第一篇：農村低保推動農村社保制度建設

農村低保推動農村社保制度建設

近年來，隨著經濟快速增長和改革的深化，我國各級財政的公共產品與服務的供給能力不斷增強，體現了公共財政功能的不斷強化。為使公共財政的陽光更多地照耀農村區域以助和諧社會的建設，已有一系列重要舉措陸續出臺，如加大農業投入，實行農民種糧“直補”并發展到與農機、種子的綜合直補，取消農業稅等。這些措施意在促進全面小康社會建設，解決我國現代化所面臨的“三農”難題。

農村社會保障問題的重要性，也在此過程中日益凸顯，而農村社保問題的背景，又聯系著城鎮社保體系和整體社保制度建設的進展。20世紀90年代后，通過財政支出增量的結構調整，財政重點支持了環境保護、教育、公共衛生、社會保障等公共服務領域的支出。XX年全國財政用于做實基本養老保險個人賬戶、促進就業、抗災救災等項目的社會保障支出達到3699億元，比1998年增加3103億元，增長了5.2倍，占全國財政支出的比重由5.1%提升到10.9%。XX年全國財政就業和社會保障支出又比XX年增長了17.3%，達到4337.65億元，完成預算的109.1%。但是，由于受長期以來體制框架、管理水平以及財政負擔能力等多方面因素的制約，我國農村的社會保障發展明顯滯后，保障面窄，保障水平低。城鄉之間保障水平的差異較大，在農村其他民生問題 的矛盾得到緩解之后，已成為統籌城鄉社會經濟發展的主要矛盾之一。XX年的人代會上，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，今年要進一步加強農村社會保障體系建設，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，中央財政安排30億元用于農村最低生活保障補助支出。這對推動社會主義新農村建設和構建和諧社會具有重要意義，也是不斷擴大公共財政覆蓋農村范圍和加大其力度的又一有力舉措。

農村最低生活保障制度將進入全面鋪開的階段

前些年，已有不少地區先后建立了農村最低生活保障制度，那些尚不具備建立農村低保制度的地區，也按照“政府救濟、社會救助、子女贍養、穩定土地政策”的原則建立和完善了農村特困戶生活救濟制度。截至XX年，我國已經有20多個省區市的2100多個縣建立了或開始試建立農村最低生活保障制度，低保對象達到1260萬人以上，月人均保障標準約70元；未建立農村低保制度的地區，對農村特困戶的定期定量救助對象總計約730萬人。自今年起，農村低保將進入全面鋪開階段，未建立或未全部建立農民低保制度的1000多個縣，將加快步伐實行全民低保。從城鎮區域開始的應保盡保自此將覆蓋全體共和國公民。

從制度的角度看，農村最低生活保障制度建設需要特別注意做好三個方面的工作。第一，合理確定保障線標準。受到人口因素和財力水平等方面的制約，在初始階段可以定得 低一些，而且各地不必強求一律，允許存在差別。各地具體的保障線標準也不可一成不變，而應隨著農村社會經濟發展、農民生活水平提高以及綜合考慮物價等因素而逐步調整、提高。第二，提高農村最低生活保障制度的管理水平和可操作性。應創新和細化農村低保的管理手段，既要逐步做到應保盡保，又要防治虛報冒領問題。在具體的保障方式上，可采取實物救濟為主、現金救濟為輔的混合救濟模式。第三，加強各級財政間的協調配合。建議積極整合和統籌現有農村五保供養、臨時救濟、定期定量救濟、扶貧等財政投入渠道，借助中央財政“獎補結合”的激勵機制，帶動地方各級政府增加對農村最低生活保障的財政投入，由各級財政合力構建農村社會保障網絡。

與農村低保相關，還有下面兩個方面的重要事項。

新型農村合作醫療制度建設也需加快進行

進入21世紀以來，我國已分期分批在全國選擇若干縣市進行新型農村合作醫療改革試點。截至XX年9月底，全國約50%的縣進行了改革試點，參加合作醫療的農民4.06億人，參加合作醫療人口比例為80.49%，中央財政安排補助資金42.7億元，中央財政補助標準由每人每年10元提高到20元，省級財政也相應提高了補助標準。這些從資金和制度上緩解農村群眾“因病致貧、因病返貧”的舉措，意義重大。

XX年新型農村合作醫療制度試點范圍將擴大到全國約 80%的縣，中央財政除繼續按照原標準補助外，對東部部分地區也給予適當補助，進一步使新型農村合作醫療制度在全國范圍推開。作為解決農村群眾基本醫療保障的關鍵性措施，新型農村合作醫療還有賴于通過進一步的制度創新提升惠農的政策效果。筆者建議，第一，為低成本地、便捷地擴大農村合作醫療的覆蓋面，應考慮整合XX年之后業已出臺的國家財政對農民的優惠措施，探討將新型農村合作醫療納入政府涉農優惠政策框架中統籌，變合作醫療原來向農民一戶一戶、一人一人地直接籌資，為從財政給農民的優惠補助中統一抵扣，由此避開了政府與單個農民之間先“發錢”后“收錢”的煩瑣工作流程，提高運行效率。

第二，建議適當調整縣鄉財政嚴重困難地區不同層級財政對新型合作醫療投入的職責分工，將大額資金籌集定位在中央、省級和市級財政，縣鄉財政承擔農村合作醫療運作過程中的管理費用與零散支出。在大部分欠發達地區，可考慮由中央、省級和市級財政負擔合作醫療的每人40元財政投入資金，其中中央財政保持每人20元的投入規模，由省級和市級財政為主分攤每人20元的地方財政配套投入，農民的10元仍由農民負擔。困難地區縣級財政公共責任的合理定位，應該是合作醫療運行之初組織發動的人力、物力、財力投入，以及合作醫療駛入規范軌道后維護管理系統所需的日常投入。這樣有利于針對貧困地區基層財政運行特別困難 這一現實情況，爭取在貧困地區盡快推行新型農村合作醫療制度。

第三，應順應農民心理，創新農村合作醫療的籌資模式。建議調整籌資順序，先由地方財政將每人20元的補助金籌齊，并將中央財政補助金到位，然后憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到承諾真實可靠，馬上可以兌現。在合作醫療啟動階段，可以淡化“誰參保就補助給誰”的觀念，參照試點縣上年末的實有農村居民人數，先按照每人40元全部給予安排。從財力的角度講，一般不存在按照農村總人口補助會出現各級財政因財力緊張出資不足的問題。在農村合作醫療按此新方式籌資啟動之后，可望較快落實大部分個人負擔部分，逐步形成良性運轉的發展態勢，由此提升農民基本醫療條件和水平。

妥善解決失地農民與進城務工農民的社會保障問題

隨著我國工業化和城鎮化進程的加速，出現了大批失地農民和進城務工農民，解決好他們的社會保障問題是統籌城鄉發展、完善社會保障體系的重要組成部分。

不同地區失地農民以及同一地區失地農民之間的生產生活狀況存在較大差別，需要區別對待。對于有勞動能力的失地農民，應該首先著眼于促進其就業。當地政府應該為這部分失地農民就業提供信息，減免就業過程中需繳納的稅費，如企業招工應該優先考慮當地失地農民就業。在實現就 業的基礎上，城鎮區域內可以企業職工或靈活就業人員的身份參加城鎮社會保險來解決其養老、醫療等方面的保障問題。對于無勞動能力的失地農民，應該在分配其土地補償費基礎上，從政府土地轉讓凈收益中劃出一定比例保障其基本生活需要。可以借鑒部分地區農民以土地作價入股的方式參與企業的組建，并從企業生產經營活動中獲得利潤分成，讓失地農民有更為穩定的收入來源，進而分享工業化帶來的實惠。

進城務工農民是介于城市居民與農民之間的特殊群體，妥善解決這部分群眾的社會保障是有效銜接城市社會保障與農村社會保障體系的一個關鍵。目前至少需要解決三個方面的問題。

一、建立農民工強制工傷保險制度。很多進城務工農民在建筑、搬運等高危行業工作，勞動強度大且工作時間長，是工傷風險高發群體。因此，建立勞動保障部門牽頭的農民工強制工傷保險制度十分必要。

二、將長期進城務工、勞動關系相對穩定的進城務工農民，納入城鎮統一的基本醫療保險統籌，不建立個人賬戶，主要解決其大病風險。而且考慮到進城務工人員多為青壯年，且未來仍有可能回到原居住地，其繳納的保費可設為相對較低的水平。

三、對于流動性強、季節性進城務工農民，可以通過參加原居住地的新型農村合作醫療來解決醫療保障問題。

第二篇：農村低保制度

低保檔案管理制度

一、檔案管理人員工認真學習檔案專業知識，以便更好地完成檔案的收集、整理、保管、統計、鑒定、利用等工作任務。

二、認真收集農村低保工作中形成的各類文件、報表、材料和上級下發的所有文件材料，保證歸檔文件材料完整、準確。

三、本單位運轉的文件材料做到一月小清，季度中清，半年大清，年終徹底清理。

四、年終完成當年文件報表、資料的立卷、歸檔任務。

五、按規定將永久、長期檔案向上級檔案部門移交。

六、按期對檔案進行鑒定，提出存毀意見。

七、在檔案工作的業務上，接受上級業務主管部門和上級部門的指導、監督和檢查。

低保動態管理制度

一、各村對農低保對象進行動態管理，負責本村農低保審核工作。

二、對一類一檔低保對象一年審核一次，對二類二檔半年審核一次，四類四檔、五類五檔對象季度審核一次。經審核對符合條件的農村困難群眾繼續納入保障；不再符合條件的退出農村低保。

三、經本鎮社會事務辦核實，家庭收入達到或超過低保標的低保對象，應將取消該戶保障待遇意見上報縣民政局，擬準后終止保障待遇，并委托村委會進行公示。

四、社會事務辦每季度將動態管理情況上報縣民政局，并存檔。

鄉鎮低保審核制度

一、成立鄉鎮農村低保審核小組組成成員：鄉鎮長、分管鄉鎮長、社會事務辦人員、其他部門負責人。

二、審核小組職責對農村低保對象的家庭生活狀況和調查情況進行審核評議。

三、評議程序

1、鄉（鎮）政府在7個工作日內完成對申報對象有關情況的調查核實工作。

2、由鄉鎮長或分管鄉鎮長主持召開鄉鎮農低保審核小組會議，對申報的農低保對象的家庭生活和調查情況進行評議記錄存檔。

3、鄉鎮政府根據評議情況進行公示7天以上，對群眾無異議或異議不成立的，并將擬定對象 名單報縣民政局。

低保崗位責任制

一、熱愛低保工作，勤勤懇懇，嚴格按照制度辦事，切實依法保障困難群體的生活。

二、在接待、咨詢或辦理有關事宜時，工作人員要按照優質服務的要求，以平和的語氣，簡潔的語言和服務用語與辦理業務者交談，態度要真誠，解釋要清楚，回答要準確。

三、在辦理低保業務時，要認真了解對方詢問或辦理事宜的基本情況和要求，認真進行辦理，對需要按一定程序辦理的，要一次性告知相關事宜，說明其需辦的手續。

四、工作人員要嚴格執行本機關的工作制度，做到不遲到、不早退，善始善終做好本職工作。

五、在工作期間，不準擅自離崗、串崗、聊天，嚴禁酒后上崗。

六、如在下班時間之前，仍有服務對象前來進行辦事，工作人員要做到適當延時工作制度。

七、在工作期間，工作人員要使用規范文明用語，耐心解答咨詢問題，符合條件，手續完備的，在規定期限內辦理完畢。

八、工作人員要以文明的語言，良好的素質，優質的服務，優化服務環境，創造廉潔、高效的政務環境，進一步樹立政府形象

第三篇：農村低保有關制度

***農村低保評議、審核、審批制度

一、村（居）民委員會評議制度

（一）成立村（居）委員會評議小組

組成人員：村（居）委會主任 村民小組長 村民代表

（二）評議小組職責

對農低保申請人的家庭生活狀況進評議并初步確定其家庭貧困程度類別。

（三）評議小組議事的程序

1、由村委會在5個工作日內對申請人的家庭收入和實際生活情況進調查核實，并由2名以上調查人填寫《***農村居民家庭基本情況表》、《貴州省農村居民最低生活保障待遇申請審批表》。

2、由村（居）民委員會主任主持召開農低保評議小組會議，將會議記錄、簽到冊、評議記錄存檔。

3、將對申請人的家庭生活狀況和調查情況及初步確定的程度類別等情況在村務公開欄上進行公示5天以上。

4、村（居）委會將其他相關材料一同上報鄉鎮人民政府。

二、鄉鎮審核制度

（一）成立鄉鎮農村低保審核小組

組成成員：鄉鎮長、分管鄉鎮長、社會事務辦人員、其他部門負責人。

（二）審核小組職責

對農村低保對象的家庭生活狀況和調查情況進行審核評議。

（三）評議程序

1、鄉（鎮）政府在7個工作日內完成對申報對象有關情況的調查核實工作。

2、由鄉鎮長或分管鄉鎮長主持召開鄉鎮農低保審核小組會議，對申報的農低保對象的家庭生活和調查情況進行評議記錄存檔。

3、鄉鎮政府根據評議情況進行公示3天以上，對群眾無異議或異議不成立的，并將擬定對象 名單報縣民政局。

（二）評審委員會職責

1、對申報材料和調查情況進行評審，確定申報對象是否符合條件保障對象家庭貧困程度類別和補助水平檔次。

2、對有爭議的農低保對象組織人員重新調查研究核實。

3、對評審會議的記錄、簽到冊、評審結果存檔。

4、鄉鎮在村務（政務）公示欄上公示3天以上。

5、開展調查研究，及時解決和向上級反映農村低保工作中存在的問題。

（三）議事日程

1、接到村委會上報的材料后，評審委員會在10個工作日內完成對申報材料的審核。

2、審核后鄉鎮人民政府公示3天后，群眾無異議或異議不成立的，在《貴州省農村居民最低生活保障待遇審批表》上簽署意見蓋鎮人民政府公章，上報縣民政局。

***人民政府

二〇一一年一月三十日

***農村低保資金管理制度

一、農低保金是用于解決農村居民最低生活保單的資金，不得用于其他支出，嚴禁擠占和挪用。

二、農低保的財務管理，嚴格執行有關財經法規和財經制度。

三、任何個人或部門不得從上級下撥的農低保資金及本級預算安排農低保金中開支低保工作經費，不得向農低保戶收取任何管理費用。

四、財政局要將農村居民最低保生活保障資金納納入“財政社會保障資金補助專戶”管理，在“財政社會保障資金補助專戶”下設置“農村居民最低生活保障費”分類明細帳，實行專項管理、封閉運行、專款專用。

五、民政局在每年年底前，根據核定的農低保人數和補助金額編制下一低保資金預算，經財政局審核，報縣政府批準后，列入財政預算，專款專用。

六、民政局按照批準的低保資金預算編制用款計劃。財政局按資金預算和用款計劃及時交低保金從財政專戶撥付民政局使用。

2011年1月30日

***農村低保報表制度

一、鎮社會事務辦負責本鎮有關農村低保報表上報工作。

二、每季度按要求上報本鎮《農村低保備案表》，備案表上戶主姓名及身份證編碼應與公安系統的一致，保障人口應等于家庭人口。家庭季度發放總金額應等于各項應發金額之和。

三、每季度按要求上報《農村低保動態管理報表》，準確上報本鄉鎮該季度新增低保戶數、人數。退出農低保的戶數、人數理；檔次調整的戶數、人數；

四、按要求上報本季度《農村低保金發放名單》，本季度《農低保金發放名單》與本季度《備案表》的戶主排序、戶主姓名、身份證號碼、檔次、發放人口、應放金額應一致。本季度還繼續享受農低保的農戶的存折賬號應與上季度的存折賬號一致；如農戶存折賬號遺失或被磁化已更換新折的鄉鎮社會事務辦需及時將新折賬號在下季度的收放表中更換，并在備注欄說明。否則下季度該農戶不能領取低保金。

五、每季度低保金撥付鄉鎮后，按要求及時上報《農村低保季度報表》（2張），準確填寫“保障標準”，“保障戶數”“保障人數”“享受增發人員數”“三無人員”的戶數、人數（即一檔戶數、人數）“主要勞動力因病因殘喪失勞動力”的戶數（即二檔三檔的戶數人數之和），“其他原因造成家庭生活常年困難的戶數、人數”（即四檔五檔戶數、人數之和），“本季度支出低保金”“年初到本季度支出低保金”“本季度人均補差”（即本季度人均補助水平，等于本季度發放金額除以本季度保障人數的商數），“本季度新增注銷的戶數人數等欄目。

六、按時上報2011低保動態監測的有關報表

1、《農低保動態監測村級調查表》、《農低保動態監測鄉鎮級調查表》，每季度季后5日內將審核無誤的數據錄入上報縣民政局。

2、《調查戶收支情況表》采用記賬方式，按照實際登記每一筆發生的收入、支出日記賬，按月收集和錄入《收支情況表》，每季度季后5日內將審核無誤的數據錄入上報縣民政局，報送鄉鎮領導簽字，蓋章紙質文檔一份。

3、《農低保動態監測調查戶基本本調查表》、《個人調查表》在09年12月20日前一次性入戶調查，與以上3張表于2010年1月5日前錄入上報縣民政局，并報送領導簽字蓋章紙質文檔一份。

七、除以上表冊而外的報表，應在規定的時間內上報。

八、各種報表上報的時限及質量納入09年農低保工作單項考核內容。

***人民政府

二〇一一年一月三十日

***農村低保動態管理制度

一、各村對農低保對象進行動態管理，負責本村農低保審核工作。

二、對一類一檔低保對象一年審核一次，對二類二檔半年審核一次，四類四檔、五類五檔對象季度審核一次。經審核對符合條件的農村困難群眾繼續納入保障；不再符合條件的退出農村低保。

三、經本鎮社會事務辦核實，家庭收入達到或超過低保標的低保對象，應將取消該戶保障待遇意見上報縣民政局，擬準后終止保障待遇，并委托村委會進行公示并書面通知本人，收回該戶《低保證》交縣民政局。

四、社會事務辦每季度將動態管理情況上報縣民政局，并存檔。

***人民政府

二〇〇八年七月三十日

***農低保動態監測數據錄入

與處理質量管理制度

一、有關農低保動態監測工作統計表（從縣鄉（鎮）報表中獲取或由村委會提供；

二、2007提12月—2008年11月有關報表及調查表采用一次性調查填寫；

三、2009年的動態監測縣鄉鎮村級有關報表及調查表每季度報一次，住戶基本情況調查表和個人調查表年底一次性入戶調查。住戶收支情況調查表原則上采用記賬方式，分月收集，錄入分戶資料。

***民政局

2008年7月30日

***低保檔案管理制度

一、檔案管理人員工認真學習檔案專業知識，以便更好地完成檔案的收集、整理、保管、統計、鑒定、利用等工作任務。

二、認真收集農村低保工作中形成的各類文件、報表、材料和上級下發的所有文件材料，保證歸檔文件材料完整、準確。

三、本單位運轉的文件材料做到一月小清，季度中清，半年大清，年終徹底清理。

四、年終完成當年文件報表、資料的立卷、歸檔任務。

五、按規定將永久、長期檔案向上級檔案部門移交。

六、按期對檔案進行鑒定，提出存毀意見。

七、在檔案工作的業務上，接受上級業務主管部門和上級部門的指導、監督和檢查。

***人民政府

二〇〇八年七月三十日

農村低保動態監測現場調查查管理與監督制度

一、被抽中的村按低保的類別檔次（五類一五檔），各抽2戶進行調查。

二、由樣本鄉鎮社會事務辦負責人及該村調查員負責本鄉鎮農低保戶動態監測工作。

三、調查員負責對調查戶進行定期走訪和指導督促、檢查調查戶記賬情況。對不會記賬的調查戶、調查員要定期上門幫助該登記所發生的每筆賬。

四、為調查建立現金收支賬和實物登記賬，要求調查戶應每天記錄現金收支與支出情況，對實物收支，要根據不同產品、產品質量，采用不同的記賬方法，把各實物收支記錄準確。

五、調查員每月月底前將收集的監測戶現金及實物的收支日記賬交各鄉鎮社會事務辦，社會事務辦在季度季末月底前將日記賬按編號錄每戶每季的收支情況調查表，并在季末下月5日前報送縣民政局低保辦，上交一份領導簽字的紙質文檔上傳一份電子文檔。

***民政局

2008年7月30日

***農村低保動態監測調查中員培訓制度

一、由縣民政局、縣統計局、扶貧辦在縣農村低保試點工作領導小領導下，負責對我縣九個鄉鎮10個村監測點（100戶）農低保監測調查員負責進行培訓。

二、由民政局編制農低保監測調查抽村樣本框。

三、由統計局根據抽樣點隨機抽取10個監測點。

四、采取以會代培方式，培訓如何對農戶的基本情況、收支情況、家庭成員、個人情況進行調查。

五、2008年底縣級監測工作縣統計工作報表，鄉鎮級調查表、村級調查表采用統計形式，調查戶基本情況調查表、調查戶收支情況調查表、個人調查表采用抽樣調查方法。

***民政局

2008年7月30日

******農村低保申報審批制度

一、嚴格執行《貴州省農村居民最低生活保障實施方案》規定的審批程序進行審批。

二、申請享受農村居民最低生活保障待遇的人員，必須由戶主向戶籍所在地的村委會提出書面申請，并提交家庭戶口薄、戶主身份證復印件、家庭成員收入的證明及其他相關的證明。

三、村委會負責受理貧困居民申請享受低保家庭成員收入主調查和初審公示等工作，并上報鎮政府。

四、鎮政府負責對保障對象進行認真審核、公示，嚴格把關。

五、各村必須對低保對象進行動態管理、并進行公示，接受群眾監督。

***人民政府

二〇〇八年七月三十日

農村低保工作宣傳、標語

1、農村低保、利國利民。

2、完善農村低保、構建和諧長順。

3、一、二、三、四、五檔；扶助農民奔小康。

4、申請農村低保，是每個年人均純收入低于785元的農業戶口家庭的權利。

5、加強農村低保，維護社會穩定。

6、加大對低保戶的扶貧力度，讓部分農戶脫貧致富。

***民政局

2009年7月30日

***低保評議制度

一、村民委員會評議制度

（一）成立村委員會評議小組

組成人員：村委會主任 村民小組長 村民代表

（二）評議小組職責

對農低保申請人的家庭生活狀況進評議并初步確定其家庭貧困程度類別。

（三）評議小組議事的程序

1、由村委會在5個工作日內對申請人的家庭收入和實際生活情況進調查核實，并由2名以上調查人填寫《***農村居民家庭基本情況表》、《貴州省農村居民最低生活保障待遇申請審批表》。

2、由村民委員會主任主持召開農低保評議小組會議，將會議記錄、簽到冊、評議記錄存檔。

3、將對申請人的家庭生活狀況和調查情況及初步確定的程度類別等情況在村務公開欄上進行公示5天以上。

4、村委會將其他相關材料一同上報鎮人民政府。

二、評審委員會職責

1、對申報材料和調查情況進行評審，確定申報對象是否符合條件保障對象家庭貧困程度類別和補助水平檔次。

2、對有爭議的農低保對象組織人員重新調查研究核實。

3、對評審會議的記錄、簽到冊、評審結果存檔。

4、在村務公示欄上公示3天以上。

5、開展調查研究，及時解決和向上級反映農村低保工作中存在的問題。

***村民委員會 2008.7.20 農村低保動態監測制度

一、由調查員負責本村農低保戶動態監測工作。

二、調查員負責對調查戶進行定期走訪和指導督促、檢查調查戶記賬情況。對不會記賬的調查戶、調查員要定期上門幫助該登記所發生的每筆賬。

三、為調查建立現金收支賬和實物登記賬，要求調查戶應每天記錄現金收支與支出情況，對實物收支，要根據不同產品、產品質量，采用不同的記賬方法，把各實物收支記錄準確。

四、調查員每月月底前將收集的監測戶現金及實物的收支日記賬交鎮社會事務辦。

***村民委員會

2008年7月30日

第四篇：農村低保制度建設情況調查報告

星星之火可以燎原，農村低保是政府對農村家庭年人均純收入低于當地農村最低生活的一個保障標準，是按最低生活保障標準給予救助農村困難群眾的新型社會救助制，是實踐“三個代表”的重要思想、解決“三農”問題、落實科學發展觀的重要體現。高度重視農村居民最低生活保障制度，著力解決、保障、改善貧困農民的生產生活條件，營造和諧的鄰里關系及

氛圍，進一步保增長、保穩定，能更好地促進新農村建設和諧發展。近日，××縣××鎮人大主席團組織部份縣、鎮人大代表對農村居民最低生活保障制的落實情況進行走訪調查。并寫出調查報告在人大代表活動中進行審議。

通過走訪調查，代表們認為：農村居民最低生活保障制度是一項幫助特殊群體的惠農政策，只有實實在在的落實好、利用好才能發揮其作用，才能從根本上解決貧困問題。它的保障對象是：因病因殘喪失主要勞動力的人員，生活常年貧困的農村困難家庭成員及符合五保供養的“應保未保”對象。對未享受五保待遇、無勞動能力且生活特別困難鰥孤寡獨對象給予重點保障，按月70元的金額享受低保待遇，對家庭主要成員因殘因病、無勞動能力且子女未成年、生活特別困難的對象按月50元的給予救助，因災及其它原因導致生活困難的對象月救助40元，這點錢在實際生活中它能為農村貧困戶救急救苦。我鎮的低保工作在縣委縣政府的正確領導下，在縣民政局指導下，鎮人民政府的高度重視低保工作，加強領導、精心組織、層層落實責任，使有限的低保名額在農村居民最低生活保障制度中發揮了最大的作用。一是加強領導，精心組織。按會政辦發200765號印發《××縣農村居民最低生活保障制度暫行辦法》的通知和會政辦通200766號貫徹落實《××縣農村居民最低生活保障制度暫行辦法》的文件精神，鎮黨委政府召開會議，制定分配方案，成立低保工作領導小組和督查組，召開村委會全體干部進行業務培訓和名額分配。同時要求各村在操作中要開好村兩委班子會、村民小組長低保工作業務培訓會、以村民小組為單位召開的低保對象群眾推薦會、黨員及村民代表參加的低保對象審核評議會來保障工作的落實。二是加大宣傳，營造氛圍。為了真正的貧困村民的切身利益，各村充分利用廣播、黑板報、宣傳欄、會議等形式斯斯廣泛宣傳開展農村低保目的，低保原則、低保范圍、審批程序、發放形式，積極爭取廣大群眾的理解和支持，讓大家不為個人的小利益而相互爭搶低保名額，并能根據自己和別人的情況互相謙讓，把貧困名額真正落到貧困家庭中，從而進一步營造鄰里之間的和諧氛圍，讓低保切實達到預期的目的。三是健全制度，陽光操作。實行層層責任制，鎮黨委書記、鎮長為低保工作的第一責任人，相應的村總支書記、村主任也是第一責任人，誰失職追究誰。鎮級把低保名額分到村級，村級把低保名額分到小組，由村民小組召開村民會議對低保對象進行評議、公示，公示無異議后報村委會，由村委會召開村兩委和德高望重的村民代表、黨員參加的會議進行審核評議，把評議出的結果在村和小組上再一次公示無異議后報鎮民政辦，由低保工作領導小組審核并公示后報黨委政府審批報縣低保科。整個操作過程形成制度，在評審的工作過程中嚴格按公開、公正、公平的原則進行，每一步嚴格把關監督，實行陽光操作。四是監督過硬。在操作過程中督查組全程跟蹤督查，并在鎮信訪辦和民政辦分別設立信訪和舉報箱，發動群眾進行全面監督，如在低保工作中有違規操作或把不符合條件的納入對象，經核實后嚴格查處并追究責任，同時對對舉報真實者給予獎勵。五是正面引導，鼓勵幫助脫貧。從正面宣傳教育群眾，讓群眾樹立正確的人生觀和價值觀，正確看待低保制度，都知道低保時一種救助貧困制度。讓廣大群眾樹立只有脫貧致富才是光榮，不脫貧是落后的信念，在生活中要用向前發展的眼光看待問題。并想方設法找發展路子，鼓勵廣大群眾積極低保對象早日摘下低保的帽子。鎮還成立結隊礦幫扶隊子，讓干部職工盡綿薄之力為貧困戶排憂解難、出謀劃策，幫助脫貧，進一步促進新農村的建設和諧發展。

第五篇：農村社保制度建設研究

農村社會保障制度建設問題——財政方面

{一}、農村社會保障制度建設引例

農村社會保障是我國社會保障制度的一個重要的組成部分。它是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對農民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障農民的基本生活的一種社會制度。

{二}、農村社會保障制度建設的必要性: 堅持科學發展觀，實現全民共建共享和諧社會是我們建設的目標，要想實現這一目標，必須重視農民問題和農村的社會保障制度建設。

加快農村社會保障制度建設，是促進農業和農村發展、改善農民基本生活、大力推進社會主義新農村建設的內在要求，對于統籌城鄉經濟社會發展、加快構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會都具有非常重要的戰略意義。建立農村社會保障制度，是發展社會主義市場經濟的內在要求，也是廣大農民的迫切愿望。目前我國農村社會保障制度發展滯后，存在諸多問題。分析其發展滯后的原因，探討改革措施，是建立和完善我國農村社會保障制度的基石。在已建立起現代社會保障制度的西方國家（如德國），從事獨立經營的農民與具有雇傭關系的工人和職員一樣，能夠享受到所有社會保險的保護。而在我國，由于受經濟發展水平以及歷史文化傳統的限制，農民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。農民社會保障的現狀表明，農民低水平的社會保障，不僅阻礙農村經濟的發展，而且影響社會穩定。因此，重視并進一步健全和完善農民社會保障制度，不僅對于深化我國經濟體制改革、建立和完善社會主義市場經濟、盡快建成社會主義法治國家有著重要的作用和意義，而且對于減少社會沖突和矛盾、為經濟發展創造良好的社會秩序有著同樣重要的作用和意義。我國農民應獲得社會保障的保護、在我國健全和完善農民社會保障制度極為必要，尤其是我國政府應為我國農民社會保障制度的發展作出更多努力。

{三}、農村社會保障制度建設現狀與存在問題：

隨著改革開放的不斷發展和深化，我國與國際社會的聯系日益密切，社會經濟各方面都發生了翻天覆地的變化，社會主義新農村建設正如火如荼的展開，農村社會保障也有了很大的發展，我國目前已建立了農村社會保障制度的基本框架，最低生活保障等社會救助制度、新型農村合作醫療保障制度也取得了顯著的成效，但就整體而言，我國農村社會保障制度尚處于探索階段，現有的農村社會保障制度離農村和農民的需要仍有很大差距，許多制度尚未成型。農村社會保障制度的局限性十分突出，具體來說有以下幾方面的問題：

1、目前我國農村社會保障體系覆蓋范圍窄、層次低、社會化程度低。（社會保障資源的分配嚴重失衡）

1999年，我國的財政收入突破1萬億元；2005年，我國的財政收入突破3萬億元；2008年，我國的財政收入突破6.1萬億元。2009年我國的財政收入突破6.5萬億元，與2008年相比將增收0.4萬億。我國的財政收入成倍提高。國家統計局2007年中央財政決算報告顯示：2007年全國財政收入51321.78億元，全國財政支出49781.35億元。國家財政按功能性質分類的支出：教育支出1076.35億元；科學技術支出999.61億元；社會保障和就業支出2302.36億元；醫療衛生支出664.3億元；環境保護支出782.11億元。也就是說，只有約五分之一的財政支出直接用到老百姓身上，而從社會保障支出費用來看：占總人口近70%的農民的社會保障支出僅僅占全國社會保障費的11%，而占總人口近30%的城鎮居民卻占了全國社會保障費的89%。20世紀90年代初，城市人均享有的社會保障費是農村人均的30倍之多（城鎮居民455元，農民15元），兩者差距懸殊。從覆蓋面看，城鎮已達到91%，而農村只有2%。，大部分農村的社會保障停留在救濟的層面上，即使農村以養老、醫療為重點的社會保障也只是在小范圍內實施，并沒有普遍推行。近年來，雖然新型農村合作醫療已經在全國大部分農村地區推廣實施，農民的看病難、看病貴的問題得到了一定的緩解，但與農民的需求仍有較大差距，農村社會保障乏力、形式相對單一的狀況沒有從根本上改變，大多數農民還無法享受到其他社會保障。且長期在農村實行的“五保戶制度”等社會救助和社會優撫應保未保的現象普遍存在。醫療保障是社區化不是社會化，而且大部分國有企業、私有企業以及三資企業對農村勞動者的社會保障基本是一片空白。這種情況損害了勞動者的基本權益，也影響了企業資源的優化配置和經濟效益的提高。改革開放以來，農村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經濟建設做出了突出貢獻。目前我國約有2億多農民工，但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，成為城市化的犧牲品。可以說，他們沒有任何保障可言，他們干的是最險、最苦、最累的活，而人身權利、經濟權利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮社會保障體系之外的農民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們為城市所做出的貢獻極不相稱。而另據報道，我國黨政機關每年公款吃喝要花掉2000億，公車支出要花掉3000億，公費出國考察還要花掉2000億。2007年各國的行政費(即公務開支)在國家財政支出的比重排名中，中國以27.6%的驚人比重位居榜首，遠遠高于其他國家6%的平均值。

以上可以看出在政府成倍增長的財政收入中我國農民并沒有從中得到更多的福利。也由此可進一步推理出現階段在農村社會保障制度體系建設中存在的問題主要在于政府財政投入偏低和城鄉分配的不平衡。

現代社會保障制度的責任主體是國家和社會。而作為我國社會保障體系兩個有機組成部分，國家在城鎮社會保障和農村社會保障構建中承擔的責任卻相去甚遠。在國家的立法推動和資金支持下，現階段城鎮已經初步建立起比較完善的社會保障體系;而在農村，在生活著9億農民的農村，國家卻以財力有限、農民有土地保障和家庭保障等為借口，除了提供一些最低水平的具有應急性質的社會救助外，將廣大農民拒之于現代社會保障的門檻之外，這充分顯現了社會公平機制的扭曲。由于政府責任的缺失，城鄉差距不斷擴大、不同社會群體的差距不斷擴大，現有的農村社會保障僅僅能夠解決農村保障對象的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發展問題。資金來源不盡合理，國家和集體所承擔的社會責任過小，財政投入部分集中用于了城鎮職工，農村集體經濟又無力承擔農民的社會保障資金，農民參保幾乎完全由個人繳費，超出了農民的承受能力，影響了農民參保積極性。其次，由于農民自身的局限性，還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的概念，從而導致參保意識和比例較低。

2、我國農村社會保障管理混亂，缺乏法律保障，基金難以保值增值。管理體制不健全，導致國家相關政策沒有落實到位，給農村社保工作的建設和推進帶來一定困難和障礙

一是相關部門體制呈現出高度分散、多頭管理、政出多門、統籌辦法不

一、信息無法共享等弊端。在推進農村社保建設工作中，部門之間缺乏聯動效應，職責越位與缺位并存；

二是管理執行性責任全部由基層承擔，由于地區性財力差異，導致有的地方工作經費、工作設施得不到有力保證，資金監管不力，使用不當，乃至于截留、挪用、擠占等違紀違規現象屢見不鮮，嚴重制約了社會保障制度的發展； 三是農村社會保障工作的專業化水平不高，沒有形成一支從研究到操作的專業化隊伍，工作安排不科學，開展較困難。

更具調查結果顯示，對政府推行社保制度建設管理力度持滿意態度的僅占10%，有30%的認為一般，而大多數家庭（60%）認為政府管理水平亟待改進。這說明相關政府部門的管理水平有待提高。

城市社會保障由勞動和社會保障部組織實施。農村養老保障和社會救濟由民政部門管理，農村醫療由地方政府和集體經濟共同管理，一些地方商業保險公司也參加了農村保障，從而形成了城鄉分割、政事不分、多頭管理的格局。此外，農村社會保障體制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使得農村社會保障工作無法可依、無章可循，農村社會保障基金使用風險大，難以解決保值增值的問題。社會保障基金有的借給了企業周轉，有的用來投資、炒股，更為嚴重者利用職權進行貪污，造成了資金的大量流失。

目前，我國農村社會保障管理呈現出政出多門、各自為政的局面，城鄉分割、條塊分割、條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。如優撫安置和社會救濟歸民政部門管理，養老保險歸勞動和社會保障部門管理，醫療保障歸衛生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。管理體制的不順，造成現有的農村社會保障項目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執行政策的機構卻不少。由于這些部門所處地位和利益關系不同，看問題的角度不同，工作中經常發生摩擦和矛盾。有的項目誰都爭著管，從中受益；有的項目又誰都不愿意管，相互扯皮。

此外，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，保障基金的征繳、管理和使用三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險。有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權貪污農民繳來的“養命錢”，從而造成基金大量流失，嚴重影響基金的正常運轉，并在農民心中造成極壞的影響。因此，亟待對農村社會保障進行科學規范的管理和監督。

農村社會保障資金嚴重缺乏，籌資渠道不合理

農村社會保障的資金來源主要有兩個方面：一是參保農戶自己集資，二是政府的財政撥款，籌資渠道相對單一。由于農民生活水平普遍較低，因此參保的集資數目就十分有限了，主要還是要靠政府財政支持。但我國農村人口眾多，基數過大，政府財力有限，僅僅靠財政撥款來解決農村社會保障問題是不可能的。這就需要一部分社會投資，主要是來自企業單位投資。在經濟欠發達地區的農村，鄉鎮企業的發展本身就很困難，再鼓勵他們進行當地農村社會保障的投資，這種可能性也較小。對于城市大眾型企業，沒有政府政策上的支持，自愿投身于這種公益事業的就更少了。資金的嚴重缺乏阻礙了農村社會保障的推進。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當地農民的社會保障資金。政府在農村社會保障資金投入上相對不足

首先是在資金投入上，城市與農村很不平衡。城鎮養老保險金已經基本實現了社會統籌，建立了國家、企業、個人共同負擔的基金模式，而在農村仍然以家庭保障為主，除養老保險、醫療保險進行了改革試點外，其他保險項目基本上沒有建立起來。城鎮的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農村覆蓋率不足2.4%；其次是各級政府重視不夠，宏觀指導不力。雖然提出了要建立多層次的社會保障體系，基本上都是針對城鎮職工的，關于農村的社會保障制度只是提出在有條件的地區探索建立養老保險、醫療保險和最低生活保障制度。至于經濟落后地區要不要建立以及怎樣建立社會保障制度，近期還沒有明確的規定。如果農村也建立了比較全面的社會保障體系，政府向農村居民提供最基本的公共服務和最低標準的公共設施，農村的貧困發生率應該會比現在低的多。第三是政府組織的農村社會保障覆蓋面窄并且體系不健全。在農村城鎮化和農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的真空地帶。對農村社會保障制度建設的意見與建議

2、社會保障管理體制沒有理順 就農村的社會養老保險來說，由于歷史原因及利益驅動，在一些地方從開辦養老保險以來，保險公司從沒有停止與民政部門的競爭，與教育部門聯合對鄉村民辦教師進行保險，這勢必造成農村養老保險的分割局面。

3、收繳保障基金的難度較大

以養老社會保險為例，在目前社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險體制下，職工的養老金由單位和職工個人共同負擔。因此，對于用人單位來說，招用農民工的直接原因是基于比較人工成本因素的考慮。與城市職工相比，農民工在沒有任何福利的條件下，工資可以更低，只要其獲得的收入高于農村的平均收入水平，農民工都愿意接受工作，而且由于龐大的流動大軍的壓力，農民工比城市職工更能吃苦耐勞，也更容易管理。而錄用一名城市職工，用人單位不僅要支付高于農民工很多的工資，而且還要支付各種福利費用，養老保險費便是其中必須繳納的費用之一，對于用人單位來說，錄用一名城市職工的費用不如多招用幾名農民工。因此，用人單位不愿為農民繳納社會養老金，一旦強制推行，勢必會降低農民工低人工成本的優勢，導致用人單位大量減少農民工的需求數量。對于農民工個人來說，在社會養老保險金與工資收入兩者之間權衡，則會理性地選擇舍棄養老保險金而保住現有的工作崗位，與用人單位私下達成妥協，不要求用人單位為其繳納社會養老保險金。同時處于低收入且不穩定的現實和短期利益最大化的行為動機，即使用人單位為其繳納社會養老保險金，農民工個人也沒有動力繳納個人賬戶養老金。因此，社會養老保險費的收繳勢必會陷入兩難境地。

四、建議、意見、對策

1、建立與我國國情相適應的農村社會保障制度

當前我國仍處于社會主義初級階段，屬于發展中國家，各地的經濟發展極不均衡。不同地區農村集體和農民個人的經濟能力懸殊。在這種情況下，要建立統一的農村社會保障制度是不現實的，只能根據各地經濟發展狀況，因地制宜，形成各地區層次不同、標準有別的社會保障制度。

首先，完善作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。

其次，促進農村新型合作醫療的可持續發展。新型農村合作醫療的籌資水平應該和經濟發展水平、農村居民收入水平相適應。并實現和經濟增長的同步、同比提高。使之明確、規范、制度化，可以長期保持穩定；因地制宜，結合實際，不斷完善合作醫療方案，改善農村醫療衛生服務條件，提高農村衛生服務質量，滿足農民群眾的醫療需求。

第三，率先實現農民工社會保障的城鄉一體化，促進農民工就業。農民工是我國工業化、城鎮化過程中的一個特殊群體，金融危機使大量農民工失業返鄉，給他們的帶來很大的影響。為此，我們需要高度重視與這一群體相關的社會保障制度建設。當前農民工群體內部已經發生了分化，建立適合農民工特點的社保制度，必須堅持分類指導。對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規和穩定就業的農民工，可直接納入城市社保體系。對回流性強的農民工，要保障其在城市的基本生存，要以較低標準和流動賬戶來實現回鄉后的保險轉換。對一般流動性較大的農民工，可設計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統籌部分隨個人賬戶轉移的制度，提高參保積極性。這些舉措有利于解決農民工的后顧之憂，實現農民工城鄉之間的自由流轉，促進農民工就業[4]。

2、規范農村社會保障的管理，強化監督

農村社會保障中存在的問題以及農民投保的熱情不高，與農村社會保障管理體制不規范有密切關系。因此，要使農村社會保障事業健康發展，就必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監督體系，這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。農村社會保障的監管是指各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理效益。再次，加強農村社會保障機構隊伍建設。通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑，努力塑造和培養一支適應專業化、現代化、市場化管理需要的專業隊伍。

3、強化政府責任，促進社會公平性 政府在推動農村社會保障發展，促進社會公平方面有著不可替代的作用。政府介入社會保障領域的首要和基本的目標是進行收入再分配，追求社會公平，以維持社會可以接受的收入分配差距[5]。城鄉居民收入不平等和社會地位不平等是中國社會的主要問題之一，甚至有可能是一系列不平等問題中最主要的問題。只有通過政府強有力的組織，完善農村社會保障制度，調整社會經濟政策，特別是國民收入分配與再分配政策，才能防止收入差距繼續擴大。同時政府應當利用其強制權明確社會保障的權利義務關系，矯正市場失靈，并將由此造成的社會影響降至最低程度。我國國家與社會并沒有完全分立，農村社會保障應當與城市社會保障一樣是由具有普遍性的國家而非由特殊性的農村社會來承擔的。盡管國家有時只是“虛幻的共同體形式”。但是，在普遍認可國家是民主的國家、代表的是全體勞動者利益的基本前提下，就無法放棄國家對維護社會保障的第一主體責任。

4、建立多元籌資渠道，完善籌資機制。是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我國的國情和經濟水平，現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現政府的財政責任，因為國家是農村社會保障的責任主體。鑒于國家財力有限，國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決[6]。由于存在地區差異，各省（市）可自行決定地方各級政府對現行個人賬戶提供配套資金的比例和數額。從農村集體經濟的角度，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。集體承擔的部分主要來自鄉（鎮）村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等。對于經濟發達地區，集體補助是不成問題的；而對于集體經濟力量比較薄弱、鄉鎮企業又少的地區，集體補助還是問題，在這種情況下，各級政府應克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。5加強農村社會保障法制建設，使農村社會保障有法可依 要使農村社會保障制度走向規范化的道路，必須加快制定符合農村實際情況的法律法規。但我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，從而使社會保障工作在農村的開展極其緩慢。那些作為目前農村社會保障制度主要法律依據的行政規章之間缺少必要協調，不能形成配套的法律體系，導致實踐中有許多問題無法可依。當前應盡快就農村社會保障的基本范圍、保障對象、保障待遇和標準、參保者享受的權利和義務等方面制定完善的法律，使廣大農民的社會保障工作，做到有法可依。與此同時，建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制也是推進農村社會法制建設的必然要求[7]。我國現行農村社會保障制度中法律監督機制薄弱，主要體現在缺乏對農村社會保障基金籌集和運營的監督，導致保障基金的管理混亂，違規投資和違規使用基金現象在一些地區大量存在。

（一）建立健全農村社會保障體系，努力擴大社會保障覆蓋面 提高農村社會保障的程度，根據各農村地區的現實發展狀況制定相應切實可行的政策，有區別的建立健全農村社會保障體系，提高社會統籌的層次。同時積極加強政府，集體和農戶的合作，擴大社保覆蓋面。

（二）多頭并舉，積極開辟社保籌資新渠道 是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。但同時，有關部門也可通過開征新的稅種、發行社會保障債券和福利彩票等渠道，充實社會保險基金，開辟新的社保籌資渠道，以解決農村社會保障金緊缺的問題，加快農村社保建設的步伐。

（三）加強農村社會保障管理體制建設，重視農村社保專業人才隊伍的培養 首先，高效、暢通的體制是政策得以貫徹落實的關鍵。進一步強化政府的主導責任，更加合理地實現政府、部門、家庭、個人職責切分，規范管理，加強監督，建立統一管理與分級分類管理相結合的管理體制。

其次，由于農村社會保障涉及面大、政策性強、任務艱巨，采取內部提高職工素質與對外引進專業人才的方式，努力建設和培養一支現代化專業化的人才隊伍可以說是勢在必行。

（四）加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依 農村社會保障是我國社會保障體系中最脆弱的環節，解決這一問題的關鍵，是加強立法、完善法律制度，對如管理體制、資金籌集和使用、保障項目的標準和待遇以及保障監督，法律責任等方面進一步作出明確規定。加強農村社保的法律建設，強化農村社保的法制性無疑是加快推進農村社會保障工作有序，健康，可持續發展的必要措施。

1、建立相應的法律制度, 促進農村社會保障的發展。我國農村社會保障由于長期得不到法律的有效支持, 影響了政策落實的效果和執法監督力度。近年來，關于社會保障的立法呼聲很高, 但大多數人出發點仍放在城鎮的社會保障制度上。法律制度的欠缺給農村社會保障帶來一系列問題,如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理方面的隨意性和盲目性等等。中國是一個農業大國, 缺少農村社會保障的保障體系根本算不上是完整的社會保障體系。從國外的經驗看, 農村社會保障的法制建設都是在“工業化”經過一段相當時間以后, 到工業“反哺”農業的時期開始啟動的。目前我國工業化已進行到中期階段, 開始進入工業“反哺”農業的時期, 已具備進行農村社會保障法制建設的時機和條件。從我國農村社會保障立法的歷史與現狀看, 加快農村社會保障法制建設, 主要應該抓好以下兩項工作: 一是要抓好單項法規的建設, 如農民社會養老保險法、農民醫療社會保險法、農村工商社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法和農村殘疾人社會保險法等;二是要抓好地方性法規的建設, 鼓勵與提倡各地方政府根據本地實際制定具體的保障辦法。

2、當前的工作重點是積極推進農村最低生活保障制度、新型合作醫療制度及農村養老保險制度的建設。健全的農村社會保障制度應主要包括社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、社會優撫五個方面。當前我國廣大農民群眾的基本要求是“生有所靠，老有所養，病有所醫”。因此, 在農村社會保障的各項制度建設中, 應重點建設最低生活保障制度、合作醫療制度和養老保險制度。鑒于我國農村各地社會經濟發展很不平衡, 農民對社會保障的要求也不一樣, 因而必須從農村實際出發, 不可搞“一刀切”。當前的目標是, 先在農村大力推行最低生活保障制度和農村合作醫療制度, 同時對農村的養老保險制度進行改革。爭取到2010 年, 農村低保制度覆蓋到全部農民, 養老保險和醫療保障覆蓋一半以上的農村居民,然后用10-20 年的時間, 建立起比較完善的農村社會保障體系。具體操作上, 在經濟發達地區, 全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟, 應采取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡, 并逐步完善與提高;在中等發達地區, 應先重點抓好最低生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設, 以后隨著社會、經濟的發展再全面推開;在經濟欠發達地區, 目前重點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優撫工作, 搞好養老保險制度和醫療保險制度建設的試點, 以后再循序漸進地全面展開。在保障資金的籌集上, 積極探索多渠道籌措資金的形式。農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方。在具體操作上, 應根據各地發展水平來明確三方的合理投資分配比例。如 : 經濟發達地區, 國家財政投入可適當少些, 主要由地方財政和農民個人承擔, 在經濟不發達地區, 由于地方財政和農民個人積累比較弱, 國家則要加大財政轉移支付力度。鑒于我國現行農村最低生活保障資金是由地方財政和鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔,而由于鄉鎮財政的負擔越來越重, 保障資金實際上難以落實的情況, 今后這部分資金應來源于財政 , 由中央和各級政府共同承擔。此外, 要多渠道擴大社保資金的其他輔助來源, 如發行彩票、組織捐贈、義演等慈善活動, 依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。需要強調的是,地方政府在征地、賣地過程中所獲得的收入應主要用來回饋農民, 用于發展農村社會保障制度, 提高農民的福利。在保障對象上, 全體符合條件的農村居民都應納入到農村社會保障體系之中。近期應當抓緊優先解決4000-6000 萬失地農民、1.2 億外出農民工和8000 萬在本地鄉鎮企業就業的農民工的社會保障問題。

3、在建立農村社會保障制度過程中, 國家應積極發揮好應有的職責, 協調好各方面的關系。農村社會保障工作是一項社會系統工程, 涉及到千家萬戶和社會的許多方面, 具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。這一制度要求政府牽頭, 統一政令, 協調方方面面關系,進行有效地組織和引導。綜觀世界各國的社會保障, 都是由政府組織實施的, 是一種政府行為。政府在社會保障制度建設中應發揮以下作用: 一是對社會統籌的基本社會保險部分實行強制征繳;二是加大財政對社保投入比例, 改變目前用于社保的財政支出份額偏低狀況;三是構建健全的社會保障管理體制、監督機制、實施機制, 規范基金管理, 確保基金安全;四是要根據地方經濟的發展水平, 對各項社會保障制度進行不斷調整, 逐步擴大社會保障的實施范圍, 逐步提高社會保障的水平。從當前我國農村社會保障制度發展過程中出現的問題來看, 國家應抓緊解決以下問題: 第一, 解決權益與責任不對稱問題。要防止一些部門或某些人打著為農民建社會保障體系的旗號謀求自身利益。第二, 消除地方保護主義, 建立在全國范圍內自由流動的社會保障金轉移機制。第三, 解決社會保障基金的不可持續性問題, 不但要防止社會保障基金被挪用,而且還要使社會保障基金能夠獲得穩定的增值。發展農村社會保障制度雖然會給國家帶來比較大的財政壓力, 但與漠視農民利益的后果相比, 發展農村社會保障不但必要而且迫切。為了社會的和諧和公平, 也必須重視保障農民的利益。

第一, 建立穩定的多渠道籌集社會保障基金的制度。籌集資金要從單一主體走向多元化，農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方, 但國家要明確三方的合理投資分配比例。同時, 要廣開融資渠道，可考慮將土地補償費、土地使用費、農業稅以及農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村社會保障基金渠道。

第二, 政府要加大對農村社會保障基金的財政投入力度。要打破城鄉分治的制度安排和政策框架,按照公共財政的要求，改變目前政府財政對農村社會保障扶持微乎其微的狀況, 逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重，并明確安排一定比例用于農村保障方面。要適當增加集體補助。通過政策扶持、加強管理、深化改革等途徑, 增收節支, 大力發展壯大村級集體經濟，提高村集體對農民的補助能力, 并制定相應的辦法規范村集體對農民的補助。

第三, 要引導和鼓勵農民自身積極投入參保。要完善補貼政策, 提高政府和集體對農民參保的補助比例, 通過政策激勵，吸引農民參保。建立農民個人賬戶, 將政府和集體的補助連同個人繳納的部分,都歸到投保人的個人賬戶上, 按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金發放標準，讓農民有安全感和自主性, 充分調動農民參保的積極性。

1.增大財政支出投入。中央財政要加大農保支出，為農民提供養老補貼；還要大力支持較貧困地區的農村社會保障制度建設，加大對農村最低生活保障制度建設的資助，并逐步提高對農民農村合作醫療的補助標準，以促進農民的生活和健康水平；建立農村社會養老保險專項基金，用于補助農村養老保險制度建設。2.調整財政支出結構。要調整和完善公共財政體制，確立社會保障優先的原則 要建立社會保障預算，明確中央和地方在農村社會保障領域的分工和財政責任逐步加大各級財政對社會保障的支持力度。“十一五”期間，確保社會保障支出占財政支出的比例逐步提高。調整財政支出結構,減少建設性和競爭性支出，盡量控制和壓縮一般性開支,增加對農村社會保障的財政支出比重。中央和地方政府有必要充分考慮經濟發展的不平衡狀態從而建立對貧困地區的社會保障專項轉移支付制度。地方各級財政要承擔農村養老保險、低保和新農合的籌資責任，按時足額安排預算資金，確保農保經辦管理工作經費，促進制度健康發展。

3.統籌城鄉社會保障事業發展。首先，在農村社會保障嚴重滯后于城市、城鄉收入差距很大的情況下,應盡快扭轉社會保障財政支出的城市偏向，加大對農村社會保障的投入。各級財政要隨著社會經濟的發展，不斷加大農保投入，逐步提高農村社會保障水平，增進農民福利，促進和諧社會建設和城鄉統籌發展。要拿出專門款項用于支持農村社會養老保障制度建設，實現公共財政面向全體公民(城鄉)而不是僅僅面向城鎮居民的職能回歸。其次，從重點項目入手,逐步建立起城鄉統一的公共衛生體系和最低生活保障制度。所謂的“統一”,是指統一的整體制度體系,不同的保障水平,靈活的保障方式；最后，從長遠來看，要隨著我國財力的增加適當增加財政對農村社會保障支持的深度和廣度,逐步實現城鄉社會保障體系的接軌。

4.完善農村社會保障的工作網絡。加強信息系統建設，通過財政投入，建立橫跨農村低保、新農村合作醫療、農村養老保險多項業務，縱接縣、鄉鎮、村的信息系統，最大限度地方便參保人繳費與待遇享受，實現優化管理；要加大對人力的投入，按業務量核定經辦系統的編制，明確經辦系統財政全額撥款事業單位性質，保證經辦力量。

5.加大財政對農村社會保障的籌資責任。農村社會保障的準公共產品性質說明它應屬于公共服務范疇，政府應承擔相應的籌資責任。其中，農民養老補貼和五保供養應由政府買單；對農村社會養老保險，財政也應承擔相應的責任，包括對參保者給予一定的補助，并支付經辦管理成本(包括全額支付人員工資、工作經費，承擔信息系統建設費用)等。

（一）明確農村社會保障制度建設和改革的目標定位，加大國家財政的投入推動農村社會保障體系的建設 目前，政府和學術界對在社會主義市場經濟條件下農村究竟需要一個什么樣的社會保障體系，這個社會保障體系與城市社會保障體系是一種什么樣的關系等問題，沒有形成基本的共識。占主導地位的意見仍是主張農村社會保障應該單獨發展，認為在整個社會主義初級階段要建立全國統一的社會保障體系，有著難以克服的困難，因此，農村的社會保障體系在近期應該相對獨立的發展。由于政府沒有對農村的社會保障制度建設和城市的社會保障制度建設的關系及其未來的發展趨勢作出科學的說明，導致了農村社會保障制度建設的基本目標模糊，頭痛醫頭，腳痛醫腳，至今對農村社會保障制度建設既未形成整體的框架，也沒有漸進推進策略的根本原因。社會保障制度作為一種公共產品，其建立和完善依賴于國家法律法規的支持和政府的實際推動。這種支持與推動是城市社會保障體系得以建立、改革和完善的基本動力。這種支持與推動也是改革開放以來農村社會保障制度建設，特別是社會救助建設取得一定進展的重要原因。相對于城市而言，按照國際經驗，農村社會保障制度的建設更需要也更應當得到國家的支持。然而從我國的實際情況看，相對與城市社會保障制度而言，政府對農村社會保障制度建設的支持明顯不足。在大多數農村地區，農村居民從正式制度中得到的保障待遇幾乎是可以忽略不計的。國家和政府未能像對城市那樣對農村社會保障制度建設給予強有力的支持和推動，這是農村社會保障制度建設速度緩慢的最基本原因。此外，目前我國東部和中西部農村社會保障發展的不平衡加大、差距明顯的問題，在相當程度上與國家（政府）的宏觀調控不及時有關。