi)部）加強(qiáng)管理，對(duì)外（全鎮(zhèn)）加大服務(wù)。

（一）、行政服務(wù)體系

1、推進(jìn)效能建設(shè)，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。

今年，針對(duì)機(jī)關(guān)辦事效率不高，干部工作能力不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)不到位，群眾滿意度不高等問(wèn)題，我鎮(zhèn)開(kāi)展了機(jī)關(guān)效能建設(shè)活動(dòng)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，構(gòu)建良好的行政服務(wù)體系。在機(jī)關(guān)效能建設(shè)中立足“出成效、出特色、出經(jīng)驗(yàn)”的工作要求，倡導(dǎo)“三實(shí)”（即講實(shí)話、辦實(shí)事、出實(shí)效），做到“三行”（即懂行情、講行話、成行家），取得“四個(gè)明顯”（即作風(fēng)和履職有明顯改進(jìn)、工作效率有明顯提高、干部素質(zhì)有明顯增強(qiáng)、群眾的滿意度有明顯上升）。

（1）、注重培訓(xùn)，爭(zhēng)創(chuàng)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)。加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部的政治理論和業(yè)務(wù)知識(shí)技能培訓(xùn)，設(shè)立“學(xué)習(xí)日”、“調(diào)研月”，采取集中學(xué)習(xí)與個(gè)人自學(xué)相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐調(diào)研相結(jié)合、專家講座與分組討論相結(jié)合等方式，大興學(xué)習(xí)之風(fēng)、調(diào)研之風(fēng)。在機(jī)關(guān)中廣泛開(kāi)展拜師帶徒活動(dòng)，明確基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富、善于做群眾工作的機(jī)關(guān)干部作為老師，并制定好帶徒工作目標(biāo)，迅速提高機(jī)關(guān)干部基層工作經(jīng)驗(yàn)。

（2）、健全制度，爭(zhēng)創(chuàng)高效型機(jī)關(guān)。以提高效率、優(yōu)化服務(wù)、規(guī)范管理、團(tuán)結(jié)協(xié)作為目標(biāo)，進(jìn)一步健全《機(jī)關(guān)工作制度》，完善崗位責(zé)任制、限時(shí)辦公制、首問(wèn)責(zé)任制、效能考評(píng)制、失職追究制等制度、干部誡勉制度，以制度管事管人。各部門(mén)重點(diǎn)規(guī)范崗位責(zé)任、上下班紀(jì)律、周前工作會(huì)、下村下企業(yè)實(shí)效評(píng)估等制度。

（3）、嚴(yán)格管理，爭(zhēng)創(chuàng)創(chuàng)新型機(jī)關(guān)。進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)制度，建立聽(tīng)證、政情通報(bào)、政務(wù)公示和意見(jiàn)征集等四項(xiàng)制度，突出依法行政。堅(jiān)決制止管理障礙，防止“上有政策、下有對(duì)策”，確保政令暢通、制度逗硬。要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，對(duì)涉及群眾切身利益的事項(xiàng)要實(shí)行公開(kāi)辦理的制度，誠(chéng)心接受群眾監(jiān)督，積極探索適合鎮(zhèn)情的管理新路。

（4）、強(qiáng)化服務(wù)，爭(zhēng)創(chuàng)務(wù)實(shí)型機(jī)關(guān)。增強(qiáng)效率觀念，每名干部要做到“能辦的事盡快辦、大小事情認(rèn)真辦、份外的事情協(xié)助辦、難辦的事情想法辦，一切事情依法辦”。要牢固樹(shù)立服務(wù)觀念，做到“一張凳請(qǐng)坐，一杯水暖人，一句話甜心”。主動(dòng)深入到村社，深入企業(yè)，上門(mén)服務(wù)，化解矛盾。

（5）、重視監(jiān)督，爭(zhēng)創(chuàng)廉潔型機(jī)關(guān)。建立由人大代表、老干部代表、企業(yè)業(yè)主代表、村社干部代表，社區(qū)工作者及居民代表參與的效能建設(shè)督察組，加強(qiáng)對(duì)效能建設(shè)的監(jiān)督；建立政府月工作會(huì)議制度和“集體理財(cái)日”制度，一月匯總一次、分析一次、公布一次；建立機(jī)關(guān)工作人員績(jī)效考評(píng)機(jī)制，調(diào)整部門(mén)和個(gè)人目標(biāo)考核內(nèi)容，改進(jìn)目標(biāo)考核辦法。

2、落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，密切干群關(guān)系。

2005年3月16日，鎮(zhèn)城管隊(duì)更換街道行道樹(shù)種，被不明真相的百余群眾集體阻止，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)小時(shí)的耐心解釋才得以平息。這件事暴露了政府在工作中存在的問(wèn)題，由于宣傳不到位、政務(wù)公開(kāi)落實(shí)不到位造成的。

第二篇：鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作匯報(bào)

××鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作匯報(bào)

××鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作中，嚴(yán)格按照縣委、縣政府關(guān)于印發(fā)《瀘溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》的通知要求，在縣委、縣政府的指導(dǎo)下，在鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體組織下，經(jīng)過(guò)精心準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動(dòng)，人員分流、人員考核成績(jī)匯總、人員定崗共經(jīng)過(guò)五個(gè)階段，機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已初見(jiàn)成效，達(dá)到了預(yù)期目的。

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定完善方案，把握改革關(guān)鍵。自11月份上級(jí)有關(guān)部門(mén)安排部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作以來(lái)，××鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委、政府針對(duì)本次改革政策性強(qiáng)，工作面廣量大，影響深遠(yuǎn)的實(shí)際，專門(mén)成立了由鎮(zhèn)黨委書(shū)記×××任組長(zhǎng)，黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)×××、×××為副組長(zhǎng)，×××等同志為成員的鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)下設(shè)辦公室，辦公室主任由×××同志擔(dān)任。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作擺上突出位置，多次召開(kāi)鎮(zhèn)黨委和黨政聯(lián)席會(huì)議，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，對(duì)改革的有關(guān)政策、辦法及鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員的實(shí)際情況認(rèn)真研究，制定了機(jī)關(guān)改革方案和周密的工作計(jì)劃，嚴(yán)格按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，按時(shí)謹(jǐn)慎操作，保證了機(jī)構(gòu)改革工作的規(guī)范運(yùn)行。

二、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容多，涉及面廣，任務(wù)重，時(shí)間緊，為了使改革工作與各項(xiàng)日常管理工作有條不紊地進(jìn)行，鎮(zhèn)黨委、政府堅(jiān)持民主、公平、公開(kāi)的原則，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、交通的原則；建設(shè)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；人員分流因地制宜，廣開(kāi)渠道思想疏導(dǎo)和政策引導(dǎo)相結(jié)合的原則，認(rèn)真實(shí)踐，不斷總結(jié)完善，保證了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的平穩(wěn)運(yùn)行。

1、充分宣傳發(fā)動(dòng)，做好思想工作。機(jī)構(gòu)改革涉及到干部職工切身利益，我們以穩(wěn)定人心，保證機(jī)構(gòu)改革順利推行為出發(fā)點(diǎn)，召開(kāi)了機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)，講清了機(jī)構(gòu)改革的意義，遵循的方針原則，實(shí)施方案步驟，引導(dǎo)大家認(rèn)真對(duì)待改革，并對(duì)可能列為退休、內(nèi)退及分流人員的思想問(wèn)題，采取了分別交流談心等形式，打消了許多同志的思想顧慮，絕大多數(shù)干部職工都能正確處理個(gè)人利益與全局利益的關(guān)系，以平和的心態(tài)對(duì)待改革。

2、精心組織實(shí)施，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。人員定崗和分流是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，也是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和認(rèn)真推敲，組織全鎮(zhèn)事業(yè)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗。機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)統(tǒng)一理論測(cè)試，民主測(cè)評(píng)，競(jìng)崗演說(shuō)，組織考核，成績(jī)公示等程序，選拔出一批素質(zhì)高，能力強(qiáng)的干部，在競(jìng)爭(zhēng)上崗勝出人員聘用過(guò)程中，我們又對(duì)崗位職責(zé)等作出了明確的規(guī)定，充分發(fā)揮每個(gè)干部的發(fā)展?jié)摿Γ蚵氝x人，人盡其才。

3、強(qiáng)化紀(jì)律監(jiān)督，實(shí)行陽(yáng)光操作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員競(jìng)崗、聘用工作中，實(shí)行陽(yáng)光操作。我們聘請(qǐng)鎮(zhèn)紀(jì)檢人員、人大代表、全體機(jī)關(guān)干部對(duì)競(jìng)聘人員的考試考核、民主測(cè)評(píng)、決定等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，增強(qiáng)工作透明度，對(duì)上崗人員及崗位職責(zé)進(jìn)行公示，接受廣大群眾監(jiān)督，做到公平、公正。

4、優(yōu)化結(jié)構(gòu)組合，轉(zhuǎn)變政府職能。此次改革的主要目的歸根結(jié)義就是創(chuàng)新管理方式，提高行政效率和工作效率。改革后，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將機(jī)關(guān)設(shè)置為4個(gè)辦公室、6個(gè)事業(yè)站。對(duì)公益事業(yè)在保證投入興辦社會(huì)公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)不減、用途不變的前提下，將政府撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變，對(duì)為社會(huì)提供公共服務(wù)的農(nóng)技推廣、水利、文體廣電、社會(huì)事務(wù)、計(jì)劃生育等公益事業(yè)單位明確責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)改革，進(jìn)一步理順了機(jī)關(guān)各部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系、職責(zé)范圍和權(quán)限。

三、取得的主要成效。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，按照“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的要求，經(jīng)過(guò)全體干部職工的共同努力，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：

1、嚴(yán)格精簡(jiǎn)。在這次機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中，我鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣政府下達(dá)的機(jī)構(gòu)設(shè)備和人員編制數(shù)，科學(xué)合理的設(shè)置上報(bào)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員編制，行政人員編制 名，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定為 名，工勤編制 名，事業(yè)人員編制核定為 名，機(jī)關(guān)變得更加精干高效。

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在改革中，明確了人員定崗辦法，對(duì)中層干部和一般工作人員聘任條件、辦法和程序進(jìn)行了詳盡地說(shuō)明，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗和組織任命，機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，中層干部的文化層次得到了提高，本科、大專以上文化程序占半數(shù)以上。

3、轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鎮(zhèn)黨委、政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由管理職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面全面履行職能。

4、作風(fēng)高效。事業(yè)單位實(shí)行改革后，經(jīng)過(guò)競(jìng)聘上崗的干部職工普遍產(chǎn)生了危機(jī)感，激發(fā)了改革和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，主動(dòng)做好本職工作，深入下去為群眾辦事實(shí)、辦好事，解憂排難。機(jī)關(guān)紀(jì)律、工作態(tài)度，工作效率都有明顯的改革觀，各部門(mén)工作井井有條、保證了改革及各項(xiàng)管理工作順利進(jìn)行。

5、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。這次機(jī)構(gòu)改革中許多成功的做法，為行政管理體制改革，探索了路子、積累了經(jīng)驗(yàn)，我鎮(zhèn)將以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進(jìn)程，為建立和完善現(xiàn)代行政管理制打下基礎(chǔ)。

第三篇：鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作匯報(bào)

××鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作匯報(bào)

××鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作中，嚴(yán)格按照縣委、縣政府關(guān)于印發(fā)《瀘溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》的通知要求，在縣委、縣政府的指導(dǎo)下，在鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的具體組織下，經(jīng)過(guò)精心準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動(dòng)，人員分流、人員考核成績(jī)匯總、人員定崗共經(jīng)過(guò)五個(gè)階段，機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已初見(jiàn)成效，達(dá)到了預(yù)期目的。

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定完善方案，把握改革關(guān)鍵。自11月份上級(jí)有關(guān)部門(mén)安排部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作以來(lái)，××鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委、政府針對(duì)本次改革政策性強(qiáng)，工作面廣量大，影響深遠(yuǎn)的實(shí)際，專門(mén)成立了由鎮(zhèn)黨委書(shū)記×××任組長(zhǎng)，黨委副書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)×××、×××為副組長(zhǎng)，×××等同志為成員的鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)下設(shè)辦公室，辦公室主任由×××同志擔(dān)任。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作擺上突出位置，多次召開(kāi)鎮(zhèn)黨委和黨政聯(lián)席會(huì)議，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，對(duì)改革的有關(guān)政策、辦法及鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員的實(shí)際情況認(rèn)真研究，制定了機(jī)關(guān)改革方案和周密的工作計(jì)劃，嚴(yán)格按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，按時(shí)謹(jǐn)慎操作，保證了機(jī)構(gòu)改革工作的規(guī)范運(yùn)行。

二、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容多，涉及面廣，任務(wù)重，時(shí)間緊，為

了使改革工作與各項(xiàng)日常管理工作有條不紊地進(jìn)行，鎮(zhèn)黨委、政府堅(jiān)持民主、公平、公開(kāi)的原則，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、交通的原則；建設(shè)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；人員分流因地制宜，廣開(kāi)渠道思想疏導(dǎo)和政策引導(dǎo)相結(jié)合的原則，認(rèn)真實(shí)踐，不斷總結(jié)完善，保證了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的平穩(wěn)運(yùn)行。

1、充分宣傳發(fā)動(dòng)，做好思想工作。機(jī)構(gòu)改革涉及到干部職工切身利益，我們以穩(wěn)定人心，保證機(jī)構(gòu)改革順利推行為出發(fā)點(diǎn)，召開(kāi)了機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)，講清了機(jī)構(gòu)改革的意義，遵循的方針原則，實(shí)施方案步驟，引導(dǎo)大家認(rèn)真對(duì)待改革，并對(duì)可能列為退休、內(nèi)退及分流人員的思想問(wèn)題，采取了分別交流談心等形式，打消了許多同志的思想顧慮，絕大多數(shù)干部職工都能正確處理個(gè)人利益與全局利益的關(guān)系，以平和的心態(tài)對(duì)待改革。

2、精心組織實(shí)施，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗。人員定崗和分流是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，也是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和認(rèn)真推敲，組織全鎮(zhèn)事業(yè)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗。機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)統(tǒng)一理論測(cè)試，民主測(cè)評(píng)，競(jìng)崗演說(shuō)，組織考核，成績(jī)公示等程序，選拔出一批素質(zhì)高，能力強(qiáng)的干部，在競(jìng)爭(zhēng)上崗勝出人員聘用過(guò)程中，我們又對(duì)崗位職責(zé)等作出了明確的規(guī)定，充分發(fā)揮每個(gè)干部的發(fā)展?jié)摿Γ蚵氝x人，人盡其才。

3、強(qiáng)化紀(jì)律監(jiān)督，實(shí)行陽(yáng)光操作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人

員競(jìng)崗、聘用工作中，實(shí)行陽(yáng)光操作。我們聘請(qǐng)鎮(zhèn)紀(jì)檢人員、人大代表、全體機(jī)關(guān)干部對(duì)競(jìng)聘人員的考試考核、民主測(cè)評(píng)、決定等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，增強(qiáng)工作透明度，對(duì)上崗人員及崗位職責(zé)進(jìn)行公示，接受廣大群眾監(jiān)督，做到公平、公正。

4、優(yōu)化結(jié)構(gòu)組合，轉(zhuǎn)變政府職能。此次改革的主要目的歸根結(jié)義就是創(chuàng)新管理方式，提高行政效率和工作效率。改革后，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革將機(jī)關(guān)設(shè)置為4個(gè)辦公室、6個(gè)事業(yè)站。對(duì)公益事業(yè)在保證投入興辦社會(huì)公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)不減、用途不變的前提下，將政府撥款逐步由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主轉(zhuǎn)變，對(duì)為社會(huì)提供公共服務(wù)的農(nóng)技推廣、水利、文體廣電、社會(huì)事務(wù)、計(jì)劃生育等公益事業(yè)單位明確責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)改革，進(jìn)一步理順了機(jī)關(guān)各部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系、職責(zé)范圍和權(quán)限。

三、取得的主要成效。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，按照“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的要求，經(jīng)過(guò)全體干部職工的共同努力，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在：

1、嚴(yán)格精簡(jiǎn)。在這次機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中，我鎮(zhèn)嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣政府下達(dá)的機(jī)構(gòu)設(shè)備和人員編制數(shù)，科學(xué)合理的設(shè)置上報(bào)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員編制，行政人員編制名，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定為名，工勤編制名，事業(yè)人員編制核定為名，機(jī)關(guān)變得更加精干高效。

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在改革中，明確了人員定崗辦法，對(duì)中層干部和一般工作人員聘任條件、辦法和程序進(jìn)行了詳盡地說(shuō)明，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗和組織任命，機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，中層干部的文化層次得到了提高，本科、大專以上文化程序占半數(shù)以上。

3、轉(zhuǎn)變職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鎮(zhèn)黨委、政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由管理職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面全面履行職能。

4、作風(fēng)高效。事業(yè)單位實(shí)行改革后，經(jīng)過(guò)競(jìng)聘上崗的干部職工普遍產(chǎn)生了危機(jī)感，激發(fā)了改革和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，主動(dòng)做好本職工作，深入下去為群眾辦事實(shí)、辦好事，解憂排難。機(jī)關(guān)紀(jì)律、工作態(tài)度，工作效率都有明顯的改革觀，各部門(mén)工作井井有條、保證了改革及各項(xiàng)管理工作順利進(jìn)行。

5、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。這次機(jī)構(gòu)改革中許多成功的做法，為行政管理體制改革，探索了路子、積累了經(jīng)驗(yàn)，我鎮(zhèn)將以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進(jìn)程，為建立和完善現(xiàn)代行政管理制打下基礎(chǔ)。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對(duì)策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡(jiǎn)—膨脹—

再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國(guó)家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開(kāi)以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問(wèn)題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、富余人員出路等問(wèn)題；需要調(diào)整國(guó)民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問(wèn)題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題

（一）政企不分

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場(chǎng)引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。

（二）政社不分

在我國(guó)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問(wèn)題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問(wèn)題尤其是政事不分問(wèn)題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤(pán)的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒(méi)有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒(méi)有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡(jiǎn)與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問(wèn)題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問(wèn)題，根本無(wú)力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡(jiǎn)仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,降低國(guó)家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡(jiǎn)人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),雖然能夠在一時(shí)取得較大成績(jī),但如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡(jiǎn)人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡(jiǎn)與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對(duì)策的探討

由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對(duì)于我國(guó)行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來(lái)自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來(lái),更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制：從市場(chǎng)方面看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過(guò)改革，努力營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡(jiǎn)富余人員。

（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國(guó)的大環(huán)境下，要逐步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門(mén)，維護(hù)社會(huì)治安的職能歸并到政法公安部門(mén)，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門(mén)等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制

（1）要在全國(guó)范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門(mén)之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡(jiǎn)的，一定精簡(jiǎn)；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場(chǎng)機(jī)制替代的，一定要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營(yíng)

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題受到了學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來(lái)，使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開(kāi)支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹(shù)凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國(guó)英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｓ诮◣V雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國(guó)英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國(guó)歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語(yǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡(jiǎn)單的，這無(wú)須多言。并且，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒(méi)有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級(jí)多”。我國(guó)現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國(guó)家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過(guò)多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來(lái)的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。同時(shí)，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等。并且，這些國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國(guó)為例，在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬(wàn)多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國(guó)只有3億左右人口，不到中國(guó)的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國(guó)馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬(wàn)居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門(mén)有6個(gè)，但在這6個(gè)部門(mén)以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場(chǎng)所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國(guó)地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國(guó)政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國(guó)二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長(zhǎng)、干部腐敗等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長(zhǎng)實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問(wèn)題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來(lái)說(shuō)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有事權(quán)，無(wú)事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國(guó)合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬(wàn)個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過(guò)四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。

在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬(wàn)緒，而且直接和村打交道，工作起來(lái)難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來(lái)還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來(lái)是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說(shuō)就是“小空不少大空沒(méi)有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。一般來(lái)講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒(méi)有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來(lái)都沒(méi)有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢(qián)，鄉(xiāng)干部也不見(jiàn)了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒(méi)見(jiàn)過(guò)幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。這就說(shuō)明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無(wú)事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒(méi)有干好。從以上分析可以看出，無(wú)論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問(wèn)責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問(wèn)責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國(guó)民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來(lái)，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在著很多問(wèn)題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問(wèn)題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國(guó)政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門(mén)關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長(zhǎng)時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國(guó)，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。

四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問(wèn)題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。”[17]可以說(shuō)，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國(guó)，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來(lái)源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來(lái)源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過(guò)低的轉(zhuǎn)移支付也無(wú)法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬(wàn)元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬(wàn)元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘。”[20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國(guó)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長(zhǎng)期形成的只重投入，忽視績(jī)效的做法。

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