第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作簡報(bào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作簡報(bào) 第 4 期

山東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室 2010年9月20日

編者按：全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會議后，各市按照會議要求，采取有效措施，全力推進(jìn)改革工作。目前，威海、萊蕪已召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會議作了部署。濟(jì)南、東營、濰坊、濟(jì)寧、泰安、日照、臨沂、濱州、菏澤等市召開市委常委會或市政府常務(wù)會議，研究提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見。現(xiàn)將有關(guān)市的做法刊發(fā)，供各地參考借鑒。

威海市召開深化鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革工作會議

近日，威海市召開深化鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革工作會議，學(xué)習(xí)貫徹全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會議精神，總結(jié)前階段鎮(zhèn)（街道）機(jī)

東、浙江等地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在法律框架內(nèi)，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，破除影響鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的體制機(jī)制障礙，在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)范圍、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、完善體制和運(yùn)行機(jī)制入手進(jìn)行探索，不斷增強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、行政協(xié)調(diào)能力和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)力。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的組成部分，改革中要統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)涉農(nóng)改革，特別要與新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌推進(jìn)，切實(shí)做到與我市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局和鎮(zhèn)村規(guī)劃相結(jié)合，與重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，與農(nóng)村新居工程和農(nóng)村環(huán)境綜合整治相結(jié)合。

趙熙殿強(qiáng)調(diào)，年底前完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，時(shí)間非常緊迫，各級一定要進(jìn)一步加強(qiáng)配合，合力共促，確保按期完成。一要強(qiáng)化責(zé)任。各市區(qū)黨委、政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，把改革列入重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，周密部署。要認(rèn)真研究擬定改革方案，落實(shí)責(zé)任，明確時(shí)限，加快實(shí)施。二要嚴(yán)肅紀(jì)律。各級各部門要嚴(yán)格執(zhí)行政治紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律、組織人事紀(jì)律和財(cái)經(jīng)工作紀(jì)律，上級業(yè)務(wù)部門要從大局出發(fā)，積極支持各地改革，不得以任何方式干預(yù)下級部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。紀(jì)檢監(jiān)察等部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處改革中發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)問題。三要搞好宣傳。各級宣傳部門要會同機(jī)構(gòu)編制部門正確把握輿論導(dǎo)向，認(rèn)真做好改革政策、改革成果和典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳，爭取基層干部群眾的理解和支持，為改革順利開展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境。（威海市編辦）

授權(quán)等形式，逐步下放與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的部分管理權(quán)限，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行能力。要積極推行為民服務(wù)全程代理制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立便民服務(wù)中心，村設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)，與市區(qū)行政審批服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)，建立健全區(qū)、鄉(xiāng)、村三級便民服務(wù)體系。三要把握改革的重點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制。綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)和財(cái)政撥款事業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行限額管理。從嚴(yán)核定人員編制，考慮到實(shí)際工作需要各區(qū)可以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑使用行政編制，報(bào)經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)后也可以跨區(qū)調(diào)劑使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。嚴(yán)格核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。對新增的科級領(lǐng)導(dǎo)職位，采取全市內(nèi)競爭上崗的辦法，選拔一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的年輕干部。認(rèn)真落實(shí)機(jī)構(gòu)編制和人員實(shí)名制，按編制和規(guī)定程序配備的人員要納入實(shí)名制管理，并在網(wǎng)上進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。

會議強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義，把思想統(tǒng)一到省、市的決策部署上來，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)到位。9月底前市編辦要研究提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類方案報(bào)省編辦審核備案。10月上旬各區(qū)要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案報(bào)批工作。各區(qū)方案經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)后，要抓緊組織實(shí)施，力爭11月底前全面完成改革任務(wù)。（萊蕪市編辦）

臨沂市編辦突出“三個(gè)抓好”

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

供更好的管理服務(wù)。同時(shí)要求，縣鄉(xiāng)干部要加強(qiáng)政策宣傳，積極引導(dǎo)，與涉及崗位調(diào)整的人員，提前解釋，主動(dòng)溝通，確保改革穩(wěn)妥順利地推進(jìn)。（臨沂市編辦）

菏澤市委常委會專題研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作

日前，菏澤市召開市委常委會議，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作進(jìn)行專題研究。會議指出，要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新基層管理體制，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員編制；著力提高社會管理和公共服務(wù)水平，建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。會議審議通過了《中共菏澤市委菏澤市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見》。會議確定，近期召開大會對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作作出部署安排。會議要求，嚴(yán)格按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，統(tǒng)籌安排，確保年底前圓滿完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。（菏澤市編辦）

報(bào)：中央編辦，省編委成員;發(fā)：各市、縣（市、區(qū)）編辦。山東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室綜合處 2010年9月20日印發(fā)

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作簡報(bào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作簡報(bào)

第10 期

山東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室2010年12月6日

淄博市加大力度積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整

科學(xué)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，是這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之

一。按照省委、省政府部署要求，淄博市把鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，按照規(guī)模適度、布局合理、功能健全、特色突出的要求，結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和中心鎮(zhèn)建設(shè)，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和布局，除少數(shù)民族集中居住區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)外，不再保留3萬人口以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)整后，淄博市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由81個(gè)改為60個(gè)，減少21個(gè)。

一、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。市委、市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作高度重視。為加強(qiáng)對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革工作的組織協(xié)調(diào)力度，成立了由市委副書記侯法生任組長，市委常委、組織部長劉中會和副市長劉有先任副組長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市編辦、市民政局等單位參

1加，具體負(fù)責(zé)相關(guān)工作。各區(qū)縣黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整工作的第一責(zé)任人，親自抓、負(fù)總責(zé)，把這項(xiàng)工作作為重點(diǎn)工作任務(wù)，精心組織，扎實(shí)推進(jìn)。

二、科學(xué)制定調(diào)整方案。深入開展調(diào)查研究，在全面調(diào)查了解本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況的同時(shí)，組織學(xué)習(xí)外地鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整工作的好經(jīng)驗(yàn)好做法。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，按照就近、方便，大并小、強(qiáng)并弱，盡量整建制撤并的工作思路，研究確定調(diào)整方案并按程序經(jīng)市委市政府審核后，報(bào)省政府審批。

三、認(rèn)真抓好組織實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局調(diào)整方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，及時(shí)穩(wěn)妥做好組織實(shí)施工作。把著力選好配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職作為組織實(shí)施工作的首要環(huán)節(jié)。在選配干部工作中堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)際工作需要，把政治上強(qiáng)、民主作風(fēng)好、能駕馭全局、群眾威信高、干事本領(lǐng)強(qiáng)的同志選進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作銜接作為組織實(shí)施的核心內(nèi)容。各區(qū)縣選派得力人員組成工作組進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)新老領(lǐng)導(dǎo)班子一道，廣泛聽取干部群眾意見，研究制定工作方案，妥善處理各種矛盾問題，監(jiān)督指導(dǎo)做好財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)清查等工作，確保各項(xiàng)工作職責(zé)清晰、頭緒不亂、進(jìn)展不斷，國有資產(chǎn)不流失，實(shí)現(xiàn)工作平穩(wěn)交接。

四、妥善安置富余人員。通過四條主要渠道，千方百計(jì)做好人員分流安置工作。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合設(shè)置后，部分崗位實(shí)

行競爭上崗，用好用活鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有人才資源，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政水平和服務(wù)能力。二是選調(diào)部分人員到區(qū)縣部門任職，對自愿到區(qū)縣部門工作的副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，享受相應(yīng)職級和待遇；愿繼續(xù)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，保留相應(yīng)職級，可不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是在保留基本工資、保險(xiǎn)待遇的前提下，選派部分人員到村居和社區(qū)工作。四是出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)超編人員另行擇業(yè)。（淄博市編委辦公室）

菏澤市扎實(shí)推進(jìn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作

近日，菏澤市編辦下發(fā)通知，要求各縣區(qū)編辦根據(jù)市委市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，盡快制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案》，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革組織實(shí)施工作提出了具體要求。

一是要強(qiáng)化和落實(shí)責(zé)任。各縣區(qū)要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作納入重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)同志要親自抓，確保按市委、市政府的部署要求落實(shí)到位。各有關(guān)部門要積極參與改革，采取有效措施，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的支持力度，為改革創(chuàng)造良好條件。這次改革需要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)問題，組織部門要靠上去，做過細(xì)的工作。編制部門要全力以赴，搞好調(diào)查研究，主動(dòng)與其他部門溝通協(xié)調(diào)，爭取相關(guān)部門的支持。其他相關(guān)部門要根據(jù)職能分工，積極配合組織、編制部門的工作。

二是要認(rèn)真把握政策，科學(xué)擬訂方案。要求各縣區(qū)抓緊

行動(dòng)，把有關(guān)政策文件學(xué)深學(xué)透，把思想統(tǒng)一到市委、市政府決策部署上來。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究擬訂改革實(shí)施方案，按規(guī)定的時(shí)間和程序報(bào)市編辦審核，經(jīng)市委市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

三是要嚴(yán)肅改革紀(jì)律，做到令行禁止。要求各級各部門嚴(yán)格執(zhí)行政治紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律、組織人事紀(jì)律和財(cái)經(jīng)工作紀(jì)律，不得以任何方式干預(yù)下級部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。紀(jì)檢監(jiān)察等部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對違反改革紀(jì)律的事件，一經(jīng)查實(shí)，從嚴(yán)處理。

四是要為改革營造良好氛圍。要通過改革把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心逐步轉(zhuǎn)移到做好群眾工作、維護(hù)社會穩(wěn)定、加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)上來。改革要同推動(dòng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持農(nóng)村社會穩(wěn)定結(jié)合起來。要正確把握輿論導(dǎo)向，認(rèn)真做好改革政策、改革成果和典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳，爭取基層干部群眾的理解和支持，為改革順利開展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境。（菏澤市編委辦公室）

章丘市組織實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案

近日，章丘市召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會議，貫徹落實(shí)省、市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作會議精神，安排部署《章丘市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案》的組織實(shí)施工作。

章丘市按照濟(jì)南市委市政府批準(zhǔn)的改革方案，扎實(shí)做好組織實(shí)施工作。在著力轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新基層管理體制的同時(shí)，合理設(shè)置和嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制。為加強(qiáng)人力資源開發(fā)、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會保障以及勞動(dòng)維權(quán)等方面的服務(wù)職責(zé)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦設(shè)立人力資源社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)；為強(qiáng)化村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理職能，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在街道辦事處與一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室；嚴(yán)格控制人員編制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)名制、公示制，強(qiáng)化社會監(jiān)督；加大黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職力度，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，改革后，全市核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)115名，較改革前減少11名。同時(shí)，積極推進(jìn)事業(yè)站所改革。理順管理體制，分類推進(jìn)改革；著力于培育扶持各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高招商引資服務(wù)水平，促進(jìn)本地域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，增設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心；完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和市直有關(guān)部門正在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，抓緊組織實(shí)施改革方案，扎實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)確認(rèn)和編制配備工作，確保提前完成改革任務(wù)。（章丘市編委辦公室）

報(bào)：中央編辦，省編委成員;發(fā)：各市編辦。

山東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室綜合處 2010年12月6日印發(fā) 聯(lián)系電話：0531-86095567郵箱：sxc@sdrs.gov.cn

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過幾十年的改革后，社會各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識的交由市場引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。

（二）政社不分

在我國的社會服務(wù)與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會服務(wù)和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時(shí)取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個(gè)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。

（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護(hù)社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制

（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機(jī)制替代的，一定要通過市場機(jī)制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問題受到了學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國農(nóng)村社會治理的實(shí)際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｓ诮◣V雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務(wù)與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級過多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時(shí)，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會轉(zhuǎn)移給縣級政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門有6個(gè)，但在這6個(gè)部門以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國政府層級多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國財(cái)政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級政府負(fù)擔(dān)為主，但長期以來農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認(rèn)為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有事權(quán)，無事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。

在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領(lǐng)會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。我國民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲。”[17]可以說，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國自1994年以來實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。2004年全省用于村級的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

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第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，做到任務(wù)落實(shí)，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實(shí)施方案。

一、認(rèn)真宣傳，廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復(fù)雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復(fù)雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動(dòng)一切積極因素，認(rèn)真宣傳、廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

1、認(rèn)真做好化解村級債務(wù)的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級債務(wù)的全過程，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務(wù)工作辦公室制定宣傳計(jì)劃和提綱，有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行廣泛宣傳。把握宣傳導(dǎo)向，根據(jù)不同階段工作的重點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級債務(wù)工作，注重宣傳效果。要把廣大農(nóng)民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務(wù)的基本政策、主要措施和目標(biāo)要求，宣傳到每個(gè)農(nóng)戶，使解決村級債務(wù)的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農(nóng)民群眾自覺地參與到化解村級債務(wù)的工作當(dāng)中去，調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性和主動(dòng)性。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實(shí)際的回收合法債權(quán)，主動(dòng)放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。

2、廣泛動(dòng)員，層層部署。省委、省政府已在全省農(nóng)村稅費(fèi)改革電視電話會議上對化解村級債務(wù)工作進(jìn)行了動(dòng)員和全面部署，各級要根據(jù)會議精神和文件的要求，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再動(dòng)員、再部署。要認(rèn)真組織廣大干部深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會化解村級債務(wù)的意義，通過全面動(dòng)員、部署和深入學(xué)習(xí)，充分調(diào)動(dòng)各級干部參與解決村級債務(wù)工作的積極性，形成全社會支持這項(xiàng)工作的良好氛圍。

3、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)把化解村級債務(wù)作為當(dāng)前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負(fù)責(zé)同志要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把化解村級債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實(shí)。實(shí)行市、縣干部包村、包鄉(xiāng)、包片的制度，做到任務(wù)分解到人，責(zé)任明確到人。

縣（市、區(qū)）成立的化解村級債務(wù)辦公室要有農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、紀(jì)檢、金融、稅務(wù)等部門參加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財(cái)政等部門的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。各級政府要撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證化解村級債務(wù)辦公室工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、結(jié)合實(shí)際，制定方案，認(rèn)真組織實(shí)施

1、周密制定實(shí)施方案。由于自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》和本實(shí)施方案精神，在認(rèn)真研究分析本地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施方案。方案內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，宣傳培訓(xùn)計(jì)劃，清理核實(shí)債務(wù)的方法、步驟和要求，村級債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成，化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則和措施等。目標(biāo)任務(wù)要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標(biāo)進(jìn)行逐年分解，基本達(dá)到：2002年消化債務(wù)總額的30%，其中負(fù)債5萬元以下的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2003年再消化村級債務(wù)總額的20%，其中負(fù)債5—10萬元的村基本實(shí)現(xiàn)零債務(wù)；2004年和2005年重點(diǎn)解決負(fù)債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務(wù)問題基本得到解決。

2、嚴(yán)格方案審查制度。縣、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務(wù)的實(shí)施方案。縣級方案要在市有關(guān)部門指導(dǎo)下，由縣級黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報(bào)市人民政府審批，并報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)方案要在縣級有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織有關(guān)部門制定，以黨委、政府名義報(bào)縣級政府審批。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會主持制定，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。縣、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負(fù)責(zé)同志簽字后上報(bào)。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結(jié)束。方案審批后，隨即轉(zhuǎn)入化解村級債務(wù)的實(shí)施階段。

三、全面清理，認(rèn)真核實(shí)，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體

清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)工作是解決村級債務(wù)的一項(xiàng)至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權(quán)債務(wù)的清理核實(shí)，直接解決村級的一些不實(shí)債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。債務(wù)的清理必須扎扎實(shí)實(shí)地集中人力、集中時(shí)間、集中精力。整個(gè)清理核實(shí)工作由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織。

1、清理核實(shí)要把村級自查與縣鄉(xiāng)督查結(jié)合起來。每個(gè)村都要成立由村二委主要負(fù)責(zé)人、村會計(jì)和群眾推薦的懂得財(cái)務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)模可確定5—7人參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)檢查、督促和指導(dǎo)，參與村級自查工作的全過程。清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)工作也可以由縣級農(nóng)業(yè)、財(cái)政、組織、宣傳、紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察、審計(jì)、人事、金融等部門抽調(diào)精干人員，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門，組成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作組，開展駐鄉(xiāng)進(jìn)村的村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，集中用2個(gè)月左右的時(shí)間，完成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)工作。

2、清理核實(shí)工作要與化解村級債務(wù)工作結(jié)合起來。清理中，既要落實(shí)債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評估資產(chǎn)。凡發(fā)現(xiàn)不實(shí)的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時(shí)充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務(wù)，要完全予以剝離；對債權(quán)單位或個(gè)人已撤銷或者主動(dòng)放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。

3、清理核實(shí)工作要與鞏固化解債務(wù)成果結(jié)合起來。清理中，既要逐項(xiàng)登記每一筆村里的債權(quán)債務(wù)，又要針對村級集體資產(chǎn)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，幫助鄉(xiāng)村基層建立和完善相關(guān)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理制度，建立資產(chǎn)管理檔案，建立有效的防止新增不良債務(wù)的機(jī)制，教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層干部群眾，增強(qiáng)大局觀念、集體觀念，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)，從思想上、制度上切實(shí)加強(qiáng)集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，不斷鞏固化解債務(wù)的成果。

4、清理核實(shí)工作要與尋求解決村級債務(wù)的有效措施結(jié)合起來。清理工作是一項(xiàng)最直接、最具體的化解村級債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務(wù)的措施和辦法。要在清理中不斷總結(jié)、研究化解村級債務(wù)的好方法，并加以推廣和應(yīng)用，務(wù)求這項(xiàng)工作取得更加實(shí)際的效果。

5、清理核實(shí)的范圍和時(shí)間界限。清理核實(shí)的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。清理核實(shí)的時(shí)間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權(quán)債務(wù)。

6、清理核實(shí)的方法和步驟。清理核實(shí)工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護(hù)和調(diào)動(dòng)基層干部積極性，妥善處理清理核實(shí)中出現(xiàn)的矛盾和問題，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。具體方法和步驟是：

①培訓(xùn)清理核實(shí)工作組人員。要對工作組人員進(jìn)行基本政策、業(yè)務(wù)知識、工作方法等短期培訓(xùn)，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。

②進(jìn)行村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)登記。統(tǒng)計(jì)表由省里統(tǒng)一制定下發(fā)，其內(nèi)容主要有：債權(quán)部分，債務(wù)部分，用途和數(shù)額，債權(quán)人，債務(wù)人，債務(wù)本金、利息和利率等。（統(tǒng)計(jì)表樣式附后）

③形成村級債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)情況報(bào)告制。每個(gè)工作組清理核實(shí)工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括村級債權(quán)債務(wù)的基本情況；債務(wù)的構(gòu)成和主要原因；解決村級債務(wù)的初步意見；存在問題和建議。報(bào)告和統(tǒng)計(jì)表一并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位匯總上報(bào)縣（市）化解村級債務(wù)工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實(shí)村級債權(quán)債務(wù)的情況報(bào)告和匯總后的統(tǒng)計(jì)表，于2002年10月20日前報(bào)省農(nóng)委、省財(cái)政廳備案。各地的報(bào)告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后正式行文上報(bào)。

四、突出重點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥處理村級債務(wù)

各地要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》總體指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點(diǎn)，開拓思路，勇于創(chuàng)新，積極有效地解決村級債務(wù)問題。

1、充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級干部以及農(nóng)民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民群眾參與村級債務(wù)化解工作的積極性、主動(dòng)性，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級債務(wù)的道理。增強(qiáng)農(nóng)民依法納稅意識和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺性，主動(dòng)交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發(fā)揮帶頭作用，積極做好村級債務(wù)化解工作，及時(shí)還清借款、尾欠；黨員、干部是債權(quán)人的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬單位工作人員，要主動(dòng)提出降息或在原則范圍內(nèi)妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項(xiàng)工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村級組織作用，實(shí)行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)化解進(jìn)展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級債務(wù)的第一責(zé)任人，要集中一段時(shí)間積極幫助、支持、指導(dǎo)村級債務(wù)化解工作，及時(shí)明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級債務(wù)，同時(shí)研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進(jìn)，如切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收附加、財(cái)政性村級補(bǔ)助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。

縣級黨委、政府是做好村級債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，不斷增強(qiáng)村級債務(wù)化解工作的責(zé)任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實(shí)解決實(shí)際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導(dǎo)開展工作。各市黨委、政府和有關(guān)部門，要高度重視村級債務(wù)化解工作，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，開展檢查督促。對貧困村和債務(wù)規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關(guān)部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題。

2、聯(lián)系實(shí)際，把握重點(diǎn)。結(jié)合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實(shí)債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，首先對有條件、有能力化解的部分債務(wù)進(jìn)行突破，掌握方法，積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)化解村級債務(wù)的信心和決心，進(jìn)一步理清本地區(qū)化解村級債務(wù)的重點(diǎn)措施。解決村級債務(wù)問題，一定要與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、集體收入和資產(chǎn)狀況、債權(quán)等結(jié)合起來，認(rèn)真調(diào)查研究，深入細(xì)致地分析化解方案，哪種措施適合本地區(qū)村級債務(wù)化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認(rèn)可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個(gè)模式。在化解村級債務(wù)工作中，既要科學(xué)借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合本地特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅(jiān)持先還本、后付息，先個(gè)人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結(jié)合實(shí)際，制定鼓勵(lì)和激勵(lì)措施，對債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。

3、因地制宜制定化解村級債務(wù)的措施。

清欠、回收債權(quán)。清欠、回收債權(quán)是解決村級債務(wù)的一個(gè)重要途徑，但政策性強(qiáng)，各地一定要謹(jǐn)慎操作，切不可一刀切，搞強(qiáng)迫命令。對村集體一時(shí)難以償還的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實(shí)可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局。對農(nóng)戶尾欠清理，要嚴(yán)格依照政策和法律穩(wěn)妥進(jìn)行，嚴(yán)格區(qū)分哪些尾欠符合政策規(guī)定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區(qū)別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數(shù)額大的，簽訂分期償還協(xié)議；有能力不履行義務(wù)的，要嚴(yán)格按照法律程序予以清欠。對過去生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)遺留的社員超支款，無論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經(jīng)確認(rèn)死亡，或法律規(guī)定可以認(rèn)定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務(wù)予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務(wù)予以核銷。農(nóng)戶所欠的經(jīng)營性債務(wù)不在此核銷范圍。對鄉(xiāng)村干部挪用、占用的款物，要嚴(yán)肅紀(jì)律，限期追回，并承擔(dān)同期銀行的貸款利息。

債權(quán)債務(wù)抵沖銷債。對村內(nèi)債務(wù)實(shí)行債權(quán)債務(wù)抵沖。對村欠農(nóng)戶款，農(nóng)戶欠村款，只要雙方當(dāng)事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續(xù)，重新立據(jù)。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。

盤活存量資產(chǎn)。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機(jī)電設(shè)備以及機(jī)井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機(jī)動(dòng)地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學(xué)校等，在核實(shí)存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標(biāo)的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。以村名義為企業(yè)借（貸）款形成的債務(wù)要區(qū)別處臵，對關(guān)停企業(yè)的資產(chǎn)，可采用出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓的方式，用于抵債；對仍在經(jīng)營的企業(yè)，結(jié)合企業(yè)改制，經(jīng)債權(quán)人同意，可變債權(quán)為股權(quán)。在出租、拍賣、轉(zhuǎn)讓關(guān)停企業(yè)資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)做好企業(yè)資產(chǎn)的評估和權(quán)屬界定工作。集體資產(chǎn)評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照權(quán)屬關(guān)系經(jīng)成員大會或者成員代表大會確認(rèn)，縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對村集體資產(chǎn)評估工作的監(jiān)督管理。

調(diào)息、降息。對過去村民間高息借款，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔貸款利率計(jì)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站確認(rèn)，統(tǒng)一換據(jù)清算，已經(jīng)付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級債務(wù)化解基金。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級債務(wù)化解基金，用于村級債務(wù)的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀(jì)、違規(guī)資金，各種扶持資金等。基金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，分村建立專戶，制定嚴(yán)格的管理辦法，確保專項(xiàng)用于村級債務(wù)化解。

五、部門協(xié)作，整體推進(jìn)，確保化解村級債務(wù)工作取得階段性成效

化解村級債務(wù)工作是在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)進(jìn)入關(guān)鍵階段，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)效益不高、農(nóng)民增收困難的形勢下進(jìn)行的。因此，這項(xiàng)工作必須在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)部門的配合、協(xié)作，各有關(guān)部門要像抓農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作一樣，支持、協(xié)助化解村級債務(wù)工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級債務(wù)化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財(cái)力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務(wù)化解。

六、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，認(rèn)真做好總結(jié)驗(yàn)收工作

1、切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。為確保化解村級債務(wù)工作取得明顯成效，各地都要加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，有組織、有重點(diǎn)地開展化債工作的監(jiān)督檢查；宣傳部門要加大輿論監(jiān)督力度，積極總結(jié)宣傳正面典型，對行動(dòng)遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發(fā)揮群眾參與監(jiān)督的作用，設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話，對群眾反映的問題，要及時(shí)研究處理；各級黨委、政府要加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，抽調(diào)精干人員，組成督查組，對化解村級債務(wù)階段性工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事等部門要加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報(bào)告制度。各級都要建立定時(shí)報(bào)告制度，掌握、解決村級債務(wù)工作進(jìn)度，督促各地階段性化債目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。每季度，各市化債工作進(jìn)展情況要及時(shí)向省農(nóng)委、省財(cái)政廳報(bào)告。

3、及時(shí)總結(jié)驗(yàn)收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗(yàn)收工作，檢查驗(yàn)收工作結(jié)束后，進(jìn)行通報(bào)，好的給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；動(dòng)作遲緩、措施不力的，通報(bào)批評。

縣控制和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作實(shí)施方案

為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《xx省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》（x政發(fā)?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法的通知》（x政辦發(fā)?20**?6號）精神，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)全國、全省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會議精神，按照“制止新債、摸清底數(shù)、分類處理、逐步化解”的辦法，堅(jiān)決制止新債發(fā)生，努力化解舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障能力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

工作目標(biāo)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的控制和化解工作，主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的增收節(jié)支和縣財(cái)政的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等措施，徹底化解20**年底前的政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字，嚴(yán)格控制其他政府性債務(wù)發(fā)生。

二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn) “零赤字”

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實(shí)事求是、分清責(zé)任、分類處理的原則，制訂債務(wù)化解計(jì)劃，集中時(shí)間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運(yùn)轉(zhuǎn)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)“零赤字”。縣政府將根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)化解情況采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“暫存款”掛賬情況進(jìn)行全面清理，統(tǒng)籌可用資金，沖減政府運(yùn)轉(zhuǎn)“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)；三是對化解有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政先予以暫借資金，用于償還政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，然后從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超收分成獎(jiǎng)勵(lì)、土地整理等有關(guān)資金中分批扣回。縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。以20**年12月底縣財(cái)政局調(diào)查情況為依據(jù)，對于在今年10月底前全面化解政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)實(shí)現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財(cái)政按化解數(shù)（剔除沖轉(zhuǎn)部分）給予50%的獎(jiǎng)勵(lì)，今年年內(nèi)全面化解的給予40%的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金專項(xiàng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)及其他債務(wù)化解；對已無政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，此獎(jiǎng)勵(lì)資金可用于發(fā)放干部年終結(jié)余獎(jiǎng)和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實(shí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解工作，在今年10月底前全面消除政府運(yùn)轉(zhuǎn)赤字。縣財(cái)政借給的化債資金、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金必須全額用于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)和其他政府性債務(wù)。縣政府將組織監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)化解情況進(jìn)行檢查，對弄虛作假騙取財(cái)政資金的，除追回財(cái)政資金外，還要追究相關(guān)責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

從20**年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)性債務(wù)“零赤字”。對控制不力，當(dāng)年有新增債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一律不得發(fā)放年終節(jié)余獎(jiǎng)，各片區(qū)財(cái)務(wù)管理中心要加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格把關(guān)。對當(dāng)年新增債務(wù)較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究工作責(zé)任。

三、規(guī)范管理，嚴(yán)格控制新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生

按照公共財(cái)政管理的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入日常化、制度化和規(guī)范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務(wù)。

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制舉債行為

1、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)?20**?39號）規(guī)定，堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種不規(guī)范行為，從源頭上制止新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)發(fā)生。一是不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請貸款彌補(bǔ)收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款活動(dòng)提供擔(dān)保或抵押；三是不得大規(guī)模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農(nóng)、扶貧以及對村級組織的補(bǔ)助等資金；五是不得舉債發(fā)放津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足；六是不得鋪張浪費(fèi)或隨意增加非經(jīng)常性支出。

2、嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審批制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目建設(shè)管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過度的建設(shè)性債務(wù)。縣政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣財(cái)政局，負(fù)責(zé)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目（包括金額在2萬元以上的辦公樓修繕、大宗設(shè)備購臵）立項(xiàng)、變更、調(diào)整，需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府集體研究后，報(bào)縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。政府性建設(shè)投資審批部門必須嚴(yán)格把關(guān)，凡未經(jīng)縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出具明確意見的，縣發(fā)改部門不得列入項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，從而在源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送上月項(xiàng)目建設(shè)審批情況表，無新增項(xiàng)目的亦要“零報(bào)送”。www.tmdps.cn 凡違反上述規(guī)定發(fā)生新債的，一經(jīng)查實(shí)，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)，誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二）清理各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目

今后縣有關(guān)部門制訂的各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)工程項(xiàng)目必須報(bào)經(jīng)縣政府統(tǒng)一平衡、批準(zhǔn)同意后方可下達(dá)，縣有關(guān)部門要認(rèn)真清理、整合對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際財(cái)力量力而行，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目配套資金，切實(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金壓力。

四、健全制度，落實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理的長效機(jī)制

（一）建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)債不清、調(diào)控不力的局面。縣財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)縣財(cái)政部門審核同意的，主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

（二）完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，不得負(fù)債建設(shè)。

（三）建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)縣財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，以負(fù)債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。可支配財(cái)力是指本級政府剔除行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外的預(yù)算內(nèi)外資金。已突破上述比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實(shí)采取有效措施，努力把各項(xiàng)指標(biāo)降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把政府性債務(wù)管理工作擺在重要位臵，切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是政府性債務(wù)管理工作的第一責(zé)任人，要切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)措施，嚴(yán)格管理。要將政府性債務(wù)情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對造成國家財(cái)產(chǎn)損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

吳忠市區(qū)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實(shí)施方案

近年來，市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，至2005年7月鄉(xiāng)均負(fù)債達(dá)1400萬元。這些負(fù)債長期不能化解，已成為困擾市區(qū)農(nóng)村基層干部和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及面廣，形成原因復(fù)雜，解決的難度很大。為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關(guān)于切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的若干意見》（寧政發(fā)?2006?74號）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實(shí)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)提出以下實(shí)施方案：

一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)?2006?1號）和《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)做好2006年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)管為途徑，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）目標(biāo)任務(wù)

從2006年開始，力爭用3－5年的時(shí)間將市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)予以化解，每年化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)25％－30%，爭取2010年前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（三）基本原則

1、堅(jiān)持以市區(qū)為主、市鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的原則。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作。

2、堅(jiān)持依法依規(guī)的原則。嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假。

3、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。從市區(qū)實(shí)際出發(fā)，先易后難，先急后緩，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。堅(jiān)持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個(gè)人后單位，先還本后付息，嚴(yán)禁借新債還舊債。

4、堅(jiān)持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)相關(guān)各方認(rèn)可，結(jié)果要張榜公布，接受群眾監(jiān)督。

5、堅(jiān)持量力而行的原則。充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，杜絕強(qiáng)行逼債，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶，防止把一些不合理的債務(wù)合法化。

二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的步驟

（一）成立組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策、組織協(xié)調(diào)、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的日常工作由市財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負(fù)責(zé)。

（二）制定方案，組織實(shí)施。按照自治區(qū)的規(guī)定，結(jié)合市區(qū)實(shí)際情況，制定化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的實(shí)施方案。內(nèi)容包括化解債務(wù)的目標(biāo)、任務(wù)、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

（三）清理核實(shí)，鎖定債務(wù)。在已有資料的基礎(chǔ)上，重新進(jìn)行檢查審計(jì)，摸清底數(shù)、事項(xiàng)、賬齡、性質(zhì)，對債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真界定，以審計(jì)后的結(jié)論對債務(wù)進(jìn)行認(rèn)定，建立分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分債權(quán)人的債務(wù)數(shù)據(jù)庫。在清理界定的基礎(chǔ)上，做好鎖定債務(wù)工作。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對公示后確認(rèn)無誤的實(shí)有債務(wù)逐項(xiàng)分類進(jìn)行......四川省鄉(xiāng)村債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作實(shí)施方案

為深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需、促增長、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)的連續(xù)性，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，只化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)、未化解農(nóng)村義務(wù)教育其他（歷史性）債務(wù)的省份，要積極化解農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解試點(diǎn)工作。

根據(jù)《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于進(jìn)一步作好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)工作的意見》（國農(nóng)改[2009]20號）、《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開展清理化解其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》（國農(nóng)改[2009]21號）文件要求和省政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的指示精神，進(jìn)行債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定是償還債務(wù)的基礎(chǔ)和前提，只有完成債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)認(rèn)定程序后，才能進(jìn)入債務(wù)償還程序。因此，化解鄉(xiāng)村債務(wù)必須堅(jiān)持先清理后化解的基本原則，確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，制定本實(shí)施方案。

一、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定范圍

這次全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)范圍包括：2005年12月31前農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)以外的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場所建設(shè)債務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)、鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)等其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務(wù)外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學(xué)和初中教育階段的公辦學(xué)校，為發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育而發(fā)生的用于教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購臵等與學(xué)校建設(shè)維護(hù)直接相關(guān)的債務(wù)；基層政權(quán)機(jī)構(gòu)場所建設(shè)債務(wù)是為保障鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)辦公場所建設(shè)形成的債務(wù)；農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)是鄉(xiāng)村為解決突出民生問題、加強(qiáng)社會治安管理、應(yīng)對突發(fā)事件等形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)是農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級下達(dá)稅費(fèi)收繳任務(wù)，應(yīng)對干部考核，替村民墊交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)形成的“上清下不清”債務(wù)。

二、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的基本要求

扎實(shí)做好農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)、其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，是做好債務(wù)償還工作的基礎(chǔ)和前提，只有擠掉債務(wù)“水分”，才能確保償債工作健康有序進(jìn)行。對農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)各地要按照國辦發(fā)[2007]70號和《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于做好清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作的通知》(國農(nóng)改[2008]3號)規(guī)定的程序和要求，認(rèn)真摸清債務(wù)底數(shù)。對其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)要區(qū)分性質(zhì)，分類處理。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的，要在地方政府性債務(wù)報(bào)表的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清理核實(shí)底數(shù)，納入地方政府性債務(wù)框架統(tǒng)一管理；屬于村級集體組織債務(wù)的，應(yīng)充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實(shí)行民主評議、張榜公示、村民認(rèn)可，由村級組織負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。

縣級人民政府要統(tǒng)一組織相關(guān)部門，逐筆清理核實(shí)，嚴(yán)格審計(jì)，剔除虛假、無效、違規(guī)債務(wù)，鎖定債務(wù)數(shù)額。要加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)做到程序、過程和結(jié)果公開，確保債務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性，并按舉債主體、債務(wù)來源、債務(wù)用途分類管理。省級有關(guān)部門主要做好對各縣(市、區(qū))債務(wù)數(shù)據(jù)的審核，組織力量進(jìn)行重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總，報(bào)省人民政府對縣級上報(bào)的鄉(xiāng)村債務(wù)真實(shí)性和合法性進(jìn)行審核確認(rèn)。

三、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作的組織實(shí)施

為切實(shí)完成好國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組提出的有關(guān)化債工作任務(wù)，我省清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)和審計(jì)鎖定。縣級政府要組織審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門對農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行逐項(xiàng)、逐筆清理核實(shí)，切實(shí)把債務(wù)落實(shí)到債權(quán)人，不得遺漏。各項(xiàng)債務(wù)要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，剔除不實(shí)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)臺賬和數(shù)據(jù)庫，并及時(shí)分別將農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)分鄉(xiāng)村兩級按債務(wù)單位匯總上報(bào)（見附表）。其中擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）直接上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報(bào)省審計(jì)廳、省綜改辦、省財(cái)政廳。全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，在縣級政府組織清理核實(shí)和審計(jì)鎖定基礎(chǔ)上，由省審計(jì)廳牽頭組織重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總，結(jié)果報(bào)省政府確認(rèn)。各縣（市）清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的債務(wù)情況，經(jīng)省級重點(diǎn)抽查復(fù)核匯總并報(bào)省政府確認(rèn)后，逐筆、逐項(xiàng)錄入國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室統(tǒng)一設(shè)臵的鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)。其中農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)錄入“農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”，除農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)外的其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)，錄入“其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)”。

全省債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作應(yīng)于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實(shí)、審計(jì)鎖定和匯總上報(bào)工作應(yīng)于2010年6月30日前完成，省級重點(diǎn)抽查、復(fù)核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務(wù)清理核實(shí)和審計(jì)鎖定的保障措施

全面清理核實(shí)和審計(jì)鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)，是逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)的重要環(huán)節(jié)，各級人民政府和有關(guān)部門必須高度重視，站在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，立足社會穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局，充分認(rèn)識全面開展清理核實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)和其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)的重要性、必要性、緊迫性，看到這項(xiàng)工作的復(fù)雜性、艱巨性，將工作擺上當(dāng)前的重要議事日程，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門分工負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)，精心組織實(shí)施。各級審計(jì)、財(cái)政、教育、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融等有關(guān)部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好清理核實(shí)、審計(jì)鎖定、檢查督促工作。要深入基層調(diào)研，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善措施，及時(shí)解決清理核實(shí)和審計(jì)鎖定中出現(xiàn)的矛盾和問題。

由于我省鄉(xiāng)村債務(wù)總額大，涉及債權(quán)人多，地域分布面廣，清理核實(shí)和審計(jì)工作量大，需要組織動(dòng)員大量專業(yè)人員參加，各級財(cái)政可根據(jù)工作需要安排落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，專門用于開展清理核實(shí)和審計(jì)鎖定工作，以促進(jìn)按期保質(zhì)完成任務(wù)。

為確保清理核實(shí)和審計(jì)鎖定債務(wù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、無遺漏、不重復(fù)，杜絕虛假債務(wù)，省、市（州）、縣（區(qū)）應(yīng)建立全程跟蹤督導(dǎo)、督察制度，落實(shí)工作責(zé)任追究制度。

五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作順利開展

各級各有關(guān)部門要站在鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強(qiáng)化化解措施。各地要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，相關(guān)部門具體抓的工作機(jī)制。要嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。從開展債權(quán)債務(wù)清理之日起，暫停支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證，待債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)完畢，經(jīng)研究確認(rèn)后，按有關(guān)程序和原則清收或清償。對違反規(guī)定，擅自決定提前支付借款及利息、轉(zhuǎn)換借據(jù)憑證的要嚴(yán)肅處理，并追償由此造成的損失。要從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)禁借新債還舊債。化解村級債務(wù)要從涉農(nóng)債務(wù)著手，優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對農(nóng)民個(gè)人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個(gè)人債務(wù)的化解工作放在突出位臵。要落實(shí)債務(wù)主體，嚴(yán)禁把債務(wù)平攤到農(nóng)戶，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要加強(qiáng)新聞輿論的宣傳引導(dǎo)作用，對不嚴(yán)格執(zhí)行國家政策、破壞社會信用環(huán)境、惡意逃廢債務(wù)的行為和人員進(jìn)行曝光。各區(qū)縣要制定切實(shí)可行的鄉(xiāng)村債務(wù)化解方案，明確具體目標(biāo)，并將其納入鄉(xiāng)村干部年終的考核內(nèi)容嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證消債工作落到實(shí)處。市政府每年將對化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

㈡原則：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)必須堅(jiān)持以下四個(gè)原則

1、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的原則。按照“誰舉債，誰償還”的要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是債務(wù)人，也是化解債務(wù)的責(zé)任人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，制定分階段化解的目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴(yán)格依法辦事，完善政策規(guī)定，規(guī)范操作行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務(wù)合法化；

3、突出重點(diǎn)的原則。對于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點(diǎn)債務(wù)；

4、公開公正的原則。要充分發(fā)動(dòng)各方力量參與、監(jiān)督化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)工作。債務(wù)的清查、化解債務(wù)方案的制定、審核結(jié)果的確認(rèn)，都要經(jīng)過會議認(rèn)真研究，結(jié)果要向社會公布，提高透明度，接受各界監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)。