第一篇：四川省推進新型城鎮化建設情況的調研報告

關于我省新型城鎮化建設情況的調研報告

四川省第十一屆人大常委會 第三十二次會議參閱資料

優化法治環境 加快推進新型城鎮化

----關于我省推進新型城鎮化建設情況的調研報告

四川省人大城環資委關于推進新型城鎮化建設情況調研組

2012年9月 / 168

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優化法治環境加快推進新型城鎮化

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（2012年9月）

省人大常委會：

為配合省人大常委會聽取和審議“省政府關于新型工業化新型城鎮化互動發展情況的報告”，省人大城環資委組成調研組于2012年4月至9月對我省推進新型城鎮化情況進行了調研，省人大城環資委主任委員、副主任委員及部分委員采取多種方式對綿陽、自貢、資陽、遂寧等城市進行了調研。近年來，我省各地認真貫徹省九屆四次全會以來各次全會和省第十次黨代會精神，實施新型工業化、新型城鎮化“兩化”互動、統籌城鄉發展的總體戰略，堅持把推進新型工業化與城鎮化互動發展作為戰略重點，加快轉變經濟發展方式和經濟結構調整，不斷開創現代化建設新局面，取得了較為明顯的成效。同時，隨著經濟社會的發展和城鄉結構的變化，推進新型城鎮化面臨著一些新情況、新問題。現將有關情況報告如下：

一、我省新型城鎮化建設取得巨大成就

（一）、背景和概況

2003年，省委、省政府下發《關于加快城鎮化進程的意見》，/ 168

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我省城鎮化進入快速發展期。2007年，省委九屆四次全會明確提出了“一主、三化、三加強”的工作基本思路，確立了建設西部經濟發展高地的實現路徑：即以工業強省為主導，大力推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化，加強開放合作，加強科技教育，加強基礎設施建設。同時將全省工作目標鎖定為：建設西部經濟發展高地。將全省工作戰略部署明確為：一樞紐（構建西部交通樞紐）；三中心（建設西部物流中心、建設西部商貿中心、建設西部金融中心）建設；四基地（建設重要戰略資源開發基地、建設現代加工制造業基地、建設科技創新產業化基地、建設農產品深加工基地）建設。省委九屆四次全會以來，我省大力實施新型工業化、新型城鎮化“兩化”互動、統籌城鄉發展的總體戰略，國民經濟和社會發展實現了跨越式發展和歷史性突破，為建設西部經濟發展高地奠定了堅實的基礎，走出了一條順應時代要求、具有四川特色的新型工業化、新型城鎮化“兩化”互動、統籌城鄉的科學發展之路。

“十一五”期間，全省生產總值年均增長13.7％，2010年達到1.72萬億元，經濟總量占全國經濟總量的份額從2005年的4.0％，提高到2010年的4.3％，提高了0.3個百分點。

2011年全年實現地區生產總值（GDP）21026.7億元，突破兩萬億大關，比上年增長15.0％，增速高于全國5.8個百分點。

全省城鎮化水平由2005年的33.00％提高到2010年的40.18％，提高了7.18個百分點，年均提高1.44個百分點，高/ 168

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于全國平均每年提高1.13個百分點的增速。

城鎮常住人口由2005年的2888萬人增加到2010年的3231萬人；同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮常住人口增加1008萬人，鄉村常住人口減少1295萬人，城鎮人口比重上升13.49個百分點。

設市城市和縣級城市建成區面積由“十一五”初期的1260.32平方公里增加到1629.73平方公里，增長了77.33％。城市經濟在國民經濟中的主導地位進一步增強。

（二）、工業經濟實力大幅度提升，城鎮化動力強勁 “十一五”時期，全省工業增加值達到7326.4億元，5年間，年平均增長20.1％。規模以上工業增加值全國排名由2005年的第10位上升至2010年的第8位。工業的主導地位更加突出，工業增加值占GDP總量的比重由2005年的34％上升到2010年的43.2％。優勢產業發展成效顯著，全省“7+3”產業工業增加值占全省工業的85.2％。工業產品競爭力明顯提高，2010年我省產量占全國份額超過5％的工業產品達到102種。5年來工業總投資達16824.1億元，其中技術改造投資達9429.8億元，占工業總投資的56.04％，工業發展后勁顯著增強。產業園區工業集中度由2005年的36.0％提高到2010年的60.5％。有序推進產業園區化、產城一體化，“兩化”互動的格局基本形成。

“十一五” 時期，全省服務業增加值由 “十五”末的 2837 億元增加到 2010 年的 6030.4 億元，總規模擴大了1.1 倍，年/ 168

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均增長 12.2％。5 年累計完成服務業增加值 22812.1 億元，比“十五”末翻了一番。服務業就業人員達到1503.5萬人，占就業總人數的 31.5％，比 “十五”末提高了 2.7 個百分點。

2010年，全省規模以上農業產業化龍頭企業達到3223家，比“十五”末增加1476家。全省農民專業合作經濟組織發展到24131個，比“十五”末增加10531個，農業產業化經營主體帶動農戶面達到57％。新農村建設示范片連片發展優勢特色種植業2884萬畝，新增規模養殖戶4萬戶，實現了城鄉經濟相融。新建、改建、擴建和風貌功能改造56萬戶，建成新村（聚居點）2614個。農村環境綜合治理初顯成效。全省新農村建設形成了省市縣三級聯動、連片推進、以片帶面的格局。

（三）、城鎮綜合承載力不斷增強，城鎮功能進一步完善 “十一五”時期，特別是省委九屆四次全會作出建設西部綜合交通樞紐的重大戰略部署以來，全省交通基礎設施固定資產投資完成3102.5億元，是“十五”完成投資的3倍以上。5年間，各種運輸方式新增網絡里程近16萬公里。城市道路9584公里，18743萬平方公里，人均城市道路面積由“十五”末的10.58，提高到11.84平方米。城市橋梁1573座，立交橋174座，分別比“十五”末翻了一番。快速鐵路和客運專線大規模開工建設。高速公路網絡加快形成，國省干線公路、農村公路技術標準和通行狀況明顯改善。內河航道和港口建設加速推進。干支機場體系和航線網絡初具規模。成都地鐵加快建設。管道運輸網絡進一步完善。/ 168

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“十一五”時期，我省堅持走新型工業化道路。智慧城市、三網融合、電子政務、農村信息化及社會信息化建設全面發展的局面初步形成，信息化水平居中西部前列。電子信息產業成為我省國民經濟重要支柱產業。2010年我省電子信息產業實現收入2209 億元，增加值793 億元，主要經濟指標居西部地區首位。

2010年末，城市供水能力總計804.48萬立方米/日，用水人口1437.85萬人，年供水總量17.39億立方米，其中，生產營運用水4.24億立方米，居民家庭用水7.69億立方米；管網長度20656公里。新增管網長度7253公里，增長55.60％。用水普及率提高到90.8％。城鄉區域供水取得積極進展，成都市、綿陽市等城鎮密集地區，大力推進城鎮供水管網向農村延伸，保障城鄉供水一體化，通過城鄉統籌，推進城鄉供水的“同網、同質、同服務” 讓更多群眾受益。

能源生產能力、消費總量持續增長。2010年末，發電量1704億千瓦時，年均增長10.83％，發電能力大幅度提高，電網躍升為樞紐大電網；新能源發展有序推進，太陽能發電、風能發電、秸稈發電前期工作加快，生物質能燃料示范工程取得突破。

“十一五”時期，特別是省委九屆四次全會提出在全省開展城鄉環境綜合治理以來，全省連續5年開展城鄉環境綜合治理，極大地調動起各市、縣對城市基礎設施建設投入的積極性，各地在城鄉環境設施建設力度上出現了跨躍式、超常規的發展局面，建成污水處理廠57座，日污水處理量提高到333.4萬立方米，設/ 168

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市城市污水處理率提高到74.8％。道路清掃保潔面積15173萬平方米，市容環衛專用車輛3301臺，兩項西部第一；生活垃圾清運量656萬噸，建設無害化垃圾處理廠30座，無害化處理量569.8萬噸，無害化處理率提升到86.9％。多舉措推進城鎮生態環境建設，建成公園綠地16133公頃，人均公園綠地10.19平方米，建成區綠化覆蓋率達37.88％。城鄉環境綜合治理深入農村，中央和地方投資29.46億元，加大農村公共基礎設施建設，建設農村自來水廠（站）53900個，累計受益人口3661.93萬人，占農村總人口的53.26％；中央和地方投資16.85億元，用于農村改廁，累計改造衛生廁所1256.98萬戶，衛生廁所普及率62.21％。城鄉整體環境質量不斷提高，生態系統逐步實現良性循環。如，眉山市在“十一五”期間，城鎮基礎建設累計完成投資339.08億元，城鎮基礎設施水平明顯提高，2010年末，全市城市人均道路面積為 10.5平方米；人均公共綠地面積為7.69平方米。建成市區綠化覆蓋率為35.31%；污水集中處理率為80%，城市人均住宅面積為38.7平方米；燃氣普及率為98 %，自來水普及率為95 %，生活垃圾無害化處理率達100%。

（四）、加強規劃引領，城鎮化戰略格局基本形成

加強規劃統籌，科學構建全省城鎮體系。省政府批準并正式實施了《四川省“十二五”城鎮化發展規劃》和《天府新區規劃》等重點專項規劃。積極修編《四川省省域城鎮體系規劃》，加緊編制“四大城鎮群規劃” 《四川省主體功能區規劃（2010—2020）》/ 168

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等總體規劃、重點區域規劃和相關專項規劃。經過“十一五”時期的快速發展，全省已初步建立了以特大城市成都為核心，8個大城市與16個中等城市為骨干，28個小城市與1793個小城鎮為基礎，初步形成了“一核、四群、五帶”的城鎮化戰略格局，科學確定了城鎮發展戰略和總體布局，形成以城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展的省域城鎮體系。為加快新型城鎮化發展奠定了堅實的基礎。各市州也正抓緊制定、修編新型城鎮化發展規劃和相關規劃。如，資陽市在《資陽城市總體規劃》指導下，做好局部策劃、規劃、細化和具體化工作，加快完成安岳《“安三角”區域發展規劃研究》和樂至《“樂三角”區域發展規劃研究》等區域性規劃編制；進一步完善城市控制性詳細規劃，啟動《城市給排水工程專項規劃》、《城市公共服務配套設施專項規劃》等一系列專項規劃的編制，抓好《沱江沿岸濱江帶景觀工程修建性詳細規劃》、《鳳嶺公園修建性詳細規劃》等城市設計工作；編制重點鎮、特色鎮的總體規劃修編和示范試點新村、新村綜合體的規劃。

綿陽市進行了《綿陽市城市總體規劃（2009-2020）》修編，正待省政府批準，控制性詳細規劃實現了全域覆蓋。全市277個鄉鎮，已有242個鄉鎮完成總體規劃編制，鄉鎮總體規劃率達到87%。全市3287個行政村，已有783個行政村編制了村規劃，村規劃率達到24%。為推動新村建設，啟動了涪城區楊家鎮、江油市九嶺鎮、安縣興仁鄉新村建設示范點規劃。/ 168

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阿壩州編制完成了《州域城鎮體系規劃》，現正準備進行評審；13縣縣城總體規劃編制全部完成；除壤塘縣外，其余縣已完成縣城控制性詳細規劃編制；汶川縣、紅原縣已完成縣域新村總體規劃編制，其余各縣正在抓緊做規劃編制前期工作；全州225個鄉鎮規劃完成147個，完成率65%；1336個村莊規劃完成859個，完成率64%。

（五）、公共服務體系不斷完善，積極推進公共服務均等化 “十一五”以來，我省基本公共服務體系建設取得了顯著成效。城鄉免費義務教育全面實施，公共教育體系日趨完備。實施積極就業政策，初步建立起面向全體勞動者的公共就業服務體系。社會保險制度逐步由城鎮向農村、由職工向居民擴展，保障水平逐步提高，城鄉社會救助體系和社會福利體系基本形成。醫藥衛生體制改革深入推進，免費基本公共衛生服務項目全面實施，城鄉基層醫療衛生服務體系逐步健全。保障性安居工程加快建設，以廉租住房、公共租賃住房和農村危房改造（彝區三房改造）等為主要內容的基本住房保障制度初步形成。我省基本公共服務的制度框架已初步形成，人民群眾上學、就業、就醫、社會保障、文化生活等難點問題得到有效緩解。如，攀枝花市在“十一五”時期，已累計建成各類保障性住房60191套、465萬余m2，其中建成廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房近40744套、429萬余m2；實施棚戶區改造24749戶，完成改造18000余戶，余下的6000余戶將于年內全部完成，保障性住房供應量占全市住房/ 168

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總供應量的44%，全市住房保障覆蓋面已達23.75%，提前五年完成國家“十二五”末住房保障覆蓋面20%這一目標任務并高出3.75個百分點，極大推動了和諧社會的建設。

（六）、推進新型工業化和新型城鎮化的法治體系更加完善 省人大及其常委會圍繞實施“兩化”互動、統籌城鄉總體戰略加強法制建設取得了巨大的成就。省人大及其常委會制定和修訂了49件現行有效的地方性法規，省政府和有立法權的市、自治地方人大及其常委會制定了一大批行政法規和地方性法規、民族自治條例和單行條例。我省“兩化互動”，統籌城鄉發展的主要方面基本做到了有法可依，構建起促進經濟社會發展，推進新型城鎮化的法治體系雛形，為實現建設西部經濟發展高地，全面建設小康社會目標，奠定了堅實的法治基礎。

二、我省新型城鎮化面臨的主要困難和問題

綜上所述，近年來我省新型城鎮化取得了顯著成效。但制約新型城鎮化水平和質量持續提升的矛盾、問題還不同程度的存在，在一定程度上影響制約著我省新型城鎮化的健康發展。主要表現在以下五個方面：

（一）、資源相對緊缺和生態環境壓力進一步加大

截止2010年，我省耕地僅有395.95萬公頃（折合5939.25萬畝），人均耕地只有0.74畝，人均耕地不到全國平均水平（1.4畝／人）的60％，已低于聯合國規定的人均耕地0.8畝的警戒線。近幾年來，我省耕地面積繼續減少：2008年減少2.6萬公/ 168

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頃，2009年減少3.65萬公頃，2010年減少3.55萬公頃。

我省城鎮空間布局主要集中在耕地集中的盆地，盆地面積占全省總面積33％，卻集聚了全省約92％的城鎮，其中成都平原平均每萬平方公里有38.5個縣鎮、1.8個城市，是全國五大城鎮密集區之一。成都平原地區城鎮用地矛盾尤為突出，盆中丘陵地區的城市建設用地擴展系數均已超過合理比例。城鎮規模擴大與需占用土地和耕地資源不足的矛盾日趨突出。

“十一五”期間，我省四種常規能源資源（水能、煤、天然氣、石油）消耗量大幅度增加，煤炭由2005年8512.91萬噸／年，增至2010年11520.40萬噸／年，煤炭消耗量五年增加了74％；其中：省外調入量由2005年的1372.36萬噸／年增至2010年2647.83萬噸／年，增加了近一倍，發展成本增高。

我省屬貧油省份，川內消耗99％要依靠外調。石油消耗量由2005年675.05萬噸／年，增至2010年1497.38萬噸／年，石油消耗量五年翻了一番多。加之，國內資源供給不足，對外依存度不斷上升，2010年我國約66％的原油依賴進口，供給形勢相當嚴峻，一旦發生不測，我省原油供給將首當其沖。

我省具有資源優勢的優質能源水電，但水電發電量占能源生產總量的比重不足10％，電力峰谷豐枯矛盾突出；同樣具有資源優勢的優質能源天然氣，天然氣產量比重不到20％，而且，在終端能源消費中我省優勢資源和優質能源消費所占比例也很低，以2010年為例，我省常規能源消耗量和構成比例分別為：/ 168

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水能1400.84萬噸標煤當量值，僅占9.33％；煤品燃料9266.47萬噸標煤當量值，占61.72％；油品燃料2179.84萬噸標煤當量值，占14.52％；天然氣2330.96萬噸標煤當量值，也僅占到15.53％。隨著新型工業化、新型城鎮化發展對能源的需求不斷加大，我省能源緊缺狀況將進一步加劇。例如：南充市天然氣供需矛盾突出。2012年一季度，工業用氣同比增長1.28%，但仍然非常緊缺，嘉陵、閬中、高坪等地不少企業處于停產和半停產狀態，60%產能放空。今年上半年，康健生物、華晶玻璃二期等工業用氣項目將陸續竣工投產，預計年新增用氣近4000萬立方米，協調新增用氣指標難度更大。

我省水資源時空分布不均，全年70％左右的降水集中在5—9月，在人口、耕地集中、生產總值占全省GDP 85％的盆地腹部地區水資源量僅占全省的22％。水資源開發利用嚴重滯后，水利工程蓄引提水能力占水資源總量的比例為10％，不到全國平均水平的1/2。大中型水庫明顯不足，其蓄水能力占水資源總量的比例為2.8％，只有全國平均水平的1/8。部分城市缺水。水利建設投資滯后于西部，例如：2010年我省水利建設完成投資額為：83.48億元（其中，中央投資44.48億元，占53.28％；自籌38.9億元，占46.72％）；重慶完成投資額為：95.14億元（其中，中央投資29.66億元，31.17％；自籌65.48億元，占68.83％）；云南完成投資額為：105.29億元（其中，中央投資32.45億元，占30.81％；自籌72.84億元，占69.19％）。若按/ 168

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現有供水能力測算，到“十二五”末，供水缺口約90億立方米，成為可持續城鎮化亟待解決的關鍵問題。如，自貢市連遭2010、2011兩年嚴重干旱缺水，城鄉供水難以保障，被迫采取加大境外調水、啟動后備水源、限制非生活用水等應急措施，才基本保證了城鄉生活用水需求。

我省處于工業化中期階段，結構性污染難以根本改變，重化工特征明顯，化工基地、化工園區的沿江布局，水污染控制和環境風險成為非常敏感的環境問題，流域性環境風險形勢不容樂觀；重金屬風險加大，突發環境事件呈高發勢頭，自然災害引發的次生環境問題不容忽視，影響環境安全的不確定性因素增多，防范生態環境風險的壓力繼續加大。

（二）、“三農”問題依然是制約總體戰略實施的難題 我省城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主，2010年非農生產總值14702.59億元，占全省GDP的85.55％，城鎮人口3231萬人，人均GDP為45504.76元；農業總產值為2482.89億元，占全省GDP的14.4％，農村人口4811萬人，人均GDP為5160.86元，相差近十倍。作為農業大省農機總動力僅為3155.14萬千瓦，農村人均農機動力僅0.65千瓦，低于西部水平。城鄉居民實際收入差距進一步拉大，由2005年2:1拉大到2010年的3∶1。

調查顯示，務農效益低。2010年我省農業總產值2483億元，農村常住人口4811萬人，人均收益5161元；外出務工經商農/ 168

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村勞動力2245.9萬人，實現勞務收入1757.87億元，人均收益7827元，比務農高出65.93％。“種地不如打工”，農村勞動力大量外出務工經商。但是，部分農民工文化、就業技能偏低，就業領域較窄，工資水平低，導致農民工在城市生活生存預期不穩定，多數人“離土不離鄉”，“進廠不進城”，仍占有農村的資源，土地由傳統的保障功能向資本功能轉化缺乏動力和法制支撐。造成土地流轉不暢，農業規模化經營難以形成，耕作面積大量減少、經營粗放，甚至大量耕地撂荒，阻礙了新農村建設，糧食安全受到嚴重威脅，嚴重地阻礙了城鄉之間資源的優化配置和生產要素的合理流動。

（三）、人口問題、就業壓力和就業結構性矛盾仍然突出 2010年，我省常住人口8042萬人，戶籍人口9001萬人，是全國第三人口大省。規模巨大且繼續增長的人口數量將給我省經濟、社會、資源、環境和可持續發展帶來巨大壓力。特別是來自三個方面的挑戰更加突出：

一是人口老齡化進一步加劇。2010年，我省65歲以上老年人已達881萬人，占常住總人口比重10.95％，高于全國老年人占總人口比重2.08個百分點。預計到“十二五”末期，我省老齡化比例將達到15％左右，這已逼近人口學界公認的深度老齡化社會，即為5個年輕人養活一個老年人。人口的老齡化，使勞動力的年齡結構、人口撫養比例、代際關系發生著重大變化，直接影響勞動力供給，加大我省社會保障的壓力。/ 168

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二是勞動力供大于求的矛盾依然明顯。我省人口多，勞動力資源增長快，就業壓力一直很大。2010年，我省勞動力資源總數約6400萬人，每年城鄉新增勞動力約120多萬人，加之農村承包地流轉市場不健全，農村內部勞動力消化能力也較低，按照“十二五”規劃，全省生產總值年均增長12％左右的預期經濟增長目標，三次產業結構調整和就業彈性系數測算，“十二五”期間能提供的就業崗位約4891萬個左右。三次產業分別能提供的就業崗位依次是第一產業1902萬個，第二產業1253萬個，第三產業1736萬個左右。勞動力供大于求的缺口達到1500萬人。我省將長時期面臨沉重的就業壓力和對外輸出勞務的重任。

三是就業的結構性矛盾加劇。2010年，每十萬人受高中和中專教育的11247人，占11.24％，低于全國平均水平2.79個百分點；受大專及以上教育的6675人，占6.67％，低于全國平均水平2.26個百分點。我省人口受教育程度低的人群主要集中在農村及少數民族地區勞動力中。受教育程度低，直接導致勞動力綜合素質低，就業競爭力弱，無論向省外轉移還是向城鎮輸送，大多只能干收入偏低的工作。技能勞動者短缺問題更加凸顯，大多數不能勝任城鎮就業崗位的素質要求。加快轉變經濟發展方式對勞動者素質和職業技能提出了更高的要求，就業的結構性矛盾將在一定時期內進一步加劇。如，南充市全市人口627.9萬人，是我省人口第二大城市，其中非農就業人口，378.76萬人，是勞動力輸出大市，仍然出現“用工難招工難”問題。2012年一季度/ 168

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企業用工缺口超過7000人，企業用“工難招工難”矛盾十分突出。

（四）、城鎮基礎設施建設相對滯后，發展后勁不足 2010年，全國設市城市共計有657座，我省32座，僅占4.8％。其中，地級以上城市18個，縣級城市14個。缺乏市區常住人口200-400萬人的特大城市。從城市的地域分布看，主要集中在成都平原經濟圈內。2010年，在占全省土地面積10.5％的成都平原5.1萬平方公里的范圍內，擁有不同規模的城市12個，城市數量占全省的38.7％，而其余43.4萬平方公里的國土面積，僅有中小城市19個，特別是甘、阿、涼三個少數民族地區，國土面積占全省的一半，只有西昌一個市。缺乏一定數量的特大城市和大城市作為區域的經濟、金融中心，交通與信息的樞紐。

2010年，縣域經濟除成都市的雙流縣和郫縣進入全國百強縣以外，縣域經濟發展滯后，綜合經濟實力不強，縣域經濟缺乏活力也影響經濟持續發展的后勁和城鎮化進程。

城鎮基礎設施建設相對滯后。我省城鎮基礎建設整體偏弱，城市本身承載能力亟待提高。特別是縣城和小城鎮，城鎮基礎設施包括城市市政公用設施水平、城市人口和建設用地、城市供水、城市節約用水、城市燃氣、城市軌道交通、城市道路和橋梁、城市排水和污水處理、城市園林綠化、城市市容環境衛生等，大都低于全國平均水平。

城鎮建設投融資能力不強。從2010年我省城市市政公用設/ 168

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施建設固定資產投資來源構成來看：全年設施建設固定資產投資356.42億元，其中，中央撥款26.45億元，占7.42％；省、市地方財政撥款103.57億元，占29.05％；國內貸款110.91億元，占31.12％；發行債券4.81億元，占1.35％；間接利用外資1.67億元，占0.47％；自籌資金75.69億元，占21.23％；其他資金23.12億元，占6.48％；各項應付款高達53.3億元，占14.95％。可見我省市政公用設施建設市場化運作水平不高，吸引社會資本參與基礎設施和公共服務設施建設的力度不夠大，現行的融資模式對財政的依存度過高，投資方式單一。調查顯示，我省個別地方超越自身財力搞建設，甚至過度舉債，潛伏著政府投資項目大量拖欠工程款的隱憂。加之經營性城市基礎設施大多已經出讓轉讓，城市基礎設施建設資金籌措難度進一步加大，城鄉環境綜合整治和城市基礎設施建設資金，公共服務設施及保障性住房，資金需求有增無減，缺口越來越大。融資平臺不順暢，城市基礎設施建設處于發展后勁不足狀態。資金問題仍是制約我省新型城鎮化發展的瓶頸。

（五）、相關法律和體制機制不完善

一是各種法定規劃之間缺乏有效銜接。由于規劃期和規劃內容的不同，各規劃間如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃以及各級政府部門制定的重點專項規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城鄉/ 168

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空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，難以有效發揮城市基礎設施對城鎮整體布局和長遠發展所應起到的先導作用。

二是戶籍制度改革存在一定的局限性。小城鎮盡管放開了落戶條件，但由于經濟規模和就業崗位有限，對農民的吸引力不強。大量農村富余勞動力流向了大中城市及東部地區城鎮。但大中城市戶籍門檻依然較高，只對有較高技術層次的人才和具有投資能力的人放開了落戶限制，很多在城市工作多年，有穩定收入的進城農民，仍不能成為城市居民。

三是進城農民的社會保障問題尚未得到根本解決。將進城務工和經商農民的工傷保險和醫療保險納入保障范圍的工作剛剛起步，養老保險尚未納入統一的城鎮職工養老保險范圍。農村集體土地被征用以后，部分失地農民不能得到可靠的就業和社會保障補償。

四是土地承包制度部分規定已經不能適應新型工業化和新型城鎮化發展對生產要素配置的要求。農戶生產經營規模小，農業社會化服務體系不健全，組織化程度低，小生產與大市場的矛盾依然明顯。科學的農村土地流轉制度還沒有建立，農村部分進城務工者在人地分離后，其所擁有的土地往往沒有為其本人帶來收益，有的甚至荒蕪。

三、構建與整合支持新型城鎮化的法治體系 / 168

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實施統籌城鄉發展的總體戰略是個相當長的歷史過程，絕不是簡單地農村人口向城市遷居，而是千萬人生產方式和生活方式的根本轉變，這種根本性的社會轉型，將使許多舊的制度安排需要逐步摒棄和淘汰，一系列新的具體制度有待于建立和完善。我們要準確把握實施統籌城鄉發展的總體戰略的科學內涵，進一步解放思想，結合實施統籌城鄉發展的總體戰略這一世紀工程對法治的需求, 把制定、補充、修改和廢除各種相關的法規，構建與整合一個有利于“兩化”互動、統籌城鄉發展的制度框架。著力以下幾個方面的制度建設：

（一）、深化規劃體制改革，發揮規劃的引領作用

實施統籌城鄉發展的總體戰略，應當充分發揮規劃的引領作用。建議，盡快啟動《發展規劃條例》的立法。從全局上系統地解決如何建立縱向從省到鄉村規劃，橫向從總體規劃到各個專業、專項規劃的科學的規劃體系，健全規劃之間有效的銜接機制，推動經濟社會發展規劃、產業發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、交通發展規劃和新農村發展規劃等相互銜接，尤其要在已有交通規劃和布局基礎上制定產業規劃和城鎮規劃，特別要協調好經濟社會發展規劃、城鎮規劃和土地利用規劃之間的關系，做到“三規合一”。加強經濟社會發展規劃的空間指導和約束功能，明確全省主要區域的主體功能和空間布局的基本原則，為區域規劃的編制提供依據。加強區域規劃，在空間上引導區域內城鎮體系、重大基礎設施網絡、主要產業聚集區、生態環境保護/ 168

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區等的合理布局，為城市規劃的編制提供依據。以編制程序的法制化促進政府規劃工作規范化、科學化，這也是分部門研究各自負責領域的規劃工作、分類進行規劃立法所難以解決的。通過立法建立起民主參與制度、規劃銜接制度、專家咨詢制度、批準公布制度和評估修訂制度等重要制度。

（二）、深化戶籍管理、社會保障和土地管理制度的改革，使土地、勞動力、資金等要素資源在城鄉之間自由流動

一是加快戶籍管理制度的改革，逐步放寬農民進入城市就業和定居的條件，使更多進城就業的農民成為城市居民，最終建立城鄉居民可以自由選擇居住地的人口登記制度。建議在《省公安廳關于推進城市戶籍管理制度改革意見》（川辦發[2003]4號）貫徹實施和成都市統籌城鄉綜合配套改革實踐的基礎上，在國家確定的基本戶籍管理制度的原則和政策范圍內，結合四川實際制定《四川省居住證管理條例》。以適應統籌城鄉發展的客觀要求，積極推進基本公共服務均等化，解決農民工在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題，切實保護農民工合法權益。

二是以擴大社會保障面為重點，研究探索把進城務工經商的農民，特別是失地農民納入城鎮社會保障體系，逐步建立覆蓋城鄉、全省統一的社會保障體制，為勞動力的跨區域流動提供體制保障。建議，結合四川實際制定《四川省實施〈中華人民共和國社會保險法〉辦法》。建議，對照新型工業化新型城鎮化“兩化”/ 168

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互動、統籌城鄉發展的客觀要求，配套制定《四川省就業促進條例》，建立城鄉統一的勞動力市場，覆蓋農民工的就業服務援助制度。認真清理修訂《四川省中等職業技術教育暫行條例》、《四川省暫住人口治安管理條例》、《四川省失業保險條例》、《四川省勞動力市場管理條例》等地方性法規，推進基本公共服務均等化。

三是完善土地制度，搞好農村土地流轉，大力培養土地流轉市場，建立符合新型工業化新型城鎮化“兩化”互動、統籌城鄉發展要求的土地流轉市場機制。建議，盡快組織修訂《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》、《四川省〈中華人民共和國農村土地承包法〉實施辦法》，通過修訂，一方面要充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，充分實現農村土地的價值。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發展多種經營，探尋引導企業“上山下鄉”承包農村土地、“五荒地”等多種模式，加大農業結構調整力度，謀劃好農村土地流轉的整體局面，實現農村土地的價值。另一方面，在市場條件成熟的情況下，對需流轉的合法農村土地實行招、拍、掛，促使農村土地使用的規模化、集約化，體現農村集體土地的資產性。此外，要根據市場運行機制合理構建農村土地流轉市場體系，培育發展完善與農村土地流轉密切相關的土地流轉中介服務組織，擴大土地流轉市場范疇。

（三）、深化投融資體制改革，實行城鎮建設多元籌資政策 實施統籌城鄉發展的總體戰略，提出了全面提升交通、通信、供電、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎設施水平，增強城鎮/ 168

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綜合承載能力的任務。深化城鎮建設投融資體制改革，創新城鎮基礎設施的投融資模式，是推進新型城鎮化的基本保障。

在現有體制下，按照中央與地方政府的投資分工職責，城鎮基礎設施主要由地方政府投資建設。由于我省是欠發達地區，地方政府的投資事權大大超過了財政可支配的財力，造成城鎮基礎設施尤其是公益性基礎設施建設的巨大資金缺口。一方面，為了彌補財政性建設資金的不足，地方政府融資平臺過度負債，使得城市基礎設施建設債臺高筑。另一方面，大量的社會資本受制于形形色色的行政壁壘而難以進入，城鎮基礎設施建設投資主體多元化的格局難以真正形成，持續提升城鎮綜合承載能力難度很大。建議，抓緊制定《四川省市政設施特許經營管理條例》、《四川省民間資本投資城鎮建設促進條例》、《四川省基礎設施建設條例》等地方性法規。爭取在創新城鎮基礎設施多元化投融資模式，整合與拓寬財政投資的資金來源；改革政府主導、各級政府合理分工、合理負擔的公共財政體制，創造發揮財政投資杠桿功能，帶動社會資金的跟進局面；大力發展產業化基金，創造條件擴大地方政府發行市政建設債券的范圍等方面有所突破。

與此同時, 要根據當前和今后一段時期統籌城鄉發展的主要任務, 抓緊制定和修改其他急需的法規。例如，在生態環境保護方面, 要加快制定《固體廢棄物污染環境防治條例》、《水污染防治條例》、《保護和利用水資源條例》等；在能源政策方面，要抓緊制定《新能源發展促進條例》、《節約能源條例》和《可再生能/ 168

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源條例》，鼓勵發展核電、沼氣發電、生物質能等新能源以及發展新能源關鍵裝備，積極完善我省新能源發展的制度支撐；在產業發展方面, 要制定《國民經濟和社會發展規劃實施條例》、《農業發展促進條例》、《服務業發展促進條例》等法規，促進產業結構合理化、促進工業經濟集中集群集約發展、促進科技創新和科技成果產業化、促進農業規模化、現代化發展；促進特色經濟發展以及促進產業承接與東中部經濟技術協作的法規；在科教文衛以及人才招引和使用方面, 也應盡快制定或修改相關的法規。同時, 還要抓緊修改某些含有較多的計劃經濟體制成分的相關法規等，為實施統籌城鄉的總體戰略提供有力的制度保障。

此外，地方各級人大及其常委會還要進一步加強法律監督與工作監督，確保各項法律、法規的貫徹實施, 為實施統籌城鄉發展的總體戰略營造良好的法治環境。

附：部分市州推進新型城鎮化情況的調研報告 / 168

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自貢關于加快推進新型城鎮化發展建設特色區域城市的情況匯報（2012年9月）

省委九屆四次全會以來，自貢市作出了加快推進新型城鎮化進程的決定，成立了領導小組和工作機構，舉全市之力強力實施了“兩化互動、城鄉統籌”發展戰略，新型城鎮化發展取得了顯著成效，建成四川省園林城市。城鎮空間協調發展格局初步形成，城鎮化率達到42.68%（2011年，下同），主城建成區面積達90.13平方公里、城區聚居人口超93.4萬人。產業布局更加合理，高新區榮膺國家高新技術產業開發區，發展要素積聚流轉進一步增強，地區生產總值連續5年保持14%以上的較快增速。發展環境明顯改善，一批事關長遠的重大基礎設施建設實現突破，基礎保障能力明顯提升。城鄉面貌煥然一新，“鹽、龍、燈”特色歷史文化資源深度挖掘，山、水、城相融的名城風貌有效延續，省園林城市成功創建。民生建設成效明顯，群眾住房條件改善，科教文衛體均衡發展。圓滿承辦省第十一屆運動會和第七屆殘運會。有力地提升了自身形象。

一、凝心聚力，創新突破，加快新型城鎮化進程

（一）堅持“全域規劃、城鄉統籌”理念，構建城鄉一體的空間形態。強化規劃的龍頭引領作用，提高規劃的科學性、前瞻性和權威性。我們打破原有城鄉分割的規劃模式，建立了城鄉統一規劃、統一建設、統一管理的“全域規劃”新機制，將“全局觀”、“全/ 168

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域觀”貫穿于規劃組織編制模式、體系構建、成果要求和管理實施的全過程，實現城鄉空間統一謀劃、資源統一配置、政策統一制訂、管理統一架構、標準統一設立、生態統一保育。實施城市“提檔升級”發展策略，在東部新城、自流井片區、匯東新區之間布局建設約10平方公里的“城市復合功能綠心”；通過城市生態綠楔和都市綠道劃分形成自井—匯東片區、東部新城片區和貢井-舒坪組團、大山鋪組團和沿灘組團，形成中心城區“一綠心、兩片區、三組團”的空間布局結構。按照“一主、兩副、十字軸”的空間發展格局，推進城鄉一體化建設：“一主”就是突出自貢中心城區綜合的產業服務和城市服務職能，打造產城一體的核心區；“兩輻”就是通過榮縣縣城和富順縣城兩個副中心的建設，加強中心城區的集聚作用；“十字軸”分為東西發展軸和南北發展軸，東西發展軸是通過富順、榮縣外連瀘州、樂山，沿線發展工貿、農貿、旅游等特色產業；南北發展軸是向北連接內江、向南連接宜賓，統籌資源、協調發展，形成“內自一體”發展模式。

（二）堅持“項目帶動、夯實載體”理念，全面提升城鎮綜合承載力。著力構建現代綜合交通體系，圍繞構建全省次級綜合交通樞紐，實施成自瀘赤高速公路自貢段和樂自高速自貢段建設，與內宜高速共同構成“三環六線”高速公路網；大力推進綿遂內自宜城際客運專線、樂自瀘鐵路建設，與內昆鐵路共同構成“三線四向”鐵路樞紐；實施了S305線、恐大路、東環線、成自瀘高速自貢連接線等城市骨干道路建設，“市區一刻鐘、市域半小時”的城市綜合交通體系基本形成，對內對外交通正在發生質的飛躍。著力完善城市服務功能，圍繞提升水資源保障能力，開工建設了/ 168

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小井溝水利工程等一批重點水利設施，工程性缺水問題將得到根本性解決。圍繞構建區域商貿及物流中心，投資60億元規劃建設十大專業市場，川南服裝皮革城等3個市場建成運營，商業步行街、城市綜合體、總部經濟區建設順利推進，服務業規模化、集群化、高端化步伐明顯加快。圍繞特色旅游發展，加快打造臥龍湖國際旅游區、青龍湖旅游區，啟動了東部濕地公園、鹽鹵浴康療基地、恐龍王國公園、中華彩燈大世界等重大項目建設，著力打造獨具特色的休閑、康療、文化旅游目的地。圍繞構建輻射區域的社會服務體系，加快推進沿城市環線區域性消費資料、生產資料專業市場集群打造，啟動了文化藝術中心、市文化館、東部醫療中心建設。圍繞整體提升城市生態景觀品質，推進全域綠化，在東部新城布局了集自然生態、歷史文化展示和休閑娛樂為一體的10平方公里城市復合綠心，加快釜溪河生態人文景觀帶建設，推進公園、綠道建設，著力構建“一心一帶多脈多楔”的城市綠地景觀體系。

（三）堅持“地域文化、塑造特色”理念，整體提升城市核心競爭力。突出國家歷史文化名城整體風貌格局，編制了名城保護規劃，加強了歷史風貌街區更新模式、歷史文化名城保護實施機制等專題研究，基本形成了比較完整的名城保護體系。堅持用特色化延續城市文脈。按照“減量、增綠、留空、修繕”原則推進舊城改造，實施了一批特色風貌示范街區打造，自流井老街打造得到住建部的充分肯定，仙市鎮、趙化鎮成功申報為國家歷史文化名鎮。著力傳承創新城市文化。挖掘了化工城、三線建設的歷史遺存，啟動了工業博物館建設，展示近現代工業文明；在新城建/ 168

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設上，注重塑造公共空間的同時，對歷史文化的展示，注重環境、公共建筑的文化氣質、文化標準和要求，著力打造內涵豐富、特色鮮明、環境舒適的城市新區。通過城市文化建設，提升城市核心競爭力。

（四）堅持“精致建設、精細管理”理念，全面提高規劃建設管理水平。牢固樹立“精致化”建設和“精細化”管理理念，加強行政管理、專業技術、開發建設三支隊伍建設，著力提升城鎮建設成效。標準上求“高”，嚴格執行各種規范，開展市政設施、公共空間、園林綠化、建筑風貌等建設標準創新研究，著力建設資源節約型、環境友好型城市；設計上求“優”，尊重科學、尊重規律、尊重歷史，以品質為根本，引入國內外知名設計團隊參與規劃建筑設計，提高規劃設計水平，為城鎮建設提供優秀的設計方案；建設上求“精”。始終堅持標準第一、質量第一，尊重設計，嚴格執行基本建設程序，注重細節、精雕細琢，確保建成一批具有較高藝術水準、彰顯城鎮文化的精品街道、精品小區、精品建筑、精品雕塑；管理上求“細”，完善了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城鄉管理體制，健全長效管理機制，明確各級管理職責，權隨事走、費隨事轉，精細化管理城市。實施數字化城市管理網絡體系建設，自貢高新區建成數字化城管系統.實行“一街一城管”管理模式，對全市114條主要街道進行“定人、定街、定標準”管理。創新管理經費的籌措、分配和使用，除積極爭取上級經費外，還多渠道籌措城鄉管理資金，彌補管理經費的不足。創新執法機制。實行保潔人員配合執法人員執法機制，完善執法隊伍人員管理辦法，加強執法隊伍人員培訓，公布了舉報電話，保證了嚴格/ 168

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依法、文明執法。

（五）堅持體制機制創新，加快推進新型城鎮化進程。一是著力推進機制創新。把產業園區作為“兩化”互動、產城融合的重要結合點和突破口，著力創新體制機制，按照現代城市標準，集全市之力建設產業集聚、環境友好的園區，每年新增承載能力5平方公里以上。堅持“以園帶城、以城哺園”，確定了同步開發新城、建設園區的工作思路。堅持“小機構、大服務、高效率”管理理念，在項目立項、選址、用地等行政審批方面賦予園區相應的市級經濟管理權限，在機構設置、收入分配等方面給予園區充分自主權，最大限度放手放權支持發展。二是著力科技創新。堅持以科技創新為動力，全面啟動南岸科技新區建設，依托一批國家、省級企業技術中心、工程中心等創新平臺，強化自主創新和成果轉化，發展高端產業、搶占產業高端，推動集約集群發展。三是著力破解要素瓶頸。在資金方面：堅持多元化融資，著力在運用市場化手段破解資金瓶頸上進行探索。搭建政府性融資平臺。為市國投公司注入資金和資產，國投公司資產規模達到65億元，融資能力顯著提升；整合城市有形資產和無形資產，組建城投公司、交投公司，搭建起了城市重大基礎建設、重大交通建設的融資平臺。發展新型金融機構。累計發展小額貸款公司、融資性擔保公司15家，設立金融倉儲公司1家，成功設立全省首家市級村鎮銀行。多渠道融資。引導支持企業上市融資，近兩年新增2戶上市民營企業。通過BT、BOT等模式吸引社會資本參與工業園區和城市基礎設施建設，成自瀘赤高速自貢段、樂自高速、東鹽都大道、小井溝水利工程等重大項目吸納社會資本超100億元。/ 168

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積極推進中小企業發行集合債券工作。發揮財政資金“放大”效應。運用市場化手段，設立產業振興基金和科技創新基金。在土地方面：以優質重大項目爭取支持。中昊化工自貢新材料產業基地、南岸科技園區、大西洋焊接材料產業園等一批重大項目納入省重點推進項目。大力實施城鄉建設用地增減掛鉤項目和金土地項目。增加耕地面積，緩解用地矛盾。用好存量。全面清理批而未征、征而未供、供而未用的存量土地，新上項目盡量使用存量土地。運用法律手段處置閑置土地，對2年以上仍未開工建設的項目，依法收回。提高質量。實行項目用地投資強度和容積率“雙控”制度，嚴把園區用地準入門檻，推動由按需供地向按標準供地的轉變。對達不到規定強度的項目不予供地。

二、攻堅克難，全面推進新型城鎮化進程

當前，影響推進新型城鎮化的主要問題是：加快“兩化”互動、建設“五個自貢”全面啟動、齊頭并進，人、財、物矛盾前所未有的尖銳；個別重大項目因土地制約和拆遷影響，推進欠進度；受宏觀調控影響，房地產開發投資呈下降趨勢，拖了全市固定資產投資增長目標的后腿。

下一步，我市將按照省委、省政府的統一部署，堅定不移地實施兩化互動、統籌城鄉發展戰略，按照“全域規劃、生態打底、提升品質、人文關懷”的思路，進一步強化城市意識、城市見識和城市知識，加大力度、全力以赴抓規劃、抓建設、抓品質、抓管理，在確保全面完成目標任務的基礎上，既注重推進的速度，又注重投入的質量，確保又好又快的推進新型城鎮化進程。/ 168

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關于攀枝花市推進新型城鎮化建設的調研報告

根據川人城函〔2012〕4號文件要求，我委組織相關部門召開座談會，并實地查看，對我市推進新型城鎮化建設相關工作進行了調研。按照省委、省政府“兩化”互動發展戰略的總體部署，攀枝花市委、市政府正努力把握機遇，加快推動新型工業化、新型城鎮化建設進程，當前和今后一個時期，將堅持以規劃引領，加快推進中國釩鈦之都、中國陽光花城和四川南向開放門戶建設。現將我市的有關情況匯報如下：

一、建設現狀

近年來，全市上下堅持以“兩化”為翼，聯動推進，整體提升，互動發展，新型城鎮化建設取得了明顯成效。

堅持規劃引領。堅持城市總體規劃、產業發展規劃、交通建設規劃、土地利用規劃“四規銜接”，以科學的規劃指導城鄉建設。在城市發展戰略、資源型城市可持續發展、城市空間結構等專題研究基礎上，修編完成了新一輪城市總體規劃（含市域體系規劃），把城市發展目標落實到空間布局和建設時序上來；完成了《城鄉風貌塑造專項規劃》、《城市公共服務設施規劃》、《抗震防災規劃》、《城市防災避險綠地規劃》、《城市公共停車場規劃》、《消防規劃》、《城市綠地系統規劃》等等一批基礎設施和服務民生的專項規劃；開展了城市夜景、江（河）岸景觀綠化、公共藝術、城市色彩、/ 168

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建設宜居城市可行性研究等提升城市形象，突出城市特色的專項規劃編制和研究工作；加大控制性詳細規劃編制工作，實現了規劃建設用地控制性詳細規劃的全覆蓋。

調整城鎮布局。通過不斷開展城市發展規劃修編工作，確立了城市沿江帶狀發展轉變為城市近期向南、遠期向東的城市空間發展方向，城市空間布局遵循相對集中緊湊與大組團相結合的布局方式，構建帶形組團城市，形成工業、居住、商貿、倉儲物流等功能明確的四大城市功能分區，并通過完善的道路交通系統和綠地生態系統形成有機聯系，逐步實現了城市布局從凌亂分散到相對集中的轉變。

完善城市功能。以打造區域性中心城市和百萬人口特大城市為目標，立足城市存量資源，深度挖潛，穩步推進基礎設施建設，城市綜合功能不斷提升，區域性現代化中心城市的發展框架正在形成。尤其是對外大通道建設取得重大突破，西攀、攀田高速公路建成通車，麗攀高速公路攀枝花段建設扎實推進，城市綜合交通體系日臻完善。2008年，被評為中國地級以上十大活力城市，世界衛生組織將長春、成都、攀枝花3個城市列為中國第二批健康城市試點，在中國社科院《中國城市競爭力報告2010》中，攀枝花城市綜合競爭力位居四川第三，僅次于成都和綿陽。

改善人居環境。大力開展“創優”工作，實施基礎設施、景區景點等重點建設項目81個，完成投資28億元，使城市建設至少提前5年以上，成功創建為中國優秀旅游城市。大力開展“創

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衛”工作，實施專項整治12項，10項基本條件全部達到《國家衛生城市標準》，成為全省繼成都、綿陽、瀘州之后第四個獲國家衛生城市的殊榮。大力開展“創模”工作，累計投入資金60多億元，治理工業污染源500多個，環境空氣質量優良率從2004年的16%迅速提高至2009年的88.2%，成功創建為四川首個、也是全省目前唯一一個環保模范城市群。深入實施城鄉環境綜合治理，在全省環境優美示范城市評選活動中名列第三，米易縣榮獲環境優美示范縣城稱號。積極推進“陽光花城”和城市新區建設，城市形象不斷提升。

狠抓保障性住房建設。做好保障性住房建設工作，既是民心工程，更是良心工程。帶著對三線建設者的崇高敬意和肩負困難群眾的深切期盼，攀枝花市委、市政府面對住房建設欠賬較多、城市低收入家庭住房條件滯后、國有煤炭工礦棚戶區成片等巨大壓力和嚴峻挑戰，將保障性住房建設列為政府工作的重要內容，強化舉措，全力推進。

從“十一五”開始截至目前，全市已累計建成各類保障性住房60191套、465萬余m2，其中建成廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房近40744套、429萬余m2；實施棚戶區改造24749戶，完成改造18000余戶，余下的6000余戶將于年內全部完成，保障性住房供應量占全市住房總供應量的44%，全市住房保障覆蓋面已達23.75%，提前五年完成國家“十二五”末住房保障覆蓋面20%這一目標任務并高出3.75個百分點，有效緩解了城市

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低收入家庭的住房困難，實現了保障性住房建設與經濟社會發展的協調同步、良性互動，極大推動了和諧社會的建設。

今年，省政府下達我市保障性安居工程建設目標任務為開工建設4230套（其中開工建設廉租房、經濟適用房、公共租賃住房、限價商品房等保障性住房2919套，實施棚戶區改造1311戶），竣工2900套（含往年結轉項目）。截至6月底，已開工4176套（其中開工廉租房、經濟適用房、公共租賃住房、限價商品房等保障性住房2525套，實施棚戶區改造1651戶），開工率98.7%；竣工3191套，占目標任務的110%，預計能確保完成年度目標任務。

推進中心鎮和重點鎮規劃建設。攀枝花市轄東區、西區、仁和區、米易縣、鹽邊縣，共21個鎮，23個鄉。

（一）空間布局和城鎮體系結構

依托攀枝花市中心城區的帶動，重點發展成昆鐵路、攀西高速公路沿線城鎮，形成以攀枝花中心城區為中心，攀蓮、桐子林、漁門、大田為次中心，成昆線為主發展軸，向西沿攀枝花—漁門—瀘沽湖、向東沿攀枝花—紅格—會理為次發展軸的空間布局，劃分五級城鎮體系結構，一級：攀枝花城區。二級：攀蓮鎮、桐子林鎮、紅格鎮、漁門鎮、大田鎮。三級：平地鎮、布德鎮、格薩拉鎮、永興鎮、白馬鎮、丙谷鎮、普威鎮。四級：同德、福田、太平、中壩、大龍潭、啊喇、務本、總發、得石、撒蓮、白坡、灣丘、草場、麻隴、埡口、新山、紅寶、溫泉、箐河、共和、國

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關于我省新型城鎮化建設情況的調研報告

勝、惠民、鳡魚、紅果、新

九、益民、和愛等27個鄉鎮。五級：中心村共計72個（其中仁和區22個，米易18個，鹽邊32個）。

（二）各縣（區）鄉鎮規劃建設進展情況

按照市域城鎮體系規劃，以加快二級城鎮規劃建設，形成輻射周邊的次中心為首要任務，努力推進三級重點城鎮規劃建設，發揮城鎮示范效應，促進城鎮化進程。各縣（區）按照《鎮規劃標準》（GB50188—2007）要求，到“十二五”期末組織編制完成轄區內所有鎮（鄉）規劃，根據發展需要或結合新村（聚居點）規劃編制，適時開展鎮（鄉）規劃修編。現三區兩縣新村建設總規已完成，新村聚居點規劃正在全面展開規劃編制并推進建設，年內完成各區（縣）域新村建設總體規劃，基本完成38個村的新村建設，其中16個旅游村莊形成接待能力。

二、存在問題

攀枝花作為一個典型的工業城市，在城鎮化發展過程中也存在一些不足之處。主要表現在：

（一）城鎮化率較高，但現代化水平較低。

（二）城鎮化率較高，但城鄉社會經濟發展存在城鄉收入、城鄉居民消費、城鄉教育發展水平、城鄉衛生發展的不平衡。

（三）城鎮面貌單一，城鎮建設缺乏特色。

（四）城區用地混雜現象仍然存在，居住環境亟需改善。

三、“兩化”互動發展思路及措施

（一）明確思路目標，引領“兩化”互動發展

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總體思路。通過“一個規劃”（覆蓋城鄉全域、全面的規劃體系）、“兩個建設”（城鄉分級統籌的基礎設施建設、公共服務設施建設），推進“四個集中”（工業向園區集中、工業園區向城鎮集中、農業向適度規模集中、人口向城鎮集中），依靠新型工業化夯實城市發展的產業基礎，依靠新型城鎮化保障工業發展空間載體和要素支撐，形成新型工業化新型城鎮化良性互動、社會進步和生態環境保護相得益彰、經濟增長和人民生活水平同步提升的發展格局。

基本目標。打造千億經濟強市，到2015年，全市地區生產總值達到1200億元、工業總產值達到2500億元，其中釩鈦及相關產業產值達到2000億元。打造百萬人口大市，到2015年，城市建成區面積達到100平方公里以上，城市人口達到100萬，打造惠民富裕城市，到2015年，實現人均地區生產總值8萬元，城鎮居民人均可支配收入達到3.3萬元、農民人均純收入達到1.2萬元，社會基本保障覆蓋率達到100%，基本實現城鄉統籌發展格局。

（二）發揮資源優勢，做強產業，打造中國釩鈦之都 攀枝花市境內礦產資源高度富集，稟賦天成，全市已發現礦種76種，探明儲量的39種，尤以釩鈦磁鐵礦最為豐富，其中鐵儲量占全國的21%，釩儲量占全國的61%、全球的11%，鈦儲量占全國的93%、全球的35%。

攀枝花工業發展以建設國家新型工業化產業示范基地、國家

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釩鈦資源創新開發試驗區為抓手，堅持“6+2”特色產業發展導向，創新“礦冶電聯營”機制，大力推動由鋼鐵經濟向釩鈦鋼鐵經濟轉變、基礎原材料基地向新興制造業基地轉變，目前，攀枝花已建成國內重要的釩鈦原料供應基地、國內最大的釩產業基地、鈦化工產業基地、釩鈦低（微）合金鋼生產基地，正在成為國內重要的鈦金屬產業基地和含釩鈦微合金化機械制造基地，釩鈦及相關產業產值超過700億元，是名符其實的“中國釩鈦之都”。同時，以太陽能熱水器和太陽能電池組件生產、太陽能光伏建筑一體化、釩電池儲能等為代表的23個太陽能應用和產業化示范項目建設，帶動全市太陽能設備、釩鈦新能源裝備等產業發展快速發展，使我市產業結構調整再上新臺階。

（三）發揮區位優勢，打破瓶頸，構建四川南向開放門戶 攀枝花市位于川西南、滇西北結合部，是古“南絲綢之路”的重要通道和四川通江達海的最近通道，是攀西城鎮群的中心城市，四川省二級區域性中心城市。未來攀枝花將以打造四川南向門戶為抓手，促進開放發展，融入區域經濟。重點加快推進成昆鐵路新線攀枝花段、麗江—攀枝花—昭通—遵義鐵路和麗江—攀枝花高速公路攀枝花段、攀枝花—宜賓沿江高速公路、攀枝花—大理高速公路等項目建設，開辟更多進出攀航線，實施國省干線續、改（擴）建和重大交通基礎設施三年攻堅，形成市內半小時城市交通經濟圈和一小時縣域交通經濟圈，與周邊縣域形成兩小時交通經濟合作圈，與鄰近昆明、楚雄、大理、麗江等城市形成三小

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時交通經濟協作圈，基本確立區域性交通樞紐地位。構建以攀枝花為中心，輻射川西南、滇西北，連接西昌、昆明、宜賓、大理、麗江、香格里拉等城市的放射狀高速公路網。主動融入昆明—湄公河經濟圈，廣泛參與區域合作，努力打造服務全川南向發展的重要平臺和出國（境）的重要通道，力爭進出口總額突破10億美元。

（四）優化空間布局，做大城市，建設百萬人口大城市 攀枝花現有中心城區發展空間狹小、人口過度密集、公共設施不盡完善、城市布局不盡合理。按照四川省“十二五”規劃建設攀枝花為人口超百萬特大城市的要求，必須拓展發展空間，優化空間布局，完善城市綜合功能。攀枝花市委、市政府適時開展城市總體規劃修編，優化城鎮布局，確定了科學合理的“五級”城鎮體系、“一心兩軸四片”城鎮空間布局和 “都市環+放射組團”的“陽光型”城市結構，并結合攀枝花特殊的山地城市特征，將人均用地指標合理提高至110平方米，為百萬人口大城市發展提供用地保障；同時，以花城新區開發建設為突破口，加快完善城市服務功能，推動生產性服務業和三產加速發展，為城鄉居民就業提供更多機會，為市民生活提供舒適環境，促進城市又好又快發展。力爭至2015年，花城新區建設初具規模，全市中心城區人口規模達到100萬。

（五）“五創”聯動，做優環境，打造中國陽光花城

按照川滇交界毗鄰地區區域性中心城市、以資源綜合利用為

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主的現代特色工業城市、具有南亞熱帶風光宜居城市的城市定位，努力推進全國文明城市、國家環保模范城市、國家森林城市、國家園林城市、中國陽光康養旅游城市的創建工作，打造攀枝花獨特的城市綠化景觀系統，形成四季花開、花團錦簇的景觀格局，塑造天藍、地綠、水清、景美的陽光花園城市形象，為實現幸福攀枝花營造良好的發展環境。

攀枝花市人大城環資委 二Ο一二年九月六日

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瀘州市關于推進新型城鎮化建設情況的調研報

告

根據川人城函[2012]4號文件精神，我委在相關部門及各縣區人大常委會的共同配合下，完成了我市推進新型城鎮化建設情況的調研。現將調研情況報告如下：

瀘州是四川川南城鎮群中的門戶城市和核心城市之一。隨著西部大開發持續推進，成渝經濟區日益壯大，川南城鎮密集區的不斷發展，以及瀘州一批區域性基礎設施的建設，瀘州與周邊城市互動關系的不斷增強，按照市委、市政府提出的“立足四川、依托重慶、融入成渝、拓展滇黔”的發展定位，大力實施“156”發展戰略，極大地促進了我市城鎮化進程，城市的集聚和輻射功能得到了發揮，川、滇、黔、渝結合部區域性中心城市的地位突顯。依據“功能分區、產業配套、組團架構、優勢互補、資源共享”的原則，充分發揮區域中心城市的集聚效應和輻射帶動作用，加快促進工業園區化，園區城鎮化，以工業化推動城鎮化，以城鎮化促進工業化，不斷集聚產業功能，著力建設現代產業大城市。

一、新型城鎮化推進情況

(一)緊抓規劃調控，充分發揮其綜合引導作用

近年來，我市充分重視和強化城市規劃編制工作，不斷健全城市規劃編制體系，科學指導城市建設。

在2005版城市總體規劃的指導下，我市完成了各功能組團的控制性詳細規劃的編制，控規覆蓋達到100%，同時為充分發

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揮規劃的調控作用，推動產業園區建設，在產業規劃的基礎上，編制了瀘州經濟開發區、江南輕工業集中發展區、機械工業集中發展區、化工園區、酒業集中發展區等產業園區規劃，為我市產業園區的快速發展提供了科學的依據。

2009年，為貫徹落實市委、市政府《關于加快建設區域性中心城市的意見》和構建“雙二百”城市規模，我市啟動了新一輪城市總體規劃的修編工作，并在省內地級市率先開展城市發展戰略概念規劃國際競賽，在此基礎上完成城市總體規劃的修編工作。目前我市2010版總體規劃已于2012年5月經省常務會審查通過并待省政府批復實施。

在完成法定規劃編制的前提下，我市還開展了《歷史文化名城保護規劃》、《城市風貌總體規劃》、《城市色彩總體規劃》、《城市綜合交通體系規劃》《三區城鄉統籌規劃》等一系例特色規劃和專項規劃，進一步完善我市城市規劃體系，為城市建設健康有序可持續發展提供了可靠的科學依據，指導城市建設由“量”向“質”的轉變。

（二）城市規模有序拓展，城市基礎設施日益完善 在城市總體規劃的指導下，我市堅持科學發展，不斷完善城市功能，提升城市品質，城市的自我發展能力、集聚和輻射能力不斷增強，城市建設取得了重要進展。截至2011年底，瀘州建成區面積由2005年的55.25平方公里增加到93.6平方公里；城市人口由2005年的54.81萬人增加到93.7萬人；城鎮化率達39.2%，與2005年相比提高5.91個百分點。

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近年來，我市加大城市基礎設施建設的投入，國窖長江大橋、沱江三橋、酒城大道、蘭安大道、沱一橋復線橋、繞城公路北段、鴨兒凼污水處理廠、二道溪污水處理廠、中心半島城市污水截流干管、沙茜主干道、城西與隆納高速連接線等一批城市重大基礎設施項目建設已相繼完成，并開展了機場大道、產城大道、兩江四橋建設的前期工作。同時，宜瀘渝高速公路、成自瀘赤高速公路將在年內通車，川黔高速公路、瀘州港集裝箱碼頭二期工程已開工建設，隆黃鐵路敘永至織金段、瀘州機場遷建、重慶—瀘州—昆明鐵路客運專線等項目也正加快前期工作。城市基礎設施的完善為城市良性運轉提供有效保障。

（三）城鄉整體環境質量不斷提升，城市建設凸顯了高品質近20年來，我市不斷強化對城市風貌、色彩的控制和重要地段、重要節點的管理，通過創建“國家森林城市”“環境優美示范城市”“國家園林城市”和“優秀旅游城市”，整合城市景觀資源，全面塑造城市新形象。先后建成了城西景觀大道、大梯步文化廣場、百子圖文化長廊、國窖廣場、雙桂廣場、大驛壩濱江路等一系列城市景觀新亮點，市級園林式居住小區達40余個，城市綠化美化水平進一步提高。當前，我市正開展兩江四岸的規劃整治和城市進出口通道的景觀打造，城市品質將得到進一步提升。

（四）城市空間結構日趨合理，城市功能不斷完善 按照2005版總體規劃，我市城市空間結構布局為“一心、兩帶、多組團”。依據該規劃，我市實施積極的城市拓展戰略，以產業發展為龍頭，交通發展為紐帶，拉開城市空間框架。

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近幾年城市發展概況為“北進西延、東跨南拓”，即首先強化中心區服務功能：重點發展了城北組團和城西組團，疏解中心半島城市功能，通過沱江三橋和城市內環線的建設，形成“城北+中心半島”新的城市核心區，同時以產業發展為龍頭，以交通為紐帶，帶動外圍城市組團空間組合和拓展，大城市框架初步形成。

（五）城鎮建設突出了小城鎮，城鄉統籌不斷深化 全市共有128個鄉鎮。其中建制鎮85個，占鄉鎮總數的66.4%。“十一五”期間共完成74個鎮、33個鄉的規劃編制，鄉鎮規劃編制覆蓋率達92%；完成300個村莊的規劃編制，村莊規劃覆蓋率達20%，均超過目前全省85%和10%的平均水平。完成新改擴建農村住房57990戶，農民居住條件明顯改善。隨著全市城市經濟（尤其是工業經濟）和農村經濟的加快發展，為市區和各個小城鎮創造了大量的就業機會，吸納了大批農村人口和市外人員到瀘州和各個小城鎮務工經商就業入住，全市的城鎮化水平迅速提高。

二、瀘州推進新型工業化與新型城鎮化建設的基本做法和典型事例

（一）以新一版城市總體規劃為龍頭，完善新型城鎮發展體系

推進新型城鎮化，必須以城市總體規劃為引領和指導，通過全市城鎮體系規劃、村莊和集鎮規劃以及土地利用規劃，優化結構和布局，合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏。根據瀘州自身的情況，瀘州中心城市發展目標定位為：中國酒城、川滇黔

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渝結合部中心城市、國家歷史文化名城、四川南向綜合交通樞紐和山水園林城市。通過中心城市的建設，在川滇黔渝結合部形成區域聚集核心，帶動整個片區的發展。

1、新型城鎮發展體系的城鄉空間格局

以瀘州中心城區為核心，以長江流域為重點經濟帶，以主要交通干線為骨架，以縣城為輔助增長極，通過“核的集聚、帶的生長、網的復合”，形成瀘州市域內“一心一帶、一區二軸”的城鄉空間格局。

（1）一心——建立瀘州都市區核心

強化瀘州市中心城區核心地位，增強城市經濟實力，擴大城市規模，大力發展商貿、金融、物流等現代服務業，打造川滇黔渝毗鄰地區中心城市。形成區域的產業聚集中心、商貿物流中心、科教文衛中心、金融中心、交通、通信樞紐。使之成為參與全國區域競爭的龍頭和主體，實現“強心戰略”。

（2）一帶——打造長江經濟帶

長江經濟帶是指市域北部沿長江的東西向城鎮、產業、交通綜合發展帶。它東聯重慶、西連宜賓，在市域內自西向東依次串聯大渡口鎮、瀘州主城區、瀘縣經濟技術開發區、合江縣城、榕山鎮等重要產業、城市集中發展區，沿線城鎮密集、工業化水平較高，交通便利，既是瀘州市域最主要的城鎮發展帶，也是貫穿市域東西重要的經濟帶，是瀘州立足川南、融入“成渝經濟區”、輻射川滇黔渝結合部區域最關鍵的經濟大通道，為市域經濟騰飛起著至關重要作用。

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（3）一區——培育大瀘州“金三角”區域

“金三角”區域以瀘州都市核心區、瀘縣以及合江構成的三角區域，包括沿長江的主要城鎮及瀘縣的立石鎮、玄灘鎮、嘉明鎮、牛灘鎮等，是瀘州市域經濟發展水平最高、城鎮分布最密集的區域，承接產業轉移、對接重慶和經濟發展的重要空間開發區域。

（4）二軸——形成兩條發展軸線

沿川黔高速路發展軸指市域西部沿隆納、納黔高速公路的南北向城鎮、交通綜合發展帶。其向北連通成渝高速公路，向南連接貴州、廣西，從北向南依次串聯瀘縣縣城、瀘州主城區、護國鎮、江門鎮、敘永縣城等多個市域重要發展節點，也是展現交通通道的功能，加強市域內南北部之間的經濟聯系紐帶。

沿宜遵高速路發展軸是指市域南部的“東南一西北”向的城鎮、產業綜合發展帶。它東南方向連接貴州茅臺鎮、西北方向連接宜賓城區，在市域內由西向東依次串聯江門鎮、敘永縣城、古藺縣城、太平鎮、二郎鎮等多個市域重要發展節點。以郎酒酒業集中發展區為核，古藺縣城和敘永縣城為支撐，同貴州茅臺、宜賓五糧液深化產業合作，帶動沿線城鎮發展。

2、新型城鎮發展體系的城鎮空間布局

在市域內打造主城區和瀘縣縣城、合江縣城、敘永縣城、古藺縣城等五個經濟輻射中心，依托區域交通廊道、經濟發展帶培育一批特色鮮明、成規模的三級重點城鎮，形成市域“一主、四次、多點”的主要城鎮空間布局。

“一主”：即瀘州中心主城區。通過建設集中的大規模產業園

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區和拓展商貿物流、旅游、醫療、教育、會展等區域綜合服務職能，實現城市規模跨越；另外，利用其規劃新機場、大港口、高鐵和城際站點等綜合交通樞紐，擴大經濟輻射范圍，使之成為輻射市域以及周邊地區的中心城市。

“四次”：即瀘縣縣城、合江縣城、敘永縣城和古藺縣城。通過融入區域經濟城鎮發展格局、依托自身資源、區位和交通等發展條件，形成分別輻射市域北部、東部和南部的副中心城市。

“多點”：在市域內，依托特色資源、區域城鎮、經濟發展軸，從工業、特色農業、旅游休閑服務等多方面，重點培育多個發展基礎良好的鎮，帶動周邊鄉村發展，健全市域城鎮等級結構。初步構想以距江陽區中心半島10－15公里內江陽區的黃艤鎮、分水嶺鄉、方山鎮、況場鎮，龍馬潭區的石洞鎮、特興鎮、胡市鎮、長安鄉，納溪區的龍車鎮和豐樂鎮為宜。這些鎮（鄉）地處“雙兩百”規劃區的邊緣，發展勢頭和前景看好。同時加強撤區并鄉前原區公所所在的區域性中心鎮。如納溪區大渡鎮，正在規劃建設臨港工業、物流產業園，發展果園觀光業，打造長江上游的工業重鎮，吸引毗鄰的江安縣農民到鎮就業入住。

（二）堅抓產業技撐，筑牢新型城鎮化快速發展經濟基礎

1、突出發展四大優勢產業

一是做優白酒產業，打造“中國白酒金三角”核心腹地。堅定不移地走內涵式發展道路，以結構優化調整為主攻方向，繼續做大做強瀘州老窖、郎酒集團兩大酒業龍頭，強化品牌效應，實施精品戰略，全面提升瀘酒質量。加快推進“名酒名園名村”和郎酒

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二郎“名酒名鎮”建設，培育和壯大一批“小巨人”企業，積極發展倉儲物流、包裝、設計等白酒配套產業，構建以白酒生產為主、配套產業協調發展的白酒產業集群，著力把瀘州打造成為“中國白酒金三角”核心腹地。加快建設國家固態釀造工程技術研究中心和中國酒類產品交易中心。依托中國白酒歷史文化中心和中國區域性白酒質量監測中心，建立國家白酒科技創新與成果轉化平臺，努力打造中國酒城文化產業園區。重點發展白酒生產加工銷售產業鏈和白酒加工配套產業鏈。

二是做精化工產業，打造全國循環型化工基地。穩步發展天然氣化工，積極發展煤化工，著力推動天然氣化工向煤化工轉型。按照循環經濟的理念和要求，用現代工藝技術，推動傳統化工產業優化升級，全力打造全國循環型化工基地。支持瀘天化、天華公司、北方公司和中海油等骨干化工企業擴大發展規模，重點發展1，4—丁二醇、有機硅、硝化棉、纖維素及衍生物、甲醇及二甲醚、硫磷鈦、重交道路瀝青等產品。延伸發展化肥化工產業鏈、煤化工產業鏈、硝酸產業鏈、精細化工產業鏈、纖維素產品鏈、有機硅產業鏈、硫磷鈦產業鏈、石油深加工產業鏈。

三是做強能源產業，構建川南能源保障基地。加快古敘礦區煤電路化綜合開發，積極推進煤電、煤化聯盟，建成1500萬噸/年大型煤炭生產基地和四川省煤層氣綜合開發利用示范基地。規劃建設古藺煤矸石電廠、敘永煤矸石電廠和瀘州電廠二期工程。發展煤電產業鏈和潔凈煤產業鏈。

四是做大機械制造業，建設大型裝備制造基地。積極引導長

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起、邦立、長液等企業技改搬遷。依托長液公司的技術優勢，大力支持“瀘州國家高性能液壓件高新技術產業化基地”建設。深化與玉柴重工、中國機械工程集團公司等工程機械核心企業的交流合作，重點發展大型液壓挖掘機、大噸位輪式裝載機、汽車起重機等大型工程機械設備，加快發展機械基礎件和汽車零部件等。加大研發力度，重點培育核心技術，提升機械產業技術水平。發展工程機械類產業鏈、汽車零部件產業鏈和船舶機械產業鏈。

2、抓好園區建設，強化規劃引領。按照“一園一主業，園區有特色”的發展要求，引導全市產業園區進一步優化調整產業結構，進一步完善園區主導產業發展規劃，牽總帶動園區要素保障規劃、功能配套規劃、控制性詳規編制和區域規劃環評，構建“五位一體”規劃體系。引導園區加快基礎設施建設。充分發揮園區建設開發公司的主體作用，整合各類資金和資源加大對園區的投入，加快基礎及配套設施建設。優化園區發展的目標考核和運營機制。建立科學、規范、高效的園區發展考核指標體系和考核辦法，促進園區快速發展。優化產業布局。沿長江黃金水道，以瀘州酒業集中發展區、瀘州化工園區、瀘州機械工業集中發展區、四川合江臨港工業園區、瀘州輕工業園區、瀘州經濟開發區為依托，打造以白酒、機械、化工、輕工等產業為主的長江上游產業經濟帶。沿川黔高速公路，以古藺縣經濟技術開發區、敘永循環經濟示范園區、瀘縣經濟開發區為依托，打造以煤炭開采及粗加工、清潔能源、酒業、農副食品加工業、醫藥制造業、建材業等產業為主，以川黔高速公路為軸線的產業經濟發展走廊。適時建

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立一個以新興產業為主的產業園區，總體上形成一帶、一軸、十園區的發展格局。

（三）抓基礎建設，增強城市核心競爭力

1、以主城區建設為重點，強化中心城市的綜合承載能力 一是要做優內核，加快推進茜草主干道、茜草羅漢長江大橋、羅小路拓寬改造，以沱江一橋、國窖大橋、羅漢大橋構建城市的內環線，強化沙茜片區的基礎設施和濱江大道的建設，做強城市的內核，做優城市的核心動力。二是要做強主骨架，盡快完善環狀快速路網和跨江交通，力爭早日開工建設忠山隧道、龍透關大橋、藍田長江大橋、沱江四橋、鄰玉長江大橋，大氣魄、大力度、快速度地推進“三環、二橫、二縱、多聯”城市骨干路網建設。三是要做好通道，強化城市內部交通與外界的快速流轉，加速沿江城市的同城化。盡快完成城西、城北、城南、城東與高速通路的連接線、云龍機場快速通道，加快推進瀘縣、合江城際快速通道、方山景區的快速通道建設，實現沿江城市的同城化，城市旅游與景區旅游一體化。四是要做快城市新區開發，依托城市重大基礎設施的建設，近期集中開發城西，啟動城北新城、城西新城、沙茜片區開發，中遠期隨機場搬遷，啟動城南片區開發。同時，開工建設一批供水、供氣等市政公用設施項目，不斷擴大城市規模和完善城市功能，提升城市綜合承載能力。

2、以功能建設為中心，努力提高中心城市的區域服務水平在大力發展新型工業化的同時，結合我市獨特的區位優勢和資源優勢，加快培育和發展現代服務業，推動第三產業發展，實

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現人口、信息及各類生產要素的集聚，強化瀘州的區域服務功能。

建設物流中心。發揮區位特質和港口優勢，整合現有物流資源，大力發展現代物流業。加快瀘州港集裝箱碼頭的建設步伐，努力建設物流信息平臺，形成初具規模的區域現代物流中心。

建設商貿中心。鞏固瀘州商貿在川、滇、黔、渝毗鄰地域的優勢地位，同時結合主城區城市規劃，分片區集中建設有一定規模、功能齊全、設施先進的商業服務中心。

建設旅游組織中心。以生態文化、名酒文化、紅色文化、歷史文化為主線，著力打造“中國酒城、生態瀘州”和“中國白酒金三角”國際旅游線路，提升城市旅游服務功能，努力把瀘州建設成為區域性旅游組織中心。

建設教育、醫療衛生、文化、體育等社會服務中心。加快推進瀘州大劇院、奧林匹克體育公園、國窖廣場、黃艤酒文化體驗園等標志性文化項目，高標準策劃和建設城西綜合體、康健城（養生文化體驗園）、教科城等服務類項目，大手筆、高品質推進城市功能性項目建設，不斷拓展和完善城市功能，增強綜合服務能力和要素集聚能力。

3、以兩江四岸為突破口，全面提升瀘州城市整體品位 加快景觀性項目建設，是提升瀘州品牌競爭力的抓手，要以兩江四岸的建設為引領，以“靈山秀水，醉美瀘州”為旅游產品形象，著力加強瀘州臨江臨水界面、城市制高點視角范圍等城市重要地區、重點地段、重要節點的景觀和文化體驗性研究、策劃和建設。一是注重“三山鎖兩江”城市景觀骨架的打造，加強“三山”

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視線通廊和濱水岸線控制。二是加快“二江一核心、七游帶”濱水游帶的建設，即：以沱一橋、國窖長江大橋、茜草羅漢長江大橋圍合內環區域為核心，以二江為統領連接玉帶河、寶連街、琵琶溝、忠山國窖廣場帶，大梯步文化廣場，沙灣古街，張壩桂圓林等打造七條旅游體驗帶。三是將方山景區、張壩桂圓林及茜草現代城市體驗區、玉帶河濕地公園、酒城公園、東巖公園打造為城市主題公園，增加景城一體的體驗性，更加突出地彰顯山水園林城市、國家旅游城市的特色。四是在建成國家園林城市基礎上，加快創建生態園林城市，全面提升瀘州城市整體品位。

（四）建立工業和城鎮一體化發展思路，全面推進城鄉統籌發展

樹立工業和城鎮一體化發展觀念，加快編制和完善城鄉統籌規劃。

1、以產業發展為促進，以“廠”立“鎮”。通過發展“龍頭企業+農戶”、“協會+農戶”、“大戶+農戶”等產業化經營模式，促進小城鎮發展，不斷壯大小城鎮主導支柱產業，匯集人流、物流、資金流，加速農村勞動力的分工分業，推動農業現代化、農村工業化，區域內農村城鎮化水平加速提高。江陽區況場鎮以勞保手套加工產業化為抓手，不斷壯大產業規模，全鎮從事勞保手套加工人員1.2萬人，占全鎮總人口的30%，被譽為西南地區“手套之鄉”。分水鎮竹筷產業一條街，為農民進鎮居住就業創造了良好的條件，極大地推動了小城鎮建設。

2、以產業園區為依托，以“園”建“鎮”。依托大中型企業的獨

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第二篇：新型城鎮化建設調研報告

新型城鎮化建設調研報告

新型城鎮化建設調研報告

黨的十八屆三中全會提出，要完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路。近期，xxxxxxxx區政府研究室就如何科學推進xxxx架新型城鎮化建設，進行了研究，供領導決策參考。

一、新型城鎮化的特征是什么

第一，新型城鎮化是“人”的城鎮化。新型城鎮化是人口向城鎮集中的過程，簡單地說，是農民市民化的過程，其核心是人。農民進城不僅要“生存”，更要“發展”；不僅向往寬敞的馬路、便捷的交通、優質的教育、優良的住房，而且希望依靠雙手創造財富、成就幸福、融入城市，真正成為城市的主人。因此，新型城鎮化建設，既要“造城”，建好基礎設施，為農民進城創造良好硬件環境；更要“發展”，為進城農民提供充分的創業、就業環境，讓他們“進的來、能就業、留得下”。

第二，新型城鎮化是“協調”的城鎮化。新型城鎮化不是簡單的“圈地造城”，不是一味地讓農民“脫腳上樓”，而是農業人口轉移“市民化”與公共服務“均等化”相協調的城鎮化。只有讓新型城鎮化進程成為促進農業增效、農民增收、農村繁榮的過程，讓城鄉分割的二元結構轉變為工業化與城鎮化協調推進、城市和農村協調發展的一元化結構，才能形成城鄉互補、共同發展的良好格局。國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，逐步建立城鄉統一的戶籍登記體制，讓外來常住人口在醫療、教育、養老、失業救濟等方面與城市人口享受平等的權利，賦予外來落戶人口以完全的“市民權”。

第三，新型城鎮化是“轉型”的城鎮化。城鎮化前面冠以“新型”二字，這個“型”，是指轉型，就是實現農民變市民的戶籍身份轉變、生活方式轉變，促進社會變革、社會轉型。包括產業經濟、城市發展、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治、清潔生產、生態產業、生態設施”同步的生態文明建設轉型。必須按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，推動城鎮發展從外延擴張的粗放型向內涵增長的集約型轉變。

二、可資借鑒的模式有哪些

一是政府主導模式。以政府為主導的城鎮化推進方式，能夠集中大量的資本、人力和物力，調動多方面資源，在短時間內實現城鎮化的發展目標，這也是中國城鎮化的主要模式。歐洲以荷蘭、比利時等國為代表，亞洲以日本“造村運動”和韓國“新村運動”為代表。特別是韓國的首爾都市圈，一度集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業和七成的國內生產總值。國內有代表性的是“天津模式”，政府主導“以宅基地換住房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展產業，解決進城農民就業問題。政府主導的城鎮化力度大、速度快，但往往導致“土地城鎮化”，農民合法權益易受侵害，造成“被上樓”、“被城鎮化”，產生新的社會矛盾和問題。

二是市場自由模式。在發達國家城鎮化的過程中，政府的作用被嚴格限制在市場經濟的“守夜人”角色上。美國是市場經濟的典型代表，在城鎮化的建設中也堅持市場占主導地位，政府較少進行干預或調控。市場需求成為美國城鎮化的主要動力，城鎮的興起成為經濟發展的自然選擇。目前，美國的城鎮化水平已經超過90%。然而，這種過于市場化的城鎮化發展模式導致城鎮化出現了自由放任的發展態勢，突出表現是過度郊區化、城鎮建設無序、土地資源浪費嚴重，并隨之產生了一系列社會問題。

三是城鄉統籌模式。這種模式以大規模建設新型農村社區的“河南模式”和推動城鄉一體化發展的“鄂州模式”為代表。“河南模式”以新鄉市為例，該市3500多個村合并為900多個新型農村社區，農村社區管理機構、學校、醫院、商業服務等一應俱全，一個社區就是一個小城鎮，一個社區就是一個小社會。“鄂州模式”把工業和農業、城市與農村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，推進城鄉“七個一體化”。統籌城鄉發展模式，充分考慮了農民的后顧之憂，尊重了農民的意愿，調動了農民積極性，但成本高、投入大、周期長。

四是產業帶動模式。歐洲發達國家基本上走的是“產業興市”的道路，國內主要以“廣東模式”和“溫州模式”為代表。廣東和溫州以中心鎮為依托，大力發展家庭工業、鄉鎮企業和民營企業，推動城鎮擴張。湖北省也有代表，荊州監利縣新溝鎮的“福娃模式”走的就是產城融合之路，短短十二年時間，新溝鎮建成區面積從2平方公里拓展到7平方公里，城鎮居住人口從1.5萬人增加到6.4萬人。可以說，“福娃”成就了新溝，一家企業帶動了一座新城。綜合來看，產業帶動的城鎮化最有后勁、最持久，也是最值得推廣的城鎮化模式。

三、新型城鎮化建設應如何發力

一是政府主導要“給力”。xx年美國引爆全球金融危機啟示人們，政府“有形之手”不可或缺，宏觀調控不能削弱。推進新型城鎮化也是如此，需要政府“有形之手”，實施規劃引導，開展頂層設計，推進試點示范。過去，林區一些地方存在先建設后規劃、邊建設邊規劃、甚至亂建設無規劃的現象，以致建了拆、拆了建，造成很大的浪費。近幾年，林區政府在城鎮建設方面的“有形之手”發揮得很好，更加注重了規劃的高標準和嚴執行，把握了關鍵環節，城鎮建設呈現“八面玲瓏”的鮮明特色，好的做法應持續堅持下去。

二是農民主體增“動力”。新型城鎮化是為民造福的偉大事業，過上城市美好生活是農民的良好愿望和迫切要求，歸根到底是農民自己的事情。江蘇的華西村、浙江的龍港村在發揮“農民主體”作用方面做得好，政府管住小城鎮規劃，涉及公益性項目由財政撥款支持，農民“自帶干糧”就地城鎮化，有效避免征地矛盾，走出了一條自主建設的新路子。要在充分尊重農民意愿的前提下，通過規劃引導、政策扶持、典型示范，組織和引導農民參加城鎮化建設，發揮農民的積極性、自主性和創造性。三是產業支撐注“活力”。產業是城鎮的支撐、城鎮的“命脈”。推進新型城鎮化，要“興實體”、“興產業”。我區是旅游區，旅游產業是主導產業，林區黨委政府十分注重城鎮圍繞旅游產業來建設。如木魚鎮依托旅游產業，成長為“全國特色景觀旅游名鎮”、“省級旅游度假區”。松柏鎮依托政治經濟文化中心，正推進“四化同步”試點建設，打造林海慢城。紅坪鎮圍繞服務旅游成為旅游節點城鎮。下谷鄉注重發掘土家族旅游文化，結合“雙神”國際旅游線路開發，形成獨具特色的旅游重鎮。大九湖坪阡古鎮、紅花風情小鎮也是圍繞旅游產業來打造。

四是增加就業要“加力”。就業是民生之本、活城之源。推進農業轉移人口“市民化”，必須提供更多的就業崗位，讓農民“進得來、能就業、留得下”，這是城鎮化的實質。林區政府要積極整合各類培訓資源，開展就業技能培訓，讓每一個農業轉移人口都掌握“一技之長”，促進轉移農民就地就業、穩定就業、體面就業。做大做強旅游產業，延伸旅游產業鏈條，提供更多的就業機會。充分調動進城農民創業致富、扎根城鎮的熱情。

五是綠色生態添“魅力”。推進新型城鎮化，要高度重視城鎮生態環境的保護與建設。在城鎮建設過程中體現“尊重自然、順應自然、天人合一”的理念，依托xxxx架獨特的風光，讓城鎮融入大自然。紅坪鎮、木魚鎮、下谷鄉先后獲得國家環保部授予的“全國環境優美鄉鎮”稱號，木魚鎮、大九湖鎮榮獲國家住建部授予的“中國人居環境范例獎”。我們必須始終堅持“保護第一”的方針不動搖，促進人與自然更加和諧，讓綠色生態價值的魅力充分彰顯。

四、建設過程中應注意哪些問題

一是切忌“重物輕人”。現行的城鎮化模式過于重視城市空間拓展，忽視解決轉移人口的切身利益問題。新型城鎮化不應是人在城鎮、家在農村，不應是就業在城鎮、保障在農村，也不應是只有物質保障而缺少人文關懷，必須同步推進城鄉公共服務均等化，過好“就業、住房、社會保障、子女入學”“四道坎”，讓“戴眼鏡的”和“戴安全帽的”、“拿剃頭刀的”和“拿手術刀的”都能在城鎮有尊嚴地生活，讓城鎮成為全體居民安身立命、安居樂業的家園。

二是切忌“重近輕遠”。哪些地方住人，住多少人，發展什么樣的產業，保持什么樣的建筑特色，這些都要求我們開動腦筋，科學設計，切實做到旅游發展規劃、國土利用規劃、城鎮建設規劃和生態保護規劃“四規有機統一”，一張藍圖繪到底，一任接著一任干，不達目標不罷休。要樹立“規劃科學是最大的節約，規劃失誤是最大的浪費”的觀念，充分尊重城鎮化的普遍規律和特殊規律，充分考慮區位條件、發展需要和資源環境承載能力，重點解決好旅游、人口、產業的空間布局和整合，全面提高城鎮化質量和水平。

三是切忌“重建輕管”。近年來，由于城市規劃、管理和配套服務滯后，交通擁堵、環境污染、住房緊張等“城市病”日益突出。林區在推進新型城鎮化必須建設“一盤棋”，要把空中、地上、地下統籌建設，防止“重建設輕配套”、“重地上輕地下”，防止今天建、明天挖、后天填；必須深層次地考慮居民的細小需求，配套建設停車場、商業網點等；必須“建管并重、重在管理”，以城鎮網格化、數字化為手段，完善大城管體制機制，推動城鎮管理由“管住人”向“服務人”轉變。

四是切忌“重外輕內”。鱗次櫛比的高樓、四通八達的交通、便捷周到的服務只是城市的外表，真正讓城市具有吸引力的還是其內涵和文化。我們要建成世界著名的生態旅游目的地，就要有世界的眼光和胸懷，立足林區得天獨厚的自然和人文基礎，從城鎮設計、城鎮建設到人文涵養，都體現出濃郁的xxxx架地方特色、文化內涵，讓xxxx架居民有歸屬感、幸福感、自豪感，讓海內外游客來了不想走、走了還想來。）

第三篇：關于推進新型城鎮化的調研報告

關于推進新型城鎮化的調研報告

一、無錫城鎮化發展態勢的總體評估

自上世紀80年代始，伴隨著鄉鎮企業的異軍突起，無錫在國內較早地開辟了具有中國特色的農村工業化、城鎮化、現代化的新路子。近10年來，我市著力構建“城鄉規劃建設、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理”六個一體化發展格局，具體可以概括為“一張圖、兩置換、三集中、四對接”：“一張圖”即全市城鄉規劃體系全面覆蓋，“兩置換”即探索開展了以農村住宅置換城鎮住房、以農民土地承包經營權置換城鎮社會保障工作，“三集中”即大力推進了農業向規模經營和現代都市農業發展區集中、工業向開發園區和工業集中區集中、居住向城鎮和農村新型社區集中，“四對接”即加快實施了基礎設施、公共服務、社會保障、民主法治四個方面的城鄉對接、同步建設。

歷經多年的探索和實踐，城鄉一體化發展的“無錫模式”不僅在省內產生了重要影響，而且引起高層領導的關注，但是與全省和全國大部分地區一樣，我們同樣也面臨一些不容忽視和回避的問題，在當前的新型城鎮化發展浪潮中具有重要的樣本意義。

(一)突出成績

1、城鎮化速度明顯加快。到2012年，我市城鎮化人口比例達到72.9%，高于全省平均水平10個百分點左右，高于全國平均水平20個百分點左右;城市建成區面積達到289平方公里，位居全省第三位，全國第十五位。與2002年數據相比較，兩項指標分別增長了67.2%和66.1%，增速喜人。城鎮化的快速發展進一步驅動經濟、消費、投資的增長，以近三年數據為例，城鎮化率每提高1個百分點平均帶動GDP增長905億元、社會消費品零售總額總賬310億元、全社會固定資產投資316億元。

2、綜合承載能力明顯增強。連續實施“三年城市建設行動計劃”，舊城改造和城市重點片區建設加快推進，農村“三集中”成效顯著，城市總體框架基本確立。推進道橋、水利、電力、通信、環保、信息化等重點基礎設施建設，城市綜合功能實現躍升。建成城市快速內環，高速公路密度達到世界發達地區水平，鎮村公交通達率100%，城鄉路網體系日趨完善。滬寧城際、京滬高鐵無錫段通車，寧杭高鐵宜興段建成，地鐵一、二號線開工建設，城市集聚輻射能力大幅提升。

3、群眾生活質量明顯改善。2012年全市城鎮居民人均可支配收入31638元，農民人均純收入16438元，分別是2002年的3.17倍和2.81倍。10年新增城鎮就業122.3萬人，城鎮登記失業率控制在3.1%以內。城鄉五大類基本社會保險覆蓋率均達98%以上，市區在全國率先實行城鄉一體的居民養老保險和醫療保險制度，低保標準在全省率先實現全市域城鄉并軌。市區危舊房、城中村改造超過1000萬平方米，全市6320個村莊完成環境整治，占到全市村莊總數的70%以上，位居全省第二。

4、生態宜居水平明顯提高。全市環境質量綜合指數穩定達到90，在全國率先建成生態城市群，被《2013中國城市競爭力藍皮書》評為“內地宜居第一城”。累計投入治太資金330多億元，順利實現“兩個確保”和水質改善目標。深入實施“藍天工程”，加快工業布局調整，扎實推進節能減排，主要污染物減排和單位GDP能耗降幅全省第一。污水處理廠全面提標改造，全市城市污水處理率達93.9%，農村生活污水處理設施覆蓋率達到40%。市區人均公園綠地達到14.51平方公里，林木覆蓋率達25.3%，建成國家森林城市。

(二)主要經驗

1、規劃引領。堅持規劃先行的理念，以科學的規劃優化城鄉空間布局，統籌區域發展。按照建設特大城市、城鄉互動發展的要求，全市一盤棋科學編制了城鄉融合、相互銜接的全市城鎮布局總體規劃，“一體兩翼、七區一體”的區域性中心城市框架基本確立，全市形成以中心城區特大城市為主體，江陰(澄江)、宜興(宜城)兩個大中城市為兩翼，江陰華士、宜興官林、錫山東港、惠山洛社等十二個城鎮組團為紐帶的“1+2+12”三級城鎮體系。在此基礎上，以網絡化為基本點，統籌編制了節約集約的土地利用布局規劃、“半小時都市圈”交通結構規劃、“沿江、沿路、沿湖”產業結構規劃和12個新市鎮、182個農村新型社區控制性詳細規劃，實現城鄉規劃的全覆蓋。

2、產業推動。把優化產業布局、打造現代產業體系作為推動城鎮化發展的重要戰略，構建產城融合的良好局面。以“城市南進、產業北移”和“城鄉統籌”為契機，加快推進產業向縣城鎮和重點鎮園區集中集聚，農業向規模經營集中，農民向縣城鎮、重點鎮和新型社區集中，逐步形成以傳統工業強鎮江陰新橋、交通樞紐新城錫山安鎮、生態旅游強鎮惠山陽山、產業轉移承接強鎮濱湖胡埭為代表的四類重點鎮發展模式。產業的集聚轉移和更新換代，促進多渠道開發就業崗位，吸納農村富余勞動力，帶動農村種植業、養殖業和二、三產業的融合發展，進而推動公共服務資源和基礎設施向城郊和農村地區延伸覆蓋。

3、設施先行。大力統籌城鎮重大基礎設施建設，形成城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的基礎設施網絡，電力設施、路橋通達、公共交通、有線寬帶、信息服務、飲水安全、污水處理七大網絡體系基本建成，實現了城鄉大貫通、大接軌。“十一五”以來，全市僅農村道路建設就投入超過200億元，新改建農村道路3000多公里，全市所有鄉鎮實現車輛15分鐘內駛上快速干道，30分鐘內駛上高速公路的“1530”發展目標，以市中心為原點，全市絕大部分地區進入“一小時生活圈”。

4、政策惠民。我市堅持城鄉一體、同城待遇的價值取向，把城鄉公共服務均衡發展作為城鎮化的重要內容。大力發展農村教育、醫療、文化、體育等公共事業，促進農民向市民轉化。大力完善社會保障體系，構建市、縣(市、區)、鎮、村四級就業管理服務網絡，建立被征地農民基本生活保障和純農民養老保險，推動以土地承包經營權置換城鎮保障、農村住宅置換城鎮住房、農民身份轉變為市民身份的“兩置換一轉化”改革，全市共轉化84.36萬人、置換城鎮社會保障52.66萬人。同時，積極探索外來人口服務政策創新，率先在國內以立法的形式，規定無錫居住半年以上約185萬非戶籍人口享受與近470萬戶籍人口均等的基本公共服務。

(三)存在問題

主要是后繼乏力，產業支撐不強、推進成本高企;發展不均，公共投入不均衡、居民待遇不均衡;理念滯后，發展理念滯后、管理理念滯后。;機制不暢，城市規劃編制與土地利用總體規劃、產業規劃、交通規劃等缺乏有機銜接，城市管理長效機制尚未建立，管理服務跟不上建設發展的步伐。

二、關于推進新型城鎮化的若干建議

(一)切實提高新型城鎮化的發展質量，從注重形態上的城鎮化轉向注重質態上的城鎮化：

一是要從土地城鎮化轉向人口城鎮化。推進人口城鎮化的意義要遠大于土地城鎮化，城鎮化不是簡單的城鎮人口統計增加和城區規模面積擴大，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

二是要從粗放城鎮化轉向精細城鎮化。從國際經驗來看，50%的城鎮化率是城鎮化由加速推進轉變為減速推進的一個重要拐點，一旦越過這一拐點，全面提高城鎮化質量、強化城市管理、優化城市服務將成為城鎮化的核心。

三是要從模式城鎮化轉向差異城鎮化。如江陰市新橋鎮是傳統工業強鎮，毛紡服裝產業領跑全國，全鎮農田80%實現規模經營，近90%企業進駐園區;惠山區陽山鎮是生態旅游強鎮，依托中國水蜜桃之鄉的資源優勢，大力發展特色農業、生態休閑和旅游度假產業;新區江溪街道是商貿商務強鎮，2012年完成服務業收入1100億元，財政一般預算收入11.92億元，社會消費品零售總額115億元。

四是要從單個城鎮化轉向組團城鎮化。必須進一步增強中心城市在區域城市化中的集聚輻射功能，以及新市鎮承接上級城市輻射和帶動周邊農村發展的紐帶作用，使城與鎮、鎮與鎮、鎮與村之間形成鏈式發展、互動組團的局面。

(二)充分放大新型城鎮化的正面效應，縮小城鄉二元差距，實現城鄉一體化發展上：

一是要放大新型城鎮化對于擴大內需的正面效應。新型城鎮化意味著更多的農村居民轉化為城鎮居民，意味著各種生產、生活需求增加，意味著城鎮化相關產業的發展。同時，新型城鎮化還應引導出現個性化、標準化、高端化等多樣的消費結構，推動消費水平的升級、需求層次的分化和需求結構的轉變。

二是要放大新型城鎮化對于優化功能的正面效應。新型城鎮化必須在優化城鎮功能上邁出更加堅實的步伐，切實增強城鄉基礎設施的網絡化水平和綜合承載能力，不斷推動城市公共服務向農村覆蓋，提高農村社會保障和教育、衛生、文化事業發展水平。

三是要放大新型城鎮化對于保護環境的正面效應。“走集約、智能、綠色、低碳的道路”是新型城鎮化的根本要求，“天藍、水凈、地綠、氣清”的生態環境是城鄉居民的共同期盼，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，切實提高規劃和建設水平，是實踐“人的城鎮化”的必然選擇。

四是要放大新型城鎮化對于保護耕地的正面效應。快速的城市化使得大量農村用地轉化為城市用地，另外農民的大量進城導致部分農地遭到閑置荒蕪，有限的耕地日益緊張。

(三)扎實解決新型城鎮化的重點問題

一是規劃問題。要突出重點發展。結合行政區劃和城市總體規劃，合理調整現有城鎮規劃布局，通過鄉鎮建制的撤并、重組，做大規模，完善功能，重點發展一批城關鎮、中心鎮，充分發揮其連接城鄉的橋梁和紐帶作用。要實現統籌發展。要根據無錫城鄉發展實際，統籌城鄉空間布局、產業發展、基礎設施建設、公共服務和社會管理等各個方面的要求，不斷深化、落實、完善“1+2+12”的三級城鎮發展體系，制定好階段性目標和工作措施，確保整體落實。

二是就業問題。要在新型城鎮化過程中，努力實現城鄉勞動者就業政策統一、就業服務共享、就業機會公平。首先，以產業帶動就業。大力吸引成熟并且有較強帶動作用的產業落戶到城鎮，并與當地服務業相互支撐，實現“建設一個園區，集聚一批企業，支撐一批城鎮，帶動一批就業”的良性循環。其次，因地制宜地培育農村新型民營企業。積極培育農村新型民營企業，促進人才、資金、技術、市場等要素向這類企業集聚，合理引導農村土地有序流轉，推動農業規模化經營、產業化開發和集約化發展，使更多的失地農民就地安居樂業。

三是資金問題。要開辟多元融資渠道。要研透用足融資政策，廣泛開辟銀行貸款、投行基金、地方債券等各類融資通道，對涉及城鎮化的基礎設施和公用事業方面的融資還可以借鑒國際上的金融工具。要改革現行投資管理方式。要做好“民”的文章，充分發揮民營企業和民間資本在新型城鎮化建設中的投資主體作用。要在“改”上求突破，一改基礎設施政府喜好大包大攬的局面，二改社會領域市場準入門檻過于嚴苛的現狀，三改公用事業民間資本參與不足的問題。四是制度問題。要繼續深化行政管理體制改革。進一步擴權強鎮，逐步推進項目審批、城市管理、人事任免等方面的權限下放，在財稅分配、資金投入、用地計劃等方面優先給予保障。不斷健全城鄉一體公共服務體系，加強教育、衛生、住房以及社會保障等方面的整體設計和有機銜接。要不斷加強和創新社會管理。大力推進外來人員管理服務創新，構建與新型城鎮化相適應的多層次、多方面、多樣性的社會服務管理體系。大力推進新型社區建設，形成綜合治理、社區警務、治安防范、糾紛調處、社區矯正及信息收集等于一體的社區管理新格局。

第四篇：加快推進我市新型城鎮化建設調研報告

加快推進我市新型城鎮化建設調研報告

加快推進新型城鎮化是建設中原經濟區的必然要求，是推動駐馬店加快發展的戰略選擇。為深入貫徹中央和省、市決策部署，加快推進我市新型城鎮化進程，市政協于2012年下半年組織開展了加快推進我市新型城鎮化建設專題調研。對這次調研，市委、市政府領導高度重視，給予了有力指導。各縣區和市直相關單位積極參與配合，給予了調研活動大力支持。這次調研活動于2012年7月中旬開始，10月底結束，分九個課題進行，通過聽取匯報、實地察看、組織座談、統計分析、集中研討和外出考察等形式，全面了解了我市城鎮化建設現狀，認真總結了經驗，深刻查找了問題，提出了對策和建議。現將調研的綜合情況報告如下：

一、我市城鎮化建設的現狀

撤地設市以來，我市高度重視和積極推進城鎮化建設，特別是近年來市委、市政府深入貫徹落實國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》和省委、省政府決策部署，立足駐馬店實際，著眼探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調科學發展的路子，加強組織領導，持續推進改革，狠抓工作落實，新型城鎮化建設步伐明顯加快。2012年10月18日，市委、市政府召開了全市加快推進新型城鎮化工作會議，近期還將出臺《關于加快推進新型城鎮化進程的實施意見》和多項配套措施，必將進一步加快我市新型城鎮化進程。

(一)城鎮規模進一步擴大。我市加快推動中心城區發展和新區建設，加大縣城建設力度，城市框架不斷拉大，產業、人口聚集效應進一步顯現。截至2011年底，中心城區建成區面積達到65平方公里、人口60萬人;9個縣城建成區面積接近150平方公里，人口超過120萬人。目前，全市城鎮人口達到280萬，城鎮化率達到31.54%，比“十五”末增加了13個百分點。按照市第三次黨代會及市“十二五”規劃綱要提出的目標和任務，著力構建文化特色鮮明、產業布局合理、環境優雅宜居、發展活力旺盛的四級現代城鎮體系，修編了新一輪駐馬店市城市總體規劃(2010~2030)，提出了大駐馬店市空間發展構想，確立了“一核三極”、“一環三帶”的城市發展格局。同時，修編了縣城總體規劃，完成了小城鎮規劃，從發展空間、建設布局等方面提出了縣域城鎮未來發展構想。

(二)城鎮基礎設施進一步完善。近年來，我市逐年加大對城鎮基礎設施建設的投入，進一步完善城鎮功能，僅2011年全市城鎮基礎設施就投資61億元，其中中心城區19億元。加快市區和城鎮之間的路網建設，完成了中心市區開源大道、銅山大道等60多條市政道路的新建和改造，2011年新建和擴建城際間及城鎮間道路290公里。相繼建成了天中廣場、會展中心和圖書館、科技館、群藝館、博物館等一大批公共服務設施，完成了置地公園的升級改造，市體育中心已開工建設。加強城市水、電、氣、暖等設施建設，市中心城區新建和改造供水管網110公里，鋪設燃氣管網25.7公里、供熱管網47公里，保障能力提高了1倍以上。加大城市環衛設施建設力度，中心城區新建了市第二污水處理廠，加大了公廁和垃圾處理站建設力度，城市污水處理率、垃圾無害化處理達到80%。重視城市園林綠化，“十一五”期間新增綠化面積約135萬平方米，綠地率、綠化覆蓋率分別達到34%、40.2%。同時，各縣也更加重視縣城基礎設施條件的改善，加快了道路、公園、園林綠化和文化體育設施建設步伐，縣城建設水平都有了較大提升。

(三)新型農村社區建設進一步展開。2007年，全市積極推動新農村建設，開展“百村示范”工程。特別是2011年以來，在過去規劃建設100個新農村示范村的基礎上，積極搞好新型農村社區規劃，在城市新區、產業集聚區、旅游景區和鄉鎮政府所在地周邊規劃了97個高標準、規模大的新型農村社區，其中由新農村示范村調整擴大的社區46個、新規劃的社區51個。堅持政府主導，突出規劃引領，搞好試點先行，積極探索市場化運作、集體籌建、村企共建、農民自建等新型農村社區建設模式，加快推進新型農村社區建設。全市51個新規劃的新型農村社區已相繼開工，累計投入各類資金21億元，建成住房11466套，在建6910套。全市新型農村社區建設開局良好，勢頭強勁。

(四)產城互動力度進一步加大。在新型城鎮化建設中，我市積極推動產城互動，以產興城、以城促產，有效帶動了產業集聚。2011年以來，市委、市政府狠抓招商引資、項目帶動，大力實施產業集聚發展，圍繞產業發展定位和現有產業集聚優勢，引進了一大批規模大、效益好的項目落戶各產業集聚區。全市12個產業集聚區總規劃面積150.58平方公里，建成區面積達80.44平方公里;累計入住企業超過1055個，完成投資1016億元，實現主營業務收入2259.2億元，其中2011年完成固定資產投資350億元，實現主營業務收入700億元。產城互動格局的形成和城市功能的完善，增加了對外來資金的吸引力。2012年上半年，我市共引進省外資金項目182個，合同利用省外資金增幅、實際利用外商直接投資增幅、實際利用省外資金增幅分別居全省第二、第三、第四位。

(五)城鎮管理水平進一步提升。近年來，我市積極適應城鎮快速發展的需要，下大力提高城鎮管理水平。不斷完善工作機制，探索方法途徑，城鎮管理趨于規范。開展文明城市創建活動，通過對中心城區和縣城市政設施、市容市貌和交通秩序進行集中整治，對鄉鎮衛生環境進行綜合治理，推進“平安駐馬店”建設，下大力解決重點難點問題，提升了城市的文明形象。駐馬店市先后榮獲中國優秀旅游城市、國家級園林城市、省級衛生城市和省級文明城市創建工作先進市等稱號，平輿、確山、泌陽三縣獲得全國衛生縣城稱號。(六)配套改革進一步推進。近年來，我市深入推進各項改革，努力構建城鄉統籌發展、推動城鄉一體化的格局。積極推進戶籍制度改革，放寬城鎮戶口登記條件，一些縣區堅持農村人口進城保持原有土地承包權、宅基地、計劃生育、各種補貼政策不變，吸引了更多的農村人口向城鎮集聚，我市城鎮人口增加近100萬人;不斷完善就業服務體系，多渠道增加就業崗位，落實就業培訓，城鎮新增就業38萬人;加強保障性住房建設，累計建成保障性住房3.94萬套，提高了城鎮低收入家庭和新進城人員的住房保障水平;覆蓋城鄉居民的社會保障體系初步建立，全面實行了城鄉居民社會養老保險和新型農村合作醫療保險、城鎮職工基本醫療保險制度，建立了被征地農民社會保障制度，全市城鎮醫療保險參保人數達74萬，新農合參合率達98.2%。

二、我市城鎮化建設存在的主要問題

我市推進新型城鎮化建設雖然取得了一定成績，但與全國、全省平均發展水平相比仍然處于落后狀況。2011年，我市城鎮化率達31.54%，低于全國平均水平近20個百分點，低于全省平均水平9個百分點。除城鎮化水平有較大差距外，還存在不少的現實困難和問題。

(一)思想認識還不夠到位。新型城鎮化與過去傳統意義上的城鎮化相比具有新的內涵，更加注重城鄉統籌、產城統籌、經濟社會統籌、外延與內涵統籌。從調研的情況看，目前不少干部群眾對推進新型城鎮化建設存在不少模糊認識。一是對新型城鎮化意義認識不夠、擺位不正，不能正確看待新型城鎮化在推動“三化”協調科學發展中的引領作用。二是對新型城鎮化的內涵認識不清，對新型城鎮化“新”在哪里缺乏全面的理解，仍然固守傳統的思維定式，片面認為推進新型城鎮化就是多修路、多蓋樓，搞城市擴張。三是對推進新型城鎮化缺乏信心，認為駐馬店推進新型城鎮化難度大、急不得，等靠思想嚴重，思想認識的不到位直接影響我市新型城鎮化進程的加快推進。

(二)城鎮建設基礎差、規模小。一是中心城市發展相對滯后。相對于全市1.5萬平方公里的地域面積、880多萬的總人口，中心城區建成面積明顯偏小，常住人口數量明顯偏少，特別是經濟發展基礎薄弱，基礎設施建設滯后，城市功能不夠完善，對周邊城鎮的輻射帶動能力有限。二是縣城和小城鎮建設比較緩慢。與周邊縣特別是先進地區相比，我市縣域城鎮發展比較滯后。所轄9個縣城平均建成區面積不到17平方公里、縣城平均人口僅13萬人。各鄉鎮政府所在地建設規模更小。全市75個建制鎮平均居住人口不到8000人，86個鄉政府所在地大多數為傳統的農村集市。縣城和小城鎮發展緩慢，難以有效發揮產業、人口的承接承載作用。三是新型農村社區建設推進難度大。我市農村總體布局分散、經濟發展滯后。全市現有行政村2730個、自然村22193個、人口600多萬人，平均每個行政村8個自然村、每個自然村人口270人。鄉鎮和村級集體經濟薄弱，農業生產方式落后，農民收入偏低。這種狀況致使人口向社區聚集難度增大，推進新型農村社區建設任務繁重。

(三)規劃引領作用發揮不夠。一是老城區規劃落后，新城區規劃落實不夠。老城區規劃層次偏低，功能重疊，造成了人口過于密集。已建成的新城區規劃布局不盡合理，住房過于密集，公共服務設施不配套，缺乏地域和文化特色。如中心城區北區雖然高樓林立，但商場、醫院、學校等公共服務設施不配套。二是縣城總體規劃層次偏低，修編不夠及時，沒有做到“三規合一”，對縣城框架拉大、產業集聚區建設和爭取土地、項目等扶持政策帶來了諸多限制。三是規劃執行不夠到位。規劃宣傳力度不大，依規建設的意識不強。執行規劃不夠嚴肅，存在隨意改變規劃的現象。對規劃執行監管力度不大，沒有形成合力，違規建設問題沒有得到較好解決。(四)產業支撐能力不夠強。我市作為傳統農區，經濟發展基礎薄弱，尤其是有利于增加財稅收入和擴大城鎮就業的二、三產業發展相對滯后，導致城鎮對農村富余勞動力的吸納能力不強，新型城鎮化發展后勁不足。2011年，駐馬店二、三產業增加值比重為73%，低于全省平均水平14.1個百分點，在黃淮四市分別低于商丘、信陽2.9個百分點、1.4個百分點。一是主導產業優勢不明顯。我市主導產業發展規模小，產業鏈條短，競爭力不強，對財稅增長的貢獻不大，促進就業的能力不足。縣域經濟發展比較緩慢，非農產業擴張乏力，小城鎮尚未形成具有特色的產業支撐。二是服務業發展總體水平偏低。飲食、交通、運輸、倉儲等傳統服務業提升步伐緩慢，信息、咨詢、科技、金融等新興服務業發展滯后;企業規模偏小，布局分散，缺乏實力強、帶動能力強的大企業和大項目。城鄉商貿業市場體系沒有真正建立起來，現有市場發展規模小、層次低，在城鎮快速發展中規劃和建設跟進不夠。目前，全市第三產業在整個三產中所占比重僅為29.7%。三是產業集聚效應發揮不夠。部分產業集聚區在前期引導企業入住時，未著眼產業集群發展，使眾多關聯性不強的企業“扎堆”。特色園區、專業園區建設相對緩慢，影響了產業集群發展。

(五)保障措施跟進不夠。一是城鎮化建設資金短缺。我市經濟發展基礎薄弱，財力有限，財政對新型城鎮化建設的投入明顯不足;目前市場運作的機制不完善，企業參與城鎮化建設的積極性不高，社會融資難度較大;農民收入增長緩慢，多數農村家庭無力搬遷建房。資金短缺是影響和制約我市新型城鎮化建設的最大瓶頸。二是城鎮化建設用地保障難度大。目前，城鄉之間人地掛鉤、土地置換等政策不完善，對失地農民補償標準低，相關保障跟進不到位，城鎮周邊村莊拆遷難，給城鎮建設用地保障帶來很大困難。三是戶籍和社會保障制度改革相對滯后。戶籍制度改革進展不快，限制了農村人口進城落戶;城鄉統籌的社會保障體系不夠完善，農民進城享受的社會保障與原有城鎮居民存在較大差異，導致農民不愿進城。保障性住房建設多數位置較偏，入住者上班、上學、購物不夠方便，入住率不夠高。四是社會事業發展緩慢。實現城鄉居民平等就業的相關制度還沒有全面建立，新進城人員就業保障政策仍不完善;城鎮學校、醫院、文化等基礎設施建設仍然比較滯后，入學難、看病難和文化娛樂難的問題依然存在。

(六)城鎮管理缺乏創新。一是管理機制不夠健全。城鎮管理機制不健全、社會組織參與不夠、制度規定不夠到位，存在著職責不明、分工不細、運作不規范等現象。對城鎮執法部門考評機制不完善，不敢管、不愿管的問題突出。城市社區建設滯后，服務和管理職能沒有得到有效發揮。二是城鎮監管不夠到位。目前，我市中心城區和縣城車輛違章行駛及停放、交通護欄隨意開口、經營商戶亂搭亂建和店外經營、小商小販占道擺攤和沿街叫賣、建筑和生活垃圾亂堆亂倒、亂貼亂發廣告的現象隨處可見，城市管理秩序比較混亂。公安、城管等職能部門人力不足，監管不能做到全時制，處罰不夠嚴格，致使城市管理方面存在的問題長期得不到解決，有些現象呈蔓延趨勢。三是城鎮居民文明素質有待提高。城鎮居民缺乏“人民城市人民建”的觀念，法規意識、自律意識、監督意識、文明意識不強，城市文明風尚還沒有真正形成。

三、關于加快推進我市新型城鎮化建設的建議

(一)發揮規劃在新型城鎮化建設中的引領作用 規劃是城鎮建設的龍頭。規劃科學是最大的財富，規劃不周是最大的浪費。在推進我市新型城鎮化建設中，要抱著對城鎮發展負責、對歷史負責、對人民負責的態度，進一步解放思想、更新觀念、提高質量，引領新型城鎮化持續發展。1.加快形成完整的規劃體系。一是確立新的城鎮規劃理念。要立足當前、著眼長遠，突出規劃的前瞻性，確立持續發展的理念;要圍繞優化空間發展布局、綜合利用土地資源和推動經濟社會協調發展，確立統籌兼顧的理念;要充分考慮人與自然、生態環境的和諧、歷史文化與現代文明的融合，確立和諧發展的理念;要在注重學習借鑒的同時，廣泛聽取社會各界的意見，確立廣開言路的理念;要解放思想、轉變觀念，確立改革創新的理念。二是進一步優化頂層設計。著眼構建覆蓋城鄉的新型城鎮化體系，按照未來新型城鎮化發展的總體走向和現實需要，突出頂層設計，著眼推動可持續發展，科學制定和完善新型城鎮化總體發展規劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮和新型農村社區建設定位和發展目標，引領新型城鎮化高品位、高層次發展。三是同步編制和完善專項規劃。依據全市新型城鎮化總體發展規劃和中心城區發展規劃，制定完善中心城區新區建設和舊城改造詳細規劃;參照中心城市發展規劃，及時修編縣城總體發展規劃;加快制定完善小城鎮和新型農村社區建設規劃;制定完善與城鎮建設相配套的產業發展、社會事業發展等專項規劃。在編制規劃中，注重新型城鎮化建設規劃與經濟社會發展總體規劃、土地綜合利用規劃的銜接，努力形成完善的規劃體系。2.注重城鎮規劃的質量。一是注重長遠。對城鎮布局的規劃，對城鎮路網、園林綠化、公共服務設施等規劃要著眼適應經濟社會快速發展的需要，既要照顧眼前，更要立足長遠，堅持高起點規劃，確保今后30年甚至更長的時期不落后。二是體現特色。把駐馬店地域特點、天中文化特色體現在中心城市、縣城、小城鎮和新型農村社區建設規劃之中，彰顯城鎮建設的個性，提升城鎮建設的文化內涵，避免城鎮建設千城一面、千篇一律等同質化問題發生。三是打造亮點。在全面提升規劃標準的同時，應重視城市標志性地帶、標志性景觀、標志性建筑的規劃，努力打造城市建設的亮點。3.加大規劃的執行力度。一是建立完善規劃管理機制。嚴格落實《規劃法》，結合我市實際，制定具有可操作性的制度規定。建立完善“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一個法”的管理機制，維護規劃的嚴肅性，下大力解決規劃變更隨意性大的問題。二是加大對規劃執行的監管力度。堅持嚴格執法，進一步加大對違規問題的查處力度，對違章建筑要堅決予以拆除，對規劃區域內居民隨意建房、突擊性栽植林木等現象堅決予以制止。建議充分發揮規劃委員會的作用，加強規劃執行工作的協調;整合規劃、住建、國土、環保等部門的力量，成立綜合執法局，推行集中執法、網格化管理，提高規劃監管的綜合性和有效性。三是切實加強規劃的宣傳。采取多種形式，加強對《規劃法》和相關政策規定的宣傳。及時向社會公布各項規劃，接受人民群眾監督。建議規劃建設城市發展展覽館，使之成為對外展示駐馬店城市建設成就的“名片”、宣傳城鎮規劃的平臺。(二)加快構建新型城鎮體系

新型城鎮化最顯著的特點是統籌城鄉發展、城鄉一體化推進，推動大中小城市、小城鎮和新型農村社區協調發展、互促共進。我市要立足自身實際，加快構建覆蓋全市城鄉的以中心城市和縣城為中心、以小城鎮為支撐、以新型農村社區為基點的新型城鎮化體系，推動城鄉一體化發展。

1.著眼發揮輻射帶動作用，繼續推進中心城區建設。一是推動區域組團發展，拓展中心城區發展空間。針對駐馬店中心城區地域狹小、發展空間有限的實際，以建設豫南區域性中心城市為目標，加快推動中心城區和遂平、確山、汝南三縣組團發展，努力打造中心城區和周邊三縣產業互補、交通一體、服務共享、生態共建的空間發展格局。建議加快周邊組團三縣“撤縣設區”申報進度，逐步消除行政區劃帶來的不利影響。二是加快新區建設步伐，形成中心城區發展新亮點。按照新區發展總體規劃和區域功能定位，加大資金投入，提高建設標準，加快發展高端服務業、生態旅游業和生態居住區、高效設施農業示范區建設，把新區打造成中心城市建設的“名片”，發揮新區在城市建設中的示范引導作用。建議科學規劃，高標準建設高鐵商務中心區，探索城市規劃、建設、管理的經驗。三是重視舊城區的改造，努力提升服務功能。堅持新區、舊城區發展相銜接、相協調，相互促進，共同發展。建議按照“內疏外擴”的發展思路，加大舊城區基礎設施的改造升級力度，合理調控主干道兩側土地的開發，增加城市綠地、公共服務場所面積，打造生態宜居環境。2.著眼提高承接承載能力，加快縣城和小城鎮建設。縣城和小城鎮是連接城市、服務鄉村的重要節點，在推動產業、人口集聚方面具有獨特的優勢。在縣城建設上，要突出優化空間發展布局，進一步提升承接承載能力。修訂完善縣城總體發展規劃，擴展發展空間，拉大城市框架。下大力提升基礎設施建設水平，強化服務功能，改善城市環境，提升建設品位。重視各縣城新區建設，帶動舊城區人口向外遷移和農村人口向縣城轉移，推動產業集聚發展。目前，我市泌陽、平輿、西平等縣在加快縣城建設方面探索出了一條比較可行的發展路子，建議市委、市政府總結他們的經驗，在全市予以推廣。在小城鎮建設上，要突出服務功能的完善，提高服務農民、帶動鄉村的能力。市委、市政府關于率先在鄉鎮政府所在地發展萬人以上新型農村社區的決策部署是正確的。建議科學制定小城鎮行政區域建設、商貿市場建設、產業園區建設、公共服務設施建設等規劃，完善小城鎮建設功能，提高服務當地農民、帶動鄉村發展的能力;結合在鄉鎮政府所在地開展新型農村社區建設，總結探索推動小城鎮發展的路子，加快我市小城鎮建設步伐。

3.著眼強化戰略基點作用，穩步推進新型農村社區建設。一是科學規劃布局新型農村社區。針對我市農村地域寬廣、東西部地區地形差異大等特點，要科學規劃新型農村社區，合理確定社區規模。建議在城郊村、鄉鎮政府所在地、產業園區、旅游景點等公共服務設施較好的地方規劃萬人社區，在偏遠農區和山區、丘陵地帶規劃5000人左右的社區。二是突出新型農村社區發展重點。根據我市實際，借鑒外地經驗，在新型農村社區發展模式上，建議突出三個方面：①依托城鎮建社區，特別要把鄉鎮政府所在地作為新型農村社區的發展重點。②依托產業建社區，有效解決企業發展用地和失地農民就業問題。③依托強村建社區，通過先行先試探索廣大農區新型農村社區建設的路子。三是全面統籌新型農村社區建設。在新型農村社區建設中，建議對住房建設、公共服務設施建設、產業園區建設以及社區就業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等統籌規劃、整體推進。四是以農業產業化帶動新型農村社區建設。建議市委、市政府按照中央和省的要求，結合我市實際，制定和完善有關政策規定，加快農村土地流轉，促進農村生產方式轉變，引導農民向社區集聚。五是堅持實事求是、遵循規律、穩步推進。堅持分類指導，選擇部分城郊村、鄉鎮政府所在地、重要景區、經濟發展基礎好的村莊搞好試點，探索路子，逐步展開。對于相對落后的農村地區，應按照當地的經濟發展狀況和群眾的意愿穩步實施，不搞一線平推，不搞強制推進。

(三)加強城鎮基礎設施建設

1.加強城鎮路網建設。建立快捷、方便、安全的綜合交通體系是現代城鎮發展的重要標志。要以中心城市為樞紐，以縣城和鄉鎮集鎮為節點，以新型農村社區為網點，建立起干支銜接、暢通快捷的綜合交通體系。一是加快城鎮路網建設進度。高水平、高標準編制綜合交通體系規劃，將中心城區道路向周邊組團縣城、重要旅游景點延伸，將縣城道路向周邊鄉鎮延伸，將鄉鎮道路向各中心村延伸。二是提升道路建設水平。按照新區主要干道8車道、次干道4～6車道的標準規劃建設，并增加道路綠化面積，為未來拓寬道路預留空間。建議對舊城區的道路進行升級改造，逐步取消主要干道上的綠化帶，最大限度地拓寬路面;對背街小巷加快治理，提高城市路網密度;盡快在樂山大道、解放大道、文明大道等人員、車輛流動量大的路口建設立交橋，最大限度地分流車輛和行人。三是加強停車場、公交站點等配套設施建設。結合舊城區拆遷，在車輛流動大、容易發生堵塞的路段開發建設地上和地下公共停車場;搞好中心城區新汽車站的選址和規劃，盡早將雪松大道市客運站遷出主城區;加快各客運中轉站的建設，減少周邊縣和城鎮客運車輛在主城區的運行;增加城市公交線路和里程，逐步向組團縣城、周邊鄉鎮和旅游景點延伸，提高城市公共交通分擔率。

2.建設完善的城鎮水、電、氣、暖供應系統。切實保護和合理利用水資源，提高供水能力和重復利用率。針對中心城市快速發展中用水需求量不斷增大的實際，建議加強板橋庫區和薄山湖庫區的環境保護，確保水質不受污染;加快薄山湖到中心城區的引水工程建設，彌補板橋水庫枯水季節中心城區供水不足的問題;加大中心城區和縣城自來水廠和供水管網的建設力度，進一步擴大供水量。把推動飲水工程納入新型農村社區建設規劃，保障農村飲水安全，提高社區供水水平。要加快電網改造進度，提高城鎮和農村社區供電的質量和確定性。加快中心城市和縣城供暖、供氣管網和場站建設，逐步向城中村、中心城區和縣城周邊鄉鎮、新型農村社區延伸，擴大供應面積。在廣大農村大力實施太陽能、沼氣等清潔能源工程，改善農村生活條件。在建設、改造上述設施建設中，中心城區和縣城要高度重視地下空間的開發和利用，統一規劃和建設地下管網，實現供電、供水、供氣、供暖和通信管線地下化，解決“拉鏈馬路”和因重復建設造成資源浪費的問題。

3.加快防洪和環保設施建設。在城市防洪設施建設上，重視現有河流的治理，規劃開挖新的河道和溝渠，提高城市泄洪能力。提升新區排洪管網的規劃建設水平，加快改造舊城區現有排洪管網，提高城市道路和居民居住區排洪能力。增加城市綠地和城市內湖面積，注意選用透水能力強的建材，提高蓄洪能力。在小城鎮和新型農村社區建設中，也要充分考慮提高防洪能力，加強防洪河道和配套設施建設。在環保設施建設方面，要特別注意城市產業集聚區和城市居民集中居住區的排污管網及污水處理廠建設，提高污水收集和處理能力;加快城市垃圾收集和處理設施建設，增加街道和農貿市場垃圾箱的數量，充分利用建筑垃圾，分類收集和處理生活垃圾;高度重視小城鎮和新型農村社區生態環境保護，搞好污水和垃圾收集及處理設施建設。

4.統籌建設城鎮社會公共服務設施。一是優先規劃建設中小學和幼兒園。在城市新區建設、老城區改造和小城鎮、新型農村社區建設中重視中小學、幼兒園的規劃。中心城區和縣城應按照城市發展進程跟進建設中小學和幼兒園，確保新增居民和進城農民子女能夠接受免費九年義務教育和學前教育。建議采取切實措施，盡快解決老城區學校過于密集和大班額的問題。針對目前農村小學生向鄉鎮、中學生向中心城區和縣城流動的趨勢，擴大中心城區、縣城初高中建設規模，加大鄉鎮政府所在地中心小學、中心幼兒園建設力度。按照新型農村社區建設規模和學校、幼兒園建設標準，科學規劃、高標準建設小學和幼兒園，滿足廣大農村學生就近就讀、入園的需要。二是完善醫療衛生設施。擴大市、縣兩級中心醫院建設的規模，加快規劃和建設我市兒童、傳染病、腫瘤等專科醫院。加強鄉鎮醫院建設，增加醫療設備，加強醫務人員隊伍建設，提高醫療水平。重視和加強城市社區和新型農村社區醫療衛生保健機構的建設。加強城市養老康復機構的建設，并重視城市社區和新型農村社區福利院、敬老院、老年活動場所的規劃和建設。加快我市高等醫科專科學校的規劃、申報工作，滿足我市醫療衛生保健事業對人才的需求。三是加快推動科技、文化、體育設施建設。繼續加快中心城區體育場館建設的進度，結合舊城改造和新區開發，建設更多的全民健身活動場所。加快完善市科技館、博物館、群藝館內部設施，逐步實行免費對外開放。加強縣區文化活動中心、文化園區和體育場館建設。重視小城鎮和新型農村社區廣播、電視、網絡和農家書屋、文化大院等文化設施建設。(四)強化新型城鎮化的產業支撐

產業發展是新型城鎮化的重要支撐，推進新型城鎮化建設必須加快我市經濟轉型升級，提升產業發展水平，增強新型城鎮化可持續發展的核心競爭力。

1.提升產業集聚區建設水平。一是完善基礎設施。在進一步完善道路、水電、污水處理設施的同時，加大產業集聚區商務、物流、通信等設施建設;加快產業集聚區周邊學校、醫院、電信、郵政、超市、公園、文化娛樂場所和供氣、供暖等公共服務設施建設，重視周邊房地產的開發和廉租房建設，為企業職工提供全方位的生活保障。二是搭建融資平臺。完善銀企合作機制，積極運用銀團貸款、融資租賃等方式支持產業集聚區大項目和大企業生產經營。加快中小型企業融資性擔保和小額貸款機構的建立與發展，提供稅收減免、擔保補貼等優惠政策，引導金融資源有效配置和民間資本規范運作，為企業提供金融擔保和小額貸款，滿足企業融資需求，緩解企業發展資金壓力。市、縣區兩級財政要進一步加大投入，提高擔保公司的資金規模。三是創新工作機制。一方面，要增強服務意識，創新服務形式，提高服務質量。建議針對當前市、縣區各產業集聚區機構編制小、人力不足等問題，擴大編制，補充人員，提高服務企業的能力;針對市、縣區產業集聚區建設規模的不同，有區別地賦予社會管理、征地拆遷等職能。另一方面，要建立完善中介服務機構，大力發展服務型的出口代理商、技術信息中心、質量檢測控制中心等群體發展機構，建立法律、會計、審計、仲裁、信息咨詢等服務機構，形成功能健全、網絡覆蓋、服務到位的社會中介服務體系。

2.加快推進特色產業園區建設。著眼推動特色產業發展，加快推進特色產業園區建設。一是科學搞好規劃。依托駐馬店勞動力資源、農產品資源優勢和產業發展基礎，制定特色產業園區發展規劃。建議中心城區和組團縣應重點發展醫藥、食品加工、裝備制造等特色園區;其他各縣應根據各地資源優勢和產業發展基礎重點建設產業園區，如皮革加工園區、農產品加工園區、食品加工園區、紡織和服裝加工園區等。二是努力把特色園區做大做強。依托產業集聚區建設特色產業園區，綜合利用產業集聚區基礎設施。優化園區企業布局，實現上下游產業銜接，減少資源浪費。搞好招商引資，擴大園區發展規模，拉長產業鏈條。加強園區公共服務設施建設，提高綜合保障能力，重視科研機構和人才隊伍建設，提高企業自主創新能力，增強產品競爭力。

3.培大扶強重點企業，推進產業轉型升級。一是大力發展食品產業。依托我市豐富的農產品資源，培育十三香、大程集團、懿豐油脂等企業做大做強，出臺優惠扶持政策，通過招大引強引進在全國有較大影響的食品加工企業落戶我市，帶動全市食品產業的發展。二是支持生物醫藥產業做大做強。鞏固做大優勢原料藥，重點發展特色原料藥，未來幾年力爭把我市建設成為全國最大的生物原料藥生產基地。三是加快發展新能源、電子設備等戰略性新興產業。建議加強政府引導，加大政策扶持，創新適應新興產業發展的模式，調動各方面的積極性，形成合力，促進戰略性新興產業發展的良好局面。

4.加快發展服務業。建議在持續推動教育、醫療衛生、旅游、房地產業發展的同時，重點突出以下幾個方面：一是努力提升傳統服務業發展水平。針對我市傳統服務業發展“小、散、弱”的實際，積極引進外地大型企業或集團，支持本地有實力的企業做大做強，提升住宿、餐飲、倉儲等傳統服務業發展水平。同時，要大力發展物業服務、社區服務、家政服務和社會化養老等服務業。二是著力推動生產性服務業發展。大力發展現代物流、金融服務、技術研究和開發、信息技術服務、電子商務、商務服務等，提升綜合服務功能，增強區域綜合競爭力。三是積極推進商務中心區建設。建議盡快出臺加快商務中心區建設的政策措施，突出產業基礎、產業特色和文化內涵，推進區域資本、科技、信息、人才高端要素向商務中心區集聚，提升現代服務業發展水平。5.創新發展農村產業。在構建新型城鎮建設體系中，應根據我市農村資源優勢，科學規劃農村產業發展，解決農民就業問題，增加農民收入。為此建議：一是大力發展農產品加工業。針對我市農村農產品資源豐富的特點，把發展農產品加工業作為我市農村產業發展的重點。市、縣區兩級政府應出臺相關政策，支持鄉鎮和農村通過引進項目、動員在外務工人員投資、集體自建等形式興辦農產品加工企業，拉長農村產業鏈條，增加農業生產附加值。二是大力發展特色高效農業。結合各地實際，充分發揮優勢，因地制宜發展花生、芝麻、煙葉、食用菌、花卉、林果等種植業，發展肉牛、生豬、禽類等養殖業，特別是依托西部山區優勢發展茶產業，與大中城市聯合發展蔬菜產業。在發展過程中，要突出集團發展、規模化生產、科技扶持，努力打造知名品牌。三是大力發展農村經濟合作組織。鼓勵我市農村以社區為主體建立經濟合作組織，開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農產品加工儲藏和農資采購經營，從事交通運輸、建材加工、建筑等行業，促進農民就業，增加農民收入。

(五)完善新型城鎮化建設各種保障

1.加快推動戶籍制度改革。城鎮化的實質就是農民變市民，而戶籍二元結構的存在限制了農民進城。建議進一步放寬條件，在個人自愿的基礎上，把在城市有固定住所、長期從事非農職業的人員和在城市工作或繳納稅金具有一定年限的人員及謀求在城市就業的大中專院校畢業生，登記為城鎮戶口。把在城市周邊失地的農民、鄉鎮政府所在地從事經商和非傳統農村生產的農民轉為城鎮居民。對入住新型農村社區的農民及時轉為城鎮戶口。建議在“三區兩縣”試點推行取消農業和非農業戶口劃分中把汝南縣納入序列;加快城市周邊撤鎮設街道辦事處、縣區撤鄉設鎮的步伐，通過調整行政區域，推進戶籍改革。

2.強化進城農民各種生活保障。不少農民想進城但又不敢進城，主要是擔心進城后缺乏各種保障，生活質量不升反降。在新型城鎮化建設中，要高度重視社會事業發展，為進城農民提供有力保障。建議：一是提高住房保障。對已經轉為城鎮戶口、符合條件的農民家庭與城市低收入家庭一樣提供廉租房，允許在城市就業具有一定年限的農民工申請廉租房。鼓勵企業建設職工公寓，切實解決進城人員住房問題。二是強化就業保障。在大力發展勞動密集型產業、增加就業崗位的同時，通過減免費用為新落戶城鎮和進城務工人員進行就業培訓，并在工資、工傷保險等方面提供保障。三是穩步提高社會保障水平。各級政府應加大投入，逐步消除差異，實現社會保障均衡化，使農村居民進城后與城鎮居民享受到同等的養老、醫療、失業和生育等社會保障;要允許由農村人口整戶轉為城市居民后，在一定時期內保留承包地、宅基地;要完善政策規定，為入住新型農村社區的居民辦理土地使用證和房產證;要保證通過城中村改造實現身份轉換的農民繼續享有附著在土地上的集體所有權，保證他們的利益不因拆遷受損失;要將新型農村社區居民納入城鎮醫療、養老保障范圍，納入城市最低生活保障范圍。

3.進一步拓寬融資渠道。一是進一步完善各級財政對新型城鎮化建設的投入增長機制，逐年增加對住房、基礎設施建設和各種社會保障的投入。二是充分利用城鄉建設用地增減掛鉤和土地交易等政策，獲取土地級差收益，從土地資源的升值、房地產資源的增值中聚集資金。建議各級政府積極探索把新型農村社區建設用地部分轉化為國有土地，增加土地交易收益，為新型農村社區建設提供資金保障;推動農民利用舊村拆遷騰出的土地，采取入股的形式發展農村二、三產業和現代農業，使土地變資本、資產變資本、資本變股份。三是推動市場化運作，通過出讓公共設施經營權、無形資產商品化、公益性基礎設施建設與商業開發相結合、吸納民間資本建設基礎設施等形式籌措城鎮建設資金。四是積極整合使用國家、省、市投入的專項資金，把涉農資金、城市基礎設施建設資金、環境保護資金集中使用，解決重點難點問題。五是加強金融扶持力度，推行新民居貸款項目，支持新型農村社區建設。六是把新型農村社區基礎設施建設與從事規模化、集約化農業生產企業和個人的利益掛鉤，通過增加農業生產補貼、減免有關費用、出讓社區服務項目經營權、優先安排農田水利和中低產田改造項目等形式，引導他們出資建設社區基礎設施。六是針對我市不少農民長期在外務工，積累有雄厚資金的實際，制定優惠政策，鼓勵他們捐資、投資城鎮和農村社區基礎設施建設。

4.創新土地保障機制。推進新型城鎮化建設需要大量的土地，而國家為保障糧食安全對城鎮建設用地嚴格控制。我市各級政府要用活土地政策，努力破解新型城鎮化建設用地難題。從國土部門了解到，全國第二次土地調查審核認定，我市耕地總面積比第一次調查凈增近100萬畝，其中可有圖斑核查的37萬畝，這些土地可用于占補平衡;按照全市新型城鎮化建設規劃，2020年新型農村社區聚集人口200萬，可節省村莊居住用地35.7萬畝;完成“十二五”期間國土部門規定的農村土地整治任務，我市可以形成掛鉤指標6萬畝。如果能夠充分利用好這些節省土地指標，可以基本滿足城鎮建設、工業發展和新型農村社區建設的用地需求。建議各級政府依據國家和省出臺的土地政策，完善我市相關配套措施，爭取更多的新型城鎮化建設用地指標。同時，要高度關注農村村莊拆遷復耕問題，針對農村住戶分散搬遷造成村莊整體復耕難的實際，出臺有關規定，保證轉為城鎮居民和入住社區群眾的住房及時得到拆遷、宅基地得到及時復耕;要針對目前各級對城市郊區、鄉鎮所在地鎮社區房屋和土地產權界定不明確、進社區農民與失地農民安置補償政策存在差異等問題，進一步完善政策措施，提高政府對土地的調控能力。(六)努力提升城鎮建設品位 1.建設生態園林城市。著眼推動生態文明建設，發揮駐馬店地處我國南北交替地帶，有山有水、氣候溫和、環境優美的優勢，努力打造生態園林城市。為此建議：一是中心城區搞好城區內河流的升級改造，規劃建設沿河綠色長廊。持續做好駿馬河改造工作，加快拆除跨河建筑物，打通文化路和雪松大道之間的河道，拓寬兩岸的道路，把現有兒童公園改造成濱河公園，真正把駿馬河建設成為貫穿中心城區、道路交通暢通、綠化層次高、建筑特色鮮明的城市景觀帶。二是加大宿鴨湖的綜合開發，依托其距離中心城區近、水域面積廣的優勢，開發建設集水上運動、觀光旅游、特色養殖、濕地保護、防洪灌溉等功能于一體的綜合項目，打造中心城市東部水城。三是加強西部山區生態資源的保護，加大金頂山景區的開發和建設力度，并把棠溪源、嵖岈山、金頂山、大樂山、薄山水庫等景點貫穿起來，建設西部綠色山水旅游地帶。四是全面提高城市綠化水平，擴大城市道路、公園、游園、居住社區的綠化面積，提升綠化的層次。五是著眼防治“城市病”，發展城市低碳經濟，改善生態環境。借鑒先進城市的建設經驗，充分利用水資源、太陽能、地能，引導市民低碳出行，減少污染排放。制定相關政策措施，促進綠化、太陽能應用上屋頂、進樓宇。

2.彰顯城鎮文化內涵。在推進新型城鎮建設中，應注重天中文化的挖掘、整合和傳承，使其體現在現代城鎮的規劃和建設中，努力打造人文天中、歷史天中。建議：一是加強非物質文化遺產、名勝古跡、革命遺址的保護，充分挖掘盤古文化、嫘祖文化、重陽文化、梁祝文化、車輿文化和紅色文化等內涵，構建獨具特色的天中文化體系。二是充分利用現有歷史文化遺存，通過規劃建設文化主題公園、文化長廊、皇家驛站特色街、仿古建筑和城市雕塑、街道命名等形式，彰顯天中文化特色，體現天中厚重的文化底蘊，提升城市建設的文化品位。三是積極推動“文化名鎮名村工程”，打造歷史文化、紅色文化和民俗文化村鎮。在舊城改造和新型農村社區建設中，對一些有紀念意義的街區要予以保留;對一些具有原始風貌、風格獨特的村鎮予以保護，加以改造利用。四是以傳承、激活、嫁接、創新為路徑，統籌規劃和開發盤古文化、重陽文化、嵖岈山西游文化等節慶活動，開發和提升剪紙、泥塑、打鐵花、木刻、麥稈編織等民間工藝，展示駐馬店深厚的歷史文化和民間風俗。五是充分體現民族宗教特色，大力開發和利用宗教文化，因地制宜建設民族商品、飲食一條街。

3.打造現代文明城鎮。文明素質是新型城鎮化建設的靈魂。在推進新型城鎮化建設中，必須高度重視城鎮文明形象的打造、居民文明素質的提高。為此建議：一是確立現代城鎮的發展理念。在城市景觀、建筑設計等方面充分體現現代文明發展的成果，對城市主干道兩側建筑的總體色調、外觀裝修加以規范。重視規劃和建設城市標志性建筑。二是研究提出和持續打造駐馬店精神。深入挖掘天中人民淳樸厚德、誠信文明、創新善為的特質，提煉出駐馬店精神，唱響駐馬店精神，以駐馬店精神凝聚人心、提升形象。三是全力打造智慧天中。高度重視教育事業發展，大力引進高素質人才，積極發展文化創意產業，并大力推動“三網融合”工程和智能交通、智能社區等建設。四是重視信用天中建設。加快構建現代信用體系，加強誠信教育，確立社會信用標準，推行公開信用評價，公布行業和個人信用狀況，大力營造全社會講信譽、守誠信的良好風氣。

4.提升城鎮管理水平。提高城鎮管理水平是提升新型城鎮化建設的內在要求，必須高度重視。一是建立完善現代城鎮管理的長效機制。進一步規范城鎮管理職能，明確各級各部門的責任，下大力解決職能交叉、責任不明、合力不強的問題。改革完善城鎮管理部門和個人工作考評機制，防止簡單化，切實解決執法部門不愿管、不敢管的問題。積極推進城市公共服務主體多元化，引導社會組織參與社會管理，將社會管理和公共服務職能向社會組織轉移。重視城市社區建設，充分發揮城市社區在社區自治、社區服務、社區教化、基層社會管理、化解社會矛盾、維護社會穩定以及整合社會資源方面的重要作用。二是確立經營城市的理念。推行精細化管理模式，制定法規力求完善，實際運作力求規范，處罰違規問題力求嚴格，下大力解決好管理粗放的問題。注重常態化管理，從苗頭抓起、從源頭抓起，特別對一些城鎮管理中存在的交通秩序不正規、經營秩序混亂、衛生環境差等重點難點問題要常抓不懈。創新城鎮經營管理模式，建設數字化城鎮，實現城鎮管理的信息化、科學化。三是堅持建管并舉。把城市硬件設施建設管理納入城鎮管理的范疇，以提高硬件設施建設水平促進城鎮管理。如，在城市道路規劃和建設上要突出人性化，提高非機動車道和人行道的建設層次，增強通行能力;在城市衛生環境整治上增加設施，解決居民無處倒垃圾、收集不及時的問題。四是開展文明城鎮創建活動。以文明城鎮創建活動為載體，加大對城鎮居民政策法規、公民道德和文明常識的宣傳力度，宣揚先進典型，曝光不文明行為，增強公民文明觀念，不斷提升城市建設的文明素質。

第五篇：新型城鎮化建設調研

肅州區新型城鎮化建設調研報告

一、我區城鎮化建設的基本情況 1．肅州區情

肅州區地處甘肅省西部，河西走廊中段，自古以來就是我國絲綢之路的通衢重鎮，自西漢致郡以來已有2100多年的歷史，2002年經國務院批準撤市設區，是酒泉市委、市政府所在地，全市政治、經濟、文化中心。總面積3386平方公里，現轄15個農村鄉鎮，20個城市社區，總人口45萬，其中城市人口25萬，有漢、回、裕固族等15個民族，耕地面積63萬畝。

2．經濟社會發展情況

近年來，肅州區委、區政府緊緊圍繞市委、市政府“做精一產、做強二產、做大三產、做美城市、做實民生”的部署要求，以“富強生態和諧文明幸福肅州”建設為目標，依托肅州國家現代農業示范區、酒泉國家級經濟技術開發區、國家現代服務業綜合改革試點城市三張“國家級名片”，攻堅克難，勇于擔當，全區經濟社會持續快速發展，“五個肅州”建設穩步推進。截止2013年底，地區生產總值達到213.8億元，同比增長16.6%；工業增加值達到101.6億元，增長19.5%；第三產業增加值達到70億元，增長13.6%；財政總收入突破10億元，增長24%，其中公共財政預算收入達到3.73億元，增長23%；社會消費品零售總額達到60億元，增長16.2%；城鎮居民可支配收入達到23673元，增長18%；農民人均純收入達到10939元，增長17.2%，主要經濟指標保持了大基數上的兩位數增長。

3．新型城鎮化對經濟增長影響

十八大報告明確提出:“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”

快速發展的新型城鎮化，正在成為我區經濟增長和社會發展的強大引擎。城鎮化的進一步發展必然會帶來勞動生產率的提高，帶來城鎮公共服務和基礎設施投資的擴大，在經濟轉型的大背景下，新型城鎮化建設將成為我區未來經濟發展的重要動力。2013年我區城鎮化率已經達到 %，未來幾年會有越來越多的農民工選擇留在城市，城鎮化發展將會以城市規模的不斷發展輻射周邊鄉鎮，隨著農民工進入城市，一方面需求的增加會促使經濟的穩定性加強，另外也會使農民工從低效率的農業轉到工業以及第三產業中來，未來隨著我區城市化的發展會產生新的經濟產業鏈，從而帶動我區經濟的整體發展。

二、關于破解負債建設和土地財政難題的問題 1．財政支持城鎮基礎設施建設情況近年來,我區小城鎮建設工作在區委、區政府的堅強領導下，把加快城鎮化建設作為城鄉統籌、科學發展總體戰略的重要內容，通過科學規劃、突出重點、以點帶面、分類指導、整體推進等措施,努力推進農村城鎮化和城鄉一體化,使全區城鎮化建設的內涵日益豐富,品位逐步提高,特色更加突出,建設步伐明顯加快。近幾年來，全區通過向上爭取和區級統籌安排用于城鎮化建設的投入累計達到

萬元。基本形成了政府主導、項目帶動、財政投入、民辦公助的投入機制，使一大批小城鎮基礎設施得以完善和配套，有力促進了小城鎮建設。但從投入渠道和規模來看，城鎮化建設政府投入的資金仍然占較大比重，還沒有走出一條充分運用市場機制籌措城鎮化建設資金的道路，投融資機制還沒有呈現出多樣化的特點。

在城鎮化建設過程中，對于我區經濟總量小、財政底子薄的現狀而言，最大的問題就是資金不足問題。隨著我區城市化步伐的加快，資金需求與供給的矛盾日趨突出，沿用以往靠財政單一投入來建設城市，勢必無法滿足新型城鎮化建設資金需求，城鎮化建設中資金短缺主要體現在以下幾個方面：

（1）城鎮化建設資金籌措渠道過于單一。目前，城鄉一體的公共財政投入機制尚未完全建立，城鎮化建設資金基本靠依托項目向上爭取。而我國長期實行城市優先發展戰略，不僅中央財政預算根本顧及不到小城鎮，省級財政也較少考慮小城鎮建設問題。對鄉鎮而言，鄉鎮財政已不是一級完全財政，支出靠區級下撥，小城鎮建設財政投入的壓力自然落到了區級。而我區財政是典型的“吃飯財政”，有限的財力難以滿足城鎮化建設需求。

（2）城鎮化建設融資渠道不暢。一是缺乏真正的融資主體。由于城鎮化基礎設施和公用設施投資回報率低，回收期較長，鄉鎮村在吸引社會資本投入上尚無有效的措施，不能調動社會閑散資金投入到小城鎮基礎設施建設中來，民間投資積極性不高，建設資金嚴重短缺，尤其是集中供熱、污水處理、垃圾收集清運處理等設施嚴重滯后。二是按照國家相關政策規定，政府并非法人和實體，不能成為獨立的融資主體，既不能向銀行融資也缺乏還貸保證。入駐鄉鎮的企業雖然是獨立的融資主體，但數量少、規模小、效益差，缺乏良好的資信度，也難以從銀行融資，致使信貸資金在小城鎮基礎設施建設中的作用十分有限。三是缺少統一的融資平臺。目前我區還沒有一個專門的機構負責整合小城鎮轄區的有效資產用于融資和擔保。

（3）缺乏有效的項目資金整合機制。由于項目資金大多實行條塊管理，資金管理分散與交叉并存，在部門分工協作機制沒有真正形成的前提下，項目資金難以實現“事前整合”形成合力。

從我區城鎮化建設情況看，城鎮化建設中的關鍵問題是資金的籌集和融通問題，在有限財力狀況下，為滿足城鎮化建設資金需求，應致力于在如何發揮財政的職能作用，積極探索通過財政資金導向性作用，充分發揮財政資金效益的最大化，努力形成投融資主體的多元化和融資渠道的多元化，以推動我區城鎮化建設進程。

2．我區用于城鎮基礎設施建設的舉債情況

近幾年來，隨著我區城鎮化進程的不斷推進，政府逐步加大了對城市基礎設施、交通設施等城市基礎設施建設的投入，同時，在國家拉動內需、實施積極的財政政策的大環境下，我區也加大了融資貸款的規模。近年來，我區用于城鎮基礎設施建設的各類債務達到 萬元，城鎮化建設資金主要通過中央、省、市財政投資、項目融資等方式籌集。

我區在政府項目建設性舉債中，也存在著不容忽視的問題：一是項目籌融資手段單

一、創新不夠，重點城建項目的資金，大多是通過負債解決的，其中大部分是通過銀行舉債，一些新穎的投融資方式沒有得到很好運用。同時，也缺乏相應的機構來統一協調和總體規劃本級政府項目建設的投融資方式。二是項目單位融資過程中主體行為不夠規范，部分償債風險轉嫁給財政，由于項目主體單位改制沒有到位，采取行政和事業單位直接舉債，有的貸款采用政府擔保，給財政帶來了直接的債務壓力。

3．城鎮化基礎設施建設融資情況

我區城鎮化基礎設施建設資金的主要來源是中央、省、市財政專項投資，缺乏招商引資、債券融資、項目融資、吸引社會投資等融資渠道，近年來，城鎮化基礎設施建設資金中通過財政投資達 萬元，占整個城鎮化建設融資的 %。

我區城鎮化建設過程中在融資方面也存在一定的問題：一是融資難度進一步加大，基礎設施投資周期長，見效慢，且有許多項目是公益項目，基本沒有經濟效益，因此銀行貸款難度大，主要靠向上爭取和財政扶持，社會投資不愿意進入基礎設施領域；二是融資方式仍然比較單一，依賴政府推動的多，依靠市場運作的少，間接融資多，直接融資少，過分依賴銀行貸款，通過發行建設債券等方式直接融資，受體制、政策限制難以開展；三是投融資平臺建設滯后，投融資機構少；四是債務償還機制不健全，后續籌資難度大，也給財政積累了一定的風險。

4．國有土地使用權出讓收入情況

隨著國土資源管理部門的上劃，我區所收取的國有土地使用權出讓收入全部上繳實行省、市分享，區級缺失一塊收入，給城鎮化建設融資帶來不利影響。同時城郊鄉鎮集鎮土地的審批權限上劃，城鎮化建設融資缺少可抵押的資產。

建議協調市政府調整現行肅州區土地出讓收入分享政策，返還肅州區土地出讓收入市級分享部分，用足用活土地政策，堅走以地生財、以地聚財、以地興鎮、綜合開發、配套建設的路子。大力推行土地有償使用制度，通過招標、拍賣、租賃、出讓、置換等方式，激發活力，使土地收益成為小城鎮建設的主要資金來源之一。

5．我區財政收支結構情況 2013年我區財政總收入完成104,045萬元，較上年增長25.3%，其中：上劃中央收入36,306萬元，較上年增長23%；上劃省級收入27,171萬元，較上年增長28%；公共財政預算收入完成38,587萬元，較上年增長27.4%；政府性基金收入完成1,981萬元，較上年下降3.6%。分部門完成情況：國稅部門完成37,154萬元，較上年增加7,500萬元，增長25.3%；地稅部門完成62,681萬元，較上年增加15,305萬元，增長32.3%；財政部門完成4,210萬元，較上年減少1,828萬元，下降30.3%。

2013年我區財政總支出完成183,309萬元，較上年增長3.8％，其中：區級支出完成108,711萬元，較上年增長14.6％;省、市專項支出完成74,598萬元，較上年下降8.8%。

三、拓寬城鎮基礎設施建設融資渠道 1．新型城鎮化建設資金需求情況

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，主要是農民工的市民化。由于農民工市民化的資金需求包括農民工市民化所必須投入的教育、醫療、住房、社會保障和基礎設施等方面，因此，新型城鎮化建設對資金的需求也就主要表現為農民工市民化的資金需求。經預測，我區未來三年對于城鎮化建設方面的資金需求達 萬元，其中：交通設施建設 萬元，市政公用設施建設 萬元，醫療衛生 萬元，社會保障 萬元，教育環境 萬元。2．新型城鎮化建設的資金來源及投資情況

經統計，2010年至2013年我區用于新型城鎮化建設投資達 萬元，建設資金的來源主要是財政投資、國債投資、銀行貸款、招商引資、吸引社會投資等，其中：財政投資 萬元；國債投資 萬元；銀行貸款 萬元；招商引資 萬元；吸引社會投資 萬元。

3．探索建立新型城鎮化建設融資渠道

新型城鎮化是高成本的城鎮化，只有依靠多元化的資金來源渠道，才能籌措巨額的建設資金，進而完成新型城鎮化的預期目標和任務。我區融資渠道十分單一，缺乏有效的融資機制，建議積極探索從以下幾個方面創建多元融資渠道：

（1）土地運作。土地出讓收入總體上雖然將趨于減少，但我區屬于農業城市，正在進行工業化和城市化，利用土地出讓來進行融資對新型城鎮化的融資支持具有重要的作用，在土地融資過程中，要優化內部結構，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比。

（2）債券融資。通過發行政府債券、公司債等債券，增加地方建設資金來源渠道。

（3）民間資本。通過政策引導，提高民間資本參與新型城鎮化建設的積極性與比重。

（4）進城農民工自籌。通過盤活農村資產，完善城鄉產權流轉機制，促使農民工帶資進城，從而增強他們融入城市的初始資本積聚能力。

（5）聯合開發基金、信托資金、私募資金等其它融資手段，也可作為補充形式，進行嘗試和探索。

4．城鎮化建設負債及償還情況

5．新型城鎮化建設的政策支持及措施

為大力支持我區新型城鎮化建設，我區財政充分發揮財政職能作用，采取得力措施，積極爭取各類新型城鎮化建設資金，大力整合各渠道安排的強農惠農資金，認真落實積極的財政政策，為新型城鎮化建設提供有效的財力保障。

（1）積極安排建設資金，支持城鎮基礎設施建設。按照區委、區政府總體部署，我局不斷優化支出結構，積極安排區本級的強農惠農資金和配套資金，大力支持新型城鎮化建設。

（2）爭取財政獎補資金，支持農村承包土地經營權流轉。積極申報農村土地承包經營權流轉財政獎補資金，對利用流轉土地進行規模經營的各類經營主體給予獎勵、對農村土地股份合作社給予獎勵，促進土地適度規模經營，加快農民向二、三產業轉移，促進農業產業發展和農民增收。

（3）爭取農村土地綜合整治資金，提高農業生產能力。積極申報農村土地整治項目，支持農村開展對農村田、水、路、林、村、房實施的全面綜合整治，提高耕地質量，進一步改善農村生產生活條件。

（4）加強資金統籌力度，建立財政投入穩定增長機制。持續加大對城市公益性設施建設投入力度，城市維護建設稅、城市公用事業附加、城市基礎設施配套費等收入全部用于城鎮基礎設施建設和公共服務設施建設，土地出讓金扣除政策規定必須安排的支出后主要用于城鎮基礎設施建設。

（5）加強資金管理，提高使用效益。結合我區實際，制定城鎮化建設資金籌措管理辦法，規范建設資金籌集行為。結合財政投資評審、政府采購、國庫集中支付等財政改革，切實加強建設資金管理，確保資金管理安全，努力提高資金使用效益。

6．創新城鎮化建設融資方式

作為城鎮化建設的主體，地方政府在城鎮化過程中的領導地位不可撼動。政府要不斷創新金融服務，探索建立多元化、多渠道、創新型的融資方式來支持城鎮化建設。

（1）營造投資環境發行地方政府債券

地方政府債券即市政債券。隨著我國地方債券的發行機制、定價機制以及二級市場流通渠道的進一步完善，政府可以嘗試發行專門的城市建設債券如收益債券，募集社會閑散資金用于城市建設。基礎設施項目建成之后的有償使用能夠為發行的收益債券提供還本付息的資金來源。未來穩定的資金來源有利于提高基礎設施收益債券的信用評級，降低融資成本，延長融資期限，這些優勢有助于提高民間資本使用效率的同時促進基礎設施項目的建設。

（2）信貸資產證券化變“債權”為“股權”

信貸資產證券化，是將缺乏流動性但具有未來現金流的信貸資產（如住房、按揭貸款、信用卡透支等）進行組合，對該組合產生的現金流進行結構重組，并以此為基礎發行證券和融通資金的過程。首先，將地方政府平臺貸款債務進行分類，按照是否產生現金流和不同的現金流時限進行分類，然后，發行貸款的銀行將這些產生現金流的貸款組合賣給一個特殊目的機構，現金流則被分配到不同的份額中。

信貸資產證券化能夠解決資產的流動性問題，幫助地方融資平臺走出債務重重的泥淖，使其能夠繼續為城鎮化融資做出貢獻。此外信貸資產證券化也有利于分散商業銀行的集中性風險，而從“債權”到“股權”的轉變則使得地方政府面對社會眾多投資者的監督，促使地方政府對資金嚴格管理、合理利用。

（3）根據產業特征設立產業化基金

城鎮化中基礎設施、公共事業以及公共服務的建設離不開社會公眾的參與。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金，不僅能夠吸納社會閑散資金，吸引社會公眾參與進來，還能使得社會公眾及時了解城鎮化建設情況，提高城鎮化的質量和效率。

（4）股權投資與信托基金并進

在過去城鎮化過程中，債務性質資本遠遠超過股權性的資本，在債務融資方式遇到阻礙的時候，不妨提高股權性資本的比重，利用PE、VC等方式充分利用政府之外的經濟主體如企業、金融機構等的剩余資金，增強金融市場的活力以便更好地服務城鎮化。此外，可同時發展信托基金。通過信托基金募集流通中的剩余資金投向基礎設施、房地產、公用事業，能夠極大地減輕城鎮化過程中的資金壓力，同時促進我區城鎮化走可持續發展的道路。

7．土地經營收益支持城鎮化建設

8．融資平臺體系建設與運營

近年來，我區積極主動地適應城鄉一體化和經濟跨越式發展的新形勢，堅持發展經濟基礎先行，把加快工業園區及城鄉基礎設施建設作為增強城市承載、輻射、帶動功能，促進經濟快速發展的重大措施來抓，在財力不足的情況下，采取向上爭取，財政補助，出讓土地，稅收返還，銀行貸款，社會投資等多種渠道籌措資金，用于城鄉基礎及公益設施建設。

我區唯一的城市基礎設施融資平臺---工業園區投資公司成立以來，積極探索市場化運作籌資模式，以園區土地等資產、集中供暖、污水管網等項目為依托，向蘭州銀行、建設銀行等融資2500萬元；依托甘肅省信托公司募集資金5000萬元，有效地緩解了園區基礎設施建設資金不足的問題。

我區在城鄉基礎及公益設施建設投融資方面雖然取得了一些成效，但建設資金需求量不斷擴大與融量不足的矛盾仍然十分突出：

一是融資難度進一步加大，基礎設施投資周期長，見效慢，且有許多項目是公益項目，基本沒有經濟效益，因此銀行貸款難度大，主要靠向上爭取和財政扶持，社會投資不愿意進入基礎設施領域。

二是融資方式仍然比較單一，依賴政府推動的多，依靠市場運作的少，間接融資多，直接融資少，過分依賴銀行貸款，通過發行建設債券等方式直接融資，受體制、政策限制難以開展。

三是由于體制機制和政策性約束，以及區域條塊、行業分割，轄區范圍內資源、資產、資金整合力度不夠，資源、資產利用率不高，資本聚集和轉化能力滯后于經濟社會發展。

四是投融資平臺建設滯后，投融資機構少。

五是債務償還機制不健全，后續籌資難度大，也給財政積累了一定的風險。

建設目標及措施：

建立投融資體系，首先必須搭建投融資平臺，要有一批投融資機構作為支撐，建立平臺前提是整合資源。要按照“以資源換資金，以存量換增量，用投入換收入”的發展理念，以有利于我區發展的大局出發，打破部門、行業、區域界線，對我區可調控的資源、資產、資金進行整合，優化資源配臵，集中財力、物力辦大事，并形成投資滾動發展的長效機制。通過資源整合和體制機制創新，培植一批資產規模大，信用程度高，融資能力強的“借、用、管、還”一體化的政府綜合性投融資企業，并以此為平臺，充分吸納各類資金用于城鄉基礎及公益項目建設，最大限度地放大政府資產和財政資金的利用效益，使之成為政府引導社會投資，行使政府投資職能的主要力量。

先行建起五大投融資平臺：

一是對已有的工業園區投資公司進行規范完善和提升。由發改局牽頭負責，協助工業園區發展投資公司，根據《公司法》等有關法律法規規定，修改完善公司章程，理順公司國有股東、董事會、監事會和經營管理者的權責關系，建立健全法人治理結構和企業領導人經營業績考核等制度，建立健全內部監控制度，形成規范、科學的決策，執行監督管理體系。

二是組建公用行政服務中心設施建設投資公司。由政府籌建辦公室牽頭，組建行政服務中心建設投資公司，以現有的黨政機關辦公樓和附屬設施等國有資產為依托，通過資產臵換、運營等方式進行資本運作，向商業銀行融資，面向社會，吸納資金，為行政服務中心提供融資服務，并對建成的行政服務中心進行國有資產經營。三是組建小城鎮建設投資公司。四是組建園林綠化投資公司。五是組建土地儲備中心。9．我區金融發展基本情況

在我區的各銀行金融機構主要有中國工商銀行酒泉分行、中國農業銀行酒泉肅州支行、中國建設銀行酒泉分行、中國銀行酒泉分行、交通銀行、中國農業發展銀行酒泉分行、蘭州銀行酒泉分行、酒泉農商銀行、甘肅銀行酒泉分行、浦發銀行以及18家小額貸款公司。

我區銀行金融機構中開展直接融資業務的只有酒泉農商銀行，其它銀行和小額貸款公司尚未開展直接融資業務。酒泉農商銀行直接融資業務主要是以發起方式募集股金，截止2012年12月底，累計募集股金1852戶，融資金額5億元。

四、財政轉移支付同農業轉移人口市民化相協調 1．我區農業轉移人口市民化的基本情況及財政投入情況

我區2010年至2014年農業轉移人口數量累積達到 人，轉移人口數量以 %的速度逐年遞增，轉移前農業轉移人口市民化財政對公共服務總投入為 萬元，人均投入 元，轉移后農業轉移人口市民化財政對公共服務總投入達 萬元，人均投入 元，增長 %，農業人口市民化人均成本 元。

2．農業轉移人口市民化過程中各項惠農政策及社會保障的政策調整

隨著農業轉移人口市民化的逐步推進，為保障農業轉移人口市民化后，各項社會保障等基礎條件得到同步改善，建議從以下幾方面提供各項保障政策調整：

（1）要核定中央應承擔的農村轉移人口市民化的財政資金總量。農村轉移人口市民化過程的實質是將現在主要針對城鎮居民基本公共服務保障擴大到農村轉移人口，包括義務教育、社會保障、就業支持和保障性住房等。對于這四項支出，要結合公共產品受益范圍理論，合理確定其主要負擔主體以及相應的資金總量。其中，隨遷子女的義務教育支出、社會保障補助支出應當確定為中央政府財政負擔事項，主要由中央財政承擔相應支出。

（2）調整轉移支付制度，促成地方政府在農村轉移人口市民化問題上的財力與事權相匹配。由于各地財力水平不同，負擔能力有高低，因此不能隨著農村轉移人口的自然分布而將相關的財政支出也自發分布在各地之間，必須由上級財政主持調劑。如上，在確定中央政府應負擔的資金總量的前提下，中央財政就可通過增加轉移支付總額、調整轉移支付比例、修訂轉移支付系數等方式，來調節地區間、城市間的實際負擔水平，促使地方政府的財力與事權能相互匹配。（3）調整財政支出結構。各級財政在安排支出時，都要適應農村人口的轉移情況，調整本地區的財政支出結構，基本方向是從農村向城鎮調整，如調整城市義務教育中央與地方的負擔比例、調整財政教育支出中農村與城市的支出比例、調整城市與農村的社保補助結構等。

3．農業轉移人口市民化進程對財政收支的影響 農業轉移人口市民化的推進過程中，更多的農業人員向城市和小城鎮轉移，相應對社會公共基礎設施、醫療、教育、就業等社會保障的需求增加，勢必會影響到財政收支結構，我區財政支出根據農業轉移人員市民化的推進程度進行相應的向城鎮傾斜，協調城鄉支出結構均衡發展。

4．充分發揮財政資金的杠桿和引導作用

積極引導社會資金加大對城鎮化建設的投入。通過運用經濟杠桿等間接手段來管理和調控城鎮化建設經濟活動，充分發揮財政政策的導向作用、財政資金的引導作用，特別是要發揮好財政資金“四兩撥千斤”的示范和帶動作用，政府除從稅收上給予優惠之外，綜合運用財政貼息、民辦公助、以物代資、以獎代補、獎補結合、財政直接投資和補貼等激勵手段，還要積極引導、吸引民間資金、社會資金等多種渠道和多種經濟成份從事城鎮化建設，逐步形成政府投入為主體，社會資金和農民投入為補充的多元化投入機制。