第一篇：完善訴訟制度 推進司法改革(黃松有)

完善訴訟制度 推進司法改革

黃松有

最高人民法院副院長

上傳時間:2006-3-20

金秋十月，訴訟法學研究會２００４年年會在南粵羊城召開。這次會上，來自全國眾多訴訟法學專家和司法實務界的法律工作者，圍繞我國三大訴訟法的改革與完善展開了熱烈地探討。最高人民法院副院長黃松有就如何完善我國三大訴訟法作了系統發言，提出許多有現實意義和具操作層面的立法建議，引起了與會者的強烈反響，有關媒體相繼作了報道。為了使讀者能夠正確了解這個發言的全面內容，征得本人同意，現將發言摘要刊發。作者強調，文中所提設想與建議純屬個人觀點，旨在推進我國訴訟法學研究的深入發展。

●被告人認罪應當作為適用刑事簡易程序的條件 ●建立以保釋為主、羈押為輔的刑事羈押制度 ●實行刑事羈押期限與刑事辦案期限的分離

●設立刑事預審程序確保符合條件案件進入審判程序 ●應當對提起刑事再審期限和條件作限制性規定

●民事訴訟中應正確處理方便當事人訴訟與方便法院行使審判權的關系

●僅依發生法律效力的裁判的當事人符合再審條件的再審申請啟動民事再審程序 ●應當擴大行政訴訟受案范圍，除人身權、財產權以外，還應擴大到教育權、勞動權等合法權益

●建議對案情簡單、爭議標的較小、案件性質輕微且影響不大的行政案件采用簡易程序 ●提高執行管轄級別，排除地方政府的干預應形勢發展的要求。關于進一步完善刑事訴訟制度的建議

我國刑事訴訟法制定于１９７９年，１９９６年作了一系列的重大修改。１９９６年刑事訴訟法的修改，是我國刑事訴訟制度發展史上的一個重要里程碑，對進一步完善我國刑事訴訟制度和司法制度具有重要意義。隨著我國社會的發展和法制文明的進步，我國政治體制改革和司法體制改革的逐步推進；我國先后簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》等國際條約，并于２００２年加入了ＷＴＯ，國際交往和國際合作的不斷擴大，特別是今年初全國人大通過的憲法修正案中已經把“國家尊重和保障人權”寫進憲法。現行刑事訴訟法已經越來越不適應形勢發展的要求。

（一）刑事訴訟法修改需要堅持的三項主要原則 １．堅持打擊犯罪與保障人權并重的原則

現代刑事訴訟一方面肩負著打擊犯罪的重任，為有效追究犯罪提供合法的程序和手段，另一方面打擊犯罪又必須依法進行，保障公民的基本人權不受非法侵犯。今年修改憲法時明確將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，保障人權已經成為憲法權利。在刑事訴訟領域，加強人權保障也成為大家的共識。因此，刑事訴訟法修改必須堅持打擊犯罪與保障人權并重的原則。

２．堅持公正與效率原則

公正與效率是人民法院新世紀的工作主題，也是進行刑事訴訟必須堅持的一項重要原則。關于公正與效率的關系，我認為要從兩方面來理解，一方面，公正與效率是統一的，沒 1 有效率的公正難以體現真正的公正，公正需要效率保證，同時沒有公正的效率是零效率和負效率；另一方面，公正與效率之間有時也會相互影響，確保公正可能會犧牲效率，提高效率可能要影響公正。對于刑事訴訟法的改革和完善，必須從正確處理公正與效率的關系出發，既要堅持公正，又要強調效率，要堅持在確保公正的前提下努力提高效率，把公正與效率有機地結合起來，最大限度地實現公正與效率的平衡。

３．堅持立足中國國情與借鑒國外的有益經驗相結合的原則

我國法律的修改，一方面要立足中國國情，考慮政治、經濟、社會、文化等中國的實際情況，以及我國長期以來形成的法律傳統，不盲目照搬任何不適合中國實際的制度和模式；另一方面，各國之間相互借鑒、吸收他國的成功經驗亦是法制發展的一條捷徑，有助于本國法制的發展和完善。因此，刑事訴訟法的修改也要堅持立足中國國情與借鑒國外有益經驗相結合的原則。

（二）關于刑事訴訟法修改的幾個具體問題 １．關于簡易程序

１９９６年刑事訴訟法的修改，在普通程序之外增設了刑事訴訟簡易程序。從這幾年的司法實踐來看，簡易程序對提高訴訟效率確實起到了積極的作用，也收到了一定的效果。但從統計數字來看，適用簡易程序的案件僅占刑事案件結案數的五分之一到四分之一左右，適用的比例還相當低。在刑事案件日益增多的形勢下，應當考慮充分發揮刑事訴訟簡易程序的作用，解決案件多與司法資源有限的矛盾，以公正與效率為指導思想，盡快完善刑事訴訟簡易程序。

（１）擴大刑事簡易程序的適用范圍。

目前，簡易程序僅適用于可能判處三年以下有期徒刑的案件，適用范圍是比較窄的，這也是簡易程序適用比例不高的一個重要原因。考慮到判處三年以下有期徒刑的案件數量有限，并考慮到效率的獨立價值，各國的司法改革都將提高效率作為一個主要的目標。因此建議在立法上可以進一步擴大簡易程序的適用范圍，不僅對三年以下有期徒刑的輕刑案件可以適用簡易程序，對于判處刑期更重的案件也可適用簡易程序審理。

（２）被告人認罪應當作為適用簡易程序的條件

根據司法公正的要求，不是所有的案件都是適合簡易審理的，必須給適用簡易程序審判的案件設定限制條件。我認為，被告人認罪應當是適用簡易程序的關鍵因素和限制條件，除了嚴重犯罪以外，其他刑事案件如果被告人認罪，可以適用簡易程序；而且，被告人認罪作為適用簡易程序的條件能夠有效保障被告人的合法權益。

２．關于證人出庭作證

證人證言是人民法院審理案件，認定案件事實、準確適用法律、公正作出裁判的重要證據，我國刑事訴訟法及其司法解釋對證人出庭作證也有具體規定。但是，司法實踐中證人出庭率卻非常低，令人堪憂。應當以實體公正和程序公正并重的司法理念盡快完善證人出庭作證的制度。

（１）應當明確證人出庭的法定義務和法律責任

作為國家公民，應當配合法庭對案件的審判，積極出庭作證，證人出庭是履行其法定義務。因此，建議在刑事訴訟法中明確規定，出庭作證是公民的法定義務，同時明確規定證人 2 的法律責任。

（２）關于證人沒有出庭其證言的法律效力問題

程序公正是司法公正的重要內容，法律上的事實應該是經過合法程序認定的證據所證明的事實。根據這一要求，應當出庭的證人沒有正當理由不出庭的，其證言由于不能接受控辯雙方質證，不能作為法庭認定案件事實的證據。

（３）完善證人保護和證人保障制度

為了防止證人遭到當事人的報復，保護其人身安全和財產安全，免除其后顧之憂，確保其不因作證而受到人身和財產方面的損失，應當專門就證人保護作出具體規定。同時，國家也應當設立專項基金，補償證人因出庭而支付的必要費用，避免證人因出庭作證受到經濟損失。

（４）實行證人宣誓制度

證人在作證前，應以自己的良心和人格向憲法和法律宣誓，保證其如實作證，如有偽證愿意承擔法律責任。法庭對證人未經宣誓的證言，不予采信。

３．關于證據展示

由于現行刑事訴訟法規定不夠完善，一方面辯護方難以了解檢察機關掌握的證據材料，無法充分準備辯護，不利于保護被告人的合法權益；另一方面，辯護方的“突襲證據”也會導致檢察機關的措手不及，影響審判的進行。為了解決上述問題，合理配置司法資源，全國不少法院都嘗試在這方面的訴訟制度上進行改革，設立了庭前證據展示制度，取得了一定的經驗，也獲得了較好的社會效果。為了提高辦理刑事案件的質量和效率，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，建議修改刑事訴訟法時增加證據展示的規定，包括規定證據展示的具體程序，不予展示的后果等。

４．關于羈押制度

超期羈押問題是一個影響人權保障的重要問題，國際社會深切關注，法學界也在進行深入研究。我國公安機關、人民檢察院和人民法院也非常重視解決超期羈押問題。２００３年以來，我國公安機關、人民檢察院和人民法院針對超期羈押問題展開了大規模的聯合清理工作，清理工作取得了明顯成效。但是，客觀地講，超期羈押問題還難以從根本上得到解決，主要是由于造成超期羈押的深層次原因尚未徹底消除。因此解決超期羈押問題，除了要進一步解放思想、更新觀念，在刑事司法領域堅持做到打擊犯罪與保護人權并重之外，還應通過訴訟制度的改革來解決。

（１）建立保釋為主、羈押為輔的制度

縱觀我國立法規定，羈押為主的制度設計難以減少羈押的數量，從而也容易出現超期羈押的現象。要減少超期羈押，關鍵是減少羈押。這一原則符合國際慣例。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《公約》）第９條規定，等候審判的人受監禁不應作為一般規則，但可規定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時報到聽候執行判決。考慮到與《公約》的接軌，建議我國立法規定，保釋是一般原則，羈押應成為例外，即通常情況下都是采取保釋，只有在例外情況下，比如在犯罪嫌疑人、被告人可能逃跑、偽造證據，繼續實施危害社會的行為時，才對其予以羈押，以確保刑事訴訟的順利進行。（２）羈押期限與辦案期限的分離

現行刑事訴訟法在審查起訴階段和審判階段規定了辦案期限，沒有規定羈押期限，實踐 3 中將辦案期限等同于羈押期限，因而計算出超期羈押。從刑事訴訟的基本理論和加強人權保障的角度考慮，不能將羈押期限完全等同于或者依附于司法機關的辦案期限，立法應當明確規定對犯罪嫌疑人、被告人在訴訟各個階段的羈押期限，將羈押期限與辦案期限相分離。只有這樣，才能有效地防止超期羈押，在司法領域實現依法保障人權的目的。

５．關于審限制度

現行刑事訴訟法對法院一審、二審案件的審理規定了非常短的審理期限，這種規定的邏輯前提是，公檢法三機關分工負責、互相配合，認為案件經過公安的偵查、人民檢察院的審查起訴，事實已經基本清楚，證據確實、充分，法院審判不需要太長的期限。這個前提不符合多年來司法實踐的情況，也不具有合理性。其一，法官究竟應當在多長時間內審結案件，是否應當限定一個具體時間，并未結合司法審判工作的特殊規律性進行過理性的思考和科學的論證，現行審限設置帶有很大的盲目性；其二，在審判階段被告人檢舉揭發等可能有立功情形的，需要轉請偵查機關查證，但偵查期間卻計入審判期限，這也是不合理的；其三，即使規定審限，也應根據案件的復雜和輕重等因素作出不同規定，不能搞“一刀切”。國際上，大多數國家的訴訟法對案件審理期限一般不作統一規定，一個案件的審理需要多長時間，屬于法官自由裁量的權限。當然，沒有時間限制不等于法官可以任意拖延案件的審理。在我國，可以考慮作一個原則性的規定，要求法官審理案件遵守該規定；同時，可以將迅速及時接受審判作為被告人的一項權利予以規定，從權利保障的角度要求法官及時審判。

６．關于預審程序的設立

刑事案件進入審判程序，應當是指控的犯罪事實和證據符合審判的基本條件。如何在訴訟制度上設置合理的程序，確保符合條件的案件才能進入到審判程序，這就涉及到設立預審程序的問題。預審程序的主要目的是審查是否存在合理根據支持對被告人提出的指控，以確定是否交付審判，如果缺乏合理根據就應撤銷指控，以防止輕率將被告人交付審判，保護被告人名譽及其他合法利益不受損害，也有利于合理分配、使用有限的司法資源，對于確保案件得到及時、公正審判，防止對被告人的超期羈押也具有重要的意義。這方面可以考慮借鑒外國的成功經驗。

７．關于死刑核準程序

死刑核準程序應當進一步完善，一是要體現我國憲法關于保護人權的原則，全面落實和完善刑法、刑事訴訟法有關死刑的法律制度。二是死刑核準程序應當保留，但死刑核準程序的具體內容可以研究，比如，復核死刑案件，應當聽取控辯雙方的意見，應當提審和訊問被告人等，確保把死刑案件辦成“鐵案”。

８．關于審判監督程序

我國現行審判監督程序體現著“實事求是，有錯必糾”的傳統觀念，但這種單純追求實體絕對公正的制度設計，與訴訟法學的既判力理念、禁止雙重危險原則都有明顯的沖突，實踐中也造成司法資源的大量浪費，這是不符合訴訟規律的。我認為，刑事訴訟法修改應當改革現行審判監督程序，應當對提起再審的期限和條件作限制性規定。例如，能否規定只對判決存在違法性才能提起再審。

關于進一步完善民事訴訟制度的建議

（一）正確處理借鑒國外經驗與立足中國國情的關系

這些年來，社會各界要求改革民事訴訟程序制度的呼聲很高，人民法院也進行了不少有益的改革嘗試。其中很重要的內容，就是借鑒國外先進經驗對現行民事訴訟法規定的程序制度進行改革。應當說，拿來主義是簡便有效的一種做法，借鑒得好，可以起到事半功倍的效果。比如說，對我國的民事訴訟模式，借鑒當事人主義模式來改革超職權主義模式，在總體上就取得了比較好的效果。但是，國外的先進經驗，有其固有的歷史文化傳統、司法理念和配套制度作支撐，是不能直接或者簡單照搬的。在這方面我們是有教訓的。比如說，在公開審判上強調一步到庭，就忽略了有關國外的審前準備程序十分完備，而我國民事訴訟程序中的審前準備階段，并不能完成一步到庭所需要的充分準備。在這個問題上，我們需要特別注意的是我國的現實司法環境和我國的具體國情。從現實來看，相當多的當事人缺乏基本的法律意識和知識，當事人的“清官拯救”心理十分強烈，他們可能更贊成“馬錫五式的審判方式”；在模范法官先進事跡的介紹中，我們所看到的更多的是這些法官如何深入基層、深入當事人，如何反復調解，耐心做當事人的思想工作，而且往往取得很好的社會效果。這表明，國外的先進經驗以及現代司法理念中的民主、中立，與我國傳統的司法文化、習俗、制度等存在著一定的距離。因此，在借鑒國外先進司法理念、先進司法制度修訂《民事訴訟法》的同時，一定要注意與我國相當長的時期內存在的基本國情相結合，使修訂的民事訴訟法既適應國家發展的需要而具有前瞻性，又不脫離我國實際而具有本土化的特色。

（二）正確處理方便當事人訴訟與方便法院行使審判權的關系

“兩便原則”是我國人民司法工作的優良傳統，也是對人民司法實踐經驗的高度概括和總結，是我們制定和實施民事訴訟法的基本指導思想。但是，傳統的“兩便原則”是建立在濃厚的行政管理型民事司法模式基礎上的，帶有歷史局限性。傳統的“便于人民群眾進行訴訟”，只突出了民事審判程序的簡便性以及不給人民群眾增加訴累的思想，而沒有突出當事人的訴訟主體地位和當事人是民事審判制度的利用者的思想。而傳統的“便于法院辦案”，是建立在立法不足、法官的非職業化以及行政化的基礎之上的。實踐證明，傳統的“兩便原則”的適用在新的歷史條件下已經或者正在遇到許多障礙，因此，我認為，只有以與時俱進的態度，用現代的訴訟觀賦予其新的時代內容，才能順應中國特色的現代民事訴訟的規律。這就是新的“兩便原則”，即：“既便于當事人利用民事審判制度，又便于人民法院依法獨立、公正和高效地行使審判權”。這就要求加強法院、當事人和律師三方面在共同解決社會矛盾上的社會責任感，從而形成一種國家和當事人、律師三方“三贏”的協同主義的訴訟觀。

為了充分體現新“兩便原則”關于人民法院和當事人處理民事糾紛的協動關系，立法上應當注意考慮下面幾方面的內容：第一，應當重視當事人司法救濟請求權的依法切實實現。司法救濟請求權是當事人最后的救濟手段，凡是法律規定應當由法院依照民事訴訟法管轄的民事糾紛，法院不得推委；對于法無明文規定的糾紛類型，法院應當認真研究是否可按民事訴訟受理，不能簡單地以“沒有法律依據”為由拒絕受理；對于不應受理的，應當向當事人具體說明法院為什么不能受理的理由。因此，民事訴訟法應當對不屬法院管轄的糾紛的標準再進一步細化。第二，要明確當事人在民事訴訟中的程序主體性地位，在訴訟權利和訴訟程序的設計上，給予當事人更多的程序參與權和程序選擇權。法院和法官在民事訴訟中的任務，則是以中立的立場，從便利和保障當事人行使訴訟權利出發，將工作的重點放在依法為當事人提供司法服務上，平等對待和充分尊重各方當事人之間的對話和其意思自治，為當事人提 5 供一個公正、透明和具有親和力的訴訟空間，使訴訟高效有序地開展。第三，要為弱勢當事人提供更加合理、完善的司法救助。現行民事訴訟法對經濟確有困難的當事人提供的訴訟費用減、免、緩的救助，主要解決的是使當事人打得起官司，能夠利用訴訟權解決糾紛的問題。但對于權利受到侵害而在訴訟行為能力上有一定欠缺的當事人打得贏官司卻無能為力，故還需要在其他方面提供司法救助。主要有，為具有特定情形的當事人指定訴訟代理人；規定有關社會團體對損害一定群體利益的行為，有權代表他們提起訴訟，或者規定公益訴訟制度；法官對當事人不清楚的訴訟問題，應當隨時進行釋明等。只有這樣，才能真正實現“在法律上人人平等”的憲法原則。

（三）正確處理法律的原則規定與具體規定的關系

現代民事訴訟活動本身的復雜性和程序保障標準都在日益提高，都要求必須制定內容詳細、具體、完備的民事訴訟程序規范，確保程序本位、程序優先，而不僅僅是法院一方掌握的、可對之任意解釋的控制當事人的規則。為了解決這個問題，最高人民法院從民事案件的受理到結案，從民事案件的審判到執行的各個環節，都做出了不少的具有可操作性的司法解釋。因此，對于在審判實務中證明是行之有效的司法解釋，在修訂民事訴訟法時，應當將其中的相關內容上升為立法的具體規定。而對于尚不成熟的或者還需進一步實踐的做法，可予以原則規定。是否具有可操作性，應當作為修訂《民事訴訟法》的一個主要目標，不能再搞“宜粗不宜細”的做法了。

（四）正確處理法典與其他相關法律規范的關系

在我國民事訴訟立法的現行體例上，實際采取的是民事訴訟法典與單行民事訴訟法律以及其他部門法中的有關民事訴訟規范相結合，同時又將傳統的有關民事訴訟問題從民事訴訟法典中分立出去的做法。這種做法使民事訴訟法典與其他民事訴訟程序法律規范既有聯系又有區別。但是，對于哪些問題應當單獨立法，其他部門法中的有關民事訴訟規范哪些應當吸收進民事訴訟法典，比如，民事訴訟證據、民事執行程序等是否要單獨立法；已經單獨立法的破產法、海事訴訟特別程序法等是否要同時予以修訂等，則需要進一步研究。傳統上，民事強制執行法是民事訴訟法的組成部分，但是從科學規律和國際立法發展的趨勢上看，民事強制執行法應該是獨立的法律部門，應該單獨立法。從理論上看，民事強制執行法具有自己的獨立的調整對象、原則和規律，民事訴訟的基本原則并不能當然適用到民事強制執行制度中去；從國際立法實踐上看，日本、法國和我國的臺灣地區等國家和地區已經單獨立法，已經有先例可循。和這個問題類似的還有企業破產還債程序，也是可以從民事訴訟法中分立出去的

（五）正確處理原有制度的保留與改革創新的關系

首先，實踐證明，現行民事訴訟法在解決傳統的民事糾紛上是基本可行的，但由于缺乏前瞻性，對很多新型民事糾紛難以適應。比如，對越來越多的親子關系糾紛，適用現行民事訴訟法的普通程序或是特別程序，都是難以處理的，應當借鑒國外的有關親子確認程序制度，規定我國的親子確認程序；對相對復雜又技術性強的知識產權糾紛，要不要專門規定訴訟程序等，都需要認真考慮在民事訴訟法中規定專門的程序。

其次，為了更好地維護國家的司法權威，解決法院裁判既判力經常受到沖擊和終審不終的問題，應當將現行民事訴訟法中的審判監督制度改為再審之訴制度，再審之訴程序僅依發 6 生法律效力的裁判的當事人符合條件的再審申請予以啟動。民事案件要用訴權制約審判權，而不宜用公權力制約審判權。與這個問題有關的是民事訴訟法規定的兩審終審制，在現行審判監督程序實際執行的效果下，在許多情況下事實上已經變成了多審終審制，“終審不終”已成為影響我國司法環境和司法權威甚至法治形象的大問題。結合糾紛性質、司法資源、司法效率等多方面的因素，建議可將現行的兩審終審制改為兩審終審與有條件的一審終審、有限的三審終審相結合的審級制度。這樣，才能真正實現案件的簡繁分流和審判資源的合理配置。

（六）正確處理加強訴訟調解和判決的關系

以調解的方式來處理民事案件，在我國經歷了“調解為主”、“著重調解”、“調解與判決并重”以及縮減調解又到加強調解的幾個階段。訴訟調解制度植根于我國的歷史傳統和司法實踐之中，也與當前國際司法界多元化、多途徑解決民事糾紛的發展潮流相吻合。在我國追求和諧社會、全面協調發展的背景下，訴訟調解制度又站在了新的起點上。在新的起點上加強訴訟調解，必須堅持“能調則調，該判則判，調判結合”的原則，正確處理好調解與判決的關系。最高人民法院于今年９月１６日公布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，比較全面地總結了這些年來有關訴訟調解的豐富理論成果和實踐經驗，對在民事訴訟中如何具體適用調解制度處理案件，作出了比較詳細、具體的規范，希望在修訂的民事訴訟法中能夠予以充分吸收。

關于進一步完善行政訴訟制度的建議

（一）關于擴大行政訴訟受案范圍

一是除人身權、財產權以外，行政訴訟受案范圍還應當擴大到教育權、勞動權等合法權益。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟保護的權益范圍僅限于人身權與財產權，目前法院在受理案件時，對人身權和財產權已作了擴張性解釋，將受教育權、勞動保障權等權利納入行政訴訟保護的權益范圍之列，但由于在立法措辭上未能作出明確的規定，也極易造成許多合法權益得不到應有的司法救濟。ＷＴＯ協議要求必須對此類行為提供相應的監督機制。再者，我國行政復議法已經將受教育權等憲法權益納入受案范圍，行政訴訟法也應當對此明確規定，以便與行政復議法相銜接。

二是應將部分抽象行政行為納入受案范圍。根據現行行政訴訟法規定，公民、法人或者其他組織對行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令不服提起訴訟的，人民法院不予受理。即法院只能對具體行政行為進行審查，而對一些層級較低且與法律、法規相抵觸的規章、其他規范性文件等抽象行政行為，法院無權進行審查，導致合法權益受侵害但無法訴訟的現象。我國行政復議法已經大大拓展了行政復議的受案范圍，該法規定公民、法人或者其他組織認為行政機關具體行政行為不合法，在對具體行政行為申請復議時，對國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。而且，現行行政訴訟法的規定與我國加入ＷＴＯ法律文件對司法審查的要求也不完全協調。從ＷＴＯ的主要成員的情況來看，對抽象行政行為都建立有相應的監督機制。因此，應當將層級較低的部分規范性文件納入行政訴訟受案范圍。

三是取消行政終局裁決制度。ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ和我國加入ＷＴＯ議定 7 書要求，所有與ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ的實施有關的行政行為均應接受司法審查。新修改的專利法、商標法取消了終局裁決制度；新制定的反傾銷條例、反補貼條例規定，利害關系人可以向人民法院提起行政訴訟。但是行政訴訟法和其他有關法律仍然規定行政終局裁決制度，這與我國民主法制的發展進程和ＷＴＯ的要求均不適應，應當修改。

（二）關于明確原告資格、被告資格和法院受理案件的條件

一是明確原告資格。行政訴訟法采用的“合法權益”標準不利于保護公民、法人和其他組織的利益。根據ＷＴＯ的有關規定，與行政行為有利害關系的當事人，可以依法向國內法院請求司法審查。行政訴訟法應當明確規定，與行政行為有利害關系的當事人可以依法提起行政訴訟。

二是明確被告資格制度。目前被告制度過于繁瑣，難以準確確定，不利于訴權的行使。隨著政治體制改革的進一步深化和政府職能的不斷轉變，越來越多的行政職能從政府中分離出來，交由一般的社會中介組織來行使。建議以“公務組織”來表述行政訴訟被告，這種表述不僅符合行政訴訟被告為行使公共管理職能的組織這一本質特征，也是對行政被告制度的一種簡化，有利于保護當事人的訴權。

（三）關于完善行政訴訟證據制度

行政訴訟法對于證據問題規定得比較原則。在實踐中做法非常不統一。最高人民法院已經制定了一些關于行政訴訟證據方面的司法解釋，其中對原告的舉證責任、原告在訴訟中提出新的主張的舉證等問題進行了規定，一些比較成熟的做法和規定亟待上升為法律。

（四）關于引入調解機制

為了避免行政機關因行政訴訟而與相對人協商，損害公共利益的情況出現，行政訴訟法規定了在行政訴訟中不適用調解。但是，這一規定既不利于司法實踐中關于行政糾紛的處理，也不符合處理涉及ＷＴＯ規則的糾紛的要求。在司法實踐中，行政審判人員為解決行政爭議，實際上經常需要進行協調工作，并取得了較好的法律效果和社會效果。因此，應當盡快確立行政訴訟的調解制度。

（五）關于增設行政簡易程序

目前我國行政訴訟法的訴訟程序有兩大不足：一是沒有根據訴訟種類設定程序；二是沒有對案件進行繁簡分流。建議對案情簡單、爭議標的較小、案件性質輕微且影響不大的行政案件，由雙方當事人動議或法院進行審查后決定采用簡易程序，訴答、庭前證據交換、庭審調查、法庭辯論程序都應當相應簡化，以提高訴訟效率。

（六）關于完善裁判形式

現行的行政判決制度只規定了維持判決、變更判決、撤銷判決、履行法定職責判決等四種判決形式，這與行政訴訟類型的多樣性不相符，無法為當事人提供完整的救濟。特別是行政審判法官在審理案件時，判決變更的范圍過于狹窄，使法官在解決行政糾紛方面缺乏作為。我認為，根據行政審判實踐的需求，需要擴大變更判決的范圍，增加確認判決、駁回原告訴訟請求判決等新形式。此外，還應當在現有行政裁判類型的基礎上，增設禁止令、中間判決等裁判類型。

（七）關于完善訴訟執行與非訴執行程序

一是提高執行管轄級別，以排除地方政府的干預。

二是可以借鑒國外的一些先進經驗和做法，完善執行措施，加大執行力度，強化行政機關行政首長的法律責任。

三是明確需要非訴行政執行的事項，科學劃分法院同行政機關之間的權限。四是完善非訴執行審查的程序性。

總結起來，刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的修訂，應當依照修憲后所體現出來的權利本位的憲法思想，配合國家的政治經濟改革以及司法體制改革的發展趨勢和需要，在借鑒國外先進司法經驗、制度和體現現代司法理念的基礎上，結合中國國情作一次具有歷史意義的重大改造。我們有責任共同促進這種重大改造。

第二篇：淺析環境公益訴訟制度及完善

淺析環境公益訴訟制度及完善

00級2班法本

張敏 學號: 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來，隨著我國的經濟快速增長，工業化、城市化的步伐越來越快，社會進步的同時也給環境帶來了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來了嚴重危害。美國為此最早出現了一種新型的訴訟制度，允許與環境侵害案件無直接利害關系的公民和社會團體為了公共環境權益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環境公益訴訟。本文針對我國目前環境污染，結合典型環境案例，提出了公益訴訟、環境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當前實施環境公益訴訟的必要性和可行性，針對我國現階段環境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應改進措施，彌補環境公益訴訟的空白區域。

關鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經濟的發展、社會的進步，我們生活的自然環境逐漸受到破壞，人們的生活質量受到嚴重的影響，在此大背景下《環境保護法》應運而生。一大批心懷社會群眾的公民為了保護大眾的利益希望那些為個人或小團體利益的人對自己的行為承擔一定的代價，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒有直接受到環境污染的公民的訴權沒有得到充分的實現，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環境公益訴訟。環境公益訴訟是一種新出現的訴訟類型，對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。當前現有的環境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實踐中發展壯大。

一、當前中國的環境污染概況

三十五年來的經濟飛速發展，導致了一些列環境問題，這些環境問題的背后反映出當前中國主要面臨幾大環境污染。

首先是水資源的污染，據國家環保局2008年統計，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢嚴峻；國家環境監測網七大水系的411個地表水監測斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現狀也不容樂觀；在對我國118個城市地下水監測資料的評價，污染較重的城市有76個，占64%，污染較輕的城市39個，占33%，基本未受污染的城市只有3個，不足3％，地下水體嚴重污染。

其次是大氣污染，我國目前還處于第一代環境污染和生態破壞階段，其趨勢是農村好于城市，小城市好于大城市，輕工業城市好于重工業城市。

再次是酸雨，據84個國控網絡城市監測降水平均pH值<5．6的城市有43個，pH值最低達到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個。形成了華中酸雨區、西南酸雨區、華南酸雨區、華東沿海酸雨區等幾大酸雨區。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來越大。

二、環境訴訟的相關案例

1、美國聯邦最高法院于2000年審結的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。聯邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟可能性。2、2003年11月，四川省首例環境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發骨粉廠停止對環境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區綠地行政訴訟案，最終以和解結束。北京市園林局于2005年7月10日對華清嘉園小區的綠化工程實地測繪并出具此綠化工程竣工驗收單，與廣告宣傳作對比。

與此相似的環境案件還有許多。其中第一例號稱美國環境公民訴訟原告資格的第一案，對于我國擴寬環境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國環境公益訴訟第一案，標志著中國環境公益訴訟突破固有傳統法律模式的羈絆，創造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規管企業的環境侵權行為的成功范例。

三、公益訴訟與環境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國外被稱為“public interest litigation”，就是當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織或個人代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的一種制度。①

（二）環境公益訴訟

環境公益訴訟最早出現在美國1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機關或其它公共權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭到侵害或有侵害可能時，法律允許公民、社會團體、有關組織或國家機關為維護社會公共利益，而向法院提起訴訟，追究環境違法者法律責任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無直接利害關系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護社會大眾的利益，在環境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過審判對相關的民事主體和行政機關的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環境公益訴訟順應了時代的發展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優美環境的權利和國家環境行政機關的不法行為造成的環境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國所接受，通過其特征可以得到反映。

第一、當事人的廣泛性，并非環境侵害的直接受害者。環境公益訴訟中只要有導致公共環境權益和生態平衡發生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護環境權益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國家、公民、法人以及其他社會團體。

第二、訴訟目的的特殊性，對公共權進行保護。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。

第三、訴訟功能的預防性與補救性。環境公益訴訟的請求事項不僅針對過去已發生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕對環境公益損害結果發生的意義。它和傳統訴訟的事后被動性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環境和社會大眾的利益得到最大化的保護，這也是根據環境一旦破壞便難以恢復的特征所作出的制度設計。補救功能相比之下發揮的作用小一些，環境公益訴訟的重點還是在環境受到破壞之前加以防范。

第四、環境公益訴訟附屬性。環境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴張性。在環境公益訴訟中，對立的利害關系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現的是民眾和社會對環境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現廣域化和規模化的特點。其裁判效力不僅直接拘束本案的當事人，而且對未參加訴訟的一般民眾也產生拘束力和引導力，通過環境公益訴訟能夠起到形成或促進環境保護公共政策的作用。③

（三）環境公益訴訟基本分類

第一、根據性質分，環境公益訴訟應該包括民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型，無論三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應得到救濟。

第二、根據起訴的主體分，環境公益訴訟可分為公民之訴、國家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學者根據起訴主體把環境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關和政府機關提起環境公益訴訟。⑤

第三、根據訴訟功能分，環境公益訴訟可分為事前預防的環境訴訟和事后補救的環境訴訟。

四、施行環境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經說過；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當利潤達到10%的時候，他們將蠢蠢欲動；當利潤達到50%的時候，他們將鋌而走險；當利潤達到100%的時候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當利潤達到300%的時候，他們敢于冒絞刑的危險。”在利益的驅動下，眾多企業都選擇了以犧牲環境為代價去換取高額的經濟利益，其結果可見一斑。出現了前文所述的眾多環境污染以及環境問題，環境不斷惡化，人民的生活水平、生活質量急劇下降。在此大背景下應運而生的《環境保護法》給我們帶來了環境公益訴訟的可能性，環境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環境，而且還可以懲罰環境違法者、預防環境污染和環境破壞的產生、增強公民的環保意識、提高公民的環保責任感。同時，公司人類社會的一大發明——公司更是迅猛發展，其驕傲的代表跨國公司越來越多，將帶來更多的環境污染問題，因此建立環境公益訴訟在國際安全保障問題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第（二十七）項中指出“健全社會監督機制??發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”這是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發展。同時，廣大學者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國的環境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對環境質量的要求也越來越高。我們有理由相信環境公益訴訟立法、完善的環境公益訴訟制度實施與中國社會主義法律體系之下指日可待。

五、當前環境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國憲法對于環境公益訴訟的規定較少，并沒有對環境公益訴訟作出直接性的規定，只是簡單表現在個別法條中。作為根本大法的憲法，應當把握現實情況之所需，對符合時代發展大趨勢的內容列入其中，為環境保護基本法律的制定提高指導，促進環境公益訴訟立法進程。

2、環境公益訴訟的訴訟難度過大，民事訴訟法、行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國《民事訴訟法》第108條規定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國的《行政訴訟法》第四十一條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：(1)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”可見，在我國現行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對原告的訴訟資格做了嚴格的限制。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。法律也沒有賦予一切單位和個人有對污染和破壞環境的行為具有提起訴訟的權利。因此，在司法實踐中，環境公益訴訟幾乎是處在無法可依的狀況，我國應該盡快完善環境公益訴訟制度，使公民的合法權利和環境得到保護。

3、沒有環境公益訴訟的管轄、審級規定。我國關于環境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環境污染和破壞的環境公益訴訟案件，都以沒有管轄權、審級無法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環境公益訴訟缺乏獨立地位，受到訴訟時效的限制。環境公益訴訟沒有取得獨立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型的訴訟。當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

5、公益訴訟費用的交納沒有具體規定、舉證責任沒有合理配置。我國因為環境公益訴訟立法不完善的緣故，對于為了公益訴訟費用的交納也沒有具體規定、舉證責任也沒有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個體因為經濟原因無力提起訴訟，無法承擔舉證責任，出現被迫的舉證不能，極易導致法律不平等的狀況。在此方面，美國走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。我國也應當把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用作為立法的一大重點，對環境公益訴訟費用的交納作出具體規定、合理分配舉證責任。

六、環境公益訴訟制度架構的完善

第一、適當的時候完善憲法，對環境公益訴訟明文規定。中華人民共和國憲法已經30年未再做修改，當前時代發展速度迅猛，社會日新月異，應當在合適的時候完善憲法，作出相應的增刪。

第二、放寬環境公益訴訟中的訴訟資格。環境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關系的當事人。環境公益訴訟最關鍵的問題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環境公益訴訟發生。擴大原告的范圍是因為環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。按照我國目前的法律，如果被告人無力提起訴訟，就很容易使侵權人逃避法律的制裁，這不利于社會的穩定。環境一旦破壞就很難恢復如初，如果賦予一切單位和個人以訴權，相信會很好地保護環境，也能使環境的損失降低到最小值。根據以上分析可知，要構建環境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源，我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權利。環境公益訴訟不同于傳統的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制。”⑥這是出于保護國家利益而規定，而環境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發揮很好的作用。

第四、訴訟費用的承擔。環境訴訟費用相對一般案件費用高昂，再加上因果關系的證明較為困難，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理，這使得被害人的權利得不到法律的有效保護，在未來修訂的有關公益訴訟立法中務必要將該內容規定進去。

第五、確立環境公益訴訟獨立地位，規定案件管轄規則，保障判決執行力——由法院直接執行。通過環境公益訴訟立法，確立環境公益訴訟的獨立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權利。同時明確規定管轄規則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執行。由于環境公益訴訟涉及的受害人數眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護對國家環境利益和社會公共環境利益，保護受害人利益，可以由法院直接執行生效的裁判文書，以達到環境公益訴訟的目的。

七、環境公益訴訟制度建設期望

由于環境被不合理開發和利用，我們面臨著嚴重的環境破壞與污染，我們的生存與發展受到了嚴重的挑戰。在解決環境污染與破壞方面問題，環境公益訴訟顯得愈發重要。由此而產生的環境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實務基礎，在我國目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構建完善的理論基礎和較長時期的實踐摸索，相信通過我國理論界和實務界的共同努力，通過法律的修改、制定，一定能夠確立有中國特色的環境公益訴訟制度。

參考文獻：

① 董開軍, 張衛平, 俞靈雨.民事訴訟法修改問題研究—中國法學會民事訴訟法學研究年會論文集2011年卷[D].廈門:廈門大學出版社, 2011年6月.519頁

② 徐安住, 甘德懷.司法創新—從個案到法理的展開[M].北京:中國檢察出版社, 2004年4月.172頁

③ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25頁

④ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26頁

⑤ 鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].中國法制出版社,2008.第1版第第79頁,113頁

⑥ 唐力.新舊合同法比較釋義例解[M].北京:中國檢察出版社, 1999.1934頁

第三篇：完善制度 推動改革

完善制度 推動改革

2008年，宜春市制定下發了《宜春市行政事業單位公務卡制度改革方案》，標志著該市公務卡改革正式啟動。目前，公務卡改革在我市已實施五年。五年來，這項改革開展得怎樣？改革成效如何？實際操作過程中還存在一些什么樣的問題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區縣，對基層公務卡改革情況進行了實地調研，有關調研情況如下：

一、宜春市公務卡改革的基本情況和成效

五年的實踐探索，宜春市公務卡消費從無到有、由點及面，改革取得了良好成效。具體表現在三個方面：一是改革面迅速擴大。從縣市看，除三區外，均啟動了此項改革，實現了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預算單位共計1 661個，比上年新增958個，占預算單位總數的89.6%，基本實現了除鄉鎮以外單位的全覆蓋。二是發卡量和消費金額快速增長。2013年，全市累計發卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計刷卡消費7 062萬元，比上年增加5 569萬元，增長近4倍。三是單位用卡意識逐步提高。目前，大多數預算單位從被動接受到主動使用，逐漸養成了勤于用卡且樂于用卡的好習慣。

公務卡制度改革的實施，進一步深化了國庫集中收付制度改革，規范了財政財務行為，減少了現金支付結算，提高了公務支出的透明度，控制了行政事業單位的現金流量和現金風險。改革進程中，部分縣市結合本地實際摸索總結出一些行之有效的辦法：上高縣將公務卡改革工作列入政府重點督辦工作，由財政、紀檢等部門具體落實；萬載縣大力壓縮授權支付額度，嚴格控制預算單位使用現金消費；奉新縣根據年初部門預算安排公用經費情況，結合本縣實際，分單位下達公務卡消費參考目標，督促各單位落實；靖安縣嚴格對照強制結算目錄審核每一筆項目支出，違規支出一律不予報賬。四縣2013年公務卡消費金額分別為1 872.4萬元、1 276.7萬元、816.8萬元和621.9萬元，消費總額分別居我市10個縣（市、區）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務卡改革進程中存在的問題及成因

盡管我市公務卡改革取得了一定的成績，但從全市整體情況來看，仍存在一些問題。一是總體進度偏慢；二是縣市間改革進度不均衡；三是鄉鎮改革明顯滯后。

具體分析起來，阻礙我市公務卡改革進程的原因主要有以下四點：

1.改革觸及不當利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務卡具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，將公務消費置于陽光之下，堵住了過去現金結算“無跡可查、無據可尋”的漏洞。因此，公務卡改革觸動了在財務工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導致部分單位視公務卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認為公務卡姓“公”，屆時會導致單位承擔私人消費引致的所有責任，又認為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務卡，反而不利于加強內部財務管理；有些單位表示對刷卡消費不習慣、嫌保管POS機小票麻煩、對公務卡消費信息的保密性不信任，即使發了卡也不想使用。有些單位認為公務卡報賬程序繁瑣，即使使用了公務卡消費，但仍按原程序報賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導致一些單位采取觀望態度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務卡消費完整性大打折扣。因為公務卡消費主要通過POS機完成，所以公務卡的使用頻率和POS機的布設情況直接相關。調研過程中，我們發現以下幾種情況。一是商家安裝POS機積極性不高。由于刷卡手續費均要商戶承擔，且公款消費均要索取發票，導致商戶經營成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機。這種現象在小縣城、鄉鎮尤為突出。二是有POS機不用。有些商戶出于成本考慮，經常以網絡不通、設備故障或可以提供付現優惠等借口來誘使客戶支付現金。三是許多單位將公務接待轉移到刷卡環境較差的地方。為貫徹中央厲行節約的精神，一些單位在公務接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉移至鄉下、學校食堂、私人會所或普通小店，這些地方刷卡環境更差。因此，受以上因素影響，許多消費無法通過公務卡來進行，公務卡消費的完整性大打折扣。

3.公務卡結算體系不完善，制約改革進程。公務卡結算體系主要由銀行反饋消費信息――公務卡結算軟件讀取信息―按操作流程還款三個緊密相連的環節構成。公務卡還款是否方便快捷，主要取決于結算體系的完善度。從實際運行情況看，三個環節均有待完善。一是銀行消費信息反饋速度偏慢。受制于跨行網絡清算系統，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經辦人員未能熟練掌握相關業務，信息傳遞時間可能更長。2012年，奉新縣某銀行就出現過由于崗位變動，公務卡業務銜接未能到位，一段時間內信息傳遞均超過十天的現象。二是銀行信息系統和公務卡結算軟件的契合度不強。有時銀行信息數據早已發送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復查詢后仍難以明確是在哪個環節出現的問題。奉新縣曾出現因系統不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統中留下了“污點”的情況。三是公務卡結算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務軟件大平臺，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務卡結算模塊存在著反應速度不夠快、報銷流程稍顯繁瑣、界面功能復雜等情況。公務卡結算體系的不完善，會讓持卡者覺得公務卡是“麻煩卡”，會采用各種方式抵觸使用公務卡。

4.相關問責機制落實不到位，對改革不力者威懾力

不強。現行公務卡管理制度雖然對使用公務卡做出了明確規定，但如何對未使用公務卡結算的單位和個人進行問責，各地還處于觀望階段。一是相關部門未能形成合力。公務卡改革“牽一發而動全身”，工作需要由財政、監察、審計、人行等部門分工協作，配合推進。但即使在改革進展情況較好的縣市，現階段也主要是由財政部門“單兵突進”，縣市反映，財政部門雖然可以利用會計核算和資金撥付等方式來規范單位的公務卡消費行為，但這僅僅是推進改革的一種技術手段，一旦遇到深層次的問題，財政部門就顯得力不從心。二是問責機制未有效執行。在公務卡改革制度設計中，明確了相應的責任追究機制，但在實際操作過程中彈性過大，由此造成對未參與改革或改革不力者網開一面，改得好理所當然，改得不好也安然無事，無人問津。在這種情況下，相關問責機制落實缺位，沒有對改革不力者起到應有的威懾力，同時也挫傷改革執行較好單位的積極性，更引起一些縣市對公務卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進一步深入。

三、推進我市公務卡改革的建議

公務卡制度改革作為國庫集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質”的轉變關鍵期。如不繼續力推，改革將會半途而廢。針對調研中發現的問題，結合我市實際，提出以下四點完善建議。

1.加大公務卡的宣傳培訓工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級政府和相關職能部門要利用報紙、網絡、電視等各種媒介，對公務卡改革進行進一步的全方位宣傳，大力介紹公務卡改革的相關知識等，使各預算單位尤其是單位領導，對公務卡改革形成正確的認識，引導其積極參與改革中來。二是加強培訓，提升技能。將公務卡業務培訓納入部門決算培訓范圍，邀請相關技術人員，針對公務卡還款的流程和操作要點進行仔細講解，以強化對各單位財務人員的培訓，同時也可以解決單位財務人員因新老更替出現的業務操作脫節問題。

2.優化公務卡的使用環境，不斷完善公務卡結算體系。一是加大對POS機的布設力度。鼓勵銀行抓住2012年底POS機刷卡手續費大幅度降低的契機，并將公務卡制度政策優勢積極融入POS機營銷理念，積極推廣移動POS機，財政部門可考慮將銀行的公務卡代理業務工作納入對銀行的工作考評，給予一定獎勵。二是提高公務卡的結算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財政廳反映相關情況，尋求高位推動，縮短刷卡信息反饋時間，并同時要求銀行做好對本行公務卡業務經辦人員的業務培訓；針對公務卡結算模塊中的一些問題，根據實際情況要求用友公司做好軟件優化等服務工作，做好銀行信息系統和公務卡結算軟件“無縫對接”。

3.建立健全考核體系，客觀評價改革情況。目前，各地公務卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級有關部門對該項工作的評判也沒有一個統一的標準。因此，很有必要建立一套標準的考核評價體系，用于指導評價各地改革開展。一是統一全市評價體系。將單位覆蓋面、發卡量、開卡量、刷卡消費額等量化數據整合起來。對照公務消費量、強制結算目錄情況，同時考慮縣市經濟發展程度、刷卡環境等因素，建立一套適合本地實際的公務卡改革綜合評價體系。二是將公務卡改革納入縣市工作范圍。可利用公務卡改革綜合評價體系加強對縣市改革工作的考評。對公務卡改革進展快、效果好的地區和單位，應給予通報表彰；對改革滯后的地區和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動”的，將進行約談或進行全市通報，以達到激勵和鞭策的效果。

4.嚴格落實責任追究機制，嚴懲公務消費中違法違紀行為。一是高位推動，密切配合。將公務卡改革進程列入政府督導工作內容，由財政、審計、監察等部門組成核查小組，不定期對預算單位公務卡改革的情況進行抽查監管，對于未使用公務卡結算或不按規定使用公務卡結算的單位，可先進行提醒、警示，并限期整改，未及時完成整改的，暫停辦理該單位的現金支出業務、暫停審批該單位的授權支付計劃，達到震懾作用。二是落實制度，追究責任。完善公務卡強制結算目錄，逐漸建立起使用公務卡的剛性機制，對于故意不使用公務卡、違反財經紀律或存在其他違規違紀行為的，嚴格追究有關人員的責任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財政局）

第四篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發布日期：2012-06-13 文章來源：互聯網

【出處】中國法學會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設想及今后對信訪工作的完善。

【關鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當前正處在社會變革和轉型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復雜，處理難度大，矛盾易激發，由此產生的涉訴信訪也成了影響社會穩定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權益的一大難題。

一、信訪制度的內涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規定了信訪的內涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯系；另一方面保護了信訪群眾的合法權益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當事人采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規定了群眾可以向村、鄉、鎮以及縣級以上有關部門信訪的權利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權益。對已經生效的裁判文書，當事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發現錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現實處境

（一）涉訴信訪工作的現狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據最高法院統計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復查立案295件。2007年，當地政法委掛牌督辦2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執行到處找關系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領導批示干預，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關部門的答復，但仍然一而再，再而三地重復上訪。

我國的信訪機構一般都是屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設立涉訴信訪機構,多在立案庭下設信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規定。民事訴訟法關于妨害民事訴訟強制措施的規定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉移財產及不履行生效判決與防礙公務七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應的法律責任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數，常常被當作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執行了1997年至2001年依法應交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復申訴，甚至直接向各級黨、政領導同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結。這種狀況如果任其長遠發展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權益，反映社情民意、促進社會和諧穩定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當事人合法權益，體現司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現的正義可以在信訪的制度中繼續探討，讓它起到一種補充的權利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設立信訪機構，并具有相對獨立的權力，使涉訴信訪充當立法、行政和司法這三種權力互相配合、互相制約的協調器（4）；其次，配置相應的人員。配置有法律知識、工作經驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學的信訪登記體系和辦結體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源，克服目前當事人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設想

1、法院設立信訪辦，使其成為法院獨立的機構。其職責是：（1）處理答復來訪信件；（2）處理答復接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉達當事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責處理院領導及上級法院交辦的工作；（6）負責司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構的立案庭，負責法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監督庭及有關審判庭處理；負責司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現象，導致信訪協調解決功能的發揮。信訪群眾對法院的答復不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設立法院獨立的信訪機構，能增強信訪工作職能的發揮，提高其協調解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設立依法享有法定的調查權，責令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權力，以及公開調查報告的權力。實行信訪機構直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標放在解決問題，救濟權利，提高效率，找出違法和失當行為上。形成統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經生效的一審案件，當事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當事人對原審法院信訪辦的答復不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關的公信力，同時維護了司法機關裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權威。

3、設立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現。在國外，對信訪的救濟也已經有先例，如總統基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質基礎和途徑。我國設立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設。近些年來，各級法院推出了領導責任制度、責任追究制度、崗位目標考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標責任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責任追究制、建立院領導接待日制度以及建立信訪工作信息網絡等等，從而在改革信訪的基礎上，建立一套行之有效的完整、科學的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協調各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關和司法制度的沖擊力，確保社會的穩定和發展。

2、確保案件質量，樹立司法權威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質量關，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現上下級法院之間互相推諉，責任不明情況發生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協調一致，以減少不必要的行政干預及不知情的外部監督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進行有理有據的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準備后，進行公開審理，公開聽證，當庭質證、認質，當庭評斷，當庭宣判。同時請媒體采訪報道，專家點評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時利用公開宣判的機會，抓住纏訪老戶認理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時機，對經說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區別情況，選取時機，依法采取強制措施，公開進行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養的勞動教養，該判刑的堅決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責。法院簽署公開譴責令，張貼在交通要道，刊登在報紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時將信訪辦與法院各業務庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，而缺乏專業審判領域知識和經驗的信訪法官僅僅根據來訪者的一面之詞所作出的處理和答復往往會產生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續上訪。所以，應該選調一些業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關系到社會的政治穩定，除了法院要自身更新觀念，加強內部建設，提高審判質量外，還需要黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進行綜合治理。

6、加大調解力度，及時化解矛盾。調解工作是人民法院防止矛盾激化，及時解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運用調解手段化解矛盾，把調解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調解機制，確保調解工作經常化、正常化、規范化，使上訴和申訴、上訪數量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://www.tmdps.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://www.tmdps.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第五篇：堅持人民代表大會制度 穩步推進法院司法改革

堅持人民代表大會制度 穩步推進法院司法改革

光山縣人民法院黨組書記、院長 李輝

今年是我國人民代表大會制度建立60周年，是人民法院建院65周年，也是全面貫徹落實十八屆三中全會精神，全面深化法院司法體制改革的第一年。在這個特殊時期，回顧歷史，深化認識，進一步強調堅持人民代表大會制度，對于穩步推進人民法院司法體制改革、推動人民法院工作全面發展，具有特別重要的意義。

一、堅持人民代表大會制度，正確把握人民法院的人民性

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體，它的確立、建設和發展符合人民當家作主的社會主義性質，符合中國國情，符合政權建設的一般規律，是近代以來中國社會發展的必然選擇。我國人民代表大會制度建立60年來，人民代表大會制度不斷鞏固和發展，保障了人民當家作主，鞏固了人民民主專政，保證了國家機關的協調高效運轉，動員了全國各族人民以國家主人翁的姿態投身社會主義建設的積極性，顯示出強大的生命力和巨大的優越性。

1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體 會議開幕，歷時10天的大會最后一致通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。共同綱領規定，中華人民共和國的政治制度是民主集中制的人民代表大會制度。在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。1953年下半年起，中國掀起了歷史上第一次規模空前的選舉熱潮，對長期飽受封建專制壓迫、從未真正行使過選舉權的老百姓來說，這是破天荒的事。經過一年多的普選，在21萬多個基層選舉單位、3.23億登記選民中進行基層選舉，共選出基層人民代表大會的代表566萬余名，逐級召開了地方各級人民代表大會，在此基礎上，共選出1226名全國人民代表大會代表。1954年9月20日，出席大會的代表經投票表決，全票通過了《中華人民共和國憲法》。憲法明確規定，新中國的國體是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家，政體是實行民主集中制的人民代表大會制度。從此，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度正式確立，此后60年的時間里，特別是改革開放以來，人大代表選舉在中國人的政治生活中起著非常重要的作用。2011年到2012年，全國縣鄉兩級人大進行了選舉法修改后的首次城鄉按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現人人平等、地區平等、民族平等，為社會主義民主政治建設翻開嶄新一頁，這種在普選基礎上選舉各級人大代表，組成國家權力機關，由國家權力機關產生其他國 家機關，建立起人民大眾管理國家、管理社會的國家體制，真正實現了人民當家作主，充分體現了國家權力歸屬于人民。

人民法院是國家審判機關，由人民代表大會產生，向人民代表大會負責。從本質上說，人民法院的司法權只是一種受托權力，來源于人民。因此，人民法院根據人民的委托行使司法權，必須體現人民意志，傾聽人民聲音，接受人民監督，維護人民利益。這就要求我們必須正確把握人民法院的人民性，在法院工作中始終堅持群眾路線，走出一條“司法依靠群眾，群眾參與司法；司法服務群眾，群眾認同司法”的和諧司法新路子。法院干警更要從思想上解決“權從何來，為誰執法，靠誰執法”的問題，在思想意識、工作作風等各個環節上真正體現人民法院人民性的本質。十八大和十八屆三中全會以來，我國社會正在進行深刻的改革和變化,人民法院也在積極推進自身司法體制改革，但無論社會怎樣變化，無論進行什么樣的改革，人民法院的人民性不會改變，人民法院的各項改革必須堅持人民代表大會制度這個人民當家作主的重要載體不動搖，堅持人民是歷史的主人、人民群眾創造歷史的馬克思主義根本觀點不轉變，充分依靠人民的力量，推動人民法院的司法體制改革順利推進。

二、堅持人民代表大會制度，以人民滿意為標準推進法院司法改革 人民代表大會制度堅持人民利益高于一切的集體主義價值觀，在充分體現人民意志、反映人民意愿、保障人民權益、推進民主法制、促進社會主義建設等方面發揮了重要作用。實踐告訴我們，堅持走中國特色政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度，才能切實保證人民行使當家作主的權利。人民代表大會制度是以人民意愿為基礎構建起來的政權體系，人民代表大會作為人民利益的代表機關和國家權力機關，為國家機構協調高效運轉確立規范的政權架構，保證國家權力的運行以實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點。人大代表則代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項職權行使管理國家的權力，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施，與人民群眾保持密切聯系，聽取和反映人民群眾的意見和要求，努力為人民服務，對人民負責，并接受人民監督，共同追求著社會主義民主法制的價值目標。

人民法院工作是黨和國家工作的重要組成部分，理所當然要把實現人民滿意作為根本的價值追求和衡量標準。眾所周知，人民法院司法服務面向的是廣大人民群眾。可以說，為人民群眾提供優質高效的司法服務、切實保護好人民群眾的合法權益是人民法院司法服務的根本任務。隨著我國經濟的長足發展，人民群眾的司法需求與日俱增，人民法院也應當隨時而動，與時俱進，切實深化司法改革，并始終以維護 人民群眾的合法權益為目標，以人民群眾的迫切需求為重點，將司法改革的落腳點放在讓人民群眾滿意之上，不斷將人民法院司法服務工作推向新高潮。因此，人民法院的司法改革過程，必須堅持人民代表大會制度這個展現人民意愿的基礎。人民法院由人大產生，對人大負責，受人大監督，二者不是相互制約的關系，而是立法者與執法者、組織者與被組織者、監督者與被監督者的關系。人大及其常委會承繼人民群眾讓渡的當家作主的權力，對立法與司法的統一性實施評判，確保人民法院正確行使審判權，維護憲法、法律的尊嚴和人民的根本利益。司法工作直接與人民群眾打交道，直接關系人民群眾的切身利益，必須堅持“人民利益高于一切”，忠于以人民的利益為根本和歸宿而制定的法律，堅持法律面前人人平等，維護最廣大人民的根本利益。

三、堅持人民代表大會制度，主動接受人大對法院改革的監督

公平正義是政法工作的生命線，是人類共同追求的崇高理想，也是人民司法的核心價值，可以說司法發展的歷史，就是人類不斷追求社會公平正義的歷史。在中國特色社會主義司法制度下，人民群眾是否滿意，關鍵也在于公正司法的水平和效果。但司法所維護的公平正義具有相對性、主觀性、政治性、歷史性和階級性，這一點不可忽視。如何讓我們維護的公平正義是絕大多數人民滿意的“公平正義”？筆者認 為，必須要毫不動搖地堅持人民代表大會制度，自覺主動接受人大對法院的監督，爭取人大的理解與支持。只有把司法活動置于人大合法規范有效的監督之下，才能得到社會的理解、支持和認同，才能促進司法公正、確保司法廉潔、提升司法公信。

我國實行人民代表大會制度，由人民代表大會統一行使國家權力，人大同政府、法院、檢察院之間的關系不是并列的，更不是對立的，而是決定和執行、監督和被監督的關系，這種監督既是一種制約，也是一種支持和改進，它既可以使政府、法院、檢察院的工作以人大及其常委會為依靠，獲得強有力的支持，又可以把政府、法院、檢察院的工作置于人大及其常委會的有效監督之下，防止權力濫用，避免重大失誤。人大及其常委會的監督，是推動人民法院依法履行職責，實現公正司法的重要保障和強大動力，自覺接受人大及其常委會監督，是人民法院履行憲法法律職責、搞好審判工作、深化司法改革等各項工作的必然要求。人大代表視察法院工作、旁聽個案審判、聽取法院工作匯報，既是人大監督形式的創新，更是法院與人大代表聯絡感情的橋梁，對促進法院工作有著特殊重要的意義。近年來，光山法院緊緊圍繞總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”為工作總目標，牢固樹立“監督就是支持、監督就是愛護、監督就是幫助”的理念，建立代表聯絡制度，設立了人大代表之家，定期向人大報告工作，邀請人大代表旁聽指導案件審理、見證執行，廣泛征求人大代表對法院工作的意見建議，對代表的建議做到事事有答復，件件有落實。這些工作實踐強有力地證明了在人大的監督指導下，我們保證了法院事業的各項工作和改革措施始終沿著人民群眾滿意的正確方向，也讓代表們更加理解和支持法院的各項工作，為法院的科學發展營造了良好的政治氛圍。

四、堅持人民代表大會制度，不斷開創法院司法改革新局面

人民代表大會制度是我國社會主義民主的基石，是將堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的最有效、最根本的制度，也是惟一途徑。在依法治國和建設社會主義法治國家的偉大事業中，人民法院承擔著把法治的工具價值和目標價值結合起來的艱難使命。隨著依法治國方略的深入推進，人民群眾對司法工作提出了一系列新要求、新期待：不僅要求保護人身財產安全，還期待保護更為廣泛的社會政治權利；不僅要求對司法活動的知情權，還期待對司法活動的參與權和監督權；不僅要求司法程序嚴謹公正，還期待高效便捷；不僅要求司法恪守中立，還期待司法貼近群眾生活；不僅要求依法裁判，還期待“案結事了”。然而，面對新形勢、新任務，人民群眾日益增長的司法需求和人民法院司法能力相對不足的矛盾越來越突出：法院的司法能力與 維護社會公平正義的要求還不相適應；隊伍的整體素質與嚴格公正文明司法的要求還不相適應；司法體制、保障機制與日益繁重復雜的司法任務還不相適應。司法者每天面對的是理想的法律與現實的生活，對弱者的同情、對人性的體察、對人情的洞明、對不公平的矯正、對社會亂麻的清理，無不折射著公正司法的艱辛與困頓。

雖然經過幾代人的艱苦奮斗，司法制度逐步完善，但是,法律文化和理念以巨大的歷史慣性影響著社會的法律心理、公眾的法律信仰和國家的法治進程。近年來，人大堅持“在監督中支持，在支持中監督”，幫助人民法院解決了發展過程中的一系列重大問題，使人民法院事業進入了發展的新階段，實現了與經濟社會的同步發展。十八屆三中全會為人民法院的改革發展描繪了絢麗的藍圖，人民法院更是要抓住這一歷史契機，堅定不移地做中國特色社會主義事業的建設者和捍衛者，依法服務黨和國家大局，實現法院事業的科學發展。這一過程必然會充滿艱難險阻，必須在黨的堅強領導下，依靠全社會的共同努力，尤其是在人大的監督和支持下，從人民群眾最關心、反映最強烈、最期待改進的問題入手，著力解決隊伍結構不優、工作作風不佳、司法能力不強等問題。通過機制創新形成“從嚴治院、管理興院、科技強院、公信立院”的良好格局，著力解決制約人民法院科學發展的體制性、機制性、保障性障礙，努力開創人民法院司法體制改革 的新局面。

總之，人民代表大會制度是馬克思主義國家學說和我國政治實踐相結合的偉大創造，是人民的選擇和歷史的必然。實踐證明，只有堅持走中國特色政治發展道路，才能切實保證人民當家作主。人民法院具有永恒的人民性，她的一切審判執行活動都是保障人民權益的具體體現。我們堅信，只有在黨的堅強領導下，堅定不移地堅持和完善人民代表大會制度，人民法院才能順利推進體制機制改革，實現自身的科學發展，為維護社會公平正義、維護社會政治穩定、維護國家長治久安注入強大的司法正能量。