第一篇：我國司法體制改革的方向

十六大提出了司法體制改革的基本任務和主要內容，指出“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義”。這實際上指明了我國司法改革的努力方向和未來目標。

2002年黨的十六大提出了司法體制改革的基本任務和主要內容，指出“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義”。這實際上指明了我國司法改革的努力方向和未來目標。目前，我國司法體制改革已經發展成為繼經濟體制改革之后，中國社會制度變遷的又一個社會熱點。

我國現行司法體制存在的主要問題，可以概括為司法的“四化”現象，即司法的等級化、司法的行政化、司法的商業化和司法的地方化。第一，司法的等級化。司法的等級化，反映的是司法機關在司法活動過程中，按照上下等級結構和模式運作的一種司法異化現象。司法的等級化主要表現為司法機構成員之間關系的等級化，即法官和檢察官的等級化。司法等級化，不僅違反了司法活動的內在規律，而且在一定程度上限制了我國司法體制改革和創新的空間。第二，司法的行政化。這里所說的司法行政化，主要是指法院和檢察院體制的行政化，即法院和檢察院按照行政體制的結構和運作模式來建構和運行。其主要表現是：司法機關的設置與行政機關相對應，司法機關和司法人員確定行政級別以及司法機關按行政決策模式裁判案件。司法行政化在一定程度上加重了司法機關對行政機關的依賴性和附屬性，不利于司法機關依法獨立、公正地裁判案件，違反了司法規律的內在要求。第三，司法的商業化。在計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的背景下，司法活動呈現出濃厚的商業化色彩。其主要表現是：司法機關利用職權興辦經濟實體，司法機關在征收訴訟費過程中的商業化以及司法機關利用職權隨意收費。司法與金錢相聯系，使司法失去了公正和正義性。第四，司法的地方化。我國司法實踐中存在著嚴重的司法地方化傾向。其突出表現是司法機關工作人員管理的地方化和司法財政管理的地方化。司法地方化的嚴重后果在于：一是全國法律適用的不統一，二是妨礙社會主義市場經濟的建立和完善，三是加重了司法不公，使得司法腐敗這一社會毒瘤長期得不到根除。

我國司法體制改革的方向是實現司法體制的現代化。其基本要求是：建構符合司法內在規律的法官和檢察官管理制度，實現法官和檢察官制度的現代化；改革訴訟體制，由職權主義訴訟體制向當事人主義訴訟體制轉換，形成訴訟體制的根本轉型；改革和完善司法執行體制，建立相對獨立的司法執行機制。

（一）建構現代法官和檢察官管理體制

法官和檢察官是司法體制的實踐者和操作者，法官和檢察官制度是司法體制的重要組成部分。當前，我國的法官和檢察官制度正面臨著劃時代的變革與發展機遇。建立現代化的中國法官和檢察官制度，必須克服法官和檢察官大眾化的思想傾向，以法官和檢察官職業化為目標，形成嚴格的法官和檢察官準入制度和選任制度。

參照國外在法官準入和選任方面的成功經驗，改革我國現行的法官和檢察官準入制度和選任制度的基本思路是：一是明確規定擔任法官和檢察官必須首先具備高等院校法律專業本科畢業的條件。這樣規定的理由是，只有經過正規法律院校培養的學生，才能具備寬厚的人文素養和扎實系統的法學理論功底。二是建立全國統一的司法考試制度，只有通過司法統一考試的才能被任命為法官和檢察官。三是建立一元化的嚴格司法訓練制度。四是建立充分體現法官和檢察官國家榮譽和尊嚴的法官和檢察官任免體制。五是建立合理的法官和檢察官業務晉升機制。

（二）訴訟體制由職權主義向當事人主義轉換

職權主義訴訟體制的基本特征是，法院和檢察院或者法官和檢察官在訴訟活動中擁有主導權，對訴訟程序的啟動、進行和終止以及對訴訟對象的確定和訴訟資料的調查收集具有決定權，當事人在訴訟中處于被支配地位。職權主義訴訟體制實際上是計劃經濟體制下，國家對社會生活進行全面干預、控制在司法領域的體現和反映。這種訴訟體制是與高度集中的計劃經濟相適應的。在市場經濟條件下，訴訟體制應轉換為當事人主義訴訟體制。這一體制的基本特點是，訴訟程序的啟動、進行、終止以及案件審理對象和審理范圍均由當事人決定。簡言之，就是將訴訟的主導權和支配權交給當事人行使。我們認為，訴訟體制只有實現由職權主義向當事人主義的根本轉型，才能適應市場經濟發展的基本要求，保障我國社會經濟的健康有序發展。

（三）建立相對獨立的司法執行體制

我國現行司法執行體制借鑒了大陸法系國家的立法體例，將司法執行權交由法院行使，是一種“審執合一”的執行體制。近年來，隨著司法改革的不斷深入，我國司法執行體制也在實務中進行了一些調整和變革。成立執行局，使司法執行機構在法院體制中相對獨立和統一，是我國司法執行改革的重要舉措，也是我國目前司法執行體制改革的中心內容。這一改革思路是基于司法執行權是一種區別于司法裁決權而具有行政權性質的權力的認識。實踐中，許多法院設立了各自的獨立執行機構——執行局，在執行機構的管理體制上實行單列的管理模式。這樣，司法執行機構實際上在司法機關內部已經相對獨立出來。這既是合乎邏輯的，也代表了我國司法執行體制改革的方向。

（四）法院、檢察院人事和經費垂直管理

需要進行探討的是，法院和檢察院的公正和正義性，關鍵的環節之一是避免其地方化，或者說弱化地方黨政領導和其他有關部門干擾司法正常辦案。有可供選擇的兩種方式：一是法院和檢察院的院長等，由同級人大選舉產生，并且由人大監督、罷免等，弱化當地黨委和組織部門選擇、調動、監督、罷免的權力，當地政府依法供給兩院以充足的經費，使其在人事和經費上有司法獨立的基礎；另一種思路是，法院和檢察院的人事和經費垂直管理，這樣可以基本上避免地方主義。但是，各有利弊，就前一種方案而言，雖然近幾年一些地方的人大對兩院的監督有所加強，比如有的地方法院或者檢察院的工作報告未能通過。然而，可能由于人大實際在政治生活中的地位，大部分地方的人大并不能很好地起選舉兩院院長、監督兩院工作，留住或者罷免兩院領導的作用，地方主義從制度設計上無法克服；后一種方案，其很可能產生的弊端是，最高法院和最高檢察院可能象目前的政府各部門一樣，收權和集中，于是跑步進京、權力尋租、效率低下等問題又會滋生。但是，我們認為，從目前和今后一段時間看，為了國家的集中和統一，擺脫地方主義造成司法的不公正和不正義，目前法院和檢察院體制改革次優的選擇是，將其經費和人事垂直化管理，而給各級地方人大，特別是給全國人大以足夠的監督權力，避免兩院垂直管理后可能產生的尋租和低效率問題。

垂直管理包括兩個方面。首先，法院和檢察院實行人事垂直管理。這將有利于消除司法腐敗，維護公平與正義，消除地方保護主義和部門保護主義，維護法制的權威與統一，發揮法院和檢察院的正常功能。為此，法院和檢察院的領導干部、機構設置和編制應由中央統管。具體來說，最高法院黨委成員由中央選任管理；高級法院黨委成員由最高法院黨委主管；中級法院和基層法院黨委（組）成員由高級法院黨委主管。其次，改革目前法院和檢察院經費由地方財政解決的思路，特別是要改革對法院和檢察院實行的“收支兩條線、超收獎勵、罰款分成”的經費來源和供給體制，建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款。這將有利于實現司法公正，防止司法腐敗的產生。

就法院和檢察院人事、經費和業務垂直管理的體制看，更加需要加強地方人大對垂直管理法院和檢察院系統的橫向監督，包括案件質詢、日常監督和年度報告審議審查制度，對效率低下、瀆職、腐敗嚴重的在地方的法院和檢察院的領導，地方人大可以向上級主管提起處分、調離、罷免等要求，以避免垂直管理帶來的低效率和尋租腐敗。從長遠看，2020年以后，隨著地方黨政領導法制觀念的增強，人際人情文化向法治守法文化轉變，地方人大的權威強化，各地財政充裕，法院和檢察院的經費從地方財政中能得到保障，人民群眾法制素質提高，法院和檢察院的體制，應當重新回歸地方，形成地方行政、立法和司法的制衡格局，保證地方治理結構的完整性，并減少橫向監督和縱向管理帶來的體制摩擦成本，提高司法體制的效率。

（五）積極穩妥地推進我國司法體制改革

司法體制改革，是一項系統的體制改革，需要協調和配套推進。首先，要進一步加強和改進黨對司法的領導，以保證司法體制改革的正確政治方向。其次，要制定中國司法改革法，使司法體制改革在合法的框架下展開。第三，成立國家司法改革委員會，統籌整個國家司法制度的改革。第四，調查我國的司法現狀，提出司法改革意見。

第二篇：我國知識產權司法體制改革

我國知識產權司法體制改革

張玉瑞 韓秀成

目錄

第一部分 引言及本報告之建議

一、困擾我國知識產權司法體制的基本問題

二、本報告有關立法和措施建議

第二部分 有關我國知識產權司法保護體制的思考 第一章我國法院體制和行政訴訟范圍

一、我國法院體系

（一）地方法院

（二）專業法院

二、我國行政訴訟法

（一）歷史地位

（二）行政訴訟的范圍

第二章我國知識產權確權的行政訴訟

一、知識產權確權行政訴訟有關問題

（一）知識產權庭、行政庭管轄的分工

（二）行政機關作為被告

二、國外、國內確權行政訴訟規律之對比

（一）主要發達國家和相關國家情況

（二）我國情況

三、有關歷史結論和立法、措施建議

（一）知識產權庭、知識產權法院的專業管轄

（二）知識產權確權行政案件，有一方當事人的，行政機關不作被告

（三）知識產權確權行政案件，按照當事人的身份，適用行政訴訟法、民事訴訟法

（四）從用戶觀點出發，構筑法院和行政機關的和諧關系，減少審級

第三章我國知識產權執法的行政訴訟

一、我國知識產權執法行政訴訟的模式

二、日本的行政訴訟中的“當事人訴訟”

三、在我國試行“當事人訴訟”的建議內容 第四章大知識產權審判格局

一、大知識產權審判格局的客觀需求

二、有關國家正向大知識產權審判格局進化

（一）美國

（二）日本

三、我國的大知識產權審判格局

（一）知識產權案件不統一審理，造成的弊端

（二）有關改革典型與建議

第五章 有關知識產權專業法院

一、美國聯邦巡回上訴法院

二、英國專利法院

三、法國的民事上訴法院

四、德國聯邦專利法院

五、日本知識產權高等法院

六、韓國的專利法院

七、我國現狀和發展方向

第三部分美國有關法律制度和知識產權司法體制的發展 第一章美國法院體系和行政行為司法化

一、美國法院體系

（一）憲法規定三權分立

（二）美國法院系統

二、美國行政行為司法化的特點

（一）憲法第一條法院（行政法院）

（二）行政程序法 第二章 美國的行政訴訟

一、行政程序法的歷史地位

二、受司法審查的行政機關、行為

三、行政訴訟的原告資格

四、行政訴訟類型

五、司法審查之標準 第三章 美國專利行政訴訟

一、聯邦上訴法院審理行政案件，采用民事訴訟規則

（一）聯邦上訴程序規則

（二）聯邦巡回上訴法院規則

二、聯邦上訴法院、聯邦地區法院，審理專利行政案件，采用當事人主義

（一）聯邦巡回上訴法院的行政單方、雙方訴訟

（二）聯邦地區法院的民事單方、雙方訴訟

（三）民事訴訟與行政訴訟的統一

三、聯邦巡回上訴法院審理專利行政案件，采用行政決定之審查標準。

四、美國最高法院認為，專業行政機構更有發言權 第四章 美國知識產權審判體制的專業化進程

一、早期的分散審理及其弊端

二、有關專利侵權的行政訴訟

三、關稅與專利上訴法院

四、聯邦巡回上訴法院

五、聯邦巡回上訴法院之地位、作用 第五章 新的改革動向

一、有關法院專業化的爭論

（一）專業法院，不容易吸引有成就的法官

（二）專業法院容易“近視眼”、“窄視野”

（三）專業法院容易受特殊利益團體影響

（四）普通法官也可解決技術問題

二、知識法院司法專業化的優點

（一）歷史經驗

（二）已有成就

（三）面臨任務

（四）知識產權立國的客觀需求

（五）未來的設想

三、美國法院改革的動向——增強司法的專業性

（一）聘請技術咨詢專家

（二）《民事證據規則》第706條規定的專家證人

（三）指定特別專務

（四）發展高級專家陪審團

第四部分 英國有關法律制度和知識產權司法體制的發展 第一章 英國法院體系、行政訴訟制度

一、法院體系

二、英國的行政法院

三、英國的行政訴訟制度

（一）行政法院的行政訴訟范圍

（二）行政法院的司法救濟方法 第二章、英國的行政裁判所制度

一、行政裁判所性質、地位

二、行政裁判所和調查所法與英國裁判所理事會

三、行政裁判所的發展動向

四、眾多種類的行政裁判所

（一）大法官部（即政府的司法部）

（二）教育與就業部

（三）衛生部

（四）社會保障部

（五）環境、運輸及地區事務部

（六）貿易與產業部

第三章英國的專利法院和工業產權行政訴訟

一、專利、商標行政訴訟

（一）專利申請人、商標申請人不服專利局局長之復審決定，形成的行政案件

（二）不服專利局局長其他行政決定，形成的行政案件

二、英國專利法院

三、英國知識產權行政案件的特點

四、英國商標行政案件的特別上訴規定 第四章英國的郡專利法院

一、成立背景和現狀

二、1988年英國版權、工業設計和專利法的保障

（一）消除地域管轄限制

（二）削弱案件數額限制

（三）削弱案件上收限制

（四）限制高等法院判決的賠償數額

（五）加強郡專利法院建設

三、1997年民事訴訟規則的保障

（一）保障受案種類

（二）消弱級別管轄

四、知識產權審判專業化與郡專利法院的工作

第五部分 法國有關法律制度和知識產權司法體制的發展 第一章 法國的法院系統、行政訴訟類型

一、法國的法院系統

二、法國行政訴訟類型

三、法國行政訴訟法典的有關規定 第二章 法國工業產權訴訟

一、法國工業產權行政訴訟

二、侵權訴訟與工業產權無效訴訟的關系

第六部分 德國有關法律制度和知識產權司法體制的發展

第一章德國法院系統、行政訴訟

一、專業分化的法院

二、德國的行政訴訟 第二章德國專利行政訴訟

一、聯邦專利法院成立背景

二、專利法院的任務、構成

三、專利法院訴訟程序

（一）上訴程序

（二）無效和強制許可程序 第三章 聯邦司法法院、憲法法院的作用

一、聯邦司法法院上訴程序

二、聯邦德國憲法法院

第七部分 日本有關法律制度和知識產權司法體制的發展 第一章日本法院體制與行政訴訟

一、日本法院體制

二、日本的行政訴訟

（一）當事人糾紛，不屬于行政復議范圍

（二）當事人訴訟，屬于行政訴訟的特別類型 第二章日本的專利行政訴訟

一、日本專利審查形成的“審定系”（抗告系）行政糾紛

二、日本專利復審形成的“無效系”（當事人系）行政糾紛

三、日本專利法有關“抗告訴訟”、“當事人訴訟”的規定 第三章日本知識產權司法保護體制的發展

一、從非專業化，走向專業化、競合管轄

二、確立專屬管轄、集中二審制度

（一）變競合管轄為專屬管轄

（二）確立了東京高等法院對全國技術型知識產權民事案件，有唯一的二審管轄權

（三）建立了案件向外移送制度

（四）實行外觀設計權案件的競合管轄

（五）設立了專門委員制度

三、強化知識產權有關案件的法院調查官事務

四、改變專利侵權訴訟與專利無效訴訟的關系 第四章知識產權高等法院的誕生

一、從東京高等法院知識產權部，到知識產權法院

二、日本內閣“知識產權戰略會議”提出《知識產權戰略大綱》

三、日本知識產權基本法設立內閣“知識產權戰略本部”

四、知識產權高等法院的誕生

（一）司法制度改革推進本部、知識產權訴訟研討會的工作

（二）《知識產權高等法院設置法》的有關內容 第八部分 韓國有關法律制度和知識產權司法體制的發展 第一章韓國的法院體系和行政訴訟

一、韓國法院體系

二、韓國行政訴訟的種類 第二章圍繞建立韓國專利法院的協商

一、民間的改革運動

二、官方的改革運動 第三章韓國專利法院的特點

一、專利法院的管轄、程序

二、專利法院的結構、工作

三、專利法院的特點

（一）技術審查官的地位

（二）技術審查官的資格

（三）技術審查官的職責

第九部分 附錄：有關專門知識產權法院和審判庭的國際調研

一、調研地區范圍

二、調研中知識產權法院、知識產權的定義

三、各國“專業知識產權法院”的類型

四、建立知識產權法院的益處

五、建立知識產權法院的缺點

六、重要發現

七、何種情況下適于建立知識產權法院 本報告分為８部分：

第１部分為引言及本報告之建議，針對困擾我國知識產權司法體制的基本問題，提出有關立法和措施建議。第２部分是有關基本問題和立法、措施建議的展開論述，研究了中國有關知識產權行政案件的專業化審理、有關當事人訴訟制度改革的可能性和必要性；另外還涉及大知識產權司法審判格局、知識產權法院問題。

后6部分分別考察了美國、英國、法國、德國、日本、韓國有關行政法、行政法院，知識產權法、知識產權法院的情況。

第９部分是附錄，為國際律師協會“知識產權和娛樂業委員會”《有關專門知識產權法院和審判庭的國際調研》翻譯，該調查目的是：促進對專門知識產權法院的討論。

本報告在研究過程中得到了我國知識產權法著名學者鄭成思先生的指導。

第一部分 引言及本報告之建議

一、困擾我國知識產權司法體制的基本問題

困擾我國知識產權司法體制的基本問題是：知識產權確權行政案件由行政庭、知識產權庭分散審理；專利、商標審批行政機關作為被告，承擔了90%的行政訴訟案件，已經不堪重負；地方知識產權行政執法機關對裁判的當事人民事糾紛，充當行政被告，挫傷積極性。為此本報告研究了世界主要發達國家行政訴訟法的內容、行政法院的設置，其與知識產權行政訴訟的關系，知識產權專業法院對知識產權行政訴訟的審理情況。

我國知識產權司法體制進一步發展，提出了大知識產權司法審判格局、建立知識產權法院問題，本報告研究了世界主要發達國家知識產權司法體制的歷史、現狀和未來發展若干情況，以提供適用思路和背景材料。

二、本報告有關立法和措施建議

１、知識產權行政確權案件，由知識產權庭統一審理

我國行政訴訟法是一般法，社會生活各方面，只要有關行政糾紛存在，有關行政訴訟就必須遵循行政訴訟法。在特殊法作出專門規定以前，在專門法院、法庭沒有成長起來以前，行政訴訟法、行政庭起到有關行政訴訟的培育、照料作用；在專業法院、法庭產生以后，在有關法律、法規作出專門規定以后，專業法院、法庭產生應根據這些特殊規定，承擔起專門責任。

對技術性、專業性很強的知識產權確權行政訴訟，目前北京市一中院、北京市高院是行政庭、知識產權庭兩個系統審理，這一做法急需改進有關的有關立法和措施建議為：以法律、人大常委會決定、最高法院批復等形式做法，規定知識產權確權行政訴訟，統一由知識產權庭審理。

２、知識產權確權行政案件，有一方當事人的，行政機關不作被告

核準之專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟，實際上是由私人權利的利害關系人提起的，行政機關只是被動地裁決，其自身并非真正的私人權利之利害關系人。由行政機關代替一方作為被告，實際上重復的是一方當事人的訴訟請求，即該專利、商標是否應當無效、撤銷。尤其重要的是行政機關使用的證據，本質上是由勝訴一方的提供的，并非自己證據。也就是說行政機關是用別人提供的證據，來支持自己的訴訟請求，原則上不能保證證據的真實性，違背了訴訟的根本性質、訴訟法的基本要求。

這些本質問題，導致一系列不良現象發生：如行政機關訴訟積極性不高，使真正民事利害關系人的權益得不到保護；有損行政機關權威；壓制了敗訴方的合法權益；可能導致行政機關腐敗等。

我國行政訴訟法規定，民告官的案件，行政機關作為被告，確立了行政訴訟的一般原則。行政訴訟法是發展中的法律，世界上的行政訴訟法，并非完全與中國模式完全一致。

有關立法和措施建議為：以法律、人大常委會決定、最高法院批復等形式做法，規定在核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，行政機關不作被告，而由在行政程序中勝出的請求人、權利人作為被告，行政審查機關應法院要求或依職權主動申請，可作為第三人參加訴訟。

３、知識產權確權行政案件，按照當事人的身份，適用行政訴訟法、民事訴訟法

我國行政訴訟法、民事訴訟法，均為規定訴訟程序、當事人權利義務的程序法，在知識產權確權行政訴訟中，對保證專利、商標遵守法律規定的實質條件這一根本目的來說，均存在缺陷。

知識產權確權行政案件，關鍵要解決授予的知識產權，是否符合法定條件。保證專利、商標遵守法律規定的實質條件，是司法審查目的，而行政訴訟法、民事訴訟法是司法審查中，可以相互替換的手段。知識產權確權行政案件中在訴訟程序、審查標準上，實際上自成體系。

目前我國知識產權確權案件，統一適用行政訴訟法，與世界主要發達國家知識產權確權行政訴訟的實踐有很大差異，有關立法和措施建議為：以法律、人大常委會決定、最高法院批復等形式做法，規定對專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟，適用行政訴訟法；對核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，適用民事訴訟法。

４、從用戶觀點出發，構筑法院和行政機關的和諧關系，減少審級

由于專利復審委員會、商標評審委員會的程序，采用或原則上采用了公開審理原則、辯論原則、審查決定公開原則，從用戶角度出發，已經有關案件已經經過行政機關的擬司法或稱司法化審理。

本報告總結的上述國家的司法實踐是：通過專利法、商標法、訴訟法、法院組織法規定，知識產權確權行政案件，實質上是經過一次司法審查，即使是二審、三審終審制，不服司法審查的上訴案件，要得到一些法院或者上訴法院許可。

以往我國的行政訴訟理論，過分強調司法審查監督依法行政的職能，其前提是“行政機關傾向于濫用權力”。相反，沒有強調另一個方面，即司法機關、行政機關是國家權力中平衡的兩個系統，兩個系統共同為使用者、民眾服務。從使用者、民眾眼光，行政機關處理一遍民事糾紛，法院進行司法審查處理以便民事糾紛，均是國家權力機關根據公共權力作出裁決，審理次數已經足夠。

有關立法和措施建議為：以法律、人大常委會決定、最高法院批復等形式做法，知識產權確權行政訴訟，仍然實行兩審終審制，但上訴審設立法定條件。

５、知識產權執法的行政訴訟，試行“當事人訴訟”制度

目前專利、商標、版權等的行政執法機關，對作出的行政執法決定，當事人請求司法審查的，行政機關作為被告。

由于法院行政庭甚至知識產權庭對案件法律狀態、事實證據的認識，與專業的行政執法機關可能不一致，導致知識產權行政執法機關敗訴，在強調依法行政的環境下，敗訴結果直接導致行政機關對中立裁決的案件，喪失作出行政決定的積極性。只對必須查處的專利、商標、版權行政違法案件，主動作出行政決定。

有關立法、措施建議是：引入國外行政訴訟法的“當事人訴訟”制度，以最高法院批復等形式，先進行試點。對行政機關中立裁決的知識產權案件，由有關當事人直接到法院，進行行政訴訟，甚至直接進行民事訴訟。

６、實行大知識產權審判格局

近十年來，我國法院知識產權審判取得舉世矚目的良好成績，最高人民法院設立了知識產權審判庭；經濟發達地區的省、市高級法院、中級法院，設立了專門的知識產權審判庭，北京、上海的一些基層法院設立有知識產權審判庭，為我國知識產權審判標準的統一、穩定、準確，提供了重要支撐。

但是由于目前我國法院系統知識產權審判，存在民事、行政、刑事三大系統的分工，三大系統間缺少合作與交流，使本來應當統一的知識產權司法尺度，未能實現統一、穩定、準確。

有關立法和措施建議為：以最高法院批復、地方法院（如上海、武漢、福建）規定的前例，逐步將行政案件規定為由知識產權庭審理；在條件成熟的地方，規定刑事案件可以由知識產權庭審理。

７、有關知識產權專業法院

同時我國地域廣闊，人民眾多，各地情況復雜，知識產權案件的數量，比德國、法國、日本、韓國數量都要大，而與美國情況容易類比。而美國聯邦巡回上訴法院作為最高法院的下屬法院，實際上進行了知識產權行政確權案件的終審；同時對美國哥倫比亞聯邦特區法院一審民事訴訟，美國聯邦巡回上訴法院又是二審法院。我國相應的情況是，北京市一中院有關業務庭承擔著知識產權行政案件確權案件的一審，北京市高院有關業務庭承擔著知識產權行政案件確權案件的終審。

從目前情況看，我國知識產權司法體制改革的順序，應當是：

（１）明確知識產權確權行政案件的司法審查，由知識產權庭統一審理；同時對“雙方案件”，專利局、商標局不作被告；

（２）在知識產權庭統一審理前提下，對借鑒德國、日本、韓國等國家技術法官、調查官制度，進行實質性試驗、探索，使人民法院名符其實地承擔起對知識產權行政確權案件，尤其是專利確權案件的實質審理工作。

（３）根據國家知識產權戰略需要，未來適時建立知識產權行政確權案件專業法院——知識產權高級人民法院。該高院可獨立設立，也半獨立地可存在于北京高院中。

知識產權高級人民法院，在北京高院知識產權庭、行政庭基礎上，結合一中院的知識產權庭、行政庭抽調人員組成。正式引入國外的技術法官、技術調查官制度。

知識產權高級人民法院審理不服專利復審委員會、商標評審委員會決定，訴至法院的行政確權案件一審。------------------[1] 張玉瑞 中國社會科學院法學研究所研究員

韓秀成 國家知識產權局政策研究處處長

第二部分有關我國知識產權司法保護體制的思考

第一章 我國法院體制和行政訴訟范圍

一、我國法院體系

我國法院分為最高人民法院，地方法院、專門法院，最高人民法院是國家最高審判機關，設有刑事、民事、經濟、行政、知識產權審判庭，監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。

（一）地方法院

我國地方法院體系分為三級，即設基層法院、中級法院、高級法院。基層法院包括縣、市轄區的法院。

中級法院包括省、直轄市、自治區范圍內，按地區設立的中級人民法院，高級法院包括每個省、直轄市、自治區設立的1個高級人民法院。

我國實行二審終審制，基層、中級、高級法院設立刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭等。

我國行政審判庭已經廣泛設立，行政審判庭是基層、中級、高級、最高人民法院所有審級中，每一法院均有

行政審判庭。行政案件多少不均，有的基層行政庭平均每年只有20件案件。

出于行政法有司法權制約行政權，維護國家政權的良性運行和保護民間權益的獨特作用，因而一些專家提出加強行政審判地位，主要措施是提議設立行政法院系統，由最高行政法院、高級行政法院、行政法院組成，采二審終審制。最高行政法院是最高人民法院的內設性法院，成為行政案件的最高審級，最高人民法院對其判決予以尊重不予過問。高級行政法院、行政法院在組織上獨立，高級行政法院和行政法院的司法轄區，與行政區域（包括普通法院系統）無關。在某些地域遼闊、交通不便、行政案件少的地區，可根據需要設立行政法庭、管轄一審行政案件，對其判決不服的，可以直接向高級行政法院上訴。[1]

最高人民法院設立了知識產權審判庭；經濟發達地區的省、市高級法院、中級法院，設立了專門的知識產權審判庭，北京、上海的一些基層法院設立有知識產權審判庭；經濟欠發達的地區，知識產權案件相對數量較少，高級法院、中級法院的審判庭除知識產權案件以外，還審理其他案件，如司法，合同法案件和涉外案件。目前國家提出知識產權戰略，很多人提出“大知識產權審判格局”建議，乃至建立知識產權法院的建議。

（二）專業法院

專業人民法院包括軍事法院、海事法院、鐵路運輸法院、森林法院等。

1、軍事法院分為三級：中國人民解放軍軍事法院；各大軍區、軍兵種級單位的軍事法院；兵團和軍級單位的軍事法院。軍事法院的管轄范圍，僅限于受理特定的刑事案件，即：現役軍人的刑事案；軍隊在編職工的刑事案；最高人民法院授權審判的刑事案件。

2、海事法院設立于沿海某些港口城市，屬中級法院，管轄若干區域內第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。海事法院判決或裁定的上訴案件，由所在地高級人民法院管轄。在高級法院、最高法院內設有交通運輸審判庭，管轄相應的一審、上訴案件。

3、鐵路運輸法院分設二級，即鐵路管理局設立的中級鐵路運輸法院，在鐵路管理分局設立的基層鐵路運輸法院。中級鐵路運輸法院的審判活動受所在地高級人民法院監督。

鐵路法院內設刑事法庭、經濟法庭和民事法庭。其管轄范圍為：第一，發生在鐵路運輸線上的民事、刑事案件；第二，鐵路局在編職工的民事、刑事案件；第三，與鐵路運輸部門有直接關系的經濟糾紛案。

4、森林法院?；鶎由址ㄔ阂话阍O于某些林區的林業局（包括木材水運局）的所在地；在某些地區林業管理局，或在國有森林集中連片地區，設立森林中級法院。森林法院的任務是保護森林，審理破壞森林資源案件、嚴重責任事故案件及涉外案件。

中國網 2002年9月4日

目前在中國法院體制改革中，有人提出過將全國劃分為若干司法轄區、設立巡回法庭，以及中級、基層法院由省市高級法院直接管理的改革設想，目的在于打破地方保護主義和行政干擾。

二、我國行政訴訟法

（一）歷史地位

我國社會過去未認識依法治國的重要性，文革的十年**，喚醒了人們對法制的認識。

我國社會歷史上就有行政權力一權獨大的傳統，作為民主與法制建設的重要成果，1989年我國《行政訴訟法》頒布，開創了新中國歷史上行政行為受司法審查的紀元。

《行政訴訟法》第一章“總則”部分規定，將中國的法制推向了前所未有的的高峰。

第一條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。本條規定了行政訴訟法的兩條根本宗旨：

1、保護公民、法人和其他組織的合法權益，2、維護和監督行政機關依法行政。

第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。行政訴訟中的原告與被告行政機關，同為當事人，而行政訴訟法第七條規定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”。

第二條、第七條本條賦予了中國公民、法人和其他組織“民告官”的權利、平等訴訟權利，保護這些權利、根據這些權利對行政機關侵害民間權益的行為，實現司法救濟，是行政訴訟法、行政訴訟、人民法院的行政審判庭，在中國社會法制進程中的神圣使命。

（二）行政訴訟的范圍

《行政訴訟法》第十一條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：

1、對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；

2、對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；

3、認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；

4、認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；

5、申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

6、認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；

7、認為行政機關違法要求履行義務的；

8、認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”。

除了行政訴訟法規定“抽象”行政行為不可訴之外，我國行政訴訟法規定的行政訴訟范圍，是按行政機關侵犯民間權利的重要性、危害程度規定的，主要圍繞著行政處罰、對人身或財產的強制措施和行政行為、許可和執照這樣的“專項治理”展開的，只有“行政機關違法要求履行義務”是按行政行為的性質決定的。相比之下，日本等國家行政訴訟 “抗告訴訟”之下規定的處分撤銷訴訟、行政行為無效訴訟、不作為違法確認訴訟、賦予義務訴訟、請求禁止訴訟，是根據原告訴訟請求的類型規定的，可以直接產生行政訴訟法上的強制效力，適應行政機關侵犯民間權利的各種情況。我國行政機關目前擔任著管理社會行政事務，保護公民和法人合法民事權益，分配社會資源，調節社會經濟生活的很多職能，因而例舉違法行政行為侵害民間權利的種類，并不能概括行政訴訟的全面范圍。

最高人民法院于2000年3月發布了《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其第一條規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。該解釋用概括方式，規定行政訴訟的受案范圍，即除了明確不屬于行政訴訟受案范圍之列舉事項外，其他行政爭議均可進行提起行政訴訟。這一解釋突出了對“行政行為不服”即可起訴，相對擴大了行政訴訟范圍。

我國知識產權行政訴訟，是行政訴訟中的一個專業部門，知識產權行政訴訟也可以分為兩大類。

一類是知識產權確權行政訴訟，指工業產權及專利、商標授權、無效引起的行政訴訟。專利、商標的申

請人不服專利復審委員會、商標評審委員會駁回其申請的決定的；專利無效、商標撤銷糾紛的當事人，不服專利復審委員會、商標評審委員會有關專利、商標之效力決定的，可以提起行政訴訟。

另一類是知識產權執法行政訴訟，專利、商標、版權等的行政執法機關，從維護社會經濟秩序出發，主動查處有關知識產權違法行為，如專利侵權、商標侵權、盜版案件等，當事人不服行政執法機關的處理決定，提起的行政訴訟。

第二章 我國知識產權確權的行政訴訟

一、知識產權確權行政訴訟有關問題

知識產權行政確權訴訟，由專利復審委員會和商標評審委員會的所在地法院，即北京市第一中級人民法院管轄，該類行政訴訟的二審是北京市高級人民法院。知識產權確權行政訴訟存在二種問題，即

1、知識產權庭、行政庭管轄沖突問題；

2、專利復審委員會和商標評審委員會是否作為行政訴訟被告問題。

（一）知識產權庭、行政庭管轄的分工

知識產權行政確權訴訟的特點，是圍繞著行政相對人的專利、商標權是否確立、是否有效，針對行政機關的決定，進行的訴訟，因而有雙重屬性：既屬于知識產權案件，又屬于行政訴訟案件。如上所述，我國法院系統中存在知識產權庭與行政庭的分工，于是就產生了專利、商標行政確權訴訟，由知識產權庭還是行政庭管轄的問題。

知識產權庭管轄的根據是：知識產權行政訴訟是知識產權訴訟，因而應當由知識產權專業庭進行管轄，行政庭不是知識產權專業庭；行政庭管轄的根據是：知識產權行政訴訟是行政訴訟，因而應當由專業庭進行管轄，知識產權庭不是行政專業庭。我國行政訴訟法第三條第二款專門規定：民法院設行政審判庭，審理行政案件。

歷史上，發明專利確權行政案件由知識產權庭審理。而在2000年，最高人民法院為適應建設“大民事審判格局”的需要，將各級法院的知識產權庭變更為民事審判庭，導致了行政庭與知識產權審判庭對知識產權行政確權訴訟，產生管轄爭執。這一爭執在專利法、商標法修改后，要求對實用新型、外觀設計、商標的行政確權，全面實行司法審查之后，達到了高峰。

最高人民法院2002年5月發布的《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》，以折中方式解決了這一問題，其規定：“對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告請求復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權審判庭受理；不服專利復審委員會或者商標評審委員會的復審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理”。這一批復以“民事糾紛在先”為界限，將知識產權確權行政訴訟分為兩類：

有民事糾紛在先的，典型情況是在民事侵權訴訟中，被告提起行政訴訟，請求宣告專利無效，或請求撤銷商標權。這類情況由北京市一中院知識產權庭進行一審管轄，北京市高級人民法院知識產權庭二審管轄。

無民事糾紛在先的，典型情況是專利、商標申請人，不服有關復審、評審決定，以該決定為對象，提起行政訴訟。這類情況由北京市一中院行政庭進行一審管轄，北京市高級人民法院行政庭二審管轄。

這種分工導致知識產權確權行政案件，分別由行政庭、知識產權庭兩個系統審理，其弊病在于：

1、“民事糾紛在先”這一分案依據，沒有相應的認定標準、程序，使一中院對于此類案件的立案工作缺乏可操作性和確定性。此類案件的分案工作，幾乎完全取決于原告的表態，如原告表述存在民事訴訟，則該行政案件劃歸知識產權庭審理；如原告表述不存在民事訴訟，則該行政案件劃歸行政庭審理。但是在實踐中，當事人的表

態時常與事實相反，尤其是在立案階段，對是否存在民事訴訟的說法難以查實。同時，這也為當事人“選擇法庭”提供了機會。

實踐中還存在多方當事人針對一份無效決定，提起訴訟，卻被分到行政庭、知識產權庭分別審理的現象，導致在開庭時法院才發現同一無效決定，正在由行政庭、知識產權庭分別審理。

2、審查的范圍不同：行政訴訟法要求全面審理，對行政機關具體行政行為，從程序出發的全面審查。而民事訴訟法實行“不告不理”原則，對當事人未主張的事項，法院不予審理。

3、審查的程度不同：行政訴訟法要求行政機關承擔證明責任，司法審查僅涉及行政決定的合法性；而民事訴訟法要求證明責任對等、優勢證據，可能涉及行政決定的合理性。

4、判決的方式不同：行政庭的判決實行“司法權不干涉行政權”原則，對否決的事項，要求行政機關重新作出決定；知識產權庭的判決，對否決的專利確權事項，已經發展為直接改變行政機關的決定。[2]

（二）行政機關作為被告

行政訴訟法第２５條第１款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告”。專利復審委員會做出是否授予專利權、維持專利權有效的決定，商標評審委員會做出是否授予、撤銷商標權的決定，有關申請人、當事人不服，提起行政訴訟的，專利復審委員會、商標評審委員自然成為被告。

對于專利無效、商標撤銷訴訟，行政機關作為被告的弊病在于：

1、行政機關不堪重負。專利復審委員會自1985年至2004年共受理復審請求9,345件。每年以50%至100%的速率增長。

同期對專利復審委員會決定不服，向北京市第一中級人民法院起訴和向北京市高級人民法院上訴的案件累計已達1,346件，其中對無效宣告決定起訴和上訴的為1,180件。由于專利法2000年8月25日第二次修改、2001年7月1日后，才允許對實用新型、外觀設計確權的行政決定不服，到法院起訴，1,180件起訴、上訴案件并不能準確說明每年實際的起訴、上述比例。以下以為例說明。

根據國家知識產權局2004年年報“復審與專利權無效宣告”部分介紹，2004年向北京市第一中級人民法院起訴和向北京市高級人民法院上訴的案件總計546件，其中對駁回發明專利申請和發明專利權撤銷請求審查程序以后的復審請求審查決定起訴和上訴的為38件；對發明專利權無效宣告請求審查決定起訴和上訴的為97件；對駁回實用新型專利申請的復審請求審查決定起訴和上訴為0件；對實用新型專利權無效宣告請求審查決定起訴和上訴的為 219件；對駁回外觀設計專利申請的復審請求審查決定起訴和上訴為0件；對外觀設計專利權無效宣告請求審查決定起訴和上訴的為189件；對其它通知不服起訴和上訴的為3件。

本報告指出的是：在所有546件起訴、上訴案件中，只有“對駁回發明專利申請和發明專利權撤銷請求審查程序以后的復審請求審查決定起訴和上訴的”案件，由于是專利局單方面駁回申請等情況，所以其中大部分案件，專利復審委員會即使在本報告介紹的國外情況下，也應作為被告到法院出庭。其他90%案件，均有雙方當事人。專利復審委員會在本報告介紹的美國、德國、法國、日本、韓國情況下，約有500件案件不用作被告，也就是說我國專利復審委員會不用作被告的比例，約為90%。

商標評審委員會方面，積壓案件已超過3萬件。以2005年3.7%的起訴比例計算，處理完這些積案，商標評審委員會作被告1120次。每天出庭１次，要出庭近３年。

2、行政機關不是真正的民事權益利害關系人，訴訟積極性不高，表現為提交證據不夠充分及時、庭審態度不主動，往往以“參見無效決定”作為意見陳述，致使真正民事利害關系人的權益得不到保護。[3]

二、國外、國內確權行政訴訟規律之對比

為解決我國的專利、商標確權行政訴訟體制的上述問題，與國外體制進行下述比較，并從中發現有關規律，得出歷史結論。

（一）主要發達國家和相關國家情況

１、美國

美國實質上的行政訴訟，可以說自建國就存在，1946年行政程序法，集中規范了司法審查。其第702節（請求司法審查之權利）規定美國政府機構應當是行政訴訟的被告。第703節規定了行政訴訟類型。而知識產權確權行政訴訟，明顯在內。

美國專利法規定了訴訟當事人，其字面含義與上述美國行政程序法的規定不同。美國行政程序法規定的是政府機關應當作為被告，但是專利法規定了雙方訴訟程序。從中可見美國行政程序法是一般法，而專利法當中的有關行政訴訟的規定，是特別規定。

美國的專利、商標行政訴訟，由既審理行政訴訟，又審理民事訴訟的聯邦巡回上訴法院，以及審理民事訴訟的聯邦地區法院，適用民事訴訟規則審理，美國專利法專門規定了這些法院的管轄權。

美國專利、商標確權行政上訴案件，適用聯邦上訴程序規則中有關民事訴訟的規定，也就是說美國聯邦巡回上訴法院審理專利、商標確權行政案件，適用的是“民事訴訟法”。

美國專利、商標確權行政訴訟中，實行單方、雙方訴訟，單方訴訟是專利申請人告專利局，雙方訴訟中是抵觸程序的原告和被告，圍繞著專利復審與抵觸委員會的行政決定，在聯邦巡回上訴法院進行訴訟。如果要劃分性質，那么單方訴訟屬于行政訴訟，雙方訴訟屬于民事訴訟。

盡管適用民事訴訟法，盡管案件的性質既有行政訴訟、又有民事訴訟，但聯邦巡回上訴法院審理專利行政案件，采用行政決定之審查標準，其遵守司法權不干預行政權原則，只對“明顯錯誤”的行政決定，發回改判。

２、英國

英國行政法院的行政訴訟制度，由英國民事訴訟法第54節規定，行政決定應當受到司法審查，知識產權確權行政訴訟，明顯在內。如果根據民事訴訟法第54節規定，那么英國專利局商標局的行政決定，就應當受到英國行政法院審查。但是民事訴訟規則第63節有關“專利和其他知識產權訴訟請求”中單獨規定：專利上訴，致專利法院，其他上訴致大法官部。從中可見英國民事訴訟法有關行政訴訟規定具有一般性，而專利法當中的有關行政訴訟的規定，是特別規定。

英國知識產權行政案件由民事法院承擔。專利、商標申請人、無效宣告請求人不服專利復審機構的決定，不按行政訴訟規則，上訴至高等法院中的行政法院，而是按民事訴訟的一般規則，上訴至英國高等法院，包括其中的專利法院。

英國有與美國相同的“雙方程序”，原審案件有雙方或多方當事人的，專利商標局不作被告。３、法國

法國“三權分立”的特點，是強調防止司法機關濫用權力，立法、行政機關不受司法機關的干預，法國有完備的行政法院系統，行政案件必須由行政法院審理。法國行政訴訟的范圍包括越權訴訟、全面訴訟、解釋訴訟、處罰訴訟，知識產權確權行政訴訟明顯在內。但是法國知識產權法典（法律篇）L411-4條第二款規定：“ 在履行該職責時，其（指法國工業產權局）不受監督機構管理。不服其決定的上訴，應至法規規定的上訴法院”。

這里的“不受監督機構管理”、“法規規定的上訴法院”，排除了應當事人請求，行政法院進行司法審查的可能性。以上說明，于2000年完成了近800條款的、與民事訴訟法典有相同的重要地位的行政訴訟法典，是行政訴訟的一般規定。而知識產權法典中的工業產權確權行政訴訟規定，是專門規定。

法國工業產權局作為公共機構，作出有關工業產權之決定，接受的不是行政法院、按照行政訴訟法的司法審查，而是接受民事法院系統上訴法院的司法審查，按照民事訴訟法來審理。

在司法審查中，不服駁回工業產權申請之上訴，工業產權局局長是被告；對授予工業產權進行異議的，該異議的一方當事人是被告。

４、德國

德國法院呈專業分工化狀態，行政法院分為地方行政法庭、州高等行政法院和聯邦行政法院三級。《聯邦行政法院法》第42條第1款，規定了以行政機關為被告，可以提起撤銷之訴、賦予義務之訴、確認之訴、形成之訴、給付之訴，知識產權確權行政訴訟明顯在內。但是根據德國基本法，國會專門設立了聯邦專利法院，規定了專門的專利上訴程序。

德國專利法第100條還規定了對專利法院判決不服，應當向聯邦司法法院即普通法院提出。

德國在聯邦專利法院與聯邦行政法院并存的情況下，知識產權行政案件由聯邦專利法院審理，聯邦法院的程序部分與行政法院處理程序類似，部分則遵照民事訴訟法。只有專利局程序中的人，才能成為訴訟當事人，以上說明，《聯邦行政法院法》是行政訴訟的一般規定，德國基本法專利法中有關專利法院的設立和程序規范，是特別規定。

與德國情況相仿，奧地利專利法第74節規定設立最高專利商標法院（僅次于奧地利最高法院的下級法院），受理不服專利局申訴、無效審查部門之行政決定的訴訟請求。最高專利和商標法院的院長、副院長，應當是奧地利最高法院現在或過去的成員。

2005年奧地利專利法規定，對專利局決定不服的，可以起訴到最高專利和商標法院。５、日本

日本雖然是大陸法系國家，但是其訴訟制度帶上了美國某些特點。日本的行政訴訟機構設置，與我國的設置又非常相似，即沒有單獨的行政法院系統，行政訴訟審理機構，是法院中的行政庭。

《行政事件訴訟法》也就是《行政訴訟法》規定的行政訴訟范圍是：

1、抗告訴訟包括處分撤銷訴訟、裁決撤銷訴訟、無效等的確認訴訟、不作為違法確認訴訟、賦予義務訴訟、請求禁止訴訟；

2、當事人訴訟；

3、民眾訴訟；

4、機關訴訟。知識產權確權行政訴訟明顯在內。

但是日本專利行政訴訟制度，是在日本專利法中專門規定的。日本專利法第八章（訴訟）第178條“對復審決定等的訴訟”，規定對復審決定，以及駁回復審、再審的請求的訴訟，由東京高等法院管轄。專利行政訴訟，僅限于復審之當事人、參加人，及參加該復審、再審之申請被駁回者，可以提起。

日本專利行政訴訟案件，延用日本《行政事件訴訟法》，將當事人分為兩種類型，一種是抗告訴訟：專利申請人以專利局為被告，請求法院撤銷不授予其專利權的行政決定；另一種是當事人訴訟：專利無效當中的當事人，以該程序中的對方為被告，請求法院撤銷專利局的行政決定。

６、韓國

韓國法院分三級結構：最高法院、高等法院、地區法院，內部機構與我國相仿，設有民事、刑事、行政審判庭。韓國《行政訴訟法》規定行政訴訟的范圍是

1、控告訴訟包括取消訴訟、確認無效等訴訟、確認違法不作為訴訟；

2、當事人訴訟；

3、民眾訴訟；

4、機關訴訟。這一機構與日本非常相似。不同的是，韓國的當事人訴訟中，法律規定行政機關是被告，而在日本，對方當事人是被告。

韓國的知識產權行政確權訴訟，并不由法院的行政廳管轄，而是由《法院組織法》和《專利法》規定的、隸屬于最高法院的專利法院管轄。

韓國專利法院的訴訟，在確定原告、被告方面采用的是日本、美國的方法，即分為雙方案件和單方案件。在審理當中，有當事人的，以對方當事人為被告。沒有當事人的，以知識產權局局長為被告。這種做法與韓國的行政訴訟中的當事人訴訟，采取了完全不同的原則。

以韓國知識產權局為被告的案件，按照行政訴訟法進行。在當事人為原、被告的案件，按照民事訴訟法審理。上述國家的司法實踐是：通過專利法、訴訟法、法院組織法規定，知識產權確權行政案件，實質上是經過一次司法審查，即使是二審、三審終審制，不服司法審查的上訴案件，要得到一些法院或者上訴法院許可。

（二）我國情況

我國法院分為最高人民法院，地方法院、專門法院；最高人民法院、地方法院中設有刑事、民事、經濟、行政、知識產權審判庭。我國行政訴訟法規定的行政訴訟范圍包括行政處罰、對人身或財產的強制措施和行政行為、頒發許可和執照、違法要求履行義務等。實踐當中貫徹凡對“行政行為不服”，除法律另有規定者外，均可以提起行政訴訟的原則。知識產權確權行政訴訟，被認為當然屬于行政訴訟，主張“大行政審判格局” 的專家，同時還認為凡是行政訴訟，均應當由行政庭管轄。我國知識產權確權行政訴訟與國外相比有兩個鮮明特點：

1、我國是產權確權行政訴訟，完全根據行政訴訟法規定，任何案件中行政機關一律作為被告；

2、在行政庭、知識產權庭并存的情況下，不是像上述考察的國外國家那樣，按照專業將所有知識產權案件交由知識產權庭審理，而是以是否有“民事糾紛在先”為界限，將知識產權確權行政訴訟分別由行政廳、知識產權庭處理。

三、有關歷史結論和立法、措施建議

根據上述的知識產權確權行政訴訟現狀，得出的歷史結論是：我國正在處在這樣一個歷史時期：知識產權審判的特殊性，正在逐漸被認識，知識產權確權行政訴訟作為行政訴訟的特殊類型，最終將得到認可。仿照上述國家通例，專利法、商標法應當對知識產權確權行政訴訟的司法管轄、訴訟中的當事人作出專門規定。即知識產權確權行政訴訟，由法院的知識產權審理系統管轄，在行政機關作被告的案件中，主要適用行政訴訟法；在當事人互為原、被告的案件中，主要適用民事訴訟法。

以上結論的邏輯理由如下。

（一）知識產權庭、知識產權法院的專業管轄

知識產權確權行政案件，是技術型行政訴訟，如專利的實用性、新穎性、創造性審查，具有鮮明的技術性?，F代科學技術的發展，將發明創造的種類無限擴大，甚至延及人類本身。在現代生物技術專利保護中，人體本身的基因結構、功能，均成為專利保護的對象。各國法院對專利、商標確權行政決定進行司法審查的，其根本目的是保證有效專利、商標，符合法律規定的實質條件。司法審查無論是通過行政庭、知識產權庭均要保證專利法、商標法規定之實質條件的實現。

針對知識產權確權行政案件的技術性，包括所有知識產權訴訟的專業性，主要發達國家的法院均出現程度不同的專業化傾向——由知識產權審理系統，審理確權行政案件。從實質上履行司法審查職責，而不是形式上履行司法審查職責，是法制發達的必然選擇，代表著法院對社會負責。我國雖然存在著專利、商標行政訴訟，是行政訴訟還是知識產權訴訟的爭論，但沒有妨礙對“有民事爭議在先”的專利、商標確權行政案件，現在正由北京市第一中級人民法院知識產權庭（民事審判庭），按照行政訴訟法進行審理。其出具的是“行政判決書”而不是民事判決書，行政判決書中依據行政法，決定維持或撤銷行政機關的審查決定。與行政審判庭對“無民事爭議在先”的專利、商標確權行政案件，出具的“行政判決書”在格式上是一樣的。這說明知識產權庭正在適用行政訴訟法，審理知識產權行政案件。

專利法、商標法具有綜合行政、民事規范的特點，既具有公法性、又具有私法性。專利法、商標法設立行政機關，行使國家公權，管理專利、商標的審批、無效、撤銷，是國家行政機關行政行為規范，該部分屬于公法。專利權、商標權是依公法授予的私權，即行政機關按照公法操作授予的私權；同時專利法、商標法設立民事規范，屬于私法性質的規范，由專利權人按照該私法規定，制止侵犯私權的行為。

專利法、商標法基礎上形成的行政訴訟、司法審查，帶有特殊法、專門法性質。由于技術性、專業化特點，有關行政訴訟、司法審查衍生出特殊的規則、方法。

我國行政訴訟法是一般法，社會生活各方面，只要有關行政糾紛存在，有關行政訴訟就必須遵循行政訴訟法；知識產權確權行政訴訟的特殊法，僅規范有限種類、但技術性非常強的行政訴訟。

在特殊法作出專門規定以前，在專門的知識產權庭沒有成長起來以前，行政訴訟法、行政庭起到知識產權確權行政訴訟的培育、照料作用；在知識產權庭產生以后，在專利法、商標法作出確權行政訴訟的專門規定以后，就應當由知識產權庭根據知識產權確權行政訴訟的特殊規定，承擔起專門責任。

特殊行政訴訟法、專業司法部門產生以后，適用一般行政訴訟法、由行政庭審理的“大行政審判”格局，讓位于專業行政審判的歷史進程，在我國已經產生。，1984年11月14日頒布、實施的《全國人民代表大會常務委員會關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》規定：為了適應我國海上運輸和對外經濟貿易事業發展的需要，有效地行使我國司法管轄權，及時地審理海事、海商案件、以維護我國和外國的當事人的合法權益，特作如下決定：

1、根據需要在沿海一定的港口城市設立海事法院。

海事法院的設置或者變更、撤銷，由最高人民法院決定。

海事法院的審判機構和辦事機構的設置，由最高人民法院規定。

2、海事法院對所在地的市人民代表大會常務委員會負責。

海事法院的審判工作受所在地的高級人民法院監督。

3、海事法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。

各海事法院管轄區域的劃分，由最高人民法院規定。

對海事法院的判決和裁定的上訴案件，由海事法院所在地的高級人民法院管轄。

4、海事法院院長由所在地的市人民代表大會常務委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。

海事法院副院長、庭長、副庭長、審判員和審判委員會委員，由海事法院院長提請所在地的市人民代表

大會常務委員會任免。

1984年11月28日最高人民法院作出了“關于設立海事法院幾個問題的決定”，設立了廣州、上海市、青島、天津、大連海事法院，各海事法院的管轄區域專門規定，不按行政區劃。

1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第13次會議通過了最高法院運輸審判庭起草的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》，該法自2000年7月1日起施行。

2001年9月11日，“最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定”發布，其中規定了海事法院受理海事侵權糾紛案件、海商合同糾紛案件、其他海事海商糾紛案件、海事執行案件共63種，其中包括第４０種：海事行政案件，第４１種海事行政賠償案件。

以上可見，隨著海事法院的建立，海事行政訴訟案件由專業法院管轄，而不是由一般法院的行政庭管轄。這一歷史發展昭示著知識產權的行政訴訟的發展方向：知識產權行政訴訟中的確權訴訟，應當由專業的知識產權審判系統管轄。

我國行政訴訟法是一般法，社會生活各方面，只要有關行政糾紛存在，有關行政訴訟就必須遵循行政訴訟法。在特殊法作出專門規定以前，在專門法院、法庭沒有成長起來以前，行政訴訟法、行政庭起到有關行政訴訟的培育、照料作用；在專業法院、法庭產生以后，在有關法律、法規作出專門規定以后，專業法院、法庭產生應根據這些特殊規定，承擔起專門責任。

1984年11月14日頒布、實施的《全國人民代表大會常務委員會關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，建立專業的海事法院。1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第13次會議通過了專門的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》。2001年9月11日，“最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定”規定，海事法院受理海事侵權、海商合同和海事行政案件。

專利法、商標法具有綜合行政、民事規范的特點，既具有公法性、又具有私法性。專利法、商標法基礎上形成的確權行政訴訟、司法審查，帶有特殊法、專門法性質，有技術性、專業化特點存在大量特殊規則、方法。

對技術性、專業性更強的知識產權確權行政訴訟，在北京市一中院、北京市高院知識產權庭已經存在多年的情況下，最高人民法院2002年5月發布的《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》，將知識產權確權行政訴訟分為“民事糾紛在先”和“無民事糾紛在先”的，分別由行政庭、知識產權庭兩個系統審理。

這一做法與上述海事法院同統一審理民事、行政案件的做法相矛盾，也與世界主要發達國家知識產權確權行政訴訟的實踐根本不同。有關的有關立法和措施建議為：

1、仿照世界主要發達國家做法，在專利法、商標法或行政訴訟法、民事訴訟法中專門規定，知識產權確權行政訴訟由知識產權法院和知識產權法庭專門管轄；或

2、仿照設立海事法院的做法，由全國人民代表大會常務委員會發布有關決定，設立特別程序，使知識產權確權行政訴訟由知識產權法院和知識產權法庭專門管轄；或

3、仿照《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》的做法，規定知識產權確權行政訴訟，統一由知識產權庭審理。

（二）知識產權確權行政案件，有一方當事人的，行政機關不作被告

專利權、商標權是私權，只是概括了問題的一個方面。完整的表達應當是，專利權、商標權是經過國家公權力審查、批準的私權。專利、商標申請人代表私人利益，向國家行政機關提交申請，請求授予的權利。國家行政機關代表公眾利益，對這種請求進行審查，依法核準應當享有的私權范圍。

專利權、商標權確權行政訴訟，是當事人對于行政機關是否授予專利、商標權的行政決定，對于是否維持專利、商標權有效的決定不服，產生的訴訟。由于是訴訟，就應當遵循訴訟的根本性質、訴訟法的基本要求。

訴訟的根本性質，是當事人請求法院，依法確認、保護其權益。訴訟法的基本要求，是對當事人對其訴訟請求，有義務提供證據支持。

由于專利權、商標權是經過國家公權力審查、批準的私權，于是在專利、商標確權行政訴訟中，就有不同的當事人。

（1）在專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟中，專利、商標申請人是一方當事人，其訴訟請求是：其私人權利應當核準。專利、商標作為行政審查機關，是另一方當事人，其訴訟請求是：該私人權利不應當核準。在專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟中，專利、商標申請人作為一方，行政審查機關作為另一方當事人，均使用其自己收集的證據。這種訴訟中，專利、商標申請人應當作為原告，行政審查機關應當作為被告，屬于專利、商標申請人與國家行政機關的對抗。

（2）在核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，專利、商標申請人是一方當事人，其訴訟請求是：其私人權利應當維持有效。請求專利、商標無效、撤消的人，是另一方當事人，其訴訟請求是：該私人權利應當無效、撤消。這種訴訟中，請求人、權利人，應當是原告、被告，并使用其自己收集的證據，屬于請求人與專利、商標申請人的對抗。

在這種訴訟中，由于專利、商標權已經確立，表現為私人權利，訴訟實際上是由私人權利的利害關系人提起的，行政機關只是被動地裁決，其自身并非真正的私人權利之利害關系人。由行政機關代替一方作為被告，實際上重復的是一方當事人的訴訟請求，即該專利、商標是否應當無效、撤銷。

尤其重要的是行政機關使用的證據，本質上是由勝訴一方的提供的，并非自己證據。也就是說行政機關是用別人提供的證據，來支持自己的訴訟請求，原則上不能保證證據的真實性，違背了訴訟的根本性質、訴訟法的基本要求。

這些本質問題，導致一系列不良現象發生：

（1）行政機關不是真正的民事權益利害關系人，訴訟積極性不高，使真正民事利害關系人的權益得不到保護。

（2）有損行政機關權威。在專利無效、商標撤銷程序中，代表機關代表國家權力作出行政裁決，處于中立位置。一方一旦勝訴，在接下來的司法審查中，行政機關作為被告，與（行政程序）勝訴方在訴訟目標、訴訟利益上，達成一致。

3、壓制了敗訴方的合法權益。專利復審委員會、商標評審委員會在被告，代表行政機關的利益；其設立的專門應訴機構中人員，熟知程序和實體法，有較強的辯護能力。無論在民事、行政訴訟，當事人的地位、權益是平等的。但行政機關作為被告，與（行政程序）勝訴方在訴訟目標、訴訟利益上，達成一致，在訴訟背景、能力上，使行政訴訟原告處于不利地位，損害了原告平等的訴訟地位、權益。

4、可能導致行政機關腐敗。行政機關為（行政程序）勝訴人作被告，實際上是在為（行政程序）勝訴人作

辯護代理人，其工作的好壞，直接影響（行政程序）勝訴人的民事權益，從而可能產生地下交易。

我國行政訴訟法規定，民告官的案件，行政機關作為被告，確立了行政訴訟的一般原則。行政訴訟法是發展中的法律，世界上的行政訴訟法，并非完全與中國模式完全一致。無視這一點，在我國知識產權領域僵化適用行政訴訟法規定，導致行政機關一律作為被告的做法，與世界主要發達國家知識產權確權行政訴訟的實踐根本不同，導致實踐中的巨大矛盾，有關立法和措施建議為：

1、仿照世界主要發達國家做法，在專利法、商標法或行政訴訟法、民事訴訟法中專門規定：

在專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟中，專利、商標申請人是原告，行政審查機關是被告；在核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，請求人、權利人是原告、被告，行政審查機關應法院要求或依職權主動申請，作為第三人參加訴訟。

2、仿照全國人民代表大會常務委員會批準《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的前例，設立《知識產權確權訴訟程序法》，做出上述規定。

3、仿照《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》的前例，做出上述規定。

上述規定會設立“單方訴訟”，即專利、商標行政機關作為被告，以自己檢索、發現的證據，代表公共權力，實現其訴訟利益——證明其有關行政決定合法有效。

上述規定會設立“雙方訴訟”，行政程序當中的當事人的，在司法訴訟中，互為原被告，實現其訴訟利益——證明有關權利是否應當繼續存在及其范圍。

（三）知識產權確權行政案件，按照當事人的身份，適用行政訴訟法、民事訴訟法

本報告考查的有關發達國家專利法或相關法律均有規定：即使在行政訴訟法當中，也存在在“雙方訴訟”即“當事人訴訟”程序中。當事人訴訟的對象，是當事人是否有某些權利或者法律關系，故其與民事訴訟，有同樣形態。唯一的不同，是這種訴訟由行政法院或行政庭審理，但是歸哪個庭審理，并不會改變其民事訴訟的類似性質。另一方面，某一國家即使對這類案件適用的是民事訴訟法，由于訴訟對象有公益性，也會作出某些區別處理，例如法院依職權審理，不受當事人訴訟請求的約束，以及知識產權行政機關如果認為有保護公共利益之需要，可以向法院提出書面要求，參加訴訟以維護公共權益。

我國行政訴訟法、民事訴訟法，均為規定訴訟程序、當事人權利義務的程序法，在知識產權確權行政訴訟中，對保證專利、商標遵守法律規定的實質條件這一根本目的來說，均存在缺陷。

行政訴訟法實際上是民事訴訟法的“特別法”，不同之處在于其特別規定了行政機關可以作被告；以及行政機關對其行政行為，在依據、事實上，負有完全的證明責任。行政相對人不提供證據的，并不能免除行政機關的證明責任。

在知識產權行政無效、撤消訴訟中，行政訴訟法并不能完全適用。如知識產權行政無效、撤消訴訟實行是民事訴訟的“優勢證據原則”，尤其是面對利用自然規律的發明專利，行政決定有充分理由，證明對發明專利的實用性、創造性，存在合理懷疑的，即可宣告該專利無效。民事訴訟法應用于專利行政訴訟，也存在缺陷，其中最重要的是沒有規定法院對行政決定，主要進行合法性審查。

知識產權確權行政案件，關鍵要解決授予的知識產權，是否符合法定條件。保證專利、商標遵守法律規定的

實質條件，是司法審查目的，而行政訴訟法、民事訴訟法是司法審查中，可以相互替換的手段。知識產權確權行政案件中在訴訟程序、審查標準上，實際上自成體系。

在知識產權確權行政案件中，按照當事人的身份，在形式上適用有關訴訟基本法系行政訴訟法，民事訴訟法，符合各自訴訟本身之性質，即：

在專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟中，適用行政訴訟法（專利、商標申請人是原告，行政審查機關是被告）；在核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，適用民事訴訟法（請求人、權利人是原告、被告，行政審查機關應法院要求或依職權主動申請，作為第三人參加訴訟）。

目前我國知識產權確權案件，統一適用行政訴訟法，與世界主要發達國家知識產權確權行政訴訟的實踐有很大不同，有關立法和措施建議為：

1、仿照世界主要發達國家做法，在專利法、商標法或行政訴訟法、民事訴訟法中專門規定：

在專利、商標申請是否應當核準的行政訴訟，適用行政訴訟法；在核準的專利、商標權，是否應當繼續有效的訴訟中，適用民事訴訟法。

2、仿照全國人民代表大會常務委員會批準《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的前例，設立《知識產權確權訴訟程序法》，做出上述規定。

3、仿照《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》的前例，做出上述規定。

（四）從用戶觀點出發，構筑法院和行政機關的和諧關系，減少審級

1、減少審級

本報告總結的上述國家的司法實踐是：通過專利法、商標法、訴訟法、法院組織法規定，知識產權確權行政案件，實質上是經過一次司法審查，即使是二審、三審終審制，不服司法審查的上訴案件，要得到一些法院或者上訴法院許可。

以往我國的行政訴訟理論，過分強調司法審查監督依法行政的職能，其前提是“行政機關傾向于濫用權力”。相反，沒有強調另一個方面，即司法機關、行政機關是國家權力中平衡的兩個系統，兩個系統共同為使用者、民眾服務。從使用者、民眾眼光，行政機關處理一遍民事糾紛，法院進行司法審查處理以便民事糾紛，均是國家權力機關根據公共權力作出裁決，審理次數已經足夠。

具體做法可以是：

（1）仿照世界主要發達國家做法，在專利法、商標法，行政訴訟法、民事訴訟法或法院組織法專門規定，知識產權確權行政訴訟，仍然實行兩審終審制，但上訴審設立法定條件。

（2）仿照全國人民代表大會常務委員會批準《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的前例，設立《知識產權確權訴訟程序法》，做出上述規定。

（3）仿照《最高人民法院關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》的前例，做出上述規定。

2、構筑法院和行政機關的和諧關系

我國行政機關有機構設施完整、專業人員充分，解決問題迅速、依職權主動調查方便的優點。同時我國群眾

也有通過行政機關處理糾紛，與糾紛對方結冤較小的傳統認識習慣。

這一點與英國現狀有可比性。英國行政裁判所解決糾紛的范圍非常廣泛，大到政治、社會生活，小到租金、停車費這樣的問題。英國人選擇行政裁判所，是由于其優點。行政裁判所的裁判人員由該領域中具有較好專業知識的人組成。裁判所的程序相對簡單、快捷，方便當事人解決糾紛。裁決具有穩定性，每類裁判所均有自己的判例系統，裁判人員遵循后例循前例原則，使判決具有穩定性和可預見性。

英國行政訴訟改革的方向說明，行政裁判所雖然依附于行政機關，但是在英國社會的條件和環境下，解決了大量的行政爭議和民事糾紛案件，沒有造成明顯的行政司法不公。有關行政裁判所的改革方向，并非削弱，而是強化。

以上現象說明，制度設計要從本國實際出發，從方便使用者、民眾這一基本原則出發，要形成行政機關與法院的和諧關系。由于專利復審委員會、商標評審委員會的程序，采用或原則上采用了公開審理原則、辯論原則、審查決定公開原則，從用戶角度出發，已經有關案件已經經過行政機關的擬司法或稱司法化審理。故對于知識產權的行政確權訴訟，在繼續深入推進行政機關的擬司法或稱司法化審理改革的同時，將人民法院的的后續司法審查，原則上掌握為一級審理，是形成行政機關與法院的和諧關系，最終方便使用者、民眾這一原則的合理結論。

------------------[1]馬懷德:行政審判體制重構與司法體制改革(www.tmdps.cn/weizhang/default.asp?id=19948)。

[2] 北京市高級法院民三庭：關于知識產權司法保護機制中有關主要問題及其意見和建議（www.tmdps.cn）。

第三部分美國有關法律制度和知識產權司法體制的發

展

第一章 美國法院體系和行政行為司法化

一、美國法院體系

（一）憲法規定三權分立

美國實行立法、司法、行政三權分立。

1789年制定的美國憲法第3條第1款中規定：“美國的司法權力，賦予一個最高法院，國會可視情形設立下級法院”。所以在美國，人們稱司法系統的法院為憲法第3條法院（區別于行政系統的裁決機構——憲法第1條法院）。

美國的司法權，由于上述規定，唯一

一、永久性地賦予了美國最高法院，其是司法權的最終、唯一的歸屬。這一規定妨礙了美國設立單獨的行政法院系統，設立獨立行政法院，會違反美國憲法。

（二）美國法院系統

美國是由50個州組成的聯邦制國家，各州有自己的憲法和法律。

美國法院系統分為聯邦法院、州法院。兩個系統相互獨立，并無隸屬關系，最高法院行使所有案件的最終管轄權。

州法院一般由地方法院、上訴法院和州最高法院三個層次所組成。聯邦法院由三個級法院組成，即地區法院、（巡回）上訴法院、最高法院。

美國法院實行“三審終審制”。

美國憲法第3條第2款，對聯邦法院管轄的范圍作了規定，其中第4項規定了美國政府作為當事人的案件，第6項規定了不同州居民之間的訴訟。根據第4項規定產生了美國政府作為當事人的訴訟，其中行政訴訟是主要內容；根據第6項規定產生了聯邦法院對民事訴訟的管轄權。

美國沒有專門的行政訴訟法，其行政程序法廣泛規定行政過程中的所有程序，其中涉及了行政訴訟。行政案件即民告官案件，適用法院制訂的規則，其中大量適用民事訴訟法。

美國聯邦法院系統，在地區法院層級上，存在專業行政法院，包括聯邦賠償法院，受理私人要求聯邦政府賠償的案件；聯邦國際貿易法院，原來是美國海關法院，受理涉及國際貿易案件。這兩個法院審級相關于聯邦地區法院，但在全國有專屬管轄權。專門法院還包括聯邦稅務法院，其管轄遍及全國，但非專屬管轄。美國地方法院系統中，存在專門稅務法院。

美國聯邦法院系統，在上訴法院層級上，有專業行政法院意義上的的上訴法院，即聯邦聯邦巡回上訴法院。其主要審理對聯邦賠償法院、國際貿易法院的上訴案件，以及涉及專利、商標的行政上訴案件。

美國現在有13個聯邦上訴法院，其中11個按地域劃分管轄，指第1至第11聯邦上訴法院，及哥倫比亞特區聯邦上訴法院。只有聯邦巡回上訴法院，按專業進行管轄。在專利案件上，其不僅審理不服專利商標局決定的行政案件，還審理所有聯邦地區法院專利侵權案件的上訴審法院。所以聯邦巡回上訴法院是一個行政、民事結合的專業法院。

二、美國行政行為司法化的特點

美國的行政權由美國總統行使，根據美國憲法的賦予的權力，設立有關政府機構。

美國行政機構的功能分為兩部分，即行政立法功能：由國會委托政府進行正式立法的準備、起草工作，行政規章的頒布實施工作；行政管理功能，即政府管理日常行政事務。

美國行政管理的重要特點，使其一部分行政行為，采用司法化審理的方式實現。其主要表現，是美國憲法第一條規定的行政裁決機構，以及作為行政行為基本法的行政程序法當中，有關聽證、裁決的規定。

（一）憲法第一條法院（行政法院）

行政司法化的重要特征是設立行政裁判機構，對有關行政事務，采取司法審查形式，作出決定。

美國憲法第1條規定了國會的設立。其第8款規定了國會的諸權力：立法、決定稅收、保持軍隊、宣布戰爭、設立郵局、發行貨幣、規范州際貿易權力等。其中關于知識產權，有一項非常著名的規定, 即授權國會頒布法律保護版權、專利。

接著的下一項，規定了美國國會：

“可以設立低于最高法院的行政裁決機構。[1] 由于這種裁決機構是國會設立的，而不是總統設立的，履行美國國會賦予的職能，因而在權力來源、組織形式、適用法律上，更像是一種法院。在美國甚至是專業研究人員，有也習慣地稱其為“憲法第1條法院”。

其具備了行政、法院這兩個特征，將其稱之為美國的行政法院，并不為過。其與法國的行政法院的本質區別在于，對行政法院裁決不服的，在法國，上訴法院是最高行政法院；但在美國，由這種行政法院性質屬于行政系統的執法機構，其“低于”美國最高法院，因而美國最高法院對其作出的裁決有最終的管轄權。

憲法第一條法院即行政裁決機構，包括聯邦貿易委員會、國家勞工關系局、美國專利局中的專利、商標行政復審機構。其他還有美國環境保護署、職業健康安全委員會。

行政裁決機構屬于或隸屬于行政機構，準確性質應為行政司法機構。其行政司法機構職能分為二大領域：

1、根據國家實體法和程序法，根據其專門知識和經驗，對專業法律，制定實施細則、規則；

2、裁決特定的民事糾紛和行政事務。行政司法機構對個案的裁決中，對法律的理解、翻譯、解釋，一般認為具有較大權威，在接下來的法院司法審理中，只要是合理的，而不是“武斷、隨意、濫用裁量權，或違反法律要求”，以及“事實嚴重不清”，法院應予以維持。

聯邦上訴法院系統對行政司法機構裁決的維持率，在70-75%。

（二）行政程序法

美國行政司法化的另一個重要特征，是設立行政程序法。[2]

1、行政行為法制化

美國行政程序法囊括了行政機構、行政行為、行政仲裁、行政復議、司法審查所有方面，其基本宗旨是全面規范行政行為，使行政行為法制化。聯邦行政程序法主要內容如下：

第1章總則部分規定了行政機構的范圍，公職人員的資格和行為準則。

第2章規定了行政程序定義，同時規定了行政行為中信息公開要求，公開會議召開的程序，聽證的申請，最初行政決定程序，決定之內容、存檔要求，行政復議等。

第4章有關行政仲裁，法律沒有相反規定的行政糾紛可以仲裁，行政程序法規定了仲裁人的資格、權利，仲裁程序，以及裁決的司法審查

第7章規定了行政行為的司法審查。附則條款規定了行政法官的設置。

行政行為應依法進行，這一根本規范在以上規定中得到確認。

2、行政程序司法化

美國行政程序法在使行政行為法制化的同時，還賦予了行政行為司法化的特點。其集中體現是規定了行政決定作出之前的聽證程序，賦予行政行為相對人以程序權利，公開表達意見、提供證據。

美國行政程序法[3]第556節, 規定了行政決定作出之前的聽證程序，包括主持聽證之政府雇員，其權力、責任，舉證責任，證據，作為決定基礎的記錄。

其中規定確定證據，應當由以下機構或人員主持，包括行政機關、行政機關內部機構，或者依法任命的行政法官。

根據公開的行政規則和該行政機關權力，主持聽證的政府雇員可以要求宣誓和保證，根據法律發布傳票，決定是否準許提供證據請求，和接受相關證據，主持聽證程序。

告知當事人替代的爭端解決方法，鼓勵該方法使用。

美國行政程序法第556節第c條第(11)款規定了行政聽證程序當中，證據的分配原則：“行政決除非法律另有規定，適用優勢證據規則，分配證明責任?？陬^或書面證據均可接受，但行政機關應根據規則排除無關、非實質或重復證據”。這一規定說明，美國行政聽證程序當中，并沒有證明責任由行政機關完全承擔的規定，而是像民事訴訟一樣，實是優勢證據原則。

第556節第c條第(11)款規定了任何行政決定，必須有合格之證據支持：“只有考慮了全部記錄或當事人主張之記錄，且有可信、可檢驗、經核實之證據的支持，才能作出制裁決定”。

第556節第c條第(11)款規定了對故意違反行政決定，或者故意導致違反該節之行為發生的相對人，行政機關在不違背正義之利益，及行政機關執行法律決定之政策情況下，可以作出對其不利之行政決定。

第556節第c條第(11)款規定了當事人的證據、程序權利：“當事人有權用口頭形式或文件證據，說明案件事實，或進行辯護，提出反駁證據，進行交叉盤問，直至得到充分、真實之案件事實。在作出決定、認定賠償或利益，或進行許可時，在當事人未受不公平對待前提下，可以采用書面提交全部或部分證據的程序”。

美國行政程序法第557節規定了最初之決定，其決定力，行政機關的復議，當事人之申請權，決定之內容，檔案記錄等。

第557節規定，聽證后，行政機關應做出最初決定。該決定可成為行政機關的最終決定，條件是當事人在規則規定時間內，未提出復議請求，未請求司法審查。

從以上規定可見，進行聽證、作出決定的過程，與法院的質證、判決過程非常相似。

3、行政裁判職業化行政法官制度

行政裁判專業化，指美國的行政法官制度。

美國行政程序法附則條款，規定了行政法官的資格、任命、職責、待遇、處分。其中有關行政法官指定的規定是：每一行政機關應根據本法第556、557節程序需要，指定行政法官，進行該程序。在各案中，行政法官輪流指定，行政法官不得違反其職責。[4] 這一規定說明，行政法官并非司法系統的法官，而是行政系統任命、工作于行政程序中的法官。其任命數量，根據聽證、決定工作量之需要。行政法官是行政司法化的產物，其職權是在行政聽證、決定程序中，詢問當事人、確定證據、作出行政決定。行政法官制度，推動了美國的行政裁判專業化，是依法行政制度的重要組成部分。

第二章 美國的行政訴訟

一、行政程序法的歷史地位

美國實行三權分立，根據憲法原則，屬于行政活動范圍的，立法權、司法權應當與尊重、保持距離。司法權在憲法范圍內行使，為了保障行政獨立，法院對司法權有自我約束理論，除了違法的行為之外，對行政行為并不深入干預。對司法權可管、可不管的中間灰色地帶，司法權通過判例，逐個解決是否管轄問題，并表現出自我約束傾向。

美國憲法并沒有專門規定進一步規定司法權的內容。

在美國法院對行政機關的行政管理行為和行政立法行為，進行司法審查，是美國的法治傳統和慣例決定的。美國法律承接英國的普通法和衡平法傳統，其司法救濟的范圍不限于民法案件，而且包括行政機關公務行為、公務員行為合法性，所產生的糾紛。

美國最高法院認為，立法權與行政權的沖突，屬于法院司法審查范圍；同時對行政行為方式是否合法，包括進行司法審查的方式，應當根據有關法律之立法意圖，進行規范和探索。在這二個基本認識基礎上，形成了美國法院有關行政訴訟的理論。

美國實質上的行政訴訟，可以說自建國就存在，有的表現為各領域當中的判例法，有的由有關領域專門法規定，所以處于不系統狀態。遇有相關法律沒有規定、有關判例有沒有覆蓋者，就會無法可依。針對之一情況，美國１９４６年行政程序法，規定了司法審查有關事項。

美國司法遵循前例的傳統，從這一意義上看，行政程序法在很大程度上是１９４６年以前，美國行政訴訟判例范圍的總結，針對具體的行政訴訟種類，只看行政程序法，并不能解決問題。

另一方面行政程序法，統一規定了行政訴訟的廣泛適用性，美國法院根據該法，也逐漸擴展了行政訴訟的范圍。

美國行政程序法第七章“司法審查”全部有關行政訴訟，實際上是美國的行政訴訟法，其規范了行政訴訟的適用機關、原告資格、訴訟類型、對象行為、臨時救濟措施、審查標準。

二、受司法審查的行政機關、行為

美國行政程序法第七章第701節（適用 定義），規定了受司法審查的行政機關。

受司法審查機關的范圍，第701節首先使用了概括式定義方式：包括美國所有行政機構，而無論其是否服從其他機關。該法然后從概括式定義當中，減去了若干權力機構，即該法不適用于國會、法院、美國附屬地或領地的政府、哥倫比亞特別行政區政府等。這種規定將美國行政機關，廣泛置于司法審查范圍之中。

受司法審查的行政行為范圍，第701節采用了同樣的定義方式：其適用于所有行政行為，除了(1)法律禁止司法審查的；(2)行政機關行為，屬于法律允許自由裁量范圍。

三、行政訴訟的原告資格

美國行政程序法第七章第702節（請求司法審查之權利），實際上規定的是誰有資格作原告：其中規定： 因行政機構違反有關法律法規之行為，受到損害，或受到不利影響、傷害的人，有權請求司法審查。請求錢財以外之救濟，請求確認行政機構、官員、雇員違反職責或法定職權之作為、不作為，美國法院不應拒絕；起訴美國政府，或美國政府是必要之當事人的，亦不能拒絕救濟請求。在這種訴訟中，美國政府可以作為被告，成為判決或命令對象，但命令或禁令應以負責之聯邦行政官員（寫明姓名和職務），或其行政繼任者為對象。

這一規定使受行政行為侵害的人，均可作為原告；其起訴即使與賠償無關，請求也應當受理；原告可以起訴美國政府，但是應以負責的政府官員作為被告。

四、行政訴訟類型

美國行政程序法第七章第703節（程序與管轄法院），規定了行政訴訟類型：

司法審查之程序種類，為根據法院之訴訟對象，由法律規定之特定司法審查程序種類。如果有管轄權之法院，沒有適用程序，或程序不充分，則可適用所有可能之訴訟程序，包括確認判決、禁止令、履行義務令或人身保護令。如果沒有專門的法定程序，那么可以對美國政府的機構提起訴訟，以其行政首長為被告。除非法律已規定了在先、足夠和專門的司法審查程序，否則行政機關實施民事、刑事法律之行為，均是司法審查對象。

這節規定的意思是：行政訴訟原告尋求司法審查，必須根據案情、選擇訴訟請求，該案情、訴訟請求，應當符合受案法院已有訴訟種類要求。如果應當受案之法院，沒有這種種類的訴訟，行政訴訟原告可以根據案情，請求一般種類的判決，包括確認判決、禁止令、履行義務令或人身保護令、人身保護令。

五、司法審查之標準

美國行政程序法第七章第706節（司法審查之范圍），實際上對應撤銷之行政行為，規定了審查標準： 在做出司法審查決定之必要范圍內，進行司法審查的法院，應認定決定所有相關法律問題，解釋憲法和法律條款，認定行政行為條件的含義和適用性。進行司法審查的法院應：

(1)責令改正違法不作為或不合理拖延行政行為；

(2)對有下列事項的行政行為、行政認定和行政決定，確認為違法，并撤銷該行為：

(A)武斷、隨意、濫用裁量權，或違反法律要求；

(B)違反憲法規定之權利、權力、特權、免責；

(C)超出法定管轄、職權、限度，或缺乏法定權利；

(D)未遵守法律規定程序；

(E)有關本章第556、557節（行政聽證、行政決定）案件，沒有實質證據支持，(F)事實嚴重不清，達到法院應重新司法審查的程度。作出這一認定時，法院應審查全部案卷或當事人一方主張的部分，在審查中應注意程序是否違法問題。

遇有上述情形，司法審查之法院，即可撤消行政機關的裁決。

以上導致撤銷行政裁決的標準，在專利行政訴訟當中，經常涉及的，只有(2)(A)之規定： “武斷、隨意、濫用裁量權，或違反法律要求”。專利行政訴訟的典型案件，是要解決該專利是否有新穎性、創造性問題。美國行政程序法第７章第706節當中的其他規定，均不能適用于這種問題。專利是否有新穎性、創造性的認定在一般情況下，僅與審查員是否“武斷、隨意、濫用裁量權，或違反法律要求”有關。

------------------[1] To constitute tribunals inferior to the Supreme Court.[2] Federal Administrative Procedure Act.[3] 即美國法典第5部分（5 U.S.C.§ 556.）。

[4]（美國法典第5部分之3105節）。

第三章 美國專利行政訴訟

一、聯邦上訴法院審理行政案件，采用民事訴訟規則

在我國的行政訴訟法采用職權主義，行政機關承擔證明責任，同時法院依職權可調取證據。

美國行政訴訟采用當事人主義，法院不依職權進行調查，對屬于行政機關自由裁量權范圍的問題，僅作有限審查。在一般行政訴訟中對純技術問題，不進行審查。在行政訴訟證據上采用辯論主義，由控辯雙方及其代理人進行辯論。

當事人主義的特點，在美國聯邦上訴程序規則和美國聯邦巡回上訴法院規則中，得到充分體現。這些規則適用于知識產權上訴案件，因為如上所述，對不服美國專利商標局有關復審部門的復審決定，受理起訴的司法審查法院，正是聯邦巡回法院。

聯邦巡回上訴法院除了受理不服聯邦地區法院，有關專利侵權案件的上訴請求之外，還集中審理不服美國聯邦賠償法院、美國退伍軍人賠償上訴法院、美國國際貿易委員會的上訴案件。這些案件的一審訴訟，屬于行政訴訟。所以聯邦巡回上訴法院對這部分案件的審理，實際上是二審“行政法院”。

聯邦上訴法院對上述所有行政案件，適用民事訴訟規則。

（一）聯邦上訴程序規則

聯邦上訴程序規則[1]是聯邦立法，我們熟知的聯邦民事訴訟規則[2]是美國的民事訴訟法，同理，聯邦上訴程序規則是聯邦上訴程序法。其規則1(1)規定：該規則適用于美國上訴法院，聯邦巡回法院屬于13個聯邦上訴法院之一。

規則4有關上訴權之行使，其中(a)條規定了民事案件上訴之啟動，(b)條規定的是刑事案件的啟動）。(a)條(1)款是上訴請求提交時間。

(a)條(1)款(A)項規定：民事案件，不服地區法院判決的民事上訴請求，須在判決、命令之日起30日內，向地區法院書記官提交。

(a)條(1)款(B)項規定：美國政府及官員、行政機構為當事人的，任何人必須在判決、命令之日起60日內提

交。

這種邏輯關系說明：根據聯邦上訴程序規則，上訴法院審理“民告官”的案件，與民事案件分在一類，在整體上適用適用民事訴訟規則。

（二）聯邦巡回上訴法院規則

作為13個聯邦上訴法院之一的聯邦巡回法院，其自己的規則[3]其類似于聯邦上訴程序規則，在聯邦巡回上訴法院的實施細則。

聯邦巡回上訴法院規則（Federal Circuit Rules）之規則1，詳細規定了行政上訴案件的范圍，即不服下述法院、行政機關的判決、決定的案件，上訴至聯邦巡回上訴法院。

規則1(a)（1）規定的法院包括：美國聯邦地區法院，美國國際貿易法院，美國聯邦賠償法院，在特定情況下，包括美國退伍軍人賠償上訴法院。

規則1(a)（2）規定的政府機構包括：專利商標局的專利上訴與沖突委員會，專利商標局局長，商標審查與上訴委員會，美國國際貿易委員會，商務部長，農業部長，聯邦機構合同糾紛上訴委員會等。

以下介紹聯邦巡回上訴法院對專利行政案件的審理，會進一步說明，其不但采用了民事訴訟的對抗主義，而且采用了民事訴訟的當事人主義。

二、聯邦上訴法院、聯邦地區法院，審理專利行政案件，采用當事人主義

（一）聯邦巡回上訴法院的行政單方、雙方訴訟

美國法典第35部分第141節，規定了不服專利復審和抵觸委員會決定，可向美國聯邦巡回上訴法院上訴的情況，其中規定：

對專利復審和抵觸委員會駁回其申請之復審決定，專利申請人不服的，可以向美國聯邦巡回上訴法院上訴。提出上訴的，即視為放棄取得民事訴訟救濟的權利。

抵觸程序中的當事人不服專利復審與抵觸委員會的決定的，可以向美國美國聯邦巡回上訴法院上訴。但對方選擇了民事訴訟程序的，上訴人只能進入民事訴訟程序。

以上規定中的專利申請人、上訴到聯邦巡回上訴法院的訴訟，構成單方訴訟（EX PARTY），有關判決用In re加上原告的名字，來命名，如In re Dickerman，這里Dickerman是原告，被告是美國專利局局長，未在案件名稱中出現。以上規定中的抵觸程序中當事人，上訴到聯邦巡回上訴法院的訴訟，構成雙方訴訟（INTER PARTIES），有關判決用“原告v.被告”來命名，如Bennett v.Fitzgerald，其中Bennett是原告，Fitzgerald是被告。

如果要劃分性質，那么單方訴訟屬于行政訴訟，雙方訴訟屬于民事訴訟。但是這兩類訴訟在美國的聯邦巡回上訴法院審理專利行政案件當中，均屬于上述聯邦上訴程序規則之規則4“有關上訴權之行使”之(a)條規定的“民事案件”。

無論是單方訴訟還是雙方訴訟，其特點均是，由真正的利害關系人——在單方訴訟中是專利申請人于專利局，在雙方訴訟中是抵觸程序的原告和被告，圍繞著專利復審與抵觸委員會的行政決定，在聯邦巡回上訴法院進行訴訟。

（二）聯邦地區法院的民事單方、雙方訴訟

1、民事單方訴訟

美國法典第35部分第145節（通過民事訴訟獲得專利權），規定了不服專利復審和抵觸委員會決定，專利申請人可向可向地區法院上訴的情況：

申請人對專利復審和抵觸委員會根據之決定不服，未向聯邦巡回上訴法院上訴的，可以專利商標局局長為被告，在專利商標局局長規定的期間內（不得少于60日）向美國地區法院，請求民事救濟。

對專利復審與抵觸委員會決定所涉權利要求，根據案件事實，法院可判決該申請人有權獲得專利，并授權專利局商標局長批準該專利。

程序的全部費用，由申請人承擔。

2、民事雙方訴訟

美國法典第35部分第146節（抵觸案件的民事訴訟），規定了不服專利復審和抵觸委員會決定，專利申請人可向美國聯邦地區法院上訴的情況：

對專利復審與抵觸委員會是否抵觸之決定，抵觸案件中的任何一方不服，且未向美國聯邦巡回上訴法院上訴、導致上訴法院正在審理或已經判決的，可提起民事訴訟。

該種訴訟可將決定作出時，專利商標局記錄中表明的利益方為被告，但是所有利益方均可成為訴訟當事人。如果對方當事人不在同一州內居住，或是外國居民，那么美國聯邦哥倫比亞地區法院有案件管轄權，并通過對方所在地區的聯邦執法官，向對方當事人發出傳票。對外國當事人發出傳票，可以公告送達或用法院指示的其他方法。專利商標局局長不應作為當事人，但是法院的書記員應當將受理起訴，通知專利局局長，其有權加入訴訟。

第145節、第146節規定的是第141節的平行程序。

第141節規定的是：專利申請人、抵觸程序中當事人，有權“直接”上訴到聯邦巡回上訴法院。選擇了這一程序，專利申請人、抵觸程序中當事人選擇的是行政上訴程序，直接請求聯邦巡回上訴法院審理。

第145節規定的是：專利申請人可以不選擇行政上訴程序，而選擇民事救濟程序。選擇了這一程序（單方訴訟）的，專利申請人是原告，專利局局長是被告，而專利局所在地的華盛頓，屬于美國聯邦哥倫比亞特區（地區）法院管轄，實行“原告就被告”原則，因而專利申請人應到美國聯邦哥倫比亞特區（地區）法院起訴。

第146節規定的是：抵觸程序中當事人，可以不選擇行政上訴程序，而選擇民事救濟程序。選擇了這一程序（雙方訴訟）的，抵觸程序中一方當事人是原告，另一方當事人是被告。如果原告、被告同在一州，則仍然實行“原告就被告”原則，到所屬的美國聯邦地區法院進行訴訟。

如果原告、被告不在一州，則實行“指定管轄”，由聯邦哥倫比亞地區法院管轄，當事人到該院進行訴訟。

（三）民事訴訟與行政訴訟的統一

第141節規定不服專利復審和抵觸委員會決定，專利申請人、抵觸程序中當事人的行政上訴，直接到達美國聯邦巡回上訴法院。

第145節規定專利申請人的民事起訴，美國聯邦哥倫比亞地區法院是一審，其“地域管轄”的上訴法院，正是聯邦巡回上訴法院。

第146節規定抵觸程序中當事人的民事訴訟。如果原告、被告如果不在一州，由于“指定管轄”是聯邦哥倫比亞特區（地區）法院管轄，其“地域管轄”的上訴法院，也是聯邦巡回上訴法院。第145條的地域管轄、第146條的指定管轄，保證了專利授權、無效方面的民事訴訟案件，絕大部分集中在聯邦哥倫比亞特區（地區）法院，由該院一審，聯邦巡回上訴法院二審。

第146節規定抵觸程序中當事人的民事訴訟。如果原告、被告如果同在一州，那么該專利授權、無效方面的民事訴訟案件，就會由美國的聯邦地區法院當中的任何一個地區法院來裁判。但是美國聯邦巡回上訴法院是所有專利案件的二審“專屬管轄”法院，保證了對這些聯邦地區法院有關專利授權、無效案件二審結果的統一。

至于為什么美國法律在專利行政訴訟救濟手段之外，又設立了民事訴訟救濟手段，初步的觀察結論是：專利的授權有授予財產權屬性，因而要窮盡所有法律救濟手段。在行政訴訟救濟手段之外，應當給予衡平法上的民事訴訟權利。在民事訴訟中，當事人允許提交新的證據，即使這些證據沒有在專利局的審查過程中出現過。而行政訴訟不允許當事人提交新證據。

這種補充救濟，使得當事人有機會提交新證據，爭取對自己有利的判決結果。

三、聯邦巡回上訴法院審理專利行政案件，采用行政決定之審查標準

專利與商標局之專利復審與抵觸委員會，相當于中國專利局的專利復審委員會，作為一級行政裁決機關，明確屬于美國憲法第一條規定的行政裁決機構。除了隸屬于行政機關之外，其審理程序與法院非常相似。

這類行政裁決機構，在美國社會有“憲法第1條法院”的別稱。這里的案例——美國專利局執行局長Dickinson訴Zurko（Q.TODD DICKINSON, ACTING COMMISSIONER OF PATENTS AND TRADEMARKS, PETITIONER v.MARY E.ZURKO ET AL）介紹，說明就專利復審部門之決定，應適用法院對法院的上訴審查標準，還是用法院對行政機關的司法審查標準，在美國聯邦巡回上訴法院于美國最高法院之間，甚至產生過分歧。無論其是否屬于“法院”，其屬于國家權力結構中，審理專利案件的一個審級的事實。

對這一案例作用，可見兩種表述：

一種是在這一案例之前，美國聯邦巡回上訴法院對專利復審與抵觸委員會的復審決定，適用的是法院對法院的審查標準。這一案例之后，根據最高法院的指令，改為法院對行政機關的審查標準。這種表述，散見于一些學術文章中。

另一種是在這一案例之前，美國聯邦巡回上訴法院誤認為，其適用的是法院對法院的審查標準。而最高法院根據對聯邦巡回上訴法院、最高法院的有關判決，進行全面分析，證明了這兩級法院，對專利復審與抵觸委員會的復審決定，一貫適用的是法院對行政機關的審查標準。這一表述，見下面的最高法院對美國專利局執行局長訴MARY E.ZURKO案的判決。

（一）案件背景

專利申請人MARY E.ZURKO等對增加計算機安全性的方法，申請專利。專利商標局審查員認為，專利申請人的方法與已有技術對比，沒有創造性，駁回了申請。專利商標局的審查委員會（專利上訴與抵觸委員會）維持了審查員的決定。專利申請人MARY E.ZURKO等向聯邦巡回法院上訴，聯邦巡回法院支持了專利申請人，認為與已有技術對比，屬于事實認定，而專利局審查委員會的認定屬于“明顯不正確”。

聯邦上訴法院為了徹底解決審查標準之爭議，舉行了全體法官參加的審理。在考察相關在先判例后，全體法官參加之法庭得出結論認為，使用嚴格的法院對法院標準，在法律上是正確的。美國司法部長代表專利局長，要求案件移送至最高法院。我們準許該要求，以便確認聯邦巡回上訴法院，是否應當在聯邦行政程序法框架內，審查專利商標局對事實之認定。

于是專利商標局長不服聯邦地區法院巡回上訴法院的判決，于1999年3月24日向美國最高法院以該判決當中的利害關系人——專利申請人MARY E.ZURKO等為被告，上訴要求重新審查聯邦巡回上訴法院的判決。

美國最高法院于1999年6月10做出最終決定。

（二）決定內容概要

行政程序法（美國法典第五部分第706節）確立了行政機關認定事實之司法審查的標準。我們必須確認第706節規定，是否適用于聯邦巡回上訴法院對美國專利商標局認定事實，之司法審查。我們確認，第706節適用于這一審查，巡回上訴法院必須應用該節規定的框架。1、1946年《行政程序法》第706節規定了對行政行為的審查標準（即審查范圍）：即(2)對有下列事項的行政行為、行政認定和行政決定，確認為違法，并撤銷該行為：

(A)武斷、隨意、濫用裁量權，或違反法律要求；

(E)有關本章第556、557節（行政聽證、行政決定）案件，沒有實質證據支持，聯邦民事訴訟規則第52（a），規定了聯邦上訴法院對地區法院法官認定事實之司法審查的標準（我們將其稱之為法院對法院審查）。其中規定只有在“明顯不正確clearly erroneous”時，上訴審法院才可以排除該事實。在傳統上，這一法院對法院的司法審查標準，被認為嚴格于行政程序法之法院對行政機關的標準。

本案中聯邦巡回上訴法院認為，在對美國專利商標局認定事實進行司法審查時，應當適用“明顯不正確clearly erroneous”標準。而美國專利商標局局長則認為，應當適用法院對行政機關的標準。

于是本案我們面臨的兩個對立標準。專利申請人MARY E.ZURKO等對增加計算機安全性的方法，申請專利。專利商標局審查員認為，專利申請人的方法與已有技術對比，沒有創造性，駁回了申請。專利商標局的審查委員會（專利上訴與抵觸委員會）維持了審查員的決定。專利申請人MARY E.ZURKO等向聯邦巡回上訴法院上訴，聯邦巡回法院支持了專利申請人，認為與已有技術對比，屬于事實認定，而專利局審查委員會的認定屬于“明顯不正確”。

聯邦巡回上訴法院為了徹底解決審查標準之爭議，舉行了全體法官參加的審理。在考察相關在先判例后，全體法官參加之法庭得出結論認為，使用嚴格的法院對法院標準，在法律上是正確的。美國司法部長代表專利局長，要求案件移送至最高法院。我們準許該要求，以便確認聯邦上訴法院，是否應當在聯邦行政程序法框架內，審查專利商標局對事實之認定。

2、當事人同意，專利商標局屬于行政程序法上的“行政機關”，所以進行司法審查的法院，在沒有例外的前提下，應當適用行政程序法之“法院對行政機關”的審查標準。

聯邦巡回法院以行政程序法第559節為依據。該節規定，適用法院對行政機關的審查標準，前提條件是“不存在限制或導致不能適用的附加要求”。聯邦上訴法院認為，1、在1946年聯邦行政程序法生效時，關稅與上訴法院——聯邦巡回上訴法院的前身，適用的是法院對法院之審查的“明顯不正確”標準(clearly erroneous)；

2、該標準嚴格于法院對行政機關的審查標準；

3、歷史上的這種嚴格審查，構成了第559節意義上的“附加要求”，導致第706節不應適用。

對行政行為司法審查方法之統一性，非常重要，所以我們仔細考查了聯邦巡回法院對該統一性，應適用例外之觀點。在考察中，我們認為被請求人的依據，必須非常確定，而不止是優勢證據。如果存在“附加要求”，其必須非常清楚。

聯邦行政程序法對“附加要求”規定，其必須是“法律規定的”。國會對行政程序法的說明，也規定“以后的立法，沒有替代或修改本法效力，除非該立法明確規定”。法律的意圖是，以后的立法如果與行政程序法的

規定不同，必須有理由，該理由應當與在先普通法之例外先例，同樣清楚。行政程序法的目的，是在行政程序中消除差異和不同。如果已有先例僅模棱兩可，則不允許作為例外存在。但是無論怎樣，我們檢查了89個案件，根據被請求觀點，其代表了行政程序法生效之前的審查標準。我們的結論是，這些案件未能很好地說明，對專利商標局的事實認定，適用的是法院對法院的嚴格標準，所以聯邦巡回上訴法院的結論缺乏依據。

聯邦行政程序法生效前的所有這89件案件，均為聯邦關稅上訴法院對專利商標局行政決定的司法審查，專利商標局行政決定的內容，或是不授予專利權，或是向原告的對手，授予專利權。在被認為是最支持聯邦巡回上訴法院觀點的23個案件中，法院判決使用的詞匯是“明顯錯誤的案件”(clear case of error)或是“明顯錯誤”(clearly wrong)，其他案件的用詞也相近、相同。

進一步會發現，在這89個案件中，法院判決意見沒有一個使用了“明顯不正確”。

而在相同期間，最高法院用“明顯錯誤”代表法院對法院的司法審查標準。

上述案件的歷史說明，在美國行政程序法生效時的1946年，并不能準確認定，美國關稅與上訴法院在對專利局的決定的司法審查時，使用了是更加嚴格的法院對法院標準，而非相對寬松的法院對行政機關的標準。所以聯邦巡回上訴法院主張之行政訴訟法的例外，未能成立。

3、聯邦巡回上訴法院提出了若干政策性原因，來支持其司法審查標準。如其他法院和律師界已經習慣于聯邦上訴法院，使用“明顯不正確”標準，來指法院對法院的司法審查?，F在改變這種說法會引起混亂。

最高法院認為這種理由尚不能成立，因為如果認可這種理由，將會導致的對聯邦行政程序法，產生眾多例外情形。

聯邦巡回上訴法院的第二個理由是，轉變為聯邦行政程序法的司法審查標準，會導致不同標準。專利申請人不服駁回決定，由兩條路可以起訴，一條路是直接向聯邦巡回上訴法院起訴（根據美國法典第35部分141節），其適用法院對行政機關的審查標準；另一條路是向聯邦地區法院起訴（根據美國法典第35部分145節），二審到達聯邦巡回上訴法院到達以后，適用法院對法院的嚴格標準。這兩種不同的標準，取決于專利申請人。其可能會走曲折道路，耗費時間，先到地區法院，然后到巡回法院，請求對專利商標局決定的嚴格審查。

最高法院不認為這會造成重大矛盾。第二條道路，專利申請人可以向聯邦地區法院提交新證據，聯邦地區法官對這些新的不同證據作出判斷，而對該判斷進行法院對法院的嚴格審查，并不矛盾。

最后聯邦地區法院認為，采用嚴格的法院對法院的審查標準，會使行政機關的事實認定更加準確。同時認為這種標準會促使行政機關，對授權專利詳細記錄全面情況。最高法院認為，所有理由均未能說明：為什么對于專利局商標局的決定，應當采取比聯邦行政程序法更嚴格的審查標準。

出于上述原因，最高法院撤銷了聯邦巡回法院的判決。要求聯邦學會法院按照其意見，重新審理。本案當中最高法院考查的、聯邦巡回上訴法院的89個案件，自１９２９年的Stern v.Schroeder，17 C.C.P.A.670, 674, 36 F.2d 515, 517(1929)案開始，至1946年的In re Allbright, 33 C.C.P.A.760, 764, 152 F.2d 984, 986(1946)。

89件中34件是雙方當事人訴訟，而其他是單方訴訟。

四、美國最高法院認為，專業行政機構更有發言權

美國專利商標局有3000名專利審查員，每年審查20萬件專利申請。美國專利商標局中的專利、商標復審機構，實際履行行政司法機構的職能，審理不服專利商標局審查決定的案件，要求專利、商標無效的案件，根據技術、法律知識，作出決定。

美國最高法院在Dickinson訴Zurko案中，將有專業領域中的決策權，從聯邦法院巡回上訴法院，轉移給了專業的司法機構即美國專利商標局。最高法院判決中指出，聯邦巡回上訴法院審理不服專利復審委員會決定的案件，其標準應當是行政程序法規定的上訴法院對行政司法機構的標準，即“明顯錯誤”。而不應當適用民事訴訟法上法院對法院的標準，即“明顯不正確”標準。最高法院通過Dickinson訴Zurko案傳達的原則，就是半專業的聯邦巡回上訴法院，應當更加尊重作為專業的行政司法機構，即美國專利商標局（通過）認定的事實和作出的決定。

Dickinson訴Zurko的擁護者認為，在領會專利法、商標法，在發現和認定事實方面，美國專利商標局具有高度的專業性，進而在個案決定上，比聯邦巡回上訴法院的普通法官，更具有發言權。美國專利商標局的支持者，其中包括美國專利律師協會和美國律師協會，認為提高美國專利商標局的地位，有助于尊重其技術專利的保護政策，最終達到鼓勵科研開發的效果。而反對者則認為，聯邦巡回上訴法院，具有知識產權案件的專屬管轄權，更具有經驗，并對法律原則認識更全面。

然而根據最高法院在Dickinson訴Zurko中，對美國知識產權法司法標準的認定，美國專利商標局與聯邦巡回上訴法院之間的天平，如今已經向美國專利商標局傾斜。因為美國專利商標局由技術專家組成，因而可以對發明的專利性，作出良好的評判。在這方面，其對聯邦巡回上訴法院，以及有權審理專利侵權案件的其他聯邦法院，更具有權威性。甚至連半專業的聯邦巡回法院，審理起復雜的技術案件來，都顯得力不從心。

從本質上說，由于發明專利，根據其本身的定義，屬于與已經技術不同的新發明，因而對是否符合專利保護條件，應當由技術、法律專家美國專利商標局說了算。這一觀點，甚至得到了聯邦巡回法院某些法官的支持。因此作者認為美國司法改革的局面是：一方面加強聯邦巡回法院法官專業化建設，在案件中更多地使用專家咨詢；另一方面在現階段，促進科學和使用藝術發展的重任，根據最高法院關于Dickinson訴Zurko案的原則，目前階段美國專利商標局在個案當中的決定，更具有權威。

------------------[1] Federal Rules of Appellate Procedure.[2] Federal Rules of Civil Procedure.[3] Federal Circuit Rules.第四章 美國知識產權審判體制的專業化進程

一、早期的分散審理及其弊端

美國專利制度至今已有200多年歷史，美國創立之初，于1787年9月制定的美國憲法，明確規定了“版權與專利條款”即第1條第8款第8項：“對作者和發明人，賦予對相關作品或發明的有限時間內的獨占權，以促進科學和實用技術的進步?！边@就是美國人常常考證的，其版權、專利保護制度，直接產生于憲法的依據。

第一部《美國專利法》于1790年4月10日由美國總統簽署，由國務卿、國防部長和司法部長組成小組，負責審查和授予專利權。專利權保護期為14年。

當年的專利糾紛由聯邦地區法院[1]審理，二審即上訴到美國最高法院。當時有關專利的無效、侵權標準，幾乎由最高法院直接掌握。由于專利授權數量的增加，很快導致專利案件數量大量增加，最高法院應接不暇，使專利案件的審理期限平均長至十年。

美國國會1891年通過Evarts Act法，建立了聯邦上訴法院[2]審級。專利案件由哥倫比亞特區上訴法院[3]管轄，專利案件到這一級的聯邦上訴法院為止，不能向最高法院上訴；其他聯邦上訴法院審理的專利侵權案件，原則上也到聯邦上訴法院為止，使最高法院從過多案件中解脫出來。但是最高法院這種超脫，卻開創了司法審判不統一的紀元。聯邦上訴法院當時有9個，每個上訴法院的判決，對同級的其他8個巡回法院無約束力。

在Evarts Act法通過之前，國會就接到過相當多的提案，要求建立一個統一的司法機構，統一審理專利上訴案件。在Evarts Act法通過之后，這一呼聲仍然強烈。從1893至1921年，更有32個提案提交國會。1900年美國律師協會ABA帶頭提出了建議：建立一個統一的專利上訴法院。

1912年美國總統塔夫脫要求國會建立一個委員會，專門調查專利法的執法情況，該委員會得出結論：為統一專利司法標準，業內幾乎一致的意見是，應當建立一個專業法院。

由于第一次世界大戰當和國會的保守態度，因而以上建議均未變成法案。

1930年代美國經濟大蕭條，引起了人們對法律制度的反思，很多研究結果均主張用專利制度刺激經濟發展，其條件之一就是規范專利審判制度。

1941年還在第二次世界大戰期間，就產生了是否建立統一專利法院的爭論，美國全國臨時經濟委員會[4]提出最終報告，強烈要求建立統一的專利上訴法院。

1955年參議員O’Mahoney正式向國會提交過法案，但是在此后幾十中，國會對此類提案，始終沒有共鳴。

二、有關專利侵權的行政訴訟

美國聯邦法院早期系統中，涉及專利案件審判的，還有聯邦賠償法院。

1855年建立的聯邦賠償法院，其性質屬于行政部門的執法機構，即憲法第一條法院，其內部包括二層審理結構：審理一審請求部門、審理復議請求部門。

聯邦賠償法院受理案件的范圍，包括所有聯邦政府的侵權案件。美國法典第28章第1498節，將政府的專利、版權、植物品種權侵權行為，專列一條，區別于民間也就是是私人的侵權行為。

該條規定，如果權利人的權專利、版權或植物品種權受到美國政府機構的侵犯，包括違法制作、使用有關產品、作品，權利人可以向美國聯邦賠償法院提起賠償訴訟。

美國政府機構擁有的公司，經過美國政府機構的承包人、分承包人或任何個人、企業，經過美國政府許可、同意、鼓勵、誘使等，在完成工作中侵犯專利、版權或植物品種權的，美國政府亦為被告。

第1498節看起來僅是單純的政府賠償，但實際上卻有允許政府進行法定許可、強制使用的權利。根據該節，美國政府使用專利、版權、植物新品種，并不需要與專利權人談判，得到許可，政府機構可以徑自使用或許可他人使用有關知識產權。知識產權權利人對政府許可下的第三方，沒有訴權，也不能禁止政府和該第三方使用，但可以要求政府進行賠償。政府許可下的第三方在使用，在實踐中被認為是政府的使用，是不可起訴侵權的。

政府賠償的范圍，包括權利人“合理和全部”損失，實踐中掌握的標準是“合理的使用費”。對版權，還可以是法定賠償額。與之相比，私人的專利侵權，賠償數額要高得多，如果證明是故意侵權，可以權利人可獲得三倍損失之賠償。

事實表明這一國家賠償規定，作為強制許可條款使用，在美國實踐中并不少見。

1999年10月25日，美國航天航天局技術商業化辦公室，有言論認為：政府使用知識產權，屬于政府征用的范圍。

1998年6月4日，美國衛生及公共服務署下轄的美國國家健康研究院[5]研究手段課題組在文章中認為：“作為政府機構的美國國家健康研究院，無論是否有聯邦資金開發，均可使用任何專利發明；為美國利益，均可許可他人使用和制造有關專利產品。這些使用均不需要獲得許可，而僅需要根據第1498節支付合理和全部的賠償。

以下是美國政府強制使用以后，產生的有關國家賠償案例。

1、Crater Corporation v.Lucent Technologies

2001年6月6日，原告Crater 公司起訴Lucent Technologies公司，被告Lucent Technologies終審勝訴。法院有關判決認為：被告所有的所謂侵權行為，均是為完成政府項目，并且得到了美國政府的許可。根據第1498節之(a)條有關政府專利侵權的規定，民間當事人對為美國政府制造的產品，不負專利侵權責任。

2、Hughes Aircraft and the Wiliams patent

1996年6月19日，原告Hughes Aircraft Company公司訴美國政府，要求對強制許可使用其3,758,051號美國專利，要求高額賠償。原告的專利有關旋轉穩定宇宙飛船的旋轉控制裝置，法院認為：本案中的第1498節賠償，是建立在國家征用基礎上，所以確立賠償的正確算法，是原告的損失，而不是使用者的所得，結果原告敗訴。

3、Gargoyles patent for protective eyewear.1997年5月20日，Gargoyles和Pro-Tec公司訴美國政府強制使用其眼睛保護罩專利（美國專利4.741,611號），要求以其失去的利潤，而不是合理的使用費標準，來確定賠償額。原告的護眼罩已經商業化銷售，美國軍方向另外的公司——American Optical公司訂購了幾千套這種彈道激光護眼罩。原告認為侵犯了自己專利權。一審法院判決的“合理使用費”損失，是售價的10%。專利權人認為太低，而軍方認為太高。二審法院維持的一審法院的判決，并且又一次論述道：第1498節賠償，是建立在國家征用基礎上，所以確立賠償的正確算法，是原告的損失，而不是使用者的所得。

上述案例是美國政府機構強制許可使用授權專利，產生的專利行政訴訟。

三、關稅與專利上訴法院

1890年國會以解決關稅行政爭議，設立了總評估委員會[6]，屬于行政執法機構。1909年設立的關稅上訴法院[7]，作為司法法院，代替了總評估委員會職能。

1929年國會將美國專利商標局的上訴案件，從哥倫比亞特區上訴法院，轉移到關稅上訴法院，并將該法院更名為關稅與專利上訴法院[8]，其亦屬于司法法院。

至1991年10月美國共有14個上訴法院，其中包括12個地區上訴法院，以及關稅與專利上訴法院、聯邦賠償法院。有關審判體制如下：

關稅與專利上訴法院審理不服專利局決定案件、轄區內的專利侵權案件，還是美國國際貿易委員會[9]這一行政司法機構的上級司法法院。

美國政府的侵權案件，訴至聯邦賠償法院的上訴部門。

地區法院負責民間的專利侵權案件。

不服地區法院的判決，上訴至12個地區上訴法院。

實行三審終審制，最高法院負責最終的司法審判，但是上訴到最高法院，實行許可制，最高法院可以不接受上訴。由于最高法院各種案件數量的壓力，以及專利案件強烈的技術專業、特點，最高法院很少過問專利案

件。

美國專利案件的審理，非常分散、缺乏統一標準。在這樣背景下，誕生了聯邦法院改革法，其基礎理論，仍然是美國知識產權法執法過程的統一、穩定、準確。

四、聯邦巡回上訴法院

1970年代美國法院案件顯著增加，甚至最高法院也產生了大量案件積壓，導致國內開展了法院改革研究。有關研究結果表明，專利訴訟時間拖得太長、化費太大，專利判決的結果受地域影響太強，存在大量判決不統一現象，導致企業經常不能確立經營計劃，效率低下；導致中小企業無法作出投資決定；導致當事人通過選擇法院，可能取得有利于自己的判決。

1970年代初，美國司法部長Warren Burger任命了一個委員會[10]，進行調研。該委員會建議成立專門的聯邦巡回上訴法院，統一全國的專利判例，同時作為最高法院的案件壓力緩沖區。國會在1972年根據調建議，建立了聯邦上訴法院系統改革委員會。改革委員會有關報告指出，在專利領域當中，判決不統一的現象特別嚴重，建立聯邦巡回上訴法院，可能是解決統一標準良好出路。但該委員會還提出另外一種觀點，認為不宜建立純粹的專業法院，因為純粹的專業法院可能造成“視野狹窄”，導致法官不了解社會情況，以自己的眼光來作出判決。

在卡特總統任期內，司法改革出現了重大轉折。司法部長Griffin B.Bell設立了司法改革辦公室，并且聘請大學教授Meador作為部長助理。Meador提出建議，將聯邦索賠法院和CCPA結合成一個新法院。由15名法官組成。與以往建議不同，該法院不是介于最高法院與聯邦上訴法院中間的一層，而是屬于聯邦巡回上訴法院之一，屬于其中的專業法院。

該專業法院審理的案件當中除了專利以外，還包括稅法和環境法案件。在律師協會的反對下，稅法和環境法案件最終從該建議中撤除了。

卡特總統在1978年召開了由兩黨參加的產業推進政策審查會，其中重要議題是有關專利政策。該政策審議會的結果，不但建議在專利局內部建立專利復審委員會，也把好專利復審關，同時對美國的聯邦上訴審法院系統，也要進行改革。

1979年2月27日，卡特總統向國會明確表示，如果法院判決結果不可預料，專利就不能作為可靠的投資激勵，故美國應當建立新的聯邦巡回上訴法院。

1980年里根總統當選，參政兩院在兩任總統的堅持下，克服了以往的很多不同觀點，終于通過了1982年聯邦法院改革法）[11]。建立了新法院——聯邦巡回上訴法院。

聯邦巡回上訴法院合并了美國專利與關稅上訴法院、美國聯邦索賠法院的上訴審部門后構成，其為美國13個聯邦上訴法院當中獨一無二的專屬，而非地域管轄法院。聯邦巡回上訴法院的專門管轄權包括：

1、不服聯邦地區法院的判決的專利及有關版權和商標案件（單純版權、商標案件，其不牽扯到其他問題的，應繼續上訴是其他巡回法院）。

2、狀告美國政府的上訴案件；

3、聯邦索賠法院的上訴案件

4、某些其他商標和專利上訴案件，不涉及重新審查的。

5、美國國際貿易法院的上訴案件；

6、美國國際貿易委員會有關進口貿易中不正當競爭的上訴案件；

7、商務部長提出的有關進口設備的案件；

8、有關新植物品種法的上訴案件；

9、有關政府合同的上訴案件。

以上的討論中，僅以專利行政案件為例，實際上對商標審查和上訴委員會的決定不服之行政案件，有關新植物品種授權的行政案件，均存在的單方訴訟、雙方訴訟之分。

在過去二十年中，聯邦巡回上訴法院的案件大幅增加。

五、聯邦巡回上訴法院之地位、作用

與其他聯邦地區法院、上訴法院的地域管轄相比，聯邦巡回上訴法院的專屬管轄。在知識產權方面，聯邦巡回上訴法院審理不服美國專利商標局的上訴案件，和不服其他地區聯邦地區法院的、涉及知識產權的案件。在實踐中，聯邦巡回上訴法院扮演著知識產權案件終審法院的角色。

聯邦巡回上訴法院又是一個半專業的法院管轄，除了知識產權如專利、商標等案件外，還有其他問題需要照料，包括美國國際貿易委員會的案件，以及聯邦侵權賠償法的案件等，這些妨礙了專門知識產權法院的作用。

聯邦巡回上訴法院的前身、美國專利與關稅上訴法院時代，該法院的法官組成相對更加專業，而到了聯邦巡回上訴法院階段，僅有三個法官具有科學技術學位。

盡管缺乏專業背景，過去三十年內，聯邦巡回上訴法院憑借著半專業的知識和眼光，顯著地推進了美國專利制度的發展。被美國國內人士評價為“專利之友”，并且極大地捍衛了美國的商業利益。例如，對專利保護范圍，聯邦巡回上訴法院以半專業的眼光，理解專利法保護的實質，以方法發明的名義，將保護對象擴大到計算機軟件程序，生物組織，商業方法。

美國人認為，聯邦法院在１９８０年代，對有關專利保護不利，損害了美國半導體工業的利益，使美國失去了在該方面的技術優勢，將該優勢拱手讓給了日本。而聯邦巡回上訴法院對擴大專利保護范圍的堅定不移的步伐，與這一失敗相比，被認為是很好地保護了美國的商業利益。

美國最高法院對聯邦巡回上訴法院的工作給予充分支持。

從1945至1980年間的一段時間內，美國最高法院只受理了一件專利案件，還是為了解決地區法院判決沖突。聯邦巡回上訴法院成立后，美國最高法院對于聯邦巡回上訴法院在知識產權審判工作，給予幾乎是完全的職權，使聯邦巡回上訴法院在知識產權司法保護方面，發揮著關鍵作用。僅在某些重大問題上，美國最高法院才發布自己的判決。

有人認為聯邦巡回上訴法院，聯邦巡回法院的建立，統一了知識產權的司法標準，防止了不正當地選擇管轄法院，對復雜的知識產權法實現了專業法官辦案，已經在一定程度上統一了知識產權司法標準。但是主張改革仍然認為，還應當進一步加大任命專業法官的力度，使美國準最高知識產權司法機構的司法審判，跟上技術、經濟發展的時代需要。有關學者積極支持擴大聯邦巡回上訴法院管轄范圍。

1998年懷特委員會）[12]對美國聯邦上訴法院系統進行有關調查，結果表明，聯邦巡回上訴法院的知識產權案件管轄，在實踐中有很大增加。懷特委員會還說明存在有關建議，即將版權上訴案件，歸該院管轄，從而形成了專利、商標、版權的大知識產權審判格局。

第五章 新的改革動向

一、有關法院專業化的爭論

聯邦巡回上訴法院20年來在知識產權方面保護方面取得的成就，使一部分公眾和法律專家的認為，[13]知識產權審判的改革方向應當是：

1、更多地使用專業法官而非普通法官；

2、增加判決的可預見性；

3、穩定地域管轄范圍，防止有意規避選擇管轄，增強司法效率。

反對專業化改革的人認為，這樣做有以下弊病。

（一）專業法院，不容易吸引有成就的法官

有人認為，專業法院名聲小，可能不會吸引高素質的法官參加，結果導致某些專業法律的執行不利。這是由于在現實當中，美國某些專業法院例如家庭法院、毒品法院，均為州地方以下的法院，法官的身份低、收入少，使專業法院打上了低級法院的烙印。

這一觀點少反對者認為，在知識產權專業法官就如同專科醫生，專科醫生的聲望、收入，比沒有特色全科醫生都要高。認為法官的生活、地位，受國家的政策導向影響。認為國家重視法院的專業化建設，其結果自然會提高法官的聲望。例如半專業化的聯邦巡回法院，經過二十年的工作，在法律界已經享有了很高聲望。

（二）專業法院容易“近視眼”、“窄視野”

有人認為專業法院只負責某些法律，天然具有近視眼和窄視野的傾向。而普通法官由于接觸各種疑難法律問題，因而具有全面法律視野，因而在體現政策中，應當占有重要地位。,例如在美國第97屆國會的聽證過程中，反對建立聯邦巡回法院的人，就曾認為，視野窄的專業法院，不適于審理某些涉及較寬、較基礎層面的案件，例如反壟斷案件，這一觀點少反對者認為，專業法官對法律、社會問題、公共政策的理解，不一定就窄。雖然普通法官接觸案件雜，但是由于是社會常見案件，因而也僅限于某些類型，所以普通法官熟悉的，可能也僅是某個法律領域。例如，達拉維爾最高法院表面上看也是普通法院，但是由于處理了大量公司法、商法有關案件，所以實踐中是專業法院，其判決引起了其他州法院紛紛效仿這就是專業法院作用的很好說明。

主張普通法官審理的人認為，普通法官可以通過學習，很好地審理專業案件。而這一觀點少反對者認為，專業法官也可以通過學習，很好地了解相關法律領域的知識。沒有任何證據證明，專業法官在閱歷、能力上，輸于普通法官。普通專業法官的深入研究和調查，才能在重要領域保證正確判決，使判決不輪為沒有依據的意見和推測。

反對專業化法院的人認為，法院專業化可能導致有關判決，偏離司法判決的主流，使普通的法官、律師，或普通人不明白有關判決內容。而由普通法院審理復雜知識產權問題，不但可以保障正確判決，而且可以使有關結果通俗易懂。

這一觀點少反對者認為，知識產權法的發展，已經成為高度專業化的法律，如同神經手術，這種手術是街上的普通人不能完成的，而街上的普通人對由專業醫生來做專業手術，專業法官來審理專業問題，會持擁護態度。

（三）專業法院容易受特殊利益團體影響

有人認為，專門化的司法機構，審理復雜的技術案件，特別容易受特殊利益團體的游說從而影響。其原因在于，專門法院法官的任命，要聽取專業團體的意見，同時專業法官的升遷，也與一定的政治氣候有關。這一觀點的反對者認為，以美國最高法院為例，民主黨人總統認命的法官和共和黨總統認命的法官，也會受影響于政治氣候。

（四）普通法官也可解決技術問題

有人認為，有關普通法官可以通過學習，來解決復雜的科學技術問題。

這一觀點的反對者認為，職業知識產權法官由于對某個法律領域非常熟悉，對于復雜案件、劃時代的技術法律問題，容易作出正確判決。相反，普通法官在短時間內，即使通過艱苦的自學，也不可能完全了解高技術領域當中的相關法律問題。

而有技術背景的專業法官，馬上可能成為“專家法官”，其甚至可能具有該領域專家證人的水平。這種專家法官作出的判決可能是最正確的判決，使司法實踐滿足加速技術發展的需求。

二、知識法院司法專業化的優點

某些知識產權審判專業化論者認為，聯邦巡回上訴法院改革的方向，應當是法院專業化，法官專業化。

（一）歷史經驗

他們認為州法院的司法改革經驗，可以作為聯邦法院的借鑒。兩個世紀以來，美國各州根據自己需要建立的專業法院，經過全國性的討論長時間討論，受到了社會的一致肯定。例如商業法院、成人毒品法院、少年毒品法院、家庭法院、少年法院均產生了良好的法律、社會效果。美國各州很多地方都建立了商業法院。有些法院內部建立了不同的分支、庭，例如紐約最高法院設立了商業法院，另外還設立了房屋法院、家庭法院戒毒法院和家庭暴力法院。這些專業法院均有自己的專業法官。

（二）已有成就

專業化聯邦法院的專業化，可以保障知識產權案件判決的統一性、權威性、準確性、可預見性。在聯邦巡回法院產生之前，全國缺乏統一的知識產權執法機構，由于美國專利商標局、地區法院、聯邦法院，對法律理解的沖突，導致了當事人惡意選擇法院現象廣泛蔓延，于是不得不建立聯邦巡回上訴法院。在知識產權法領域，由于建立半專業的聯邦巡回上訴法院，以及專業化的美國專利商標局的發展，法律變得更加統一，不正當選擇法院的現象大大減少，促進了聯邦上訴法院系統對知識產權案件審判的統一。

（三）面臨任務

高技術的發展及其復雜性，使不同聯邦法院之間不可避免地產生意見分歧，因而當事人不正當選擇法院管轄的現象依然存在。

與1983年建立時相比，現在聯邦巡回法院案件知識產權案件的數量大大增加，這種數量問題導致了司法審判質量的下降，并且抵消了法官素質的優越性。聯邦巡回法院每年作出900個上訴案件的判決，其中三分之一是專利案件。每年平均有1000件案件等待審理。評論認為聯邦上訴法院的審理能力已經達到極限。案件如果再增加，就會產生這些弊病：（1）使主審法官對復雜的技術領域，沒有搞清技術問題就下判決；（2）對下級法院普通法官的判決，容易無原則維持；（3）影響判決的質量，有關判決理由的分析，就不如從前；（4）容易受大公司的影響，因為大公司可以動員大量資源，影響主審法官。

（四）知識產權立國的客觀需求

美國公司每年耗資五十億美元，對其發明和產品取得知識產權保護。美國專利的80%為美國公司所有。保護了這些專利權、知識產權，就是保護了美國的經濟。作者認為，對美國憲法規定的、專利法“推進科學和實用技術發展”的任務，美國最高法院的有關要求，是“保持判決的確定性和可預見性，從而促進技術成長、產業進步和經營的開展”。而聯邦法院通過集中行使知識產權案件的上訴審判權，在專利權有效性專利授予條件、專利有效性的條件、專利侵權的構成等方面，執行統一司法標準。避免了當事人花費巨資投入專利訴訟，但是事先不能夠預料審判結果現象發生。這樣就很好地完成了最高法院賦予的任務。

美國的聯邦法官、有關學術界、知識產權律師均承認，建立知識產權專業法院，使用專業法官有很大好處。當國會設立了聯邦巡回上訴法院時，僅有兩個法官過去是專利律師；1989年聯邦巡回上訴法院8個法官中有5個有知識產權方面的代理人資格，其中4個是專利律師，1個是商標代理人?，F在聯邦巡回上訴法院階段有12個法官，僅有3個法官具有科學技術學位。僅有三個法官具有科學技術學位，未能滿足隨著技術案件越復雜，法官的專業化要求。

（五）未來的設想

有人認為美國專利商標局，與聯邦國際貿易委員會一樣，解決的問題事關美國與全球經濟的關系，而其他政府機構的行政司法機構，則沒有這樣的影響。例如環境保護署等等。

由于這種特點，有的專家的建議，將美國專利商標局的行政司法機構，轉換為法院性質，由總統從專利律師界，挑選有深刻思想的人，任命為終身法官，從而解決復雜的技術問題。

如果專利復審委員會成為了完全的司法機構，那么聯邦巡回上訴法院就將成為二審法院，適用完整的法院規則審理一審法院的決定。美國最高法院作為終審法院。在這種結構中，專利案件首先經過了非常狹窄的專業法院的審理，解決了技術進步帶來的非常專業的問題。然后經過了半專業法院的審理，最后最高法院作為綜合性法院（非專業法院）把好經濟、社會政策關口。

美國有的學者認為，建立科學或者專利法院，解決復雜的技術問題，現在已經有成熟的經驗可以借鑒。例如德國、英國的專利法院和日本的專利法院。認為這些知識產權專業法官，應當具有良好的科學、技術素養，全面而不是片面地部分地掌握了科學方法，可以進行復雜的統計分析，以及正確衡量專家證據，更好地完成最高法院賦予的“守門人”的責任。

另一個建議是將聯邦巡回法院改造成完全的高級技術法院，由專利律師、有資格的專業人員組成的陪審團，審理科學技術案件，包括生物工程、工程技術、通訊、計算機科學、商業方法、互聯網法等方面的案件。這種提升和專業化，可以使法院更好地處理各種類型的復雜知識產權案件，對于聯邦地區法院這一層，建議有兩類。一類是建立特別的科學技術法院，其他聯邦地區法院將有關案件向科學技術法院移送，而聯邦巡回上訴法院所為二審法院。另一類，是在各個聯邦地區法院建立專家咨詢委員會，幫助法院解決技術問題。

美國有的法律評論者認為，聯邦巡回上訴法院的試驗，其成功程度超出了預料。而該法院僅是個半專業化法院，如果發展成完全的專業化法院，會取得更大的成功。

同樣，在聯邦地區法院一層，使用專業法官、技術專家咨詢、專家證人，高級陪審團，以及有可能建立地區法院一級的科學技術法院，將使法院圓滿完成科學技術、經濟社會發展，賦予法院、法官的任務。

法律發展的重要動力是法院的判決，在穩定的法律規范尚未形成時，法院的判決往往有前瞻性，起到了路標、號角作用。這是對于一般社會問題而言。而對于科學技術引起的法律問題，沒有專業的法院、法官，是不能夠完成上述司法任務的。只有法院、法官的專業化，才能推動法律前進。

三、美國法院改革的動向——增強司法的專業性

目前聯邦法院系統的法官，在民事、刑事審判中，面臨著越來越復雜的科學、技術問題, 于是在訴訟中出現了指定技術咨詢專家，請技術專家、業內人士，作為專家證人的方法。1994年，美國“聯邦司法中心”出版了有關《辦案指南》，支持在知識產權案件中使用專家、業內人士證據。最高法院在Kumho and Joiner判決中也要求，案件的審理法官應當根據聯邦證據規則有關規定，在訴訟中考慮有關科學技術和其他特殊知識的專家證據。因而在美國，受最高法院直接約束的聯邦上訴法院及地區法院，越來越多地在法官審理案件、陪審員審理案件當中，采用專家、業內人士證據

（一）聘請技術咨詢專家

美國最高法院1920年在 in Ex parte Peterson案件中，對邀請聘請技術咨詢專家發表的法律意見是：法院具有天然權利，為履行司法職責，自己選擇合適的手段。聯邦法院改革法允許法官在指定技術咨詢專家，幫助做出判決?！奥摪钏痉ㄖ行摹钡摹稗k案指南”也規定：法院具有天然權利，為在該類案件中選擇技術咨詢專家。技術咨詢專家的角色對就專業問題向法官提出咨詢，其言論不屬于證據，所以當事雙方不能夠質證、爭議。進一步，法官咨詢專家的討論，也不公開，查閱不到。邀請咨詢專家的費用，根據法院提高司法效率的的“天然權利”由當事人承擔。

例如聯邦巡回法院使用高級咨詢專家，對CAFC的決定作出評價。聯邦巡回上訴法院在著名案件當中還指出:”專利文件是為該領域的技術專家撰寫的，而不是為作為門外漢的普通人和普通法官撰寫的。在生物工程案件中，聯邦巡回上訴法院指定了技術專家，幫助巡回上訴法院解釋權利要求。其它聯邦上訴法院使用技術咨詢專家，幫助了解復雜的技術問題。其他法院在解釋專利權利要求時，也指定 “技術咨詢專家”。

司法界從公正司法角度，對指定技術咨詢專家的方法，存有疑慮。聯邦司法中心的《辦案指南》將聘請咨詢專家，規定為法官的“最后或接近最后的手段”，在極少數的復雜、不常見的案件中使用。但實踐中并不完全如此，如第九上訴法院指定咨詢專家，就比較自由。

有的法官在醫學案件中，指定了4個技術專家，幫助評價科學證據。另外法官在有關案件中，接受當事人共同推舉的技術專家，幫助澄清復雜的科學報導、術語、理論。越來越多地使用咨詢專家，成為公認的解決手段，特別是當聯邦法院面臨的互聯網糾紛、知識產權糾紛、醫療糾紛、環境污染，或者其他有關技術、科學和法律結合的案件。

（二）《民事證據規則》第706條規定的專家證人

美國民事證據規則第706條專門規定了指定技術專家的指導方針，而其中包括提名、報酬（由當事人支付，或由聯邦有關基金支付）、向當事人公示、由當事人選擇。

最高法院在在Daubert 案中指出，由于新技術的知識產權保護日益發展，“聯邦法官應成為“良好科學”的新守門人”，要把好證據關，保證證據合法、相關、說明事實。在該案中，涉及技術證據的訴要點包括：對技術假定如何驗證，錯誤率的控制，同行評價和出版物的狀況，有關技術領域的人是否普遍接受?！奥摪钏痉ㄖ行摹钡摹掇k案指南》，因此規定了“特別程序”章，其中規定了法院指定專家問題。

與技術咨詢專家不同，專家證人需要提出證言，在法庭上接受當事人的質證。

由法院邀請專家證人，由于解決復雜的技術問題，其特別適用于：有關當事人不誠實，或者不能夠提供實質性的內容；當事人由于經濟原因，請不起專家證人；當事人各由專家證件，打起了專家仗；幫助法院對技術案件進行調解。相應地，適用技術專家證人的缺點在于：難以找到中立，沒有偏見的技術專家；有關當事人反對邀請專家；缺乏在特定案件中，合適專家的邀請標準；法官害怕由于指定專家證人不當，其判決會被上訴審推翻。

聯邦司法中心對400多名法官的調查表明，20%的法官使用過專家證人；87%對法官認為，使用法院指定的專家證人，對某些案件的確有幫助。

（三）指定特別專務

特別專務[14]是法院指定的律師或教授，根據民事訴訟程序規則的有關規定，幫助法官進行訴前程序、提出證據要求、質證、調解、作出法律結論等事務。

在專利案件中，經常使用特別專務。法院派給特別專務的任務是，對有關爭議對象內容，教育負責確認事實的法官或陪審團。其他案件有其他知識產權案件、產品責任案件、玩忽職守案件、反壟斷案件、侵犯公眾權益案件。

（四）發展高級專家陪審團

1790年專利法規定，專利侵權案件的損害賠償，應當由陪審團決定。現代情況發生了很大變化，多數由百姓組成的陪審團，往往采取仇視公司、敵視知識產權的態度，同時對技術問題也搞不懂。

對知識產權案件，技術案件，要求統一審判結論。而臨時組成的陪審團顯然不能完成這一任務。

在1996年的有關案件中，最高法院判決改正了有關認識。該判決認為，權利要求的解釋，是法律問題，應當由法律法官來完成。這樣判決僅是部分強化了法官的作用，而對于專利案件、其他知識產權案件侵權要求賠償的，當事人有權選擇陪審團進行審判，仍然是法定權利。法官在這一過程中，僅能對權利要求進行解釋。

美國某些法律評論者認為，即使由陪審團審理，陪審團也應由相應科學技術背景的專家組成，即發展專家陪審團。專家陪審團并不是向普通陪審團一樣，由選民登記冊、駕照號碼、納稅單、電話簿中隨機抽選的，而應在專業知識、訓練和經驗的專業人員中抽選。

美國最高法院已經支持了下級法院在有關案件中，使用專家陪審團。在實踐中如果雙方同意選擇專家陪審團，在法律上已經沒有問題。而實現單方申請、即采用專家陪審團這一改革，還需要修改法律。

------------------[1] circuit courts.[2] regional circuit courts of appeal.[3] Court of Appeals for the District of Columbia.[4] Temporary National Economic Committee(TNEC).[5] National Institutes of Health(NIH).[6] Board of General Appraisers.[7] Court of Customs Appeals.[8] Court of Customs and Patent Appeals(CCPA).[9] International Trade Commission(ITC).[10] Freund Committee.[11] Federal Courts Improvement Act of 1982.

第三篇：司法體制改革

司法體制改革：立案審查變立案登記制

發表時間:2014-10-29 8:25:50 內容來源:新京報 瀏覽:3 上傳:0 作者: 全文(共2頁)

■ 說明

司法不公問題十分突出

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。我曾經引用過英國哲學家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。因此，全會決定指出，公正是法治的生命線；司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。

當前，司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

黨的十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，這次全會決定在黨的十八屆三中全會決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。

加強公共利益保護

現在，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。

全會決定提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。

由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

以審判為中心避免冤假錯案

充分發揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。我國刑事訴訟法規定公檢法三機關在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持。同時，在司法實踐中，存在辦案人員對法庭審判重視不夠，常常出現一些關鍵證據沒有收集或者沒有依法收集，進入庭審的案件沒有達到“案件事實清楚、證據確實充分”的法定要求，使審判無法順利進行。

全會決定提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，目的是促使辦案人員樹立辦案必須經得起法律檢驗的理念，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。這項改革有利于促使辦案人員增強責任意識，通過法庭審判的程序公正實現案件裁判的實體公正，有效防范冤假錯案產生。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

檢察機關提起公益訴訟

保證公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（一）完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。

建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。

（二）優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。

完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。

最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。

完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。

堅決懲治司法掮客行為

（三）推進嚴格司法。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。

全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。

明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。

（四）保障人民群眾參與司法。堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。

（五）加強人權司法保障。強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度。完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防。

落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。

（六）加強對司法活動的監督。完善檢察機關行使監督權的法律制度。完善人民監督員制度。司法機關要及時回

應社會關切。規范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。

依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。

對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

堅決破除各種潛規則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。

■ 說明

跨行政區劃設法院

隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。

全會決定提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

建巡回法庭

近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理案件數量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能，不利于維護社會穩定，不利于方便當事人訴訟。

全會決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

第四篇：司法體制改革

司法體制改革

楊小軍

國家行政學院法學教研部副主任

課程前言

大家好，下面我們要講的主題是關于“司法體制改革”。司法體制改革一直是一個老話題，說這個話題的時間已經很長了，但十八屆三中全會將這個問題又提到了一個新的高度，中共十八屆三中全會提出了司法體制改革的目標和一些基本要求和內容，今天我們以十八屆三中全會的決定作為基礎和結合當前司法體制改革的一些具體做法，介紹關于中國的司法體制改革。

我們講三個問題：第一，為什么我們要改，即原因；第二，改是要達到什么目標，改來改去想干嗎？它要達到目標是什么；第三，改哪些內容，我們就講這三個問題。

一、司法體制改革的原因

（一）司法欠缺公平正義

現在來看第一個問題，中國的司法體制為何要改革？2013年1月在全國政法工作電視電話會議上，習近平同志說：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，保證中國特色社會主義事業在和諧、穩定的社會環境中推進?！边@是第一次講到了一個標準問題。什么標準？讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

第二，在2013年2月，中央政治局第四次集體學習，習近平同志有一個講話，也重復了這個話，他說：“我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”這兩次講話都提到了一個關鍵的命題，司法要讓人民群眾在每一個案件中就能感受到公平正義。2013年1月和2月兩次場合習近平就講這句話，這說明現在的人民群眾在司法案件中沒有感受到公平正義，至少沒有在每一個司法案件中都感受到公平正義，要不然為什么會提出讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。

公平正義是司法的生命，是司法的核心，是司法之所以要成為司法的一個價值所在。打官司法院是最后一個講理的地方，是公正的最后一道防線。如果最后的也不講公正，那留它干嗎。所以，全世界，包括中國，都希望司法是最公平的地方，所以法院的徽章標記，全世界法 1

院的門口都是天平，拿著公平的一把劍，眼睛蒙著，它看不見，這才能顯示公平。習總書記講的是中國為什么要搞司法改革的一個重要原因，當前的人民群眾沒有感受到司法的公平。

那你這么說了，司法認為自身是公平正義的，如最近查出來的很多在減刑假釋、保外就醫當中，它都是經過了合法程序，一個人被判了刑，在監獄里面服刑，然后過了兩天，他就出來了，減刑、假釋、保外就醫等各種理由，減、假、保就出來了，他出來以后，你看這是不是不對？他說沒有，我們都是經過考核給了分，然后監獄、監獄管理局、檢察院、法院，所有的司法機關都參與了的，怎么會存在問題？我是公平正義的，減刑也是按程序做的，但觀察者（老百姓）不這么認為，那為什么減、假、保出來的當官的比例多呢，為什么有錢的人多，為什么老板多，為什么官員多？那些不是老板、不是官員的人為什么就出來得少？所以最近新聞媒體上講，有多少個官在牢房里面服刑的這些官，以及減、假、保出來的現在又重新被收了回去。這是沒感受到，你說你公平正義，但老百姓說沒感受，我們看到的不是這樣的，你既不公平也不正義，這就是問題。

（二）司法公信力不足

那到底它正義不正義呢？我們來看，習近平對中共十八屆三中全會的決定在作說明的時候有這么一段話，他說：“這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足，很大程度上與司法機制和工作機制不合理有關。”這里面有三個命題，中央領導是如何來看待這個問題的？第一，群眾對你有意見，而且還比較集中。我們先不說你有沒有問題，我們先說群眾對司法不公的意見比較集中。這么多意見難道你就沒有問題了嗎？你說你做得天衣無縫，你說你做得很好，我說我的件件案件都很公平正義，可群眾對你的意見比較集中，“兩會”的時候為什么有幾百張棄權票對檢察院和法院，這難道不值得我們注意嗎？這是第一層意思。第二層意思，司法的公信力不足，習近平講司法公信力不足很大程度上與XX有關，他已經確定了一個前提“公信力不足”，你讓別人相信你，可是越來越多的人不相信你，不信你就是你的問題，所以這不是老百姓個別人的感受問題，既然意見比較集中就說明公信力不足，公信力不足你還在那兒叫喚說自己怎么地公平正義，那就有問題了，這是第二層意思。第三層意思，這種公信力不足，與體制機制的不合理也有關，所以才要改。所以具有這三層意思，第一，大家的意見比較大；第二，公信力不足；第三，在公信力不足當中存在各種原因，但與體制機制也有關。這是為什么我們要改司法的關鍵。

二、司法體制改革的目標

所以我們來看第二個問題，要改成什么樣的？要達到什么目標？還是這句話，總目標是要加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案 2

件中都能感受到公平正義。這個總目標里，首先是一個政治目標，你改來改去別改成資本主義的了，必須堅持道路是社會主義司法制度，在這個大前提下，我們來看它的三個目標。

（一）公正

第一，公正。公正是司法的生命。怎么改？如果改來改去，離個目標越來越遠的話，或者原地踏步，那改革是失敗的，所有的改革措施和改革內容都要圍繞著如何增強司法的公正性來的。比如你這個法官，你怎么去裁決，比如說你抓一個人，公安機關抓一個人（犯罪嫌疑人），那你怎么去收集證據，那你會不會受到左鄰右舍的影響，先入為主，把他認定為是個罪犯？這是公正性的問題。法院也好，檢察院也好，你能否做到你的公正性，不受別人的干擾，著力地作出判斷，依照法律，以事實為根據，以法律為準繩。

所以改革當中有一個很重要的因素是“去地方化”，何為去地方化？法院、司法機關的人財物的管理要歸省上統一進行管理，縣上不能管，市上也不能管，要將司法跟地方保持適當的距離。我們來舉一個例子，一個派出法庭在鄉里面，它是要審案件的，但鄉黨委、鄉政府給它的要求是法院、法庭，你到我這兒來，你要配合我的工作，要圍繞著鄉黨委，鄉政府的中心工作來搞，這是冠冕堂皇的，他怎么會圍繞著鄉長的工作來搞，鄉長說把那個農民的房子拆了，法院上去把那房子拆了。有一個游客發生糾紛了，鄉長說這個事情需要處理，公安局上去，公安局上去就把他逮了。這是你替我分憂，司法替鄉政府、鄉黨委分憂，這樣一種體制和做法長時間下去會把鄉鎮的司法機構變成鄉黨委、鄉政府的看家護院的走狗，怎么可能有公正？它就成了鄉黨委、鄉政府的一個工作機構、一個附庸，一個“兒子”或“孫子”，那又如何談得上公正？你應該是服從國家的法律，而不是去服從鄉黨委、鄉政府，你連這個都做不到，你談什么公正，所以這個改革一定要朝著這個目標，朝著這個目標絕不是一句空虛的話，這個制度上是需要進行動的。

（二）高效

第二，高效。對于中國的司法機構而言，當前的高效有一些是明確的，所有司法案件的辦理都有一個期限，多少時間之內完成，你別小看它，世界上有些國家，甚至發達國家，對于法官是沒有時間限制的，一個案件你拿過來，你愛什么時候審就什么時候審，你什么時候審查都可以，中國是有的，這個制度我們比歐洲國家有些制度還要好，要保證高效，我跟你限制個時間，你得把案子給我結了，你拖上個三年、八年，人都已經拖沒了，有一句話叫做“遲來的正義不是正義”，因為這個正義已經失去了它的價值，至少它會打折扣，這是第一個，這方面我們已經有了，所以這個制度我們應該堅持下去。

高效里的第二個目標是要做到能夠終結糾紛和案件。就一定有一個結點，我們一審、二 3

審、申訴、信訪來回轉，這談何高效！一個案件十幾年在這兒轉，它沒有一個退出機制，或退出機制非常地脆弱，這是不行的。這是目標的第二，必須要做到高效，這是兩個方面的問題了。

第三，有些案件簡易的，速戰速決，不要都按著規矩來拖得很長，沒有必要。當事人也清楚，原告也清楚，被告也清楚，大家都認可這個事情了，能簡則簡，不是每一個事情都要上至公堂，都要擺在一個大法庭去開決，其實這種例子，我們看過不少這樣的例子，雙方當事人都沒有什么爭議，這個問題解決起來對事實沒有什么疑問，剩下的就是對責任的歸屬和法律的問題的爭議，在這時候一個司法機構能夠很快地作出一個決斷以滿足社會運轉的需求，這是第二個高效的目標。

（三）權威

第三，權威，要確立法治的權威，就必須確立司法的權威，因為司法是保證法律實施的，但很遺憾，這么多年來，法院、檢察院越來越沒有權威了，司法的公信力正在不斷地丟失，今天我們不是去討論司法公信力的丟失問題，但這個事實我們要假定，我們將它作為一個前提，所以它的權威性不夠，說的話也沒人聽，有的聽，有的沒人聽，如果你說的，你判的滿足他的需求，他就說這個法院是個好法院，法官是個好法官，但如果你判的東西不符合他的要求，那你就是一個貪官，法院就是不合格的。所以，我就接著告，一直告到滿足為止，這個制度必須改，這樣的話，司法就沒有權威了，你讓一個沒有權威的機構來解決法律糾紛，怎么可能解決得了。我講一個案子，有一個大學老師評職稱的時候，他從副教授評為教授，然后教授委員會通過了，職稱評定委員會通過了，通過了以后學校就應該發文，結果學校沒發文以前說有人舉報，說他以前填的一些工作量是假的，然后學校就去調查，調查了以后認為這個舉報是屬實的，因此學校就把他的教授資格給當住的。職稱評定委員會通過以后，那學校再重新要發一份文件，我們靠文件來認定教授的資格，這個制度就是一個行政化的模式，現在學校就不發這個文件，文件里面沒有這個老師的名字，這個老師就不干，他就到法院去告，法院認為學校這個認定是錯的，所以法院讓原告贏了，讓這個被告（學校）輸了官司，輸了以后我們現在不要去討論這個案件對與錯，查得準還是不準，這些事情我們沒法了解，我們只說一個問題。法院既然已經作了決定，那這時候它就應該生效了，它生效了以后生效了法院就應該服從，但學校不理法院，高校是一個廳局級，而一個基層法院的法官他甚至連個科長、科級都不是，所以這個法官更沒有辦法跟學校對話，它就不理他，不執行判決，一直拖下去，那這樣的法院、這樣的司法，在一個學校里面尚沒有如此高的權威，它怎么去駕馭社會，駕馭國家機關？這種現象是不能發生的，因此我們的改革一定要有助于提升司法的權威性，說的話要管用，這就叫權威，當然權威是多方面的，從制度上來講有權才有威，你要不給它一個權力，它沒有一個終結點，4

它說完了以后后邊還有人說話，這就不管用了。法院判了以后，信訪還在后邊管，那你法院頂什么用？什么制度上給它一個權力，一個終結糾紛的權力，這是第一，有權才有威；第二，法院要具有公信力，你不具備公信力誰聽你的？權威要從公信力里邊出來，所以這個制度建設里面，它是環環相扣的，你怎么樣保證你的裁決是公平正義的，這是司法體制改革要達到的三個目標，公正性、高效性和權威性。

三、司法體制改革的主要內容

（一）改革司法管理體制

1、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理

第三，該改什么問題？改哪些方面？司法體制改革的主要內容都包括其中了。第一，改革司法管理體制。首先是體制問題，體制里面包括第一項，推動省以下地方的法院、檢察院人財物的統一管理，這是“去地方化”，法院不要成為縣、鄉、市，當地黨委政府的一個部門。把人財物要統一歸到省上去？為什么要把人財物歸省上統一管理？是為了讓它同當地的黨委政府適當地保持距離，如果一套檢察院，一套法院，完全的吃喝拉撒都靠當地黨委和當地政府，它能不聽當地黨委和當地政府的話？是捏著它的命脈的，你發工資得我管，你的基本建設得我管，你的車輛的配置的錢歸我出，辦公樓的建設也是歸我。你要是得罪了我，我就不批你的辦公樓，你就建不成。人家國家機關都在發這個費用，那個費用，那法院、檢察院你就不給你發，那你這個檢察長、法院長能干得下去嗎？領導又不喜歡，群眾又抱怨，那是兩頭受夾板氣，所以我們不是說要讓它脫離地方，而是要適當地保持距離，保持這個距離讓它能夠做到公平正義。這是人財物拉出來，不要再歸縣上、市上管了，更不要歸鄉上管，直接掛到省上去，由省上統一管。

2、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施 第二，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。這是管理體制的，管轄制度的錯位管轄，錯位管轄是指我們現在的司法管轄的區域制度和行政區劃是完全一致的，比如一個區的行政區劃，一個縣的行政區劃，一個省的行政區劃，一個鄉也是個行政區劃，那法院、檢察院，它也和這個體制完全融合，省法院對應的是省這個行政區劃，市法院、市檢察院對應的是市的行政區劃，區法院、縣法院對應的也是，鄉鎮也對應的是這個，完全重合，完全重合，這個制度我們實行了幾十年，但存在著一些問題。它跟地方黨委政府的關系就越來越緊密，它就越來越成為同級黨委和政府的一個工作部門。它越來越它的話，所以案件放在它這兒，它就沒有辦法審。舉一個很簡單的例子，告區政府的案子，區法院怎么 5

審？你讓一區法院去審一個被告是區政府的案件，這就不好審了。另外一個，它當然不會把黨委作為一個被告，如果區黨委或書記打過招呼的案件，在本區域內它怎么審，所以，給它實行錯位管轄，當然需要探索，怎么個錯位才合適。比如像金融機構那樣分大區，比如像有人提出那樣，我們搞巡回法庭，我管一片，我和你錯開，你這個縣，縣法院和縣政府不完全在同一個區域，是否可以？我幾個縣歸這個法院管行不行？或者說省法院派一個巡回法庭管這一片，那我就不歸這一片的市、縣管了。這也是能夠增強司法適當獨立性的一種制度性改革。24:45

3、建立符合職業特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度

第三，建立符合職業特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察的職業保障制度。這里的核心問題是要建立符合職業特點的人員管理制度。當年公務員法制定的時候，我們把公檢法司都列為了公務員，即“大公務員”，但我們忽略了另外一個問題，司法里的公務員和普通公務員有它不同的特點，我們過分強調了它的統一性，而忽視了它的特殊性，這就是問題所在。所以，我們怎么來改？讓法官的管理制度不能完全按行政化的方式來管理。比如一個案件的裁決，在行政機關一個事項是逐級請示的，在法院我們也是這種方式，現在也是這種方式，那這就不適合他。一個法官的晉升、錄取、考核和一個政府官員的錄取、考核幾乎是一樣的，沒有體現司法人員管理制度的特點，這是不行的。這是第一，司法改革的體制問題。

（二）健全司法權力運行機制

1、改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責 第二，要健全司法權力運行機制。改完了就要運行，這個運行，如何運行？第一，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，讓裁判者負責。這是我們當前案件處理當中、運行機制當中存在的一個問題，按照我們的法律，這個案件最終要經過審判委員會，如果這個案件疑難、復雜、重大，它要經過審判委員會去作出決定。實際運行當中，豈止是審判委員會，我們還有法官，法官上面還有合議庭，合議庭上面還有庭務委員會、庭務會議，還有庭長、副庭長，然后還有主管副院長、院長，法院外面還有政法委、政府、黨委、上級法院等，所以各個都能夠影響了決定這個案件，這就出現了一個很奇怪的“審者不判案，判者不審案”的現象。審者不判，判者不審，這個案件是誰審理的，誰對事實、誰對案情、誰對當事人最了解？是這個案件的三個法官，他會調查事實，他會詢問當事人，他會跟律師對話，他會去收集證據，執政，這個過程沒有比這三個人更了解，這是審理者。但在這個案件最后拍板的是審判委員會，審判委員會是院長、副院長、各庭庭長，是大官。這些一、二十 6

個人又不審案件，他就坐在那兒聽匯報，“你說這個案件怎么回事？”然后他再問一問這個問題那個問題，問完了以后說：“我看就這么定吧?！边@就是典型的審者不判，判者不審，這個制度就應該被改掉。所以改成主審法官和合議庭辦案制，法官和三個人組成的合議庭，你們三個人定這個案子，你定你就有權力，把這個權力給了你怎么體現？很簡單，院長就不要再簽字了，副院長就不要再簽字的，庭長就不要再簽字了，你就管好行政事務，案子上的事情由三個法官自己定，他們簽發這個案件就可以打印，對外就發生效力。當然，還有第二個內容，不要看把這個權給了法官，但是你是否有負責任？出了事唯你是問。這是第一。

2、明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系

第二，明確各級法院的職能定位，規范上下級法院的審級監督管理。不要小看，這也是一個很重要的內容。從法律規定上而言，要劃分為兩部分。從法律規定上來講，我們的法律從來規定的上下級法院都是審級監督關系，什么叫審級監督？只有在案件的審理上你才能夠監督他。你們是審理上、案件處理上的級別，而不是行政級別。因為這個法院是由地方人大產生的，和上級法院沒有關系，這是法律規定的，從來沒有變過，稱為“審級監督”，比如這個案件你處理了，如果當事人不上訴就是我們說了算，上級法院也無權過問，如果當事人要上訴到你那兒去了，你有權決定這個案件的處理，所以我們之間的關系就是各審各的案件，在審理級別上的關系，這是法律規定的。這是第一。

第二，事實上早都不這樣了，已經加了很多內容。它的審級監督在很大程度上已經被變成了一個上下級領導關系，比如上級法院管下級法院的人事，一個直轄市的法院、省市級法院幾乎統管了全直轄市各個區縣法院領導人的任免，我光通過這個人事任免權，我就能夠控制你，那就把上下級法院變成了一個“老子”和“兒子”的關系了，不僅僅是審級監督了。這是第一。第二，上級法院開會、發通知、提要求說哪類案件我們不要接，哪類案件，我們必須加大處理，這不是審級計監督關系，這是我立規，你們去執行，比如我們規定，凡是房屋拆遷的案子，法院都不要受理，這是上級法院規定的，下級法院一聽就都不受理了。這是事實上存在的上下級法院的關系，和法律上規定的審級監督關系已經失之千里了，法律沒動，實際已經動成這個樣子了。

所以，我們現在的司法改革要正本清源，要回來，回到法律上來，所以他講明確各級法院的職能定位，最高法院主要是干什么的？省級法院主要是干什么的？基層法院和中級法院是審案件的，最高法院除了少量的案件的上訴審以外，主要是搞司法解釋和司法政策的。省法院就是審級監督關系，不要自己也造一部分司法解釋出來，現在很多省法院給自己造一批司法解釋出來，按照法律規定，省法院就沒權作司法解釋，這個職能定位就存在問題。第二，要規范上下級審級監督關系，我們現在的做法，它違反了法律，它不規范，要把它糾正過來，有相當的 7

難度。因為讓嘗到甜頭，得到權力的上級法院，你對它一規范，它的權力就沒那么大了。那能否做到？可以拭目以待。

3、推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料，增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書

第三，推進審判公開，檢務公開，錄制并保留全程的庭審資料，增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。這是講了一個司法公開問題。司法文明也好，司法規范也好，我們一直說它有一個核心的關節點是司法公開，對社會公開，對當事人公開。當事人能夠監督到你，你作這個判斷的理由是什么？你給有拿出來，這就叫公開。你認定它偷雞摸狗的證據是什么？你把證據拿出來。你不能說，一方面認定你有問題，一方面我不告訴你認定的理由，認定的證據，這個證據是從何而來的，所以它要推行全過程（司法公開），司法公開是司法體制權力運行機制改革的一個重要的抓手。

怎么公開？它側重講了幾個問題。第一個，全程錄像，這個資料必須保留，錄制資料，你審一個人，訊問一個人，開一個庭，這個過程必須要錄制下來，而且這個資料要保留，不能說你錄下來以后，你有選擇性的，我錄這兒不錄那兒，這就成了PS，都是唬人的，要解決這個問題。第二，所有法院生效的法律文書都要公開，為了保護個人隱私，你可以把他的名字隱去，但是這個法律文書是要公開的。第三個，法律文書是要講道理的，你得把內心認定的依據說出來，我才能夠監督到你，在過去說這個人的民憤極大，不殺不足以平民憤，那你根據什么來說明民憤極大，你總不能上嘴唇一碰下嘴唇，就叫民憤極大。

4、嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度

第四，嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度，這是現在社會詬病比較多的問題，已經判刑入獄的人的減刑、假釋、保外就醫。現在講的是兩點，一點要嚴格規范其程序，其實我們現在在實踐當中的減、假、保的程序就規范制度要求和操作過程而言，表面上的程序和制度沒有大問題，它已經做得非常規范了，比如這個人被判刑入了監，那他是需要打分的，他在一天、兩年、三年，每個月每天他的監管人員都要對他以量化的分數進行評價，比如給他分配的活，他有沒有如期完成，他要是完成了，給他加兩分，如果他活沒做完，那就給他減一份，他是這樣來的。比如有人想逃跑，有人想打架，然后他報告了，有一個好的表現，加兩分。比如這個地方出災害了，比如出現地震了，他幫著去救傷員，搶救物資，這就會加分。我們現在對于入監的犯人在制度化管理方面已經非常細了。

所以，嚴格規范減、假、保外就醫程序，程序問題其實最核心的是在后面這句話，要強化監督。程序如果僅僅從字面來看我們已經做得很不錯，但為什么還存在這些問題？比如打分，你的工作做完了，你守了規矩，那應該加兩分，你搶救了人，應該加兩分，你檢舉了他人的問 8

題，應該加兩分，他是這樣來的。但如果有人要造假，如果那兩分、三分、三分不是這么來的，是因為這個人入了刑以后他找了關系，他使了銀子花了錢，然后有人做通了工作，在他服刑的監獄里面給他的分數這么加上去了，那怎么辦？比如他有錢，這個活他干不完，他讓別的犯人給他干，然后他買他的勞動成果，我就是一個大爺，我不能干這么多活，到你這兒就是來改造的，改造的我也干不了，那就誰幫我干我給錢，有人就去干。其他的犯人，沒錢的就跑去干，那干完了以后算我的，所以他的分就會加到他的名下。所以這不是一個程序問題，這是說一套做一套的問題，他這個說一套做一套，我們怎么能夠發現？如果他這個材料一開始就是造假的，然后他從監區報到監獄，從監獄報到監獄管理局、檢察院和法院的時候，你們那一堆法官坐在那兒頂什么用？我們來討論一下，我們程序嚴格不嚴格？程序絕對嚴格，那要上會，要說意見，要說理由，要符合制度，領導要簽字，張

三、李

四、王五都要過一遭，它嚴格地按程序走，但你就無法發現他的造假。所以，程序是表，問題的核心，里在于要監督，核心的問題是要監督。

那怎么監督？牢房是別人進不去的，公眾監督的可能性是沒有的。說老百姓監督，老百姓不可能跑到牢房里面去。那誰才能監督？檢察院。所有的大的，對司法，對人犯的監督，對勞改場所的監督是檢察院的職責，檢察院為什么沒有把這件事情監督出來？因為有一些檢察院滿足于形式，滿足于材料上的審查，而不就地去調查核實，這才是問題的關鍵。所以司法體制改革在這個減、假、保的問題上出現了這么多官員提前出來，出了這么多有錢人提前出來，這種丑聞難道是程序問題？不是，是真假的問題。只要審判機關、監督機關、管理機關實地去核實，實地去觀察，實地去了解，實地去調查，我們就能發現這些蛛絲馬跡，就能從根子上來解決問題，所以，這個制度改革的關鍵在于減、假、保的這套程序有沒有人去真正實現有效監督。所以，程序建設不等于僅僅是一個過程建設，一個步驟建設，那這樣是沒有實際價值的，問題是在于它是不是真的，它真的一步一步走過來。另外一個，如果上邊有人干預，有人要給這個人減，那你上了會以后告訴我怎么通，領導把下邊的辦事人員叫去說，這個人明天就要開會了，這個人的材料要上會，那你寫個報告，給會上報告一下，意圖是把這個人要減刑或保外就醫，難道這個下屬以后能夠頂著干嗎？你能回去查他法律，這個人不符合條件我就不干。那不是，一定會聽領導，你就按這個寫，你寫完了以后給你的領導看，領導也同意，然后最后到真正發指示的大領導那兒，那當然，本來就是他的意圖，這套程序也是假的，誰來監督？它是用行政背后后臺運作的方式來解決這個問題。我們要講的司法體制改革的主要內容是這么兩大方面，一個是體制問題，一個是權力運行，我就講這些。

總結

我們歸納一下，關于當前的司法體制改革，我們主要講了三個問題：第一個，我們為什么要改，主要的問題是因為它的公平正義的欠缺，公信力不足，所以這些不足和缺陷一定程度上和制度有關，所以才需要改制度，這是第一；第二，改的目標，改來改去，我們最后衡量達到什么目標？也要看目標來衡量，一個目標是公正，這是最核心的，第二個目標是高效，不能變成拖拖拉拉的一個事情，第三個目標是權威，司法能夠取信于民，這是權威的本質；第三，改革的主要內容，包括一個體制改革，“去行政化”、“去地方化”，第二個，司法權力在運行過程當中的改革，比如審者不判，判者不審的問題，如規范性和監督性的問題。由這三個方面的內容來構成了我們今天所講的司法體制改革，我們要講的內容就這些，今天講到這里，謝謝大家！

第五篇：有關司法體制改革淺析

有關司法體制改革提案演講稿

------經濟法1216班胡煜欣

各位親愛的到場的同學們：

大家晚上好，今晚，能夠有幸站在這里，表達自己的觀點和態度，倍感榮幸。首先，我想說的是自己并沒有資格，沒有足夠的閱歷和經驗去評論有關司法體制相關問題以及司法與行政之間的聯系。站在這里，我僅僅說一下自己對于司法，以及它與行政之間的關系的一些見解，和自己對于司法體制的展望。

我國在歷史上一直是以行政權為主導的國家，行政權在我國歷史由來已久，并在歷史上一直是代替司法權、立法權統一行使其職能的，司法權作為一種“舶來”的權力直到近代孫中山先生領導的南京臨時國民政府才開始受到中國政府的重視。由于歷史發展的缺陷與后天發展的不良環境，司法與行政在中國其實不像西方現代各國那樣成為與一對相互制約的權力，行政權的獨大占用過多的資源，導致司法權的發展缺乏足夠的資源來壯大自身的力量以對其制衡，而最終的結果是行政權越發強勢，司法權愈發軟弱，集中體現在行政司法化和司法權不夠獨立兩個方面，下面就這兩個問題具體分析我國現行體制下司法權與行政權的關系。

(一)司法行政化

司法行政化是指：司法機關在內部結構、管理方式、運行機制等方面，套用行政機關的模式，并且在體制上沒有完全實現司法審判和司法行政的分立，從而呈現出的一種行政化傾向。從新中國成立至今，中國的司法行為模式是一種典型的行政化的司法行為模式，這種式樣，具有明顯的民族特色和時代特征，是與中國悠久的歷史和中國特色的社會主義道路相結合的，主要體現在以下兩方面：首先，司法機關的行政化管理，亦即法院內部的行政化管理，我國法院由人民代表大會產生，并對其負責，現實中表現為法官由各級人民代表大會及其常委會選舉產生，并由其任免，法官由同級黨委極其人事組織部門考察和管理。法院在接受黨委、人大領導的同時又要上級人民法院的垂直領導，上下級法院關系行政化加上法院內部要接受審判委員會的領導，使法院基本上成為一個半行政化的機構，事事報批，時時待命，在重大案件的審判上不敢負責，推卸責任，缺乏創造性。

其次，法官制度的行政化。法官作為司法機關中依法履行審判權的審判人員，在司法機關中處于重要地位。司法公正能否順利實現，直接取決于法官在案件審

理中是否正確地適用了法律。法官素質的高低、法官制度是否合理，已經成為司法體制改革進程中的重要問題之一。我國的法官制度構建于建國初期，但是從一開始就是按照黨政干部制度的模式來設置的。司法機關依然實行的是政府行政部門的人事管理制度，人員參照政府公務員來管理，法官也如同政府公務員一樣，實行著“職位制和品位制相結合，以職位制為主”的職級制度和工資制度，使得法官也有副科級、正科級、副處級、正處級、副廳級、正廳級之分，同為法官，可地位并不一定平等，甚至還有上下級隸屬關系。在法官的補充和選任方面，也是行政意味濃厚，雖然近年來在學歷和知識層次上法官的門檻逐漸增高，但是法官的選拔卻依然和公務員以及其他行政領導干部一樣，必須經過地方政府人事部門或黨的組織部門研究、審批?？梢哉f，一名法官從進入司法機關起，就已經完全的被“行政化”了，法官在這種體制環境下，“獨立”顯然是很難實現的。

(二)司法不夠獨立

司法權是指國家司法機關依據法定職責和法定程序，具體應用法律處理案件的專門活動，具體而言是法院適用法律處理案件的權力，其核心是審判權。司法權和行政權在本質上是兩種性質完全不同的國家權力。行政權的主動性、傾向性、應變性、傳授性、先定性、主導性使得行政機關當然形成了層級化、高效化、核心化、強力化的體制結構和管理方式，而這種體制顯然與司法權的被動性、中立性、終極性不相適應，再加上我國司法機關內部司法審判和司法行政的合一化設置，司法機關在承擔著司法職能的同時還履行著部分行政職能，從而使司法機關的獨立受到了影響。主要體現在：

首先，無獨立的司法資源。司法機關的財政預算受制于行政機關，司法賴以運行的資源也由同級人民政府劃撥，行政機關掌握司法機關的經濟命脈是使行政權得以滲入司法審判的深層次因素，司法機關在這種狀況下在審理行政案件時不得不有所顧忌，這種明顯帶有行政化傾向的司法權難以保證法院審判的公平、公正。

其次，由于司法機關的行政化管理和對行政機關的依賴，導致司法權在我國不能作為一種有效的權力獨立行使，無法發揮對行政權的制衡作用，而更多的是受到行政權的干涉，被行政權所牽制，無法發揮司法權應有的維護公平與正義，保證法律的權威不被侵犯的作用。在現實社會中往往出現行政代替司法裁判的現象，司法的最終裁判職能被行政所代替，行政權成為一把掌控社會生活各個方面的萬能鑰匙，哪里有問題，行政權就出現在哪里，如果政府能很好的作為人民的公仆而服務，這樣一種行政權必將造福于人類，但權力一旦失去制約，必將被濫

用，這是萬古不變的真理，所以，各盡其責，各守本分，達到相互制約與平衡才是最理想的狀態，司法權不夠獨立帶來的危害不僅是制度上的失衡，而且將導致整個社會生活的混亂

三、完善我國司法獨立制度的具體措施

針對前述我國司法制度中存在的問題，筆者建議采取以下具體改革措施：?

（一）理順黨對法院工作的領導體制?

地方各級法院是黨和國家設在地方貫徹執行國家法律和黨的方針政策，履行國家司法職能，維護國家法制統一的國家的司法機關，不是地方的司法機關，不應該受地方黨政機關的領導和制約。為維護司法獨立、公正和法制的統一，應落實法院在國家機構中“一府兩院”的憲法地位，法院系統應實行人、財、物條條管理，由黨中央直接領導最高人民法院黨組，然后法院內部則逐級由上級法院黨組領導下級法院黨組。法院的組織人事和對法院貫徹執行黨和國家方針政策和法律的領導工作由各級法院及其上級法院的黨組和黨委負責。地方黨委對設在本地方的人民法院只在法院貫徹執行黨和國家重大方針政策上有監督指導的權利。地方黨委不能領導法院的工作，不得干預法院具體案件的審判工作，否則以違反黨紀論。同時，法院黨務與審判業務要脫鉤，在組織上不能將黨務和審判業務混為一體，管黨務的不能管業務，管業務的不能管黨務，這樣可以防止或至少減弱因上下級法院黨組的領導關系對審級獨立的影響；?

（二）修改法官的任免程序?

現在世界上法官的任免程序和方式大體上分為三種，一是任命制，二是選舉制，三是任命加選舉制。我國是單一制國家，為維護法制的統一性，司法人員的任命權應統一行使，具體可采取選舉加任命制，即黨中央通過全國人大常委會或者主席團提名，提請全國人大選舉產生最高人民法院院長，全國人大常委會根據最高法院院長提名任命最高人民法院其他法官和各高級人民法院法官。中級法院和基層法院的法官均由其上一級法院院長提請上一級人大常委會任命。地方各級法院的院長則從法官中產生，法官按照法定標準，通過國家嚴格的考試取得資格的，非因法定事由，未經法定程序，不受罷免。?

（三）改革現有的法院人事管理機制和法官制度?

對外不能獨立的法院和法官難保司法公正，而將諾大、獨立的司法權賦予一個無能，甚至腐敗的法官無異于災難！?

司法不獨立、不公正和腐敗既有法院外部制度的原因，也有法官制度和法官自身的原因。改革現有的法院人事管理機制和法官制度，首先應將法院的人事管理與地方組織人事部門分離，歸由法院系統。將法院工作人員分為兩類，一類為勤務人員，由法院直接向社會招聘；另一類即為法官，基層法院法官由國家向社會公開招考，符合法定條件的，由人大任命為法官。中級以上法院的法官從下一

級法院的優秀法官中產生。以后的升、降、免職等均按《法官法》由法院直接按程序辦理。同時，制定嚴格的、高標準的法官任職條件，淘汰不合格法官，精化法官隊伍，保證法官隊伍的高素質和高層次；提高法官待遇，增強法官抵御物質誘惑的能力。?

（四）改進法院財政管理體制?

法院經費由地方財政供給，在財政上受制于人有礙司法獨立；法院直接收取各種訴訟費用和實際執行費，也不利于法院的廉政建設，應改為法院的財政開支，包括法官的福利待遇，一律由國家財政統一負擔，根據人員、案件數量等因素，按定額直接劃撥至各級法院或由最高人民法院代管。法院不得自行創收，不收取任何費用。對訴訟費用，法院只負責計算數額后，交由國家有關收費部門負責收取，上交國庫。?

（五）在人大設立專門的司法監督委員會完善人大監督制度?

根據“誰也不能成為自己案件的法官”的原則，當法院或法官本身違反法律時，就產生了一個誰來裁判的問題。因此，可以在人大設立專門的司法監督委員會，行使準司法權，一是對法官的職務犯罪案件組成特別法庭依法審理。二是對法院在適用法律可能損害立法權力的情形下，根據當事者或其它關系者的申訴，糾正錯誤的司法解釋，并作出一般性的立法解釋。?

（六）改革現行的執行制度?

執行職能和審判職能是兩種性質不同的職能，執行職能從其本質上說是不符合司法權性質的，而將這樣一種職能附加于法院就會使法院的性質變得模糊不清。法院只應是專門的審判機關，如果承擔執行職責，那么執行結果勢必會影響裁判的效力，進而使人們對法院的公正權威發生質疑，使司法權力受到損害，因而應將執行從人民法院的職能中分離出去，交由司法行政部門負責，司法行政部門可以為此設立專門的執行警察。?

（七）改革法院內部的管理機制?

建立嚴格的審判責任制是保證司法公正的重要條件。要一改過去審與判、權與責相分離的狀況，真正做到誰審案，誰判案；誰判案，誰負責就必須徹底摒棄現行的院、庭長層層把關，簽批案件的用行政手段管理審判的傳統模式，還權合議庭和獨任審判員。“法官除了法律就沒有別的上司”（見《馬克思、恩格斯全集》第一卷第77頁《萊茵省議會的辯論》），法官對案件的具體處理無須事先報院、庭長審核同意，除須報經審判委員會討論的案件和法律規定由院長簽發的法律文書外，所有案件的處理一律由承辦案件的審判組織自行裁決，所有案件的裁判文書一律由審判長或者獨任審判員簽發。要逐步縮小審判委員會討論案件的范圍。同時還要嚴格錯案責任追究制，從嚴懲處違法違紀審判的法官。