第一篇：農村土地的“用途管制”與制度創新

農村土地的“用途管制”與制度創新

【為什么政府“為民辦實事”、“增加農民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農”發展。】

如何既統籌城鄉保障經濟社會協調發展，又保護農村土地資源和農民土地權益，已經上升為當前農村土地問題的主要矛盾

在推進城鄉一體化的進程中，一些地方從城市利益出發、延續“城市化”傾向而繼續剝奪“三農”的種種變形的所謂“城鄉一體化舉措”，不僅不能使農民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發社會和媒體對農村土地問題的深切關注。

為什么“最嚴格的耕地保護制度”，沒能抑制耕地持續減少的現狀?為什么一些地方的基本農田“上山下灘”、跨省區占補平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統計年鑒和《中國國土資源公報》有關數據發現，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災毀、生態退耕、農業結構調整等因素外，建設占用是主要因素。2008年全國建設占用耕地仍有287.4萬畝，災毀耕地37.2萬畝，生態退耕11.4萬畝，農業結構調整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復墾開發補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設用地供應總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準建設用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續減少的最大危險。

統籌城鄉發展和城鄉一體化本來是為解決“三農”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農村配置”，不積極探索“工業反哺農業、城市支持農村”的途徑和辦法，而把“統籌城鄉發展”變成了城鄉資源統分統配、想拿就拿的借口，導致農村土地繼續大量流向城市和建設用地市場?耕地的市場價值無法估算，假設征收每畝耕地農民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農民手中拿走的土地資產是多少萬億，工業反哺農業、城市支持農村究竟何日實現?

為什么農村人口持續減少，而農村宅基地面積卻在持續增加?據中科院地理科學與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農民土地經營承包權、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮住房(簡稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農民土地?為什么一些地方鉆“城鄉建設用地增減掛鉤”(簡稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產權和利用邊界，規避土地用途管制?

現實農村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區因征地和拆遷補償引發的群體事件;江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村建設用地復墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結余指標用于城市新增建設用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實事”、“增加農民收入”、“打破二元結構”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農”發展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經濟發展需求與土地資源和農民權益保護之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統籌城鄉發展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復活，我國農村土地管理面臨更嚴峻的挑戰。十七屆三中全會《決定》預見性地強調，要“健全嚴格規范的農村土地管理制度”。

第一，經濟發展需求與土地資源保護之間的矛盾是用途管制制度產生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權的終決權，通過占有、控制、管理、優先購買權等實施對土地用途的管制，以保護農地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規劃辦公室、縣農業委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農場等地。其中，對King縣政府購買“農地永久開發權”和“土地分區法”的做法及經驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農場主手中買下了12800英畝土地的永久開發權(稱“保留農田”);1994年又制定了土地分區法。從此，King縣農地減少的勢頭得到了根本控制。可見，我國實現遏制圈地、保護耕地、節約集約用地的目標，都需健全嚴格規范的土地用途管制制度。

第二，現行的中國農村土地制度，對農村經濟社會發展，乃至中華民族的偉大復興發揮了重大作用，應該在“長期堅持”的基礎上繼續完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產到戶”開始，農村土地管理制度改革就被推到了“風口浪尖”上。自1982至1986年，我國農村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農村土地制度框架逐步構建。隨后，農村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”的路徑展開。《農村土地承包法》頒布實施，標志著“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農民改善經濟地位的好法律”，應充分肯定。

“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，重點是構建適合中國國情的土地用途管制制度

推進城鄉一體化，首先需要轉變發展思路和戰略重點，把“工業反哺農業、城市支持農村”的戰略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。

統籌城鄉發展對農村土地管理制度創新的要求包括兩個方面：既需要保護更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農民土地權益;又需要“農村土地管理”積極響應城鄉一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調查研究，積極探索既統籌城鄉保障發展，又保護農村土地資源和農民土地權益的均衡的土地管理制度。

農村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農用地;糧棉油等大宗農產品糧食生產，要盯住100億畝農用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權限，政府不再直接經營土地。其四，收益上限：土地財政轉變為土地基金;農民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調節手段的力度。

修改和完善相關法律法規。不可否認，農村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當前，農村承包土地管理制度改革研究，應該從兩個方面入手：一是農村土地承包經營權權能完善和權益保障，應將農村土地流轉市場制度、適度規模經營制度、進城農民土地承包經營權退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點;二是應重點研究農村林權制度改革的進展情況、做法、經驗和問題，探尋農村集體林地承包經營權權能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農田保護制度。

加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標準及其與建設用地指標掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農村集體經濟組織成員權的退出與進入城市經濟或社區組織的機制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮調查，該鎮城鎮建設征收城中某村耕地400畝(補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產交易，村集體再按當地城市土地出讓平均價(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設規劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價(約5000元/平方米)，其中一個農戶獲得8套住房，如果按照當地房產價格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創新面臨的新情況、新問題，比如，城市區域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調節城中村財產收入畸形發展的狀況等。(作者為浙江師范大學農村研究中心主任、研究員，中國農業經濟法研究會常務理事;本文系國家社科基金2010年度重點項目“我國農村集體經濟發展的有效實現形式研究”的階段性成果，獲準號：10AJY008)

第二篇：土地用途管制制度在我國發展

土地用途管制制度在我國發展

土地是一個國家領土的最重要構成部分，其法律的含義應該包括陸地、內陸水域、灘涂、島嶼、領海、大陸架等，是任何一個國家存在的基礎。因為土地資源本身的有限性，不可移動性，而其使用價值具有連續性，即任何一塊土地的使用價值一般不會隨時間的流逝而消失，并且土地的價值一般會隨著時間的過去，周圍環境的改善而升值，某一土地的升值又帶動周圍地塊的投資。因此國家對土地的用途就必須制定科學的管制制度，以充分利用好土地這一有限的珍貴的不可再生的資源。

一、土地用途管制制度在我國的提出

據統計,1986-1995年農業結構調整和災毀耕地7000多萬畝，非農建設占用耕地2960萬畝，農村宅基地超標占用耕地達5100多萬畝，城市外延不斷擴展，違法批地、亂占耕地、浪費土地等，全國已有666個縣人均耕地低于0.5畝，人地矛盾十分尖銳。在耕地總量持續減少、耕地質量明顯下降、人口不斷增長的嚴峻形勢下，1997年4月15日中共中央、國務院聯合發布11號文件《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地宏觀管理，嚴格建設用地審批，嚴控城市建設用地規模，加強土地執法監督檢查等。扭轉了耕地大量減少失衡趨勢，進一步嚴格建設用地審批管理，“對農地和非農地實行嚴格用途管制。” 我國1999年開始實行土地用途管制制度，以代替原分級限額審批制度，強化了土地利用總體規劃和土地利用計劃的法定效力。

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用以及經濟、社會的發展和環境的協調，通過編制土地利用總體規劃，劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地特別是要保護耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度較為完善的國家和地區廣泛采用的土地管理制度。其特點，一是具有法律效力，二是具有強制性。其中，土地按用途分類是實行用途管制的基礎；土地利用總體規劃是實行用途管制的依據；農用地轉為建設用地必須預先進行審批是關鍵；而保護農用地則是國家實行土地用途管制的目的，核心是切實保護耕地，保證耕地總量動態平衡，對基本農田實行特殊保護，防止耕地的破壞、閑置和荒蕪，開發未利用地、進行土地的整理和復墾；強化土地執法監督，嚴肅法律責任是實行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我國的實施進程

進入21世紀來，人增地減矛盾不斷加劇，社會經濟快速發展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明顯的強化作用。據國土資源部統計，1996年我國耕地總量是19.51億畝，2002年減少到18.89億畝，凈減少6164萬畝，年均1027萬畝。而同時人口增加了6000多萬人，平均1000多萬。耕地還面臨總體質量惡化、土壤退化、自然災害等壓力，僅水土流失一項，半個世紀以來，毀掉耕地4000多萬畝，年均100萬畝耕地喪失其利用價值（水利部統計）。還有不少基本農田因調整產業結構而挖魚塘，種果樹。從2002年到2003年，我國的耕地面積又由18.89億畝下降到18.51億畝，凈減少3806.1萬畝。

2003年以來開展的土地市場秩序的治理整頓，有效遏制了亂占濫用耕地、盲目擴大建設用地規模的勢頭。2004年10月，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，把減少土地供應作為國家宏觀調控的重要手段，實行嚴而又嚴的用途管制。國土資源部按照《決定》要求，以強化土地用途管制，突出基本農田保護為重點，認真組織開展了新一輪土地利用總體規劃修編。2005年土地方面的新政策具有很強的延續性，仍是繼續落實最嚴格的土地保護政策。根據2005年《全國土地利用變更調查報告》，全國耕地面積18.37億畝，人均耕地1.40畝，耕地面積凈減少的勢頭明顯減緩。

2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃(460.2萬畝)中建設占用共25.9萬公頃(387.8萬畝);2007年盡管由于土地整理復墾開 發補充耕地大規模增加(19.58萬公頃)，然而建設占用耕地依然達到18.83萬公頃(282.43萬畝)。然而舊的計劃經濟體制不斷瓦解，新的市場經濟體制逐步建立和完善，社會的活力由此得以激 發，經濟得以快速發展，社會的轉型和治理模式的轉變使得地方政府對土地規劃和用途管制采取漠視的態度，并大規模進行農地轉用才導致耕地流失的加重。

盡管中國現行的土地管理制度支撐起了中國經濟三十年的高速增長，一座又一座美麗而雄偉的現代化城市也在不斷拔地而起，然而健康有序的土地市場并沒有完全建立。政府依然是土地領域資源的惟一供給者和最強勢的市場參與者;土地法律體系 已經初步建立，然而憲法與法律、法規之間卻沖突不斷，甚至政策還會不時替代法律成為土地領域的主要規范;土地法律和政策的制定已經吸納了越來越多的公眾參 與，然而征收征用和拆遷程序中很難聽到公民的聲音，因土地糾紛引起的上訪也日益成為社會不穩定的重要來源。

2008 年召開的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》預示著執政黨深化改革土地制度的決心。其中所確立的“產權明晰、用途管 制、節約集約、嚴格管理”的“十六字”原則不但指明了今后中國土地管理制度的發展方向，而且必將對整個國家法治和憲政建設產生重大且深遠地影響。

三、土地用途管制制度存在問題及措施

綜上，我們可以看到，土地用途管制雖然在保護耕地、保障發展方面取得了巨大成績，但在實際實施過程中，仍然很難得到有效貫徹。主要表現在以下幾方面：

1.違法用地量大。2007年7月12日新聞發布會上，在這次監察部和國土資源部組織開展的查處土地違法違規案件專項行動中，全國各地共自辦案件2.2萬余件，涉及土地近50萬畝。執法監察局張新寶局長在2006年4月的新聞發布會說，新《土地管理法》實施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國共發現土地違法行為100多萬件, 涉及土地面積近500多萬畝。利用衛星遙感監測對新增建設用地進行檢查發現，前幾年違法用地平均占新增建設用地總宗數的百分之三十四，有的地方高達百分之八十以上。從近年新增建設用地數據分析看，其80%是耕地。因此，違法用地，主要表現為違反土地用途管制制度，擅自將耕地轉為建設用地。

2.違法主體主要是政府。甘部長在今年7月答記者問時對當前的土地違法作了說明：土地違法主要表現為非法批地、非法占地和非法低價出讓國有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗數的80%，非法批地的案件占20%。從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，個人或者企業違法占地的面積占20%。地方政府應該是土地用途管制的執行者和維護者，但卻成為土地違法的主體，而且往往是難以依法查辦、最后不了了之的違法主體。

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3.建設規劃并不嚴格與土地利用總體規劃相銜接。《土地管理法》規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”據統計，我國城鎮總用地由1991年的2.27萬平方公里增加到2005年的5.62萬平方公里，鄉村居民點用地也由1236萬平方公里增加到14.82萬平方公里。很多城鎮建設用地面積在近些年都是成倍增長，城鎮建設規劃更是寬打寬算，無視土地利用總體規劃的約束。

4.干部管理體制。在地方財政吃緊的條件下，對地方干部的考核仍然主要是經濟增長指標。2000年以來，我國經濟增長主要表現為投資拉動型增長。地方政府為了促進本地區的經濟增長，主要通過增加投資來實現。一是政府自己舉債投資，二是吸引投資。吸引投資又主要有兩個手段，一是促進房地產市場的繁榮，高房價以獲取高地價；二是低地價吸引工業投資。在“發展是硬道理”的干部考核體制下，“和諧”不會主動考慮，靠大量消耗資源的高代價增長成為必然，政府成為土地違法主體也就在情理當中。

5.土地制度。土地公有制條件下的現行產權制度和征地制度，為這種財稅體制和干部體制下的各級地方政府提供了“土地財政”、“土地經濟”的可能。地方政府本應是土地的管理者，國務院才是國有土地所有者主體，但事實上它既是管理者又是所有者；加上征地權的強制性和所有項目的統一征地，使得地方政府可以任意使用轄區內的土地。又由于集體土地所有權天然地受制于國家所有權，自身權能受到很大的制約，無力抵抗政府對集體土地的侵占。

既然問題已經被發現，那么今后中國土地土地征收征用制度的改革應當以下四步走。首先，征收征用權的行使必須克制，即政府必須基于公共利益的需要才可以行使征收征用權。實際上，在相關法律的制定和修改時，我們可以一方面通過禁止性列舉的方式將一部分非公共利益的事項予以 除，另一方面確定正當的程序來確定“公共利益”更為重要。即便是為了公共利益的需要，政府也不應直接動用征收征用權，而應在進行土地征收征用前先與土地的權利人進行平等協商，盡量通過市場來購買土地，如果土地權利人拒絕進行協議或者在合理期限內未能達成協議，政府可以依法進行征收征用。

其次，征收征用權必須按照正當程序的要求來行使。這就要認真落實以聽證制度為核心，以多方參與為價值取向的程序正義要求，要真正地將被征收征用人看做是國家的主人，看做是法律上“大寫的人”，廣泛吸收公眾參與到 征收征用權的行使過程中，從而保護公民的合法權益，并協調社會各方面不同的利益沖突。

再次，則要按照無正當補償便不得征收的原則建立公正補償制度。這里的公正補償是指政府應當按照市場價格對因征收征用權的行使而造成土地或者房屋損失的公民予以補償，因為 征收征用權的本質是一種“強制性的交易”而非蠻不講理地強取豪奪。為此，政府不但要要按照城鄉建設用地市場上的土地市場價格進行補償，而且應當廢除城市國 有土地上的“補房不補地”制度和集體土地的“溢價完全歸公”制度，以土地出讓金的方式壟斷土地增值更應該廢除。國家對于土地的收益和對于土地市場的調控應 當主要通過土地增值稅等稅種的征收來實現。

最后，我們還應當看到，城鄉統一土地市場，特別是統一的建設用地交易市場的建立與政府征收征用權的克制是密切相關，相互支撐且相得益彰的。只有農用地土地流轉市場和城

鄉建設用地交易市場得以建立并健康有序運行，政府征收征用權的行使才能夠得以克制，土地領域的政府腐敗才可能降低，普通民眾才能夠分享到現代工業和城市發展所帶來的豐碩成果;而只有政府自覺克制行使征 收征用權，健康穩定的農用地流轉市場和城鄉建設用地交流市場才能夠得以建立。否則的話，土地市場的交易主體將因為缺乏穩定的預期而放棄或減少交易，土地市場也會因之而不斷萎縮，而那將又是惡性循環夢魘的開始。

綜上所述，我們可以得出這樣的結論，中國現行的土地管理制度是為了解決工業化和城市化占用土地而設計的。在這一制度邏輯下，決定城市和工商 業用地供給的是政府而非市場，是政府運用行政權力(包括規劃、許可、征地、拆遷)，而非市場機制決定土地的供給。于是，政府得到了權力租金(土地出讓金)并逐漸患上了“土地財政依賴癥”，而農民和被拆遷戶則被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地國有化和農村土地集體化)本來是我們邁向社會 主義乃至共產主義的優勢，然而它卻越來越“異化”為少數人牟利的工具，社會的公平和正義也由此受到質疑。

在這個意義上，我們應當在堅持市場經濟的基礎之上，更加注重社會公平和正義的維護，更加注重對于公民土地權利的保護。無論是在何種意義上，我們都不應當忘記這樣一個常識：那些買便宜菜，穿廉價衣的平民百姓對中國的土地擁有不可剝奪的同等權利。

城市經濟學論文

城市規劃091班

徐丹

6001209023

第三篇：中國農村土地制度的缺陷與創新

中國農村土地制度的缺陷與創新

宋輝/姜會明

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年05期

【原文出處】《當代經濟研究》(長春)2009年3期第52～54頁

【作者簡介】宋輝，吉林省教育廳研究人員，吉林農業大學博士研究生。（長春 130051）；姜會明，吉林農業大學管理學院教授。（長春 130118）

【內容提要】 以家庭聯產承包責任制開始的農村土地制度改革是誘致性制度變遷過程，解放了生產力，調動了農民積極性，使農村與農業經濟發生了巨大變化。但隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農民收入難以提高，農業發展緩慢，直接影響農村社會的穩定，成為當前新農村建設與和諧社會建設的一大制度障礙，需要進行制度創新。

【關 鍵 詞】土地制度/產權主體/制度創新

土地是農業勞動對象和勞動資料，以家庭聯產承包責任制開始的農村土地制度改革是誘致性制度變遷的過程，這使得農村經濟逐步由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，解放了農村勞動生產力，極大地調動了農民積極性，使農村與農業經濟發生了巨大變化。但已有各項改革的預期效果并未完全呈現，集中表現在農業規模化經營和農民收入增長約束上，農村經濟發展仍面臨著挑戰，需要進行制度創新。

一、我國農村土地制度的缺陷

1978年，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的重大決定，在農村實行家庭聯產承包責任制，把集體所有、統一經營的土地制度變革為集體所有、集體經營和家庭承包經營相結合的土地制度。家庭承包經營的土地制度，曾經為農村經濟和社會發展帶來巨大的動力和成效，然而，隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農民收入難以提高，農業發展增長緩慢，直接影響農村社會的穩定，成為當前新農村建設與和諧社會建設的一大制度障礙。

1.農地產權主體模糊，所有權權能欠缺，使用權不穩定。我國農村土地歸集體所有，但具體歸哪一級集體所有則又是模糊的，法律規定也是含糊的，產權模糊就使農民本來應該得到的利益沒有得到有效的保證或落實不下去，這種所有制是一種人人有份，共同占有的形式，但具體到每個人卻又沒有明確而又量化的規定，所以農民對土地的所有權是一種間接的、名義的，而非實際的權利，這種制度下農民已不是土地真正的主人；所有權權能具有不完全性，如處分權欠缺，集體無權買賣生地，集體土地只有經國家征用后才能出讓、轉讓，法律不允許集體間相互買賣土地，所以集體所有權是一種由國家控制，但是由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排[1]，它只是名義上的所有權而已，真正擁有支配權的是國家[2]；農民的使用權是不穩定的，農民的土地長期使用權是政府通過行政手段賦予的，因人口的變動而進行土地調整，這在農村是司空見慣的事，也是為農民所接受的事，這種頻繁的土地調整使農民對土地使用權缺乏安全感，難以形成有效的農業投入和積累機制，影響土地的可持續發展，類似因素還有許多，這都成為農民土地使用權無法有效抑制各方隨意性行政干預而無法保證收益權的根源。

2.農地均分的土地細碎化現象突出，成為農業規模經營的阻礙。主要體現在：第一，非

農產業的迅猛發展，使經營超小規模農業的機會成本越來越高；第二，現代農業要求規模效益與家庭分散承包生產經營形式的內在矛盾，土地得不到集中，農業就不能規模化，阻礙了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，制約農業的進一步發展；第三，農產品質量安全控制風險較大。農戶的小規模生產方式給農產品質量安全的監管帶來了很大難度，不利于動植物疫病防治；第四，土地細小化與勞動力剩余矛盾。分散細小化的土地經營使得農業資本投入邊際效率遞減，農業勞動資源豐富的優勢，正在變成活勞動投入成本比例過高的劣勢，導致農產品的成本不斷上升，降低了農產品的國際競爭力。為了克服上述弊端，讓家庭分散承包經營小農式生產與市場更好地銜接，使農民能更好地維護自身的利益，必須進行土地資源的優化配置。黨的十七屆三中全會提出：“通過按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。這樣做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生產率和土地收益的人手里集中，真正做到地盡其力，物盡其用。二是有利于農民變市民，流轉土地承包經營權，使農民從經營土地變為支配土地到最后離開土地，減少經營超小規模農業的機會成本，有利于農村人口向城市或小城鎮集中，推進城市化建設。三是土地通過流轉形成規模經營，與現代農業科技和資本結合，可以大大提高農業勞動生產率和產出效益，增加農民收入。

二、我國農村土地制度的創新

我們要堅持法制化、效率與公平相結合、促進可持續發展等原則進行我國農村土地制度創新。要毫不動搖地堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，黨的十七屆三中全會提出要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。在直接生產環節上，農業生產還是以家庭經營為主，土地的使用權建立在家庭基礎之上，這是全世界通例。土地作為生產要素，流轉是不可避免的，但是要堅持“依法、自愿、有償”的原則來進行土地流轉。近年來我國出現了多種多樣的土地流轉形式，以市場為先導，由原來的向單一種糧大戶流轉逐步轉為向工商企業、科技人員和種養能手流轉，有效地促進了土地的資源優化配置。但是我們也不難看到，我國農民的過度對土地的依賴，農村勞動力素質低下，外出就業難以及農村糾紛多、監管體制不健全、糧食直接補貼的雙重效應等方面原因嚴重制約了我國土地的有效流轉，制約了農業生產經營的規模化發展。而農業生產經營的規模化方向是歷史發展的必然趨勢，是農民富裕、農業現代化的必然要求。但同時也要明確，農業規模化經營必須是一個漸進的過程，取決于工業化、城市化進程，應該隨著農村經濟發展水平的不斷提高而分階段逐步演進。

第一，進行依靠現實基礎，我們要鞏固農地家庭經營制度。現階段難以迅速實現規模化經營，在人地比例比較緊張的現實條件下，在我國相當一部分地區還要進一步提高土地利用率和產出率以及土地的精耕細作技術水平，因此要進一步鞏固農地家庭經營制度，保障農民的土地長期使用權和收益權，這樣才能提高土地產出率，緩解人地緊張的矛盾，促進農民集約化經營土地，也有利于農村土地的可持續發展。

第二，進行土地產權制度改革。首先，要明確土地產權，不僅要明確法律意義上的產權，特別要明確經濟意義上的產權，這樣可以產生利益驅動效應，促進農村土地流轉。其次，要賦予農民更大的土地處分權，這樣才能使土地按照效益原則進行合理轉移，促進土地的資源有效配置。

第三，農業規模化經營可以通過農地兼并、農地租賃、農地股份化等多種流轉方式實現，特別是農地股份化的流轉方式既能保護農民的已有利益，又能實現規模經營，可以作為新時期我國農村土地集體所有制一種重要的實現形式。

第四，進一步擴大流轉市場，完善中介組織。現在我國土地流轉還主要發生在本村內，應擴大流轉市場，以市場為引導，更進一步地實現土地資源的優化配置。同時應培育健全的中介組織，為土地流轉市場服務，在土地供求信息、土地規則政策、辦理流轉手續等方面發

揮重要作用。

三、相關配套制度創新

第一，進行戶籍制度改革。現行的城鄉分割的戶籍制度，把農民牢牢的拴在土地上，農村勞動力向城市轉移成本高，約束大，同時因為家鄉還有土地，所以只能把一些進城務工經商的農民拉回農村，不利于農民走出去。這樣就導致農村人口增加速度高于人口流出的速度，由于土地是按人均分的，就更進一步加劇了土地的分散細小化，對農業規模化經營形成了障礙。我國已經開始關注這方面的問題了，公安部正在全國推廣進一步戶改方案，消除城鄉戶籍差別是大勢所趨，尤其是中央提出建設社會主義新農村以來，一些省份明顯加快了戶籍制度改革的步伐。廣東就借鑒湖北經驗，加快推進鄉鎮綜合配套改革，農業人口比例較低的珠三角地區，明年或后年將首先消除城鄉戶籍差別，深圳已率先實行。陜西、山東、遼寧、福建等省份，也開始著手建立城鄉統一戶口登記管理制度，沒有了等級非農業與農業之分，統一為居民。[3]

第二，建立、健全社會保障制度。現在的社會保障制度基本上是城市居民的社會保障制度，這種制度是同城鄉二元結構、固化的農業土地制度相適應的。農村中的土地代替社會基金成為農民的基本生活保障，由于不被城市的社會保障制度所吸納，農民不愿放棄土地，這都抑制了農村勞動力的轉移和農業的規模化經營。只有逐步建立一個把城市和農村都包括在內的社會保障體系，才能使農民愿意放棄土地，促進土地的集中，現階段至少應該做到使進城務工的農民在醫療、教育、公共衛生、住房租購、勞動就業等方面享有與城市居民同等的權利。

第三，加大對基礎教育投入，大力發展農村職業教育。我國勞動力素質低、就業空間小，制約了土地流轉。農村勞動力文化水平較低，嚴重制約著外出務工人員就業空間的拓展以及收入來源的增加。從目前我國農民的受教育情況看，全國4.97億農村勞動力中，高中及以上文化程度的不到11％，初中程度的占50.38％，小學及小學以下的占38％，其中不識字或識字很少的還占7個多百分點，全國文盲、半文盲的90％以上集中在農村[4]。正是由于勞動者本身的素質低下，造成就業上的低層次化，只能從事著最苦最累但是收入非常低的職業，而城市發展對低層次人才需求越來越少，給剩余勞動者的轉移帶來了很大阻礙。因此，加大對農村基礎教育的財政投入，可以減輕農民負擔，實現九年教育，改變農村人口受教育程度低的現狀，提高農村人口的整體文化素質，提高就業能力，拓寬就業面。發展職業教育既可以培養農民的農業種植技術，也可以進行非農職業技術培訓，促進非農領域就業，為他們脫離土地創造條件，從而促進農業的規模化經營。

第四，充分轉變、發揮政府職能。在土地流轉過程當中，有關部門要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立土地流轉合同的訂立、簽證、登記制度，嚴格監視土地規模化經營以后的使用問題，凡是從事非農產業經營行為，收回其承包權，這樣可以防止和解決糾紛，減少土地流轉過程中的成本。同時政府要把農村剩余勞動力的轉移和培訓工作作為一項重要職能，建立勞動用工發布制度，促進農村勞動力的流動。

第五，健全法制、法規。在土地流轉問題上，現行法律之間還存在矛盾，應予以修訂，同時應制定與土地制度流轉相關的法規，把土地流轉以法律形式固定下來，促進土地流轉依法、有序的進行。

此外，還要大力發展農村二、三產業及制定其他相關政策、措施，為農民創造更多的就業空間，促進土地流轉，推動農業規模化經營。總之，我們要用實踐性、系統性的觀念去探討我國農村土地制度的創新，要結合實際情況、因地制宜，各項措施配合使用，力求達到最好的效果。

【參考文獻】

[1]王利明.物權法專題研究(下)[M].長春：吉林人民出版社,2002.1019.[2]周其仁.中國農村改革：國家和所有權關系的變化——一個經濟制度變遷史的回顧[J].中國社會科學期刊(香港)，1994(夏季卷).63.[3][4]劉忠和.改革開放與我國農村勞動者經濟生活的變遷[J].當代經濟研究，2008，(11).^NU1

第四篇：管制制度專題

一、安全生產操作規程

1、駕駛員必須經過專業訓練，經有關部門考試合格，取得執業資格證后，方可獨立駕駛車輛。實習駕駛員除持有實習駕駛證外，應有正式司機隨車駕駛。嚴禁無證駕駛。

2、行車前嚴禁飲酒，行車及加油時不準吸煙、飲食和閑談，駕駛室必須按核定人數乘坐，嚴禁超員乘坐。

3、每次行車前必須檢查剎車、方向盤、喇叭、照明、信號燈等主要裝置是否齊全完好，消除隱患。

4、行車時車輛的時速應嚴格遵守有關規定，前后兩車應保持必要的安全間距。

5、嚴格遵守公安部、交通部《城市和公路交通管理規則》。

6、禁止在雨天、雪、霧天、夜間盲目行駛。夜間行車前，應預先檢查燈光，并特別注意指揮信號和施工信號。

7、嚴禁盲目強行涉水。汽車涉水后，必須連續輕踏制動踏板，待制動效能恢復后，方可再正常行駛。

8、嚴禁機動車掛空檔或踩離合器溜坡。下長坡、陡坡前，應試踏制動器是否有效，下險峻山坡前，須停車檢查轉向系、制動系及輪胎等。下坡時應掛檔，利用發動機阻力控制車速。下坡使用制動器時間較長久時，應停車休息以便制動鼓自然冷卻，嚴禁向高溫的制動鼓潑水。

9、認真做好出車，途中和回廠例檢，發現問題，及時報修。修理時，必須掛好排檔，拉緊手制動，墊好三角木，以確保安全。在修理中凡接觸易燃物品，必須隨時注意防火。

10、及時做好車輛清潔、保養工作。

二、安全生產和崗位責任制

1、全面貫徹執行國家有關安全生產的方針、政策和法律、法規，自覺接受國家行業管理和群眾監督。

2、落實生產經營單位安全生產主體責任，建立健全企業安全管理機構，配備專職的安全生產管理人員。

3、強化安全生產技術培訓和崗位培訓，認真做好安全教育和培訓活動，積極推廣兄弟單位先進的安全技術和安全管理經驗。

4、加強源頭管理，定期組織開展安全檢查，綜合運用自檢、普檢、抽檢、互檢等多種方式，及時排查各類安全事故隱患。

5、定期召開安全生產例會，分析企業安全生產的情況，預測和安排下一步安全生產的工作意見。

6、抓好車輛安全技術管理和駕駛員管理工作，建立完善安全管理檔案。

7、定期開展以安全生產活動是否符合安全管理體系要求的內部審核，定期評價安全管理體系的有效性。

8、定期分析企業安全生產工作情況，認真聽取各部門意見和建議，接受職工群眾監督。

三、安全生產監督檢查制度

（一）監督檢查落實企業安全生產主體責任情況。

1.制定明確的各崗位安全工作職責，且在醒目位置給予公布。

2.監督檢查公司與各職能部門簽訂安全生產管理責任狀，與駕駛員簽訂道路行車安全生產責任書，與經營者簽訂安全生產管理協議。

3.監督檢查安全生產管理機構設置和配備專職安全生產管理人員情況。

（二）監督檢查從業駕駛人員的資質

1.監督檢查駕駛人員的聘用審核和安全生產管理情況，檢查駕駛員管理基礎檔案實行“一人一檔”情況，檢查對違章和事故駕駛員處理情況。

2.監督檢查駕駛員的記分管理情況，要對情節嚴重、素質差，安全意識不強經常出事故的駕駛人員進行解聘，優化駕駛人員隊伍，提高駕駛員整體素質。

3監督檢查對于超速、超載、疲勞、酒后駕駛等違法行為情節嚴重的駕駛人員予以解聘的情況。

（三）監督檢查車輛安全生產管理情況，檢查營運車輛技術狀況、檢查車輛二級維護、技術評定、交警年審、承運人責任險的投保工作。

（五）監督檢查生產安全的嚴重違法行為的處理情況，監督做好經營者、駕駛員違反道路運輸安全生產行為的記錄情況。

（六）監督檢查安全基礎工作及宣傳教育培訓情況。企業主要負責人、安全管理人員、駕駛員的持證上崗情況和其他人員的教育培訓情況，以及安全宣傳、勞動組織、用工等情況。

（七）監督檢查對事故按照 “依法依規、實事求是、注重實效”的原則組織事故調查處理的情況；監督檢查嚴格責任追究，落實防范措施，加強安全事故教育的情況。

（八）監督檢查開展安全生產隱患排查整改的落實情況和安全隱患排查治理信息統計分析和報送情況。

（九）監督檢查應急機構和應急隊伍建設情況；建立和完善生產安全事故的預防、預警、預報應急機制情況。

（十）監督檢查企業安定穩定情況和防火、防爆、防毒、防塵、防盜等治安安全情況。

四、從業人員安全管理制度

1、機動車駕駛員管理

(1)駕駛員應是作風正派，組織紀律性強，身體健康的從業人員。

(2)駕駛員必須領取駕駛證、從業資格證，方可駕駛車輛。(3)駕駛員的正常培訓由本人負責，定期培訓由本道路運輸經營者安全生產管理部門組織實施。(4)發生不安全情況，應及時報告本道路運輸經營者安全生產管理部門，不準隱瞞事故真相，并積極配合事故的處理。(5)駕駛員應服從調度，按照規定路線行駛，連續行車不準超過 4小時，杜絕各種違章行為。

(6)駕駛員要認真做好車輛日常維護工作，保持車容整潔、文明駕駛，嚴格遵守交通規則，樹立良好的職業道德。(7)車輛正常出車前，應將文明衛生與安全工作結合檢查。(8)駕駛員必須遵守下列規定：①駕駛營運車輛時，須攜帶駕駛證、行車證、道路運輸證、從業資格證等其它證件。②不準轉借、涂改和偽造駕駛證、行車證、道路運輸證、從業資格證等其它證件。③不準將營運車輛交給沒有駕駛證和從業資格證的人駕駛。④不準駕駛與駕駛證、從業資格證車型不相符合的車輛。⑤未按規定審驗或審驗不合格的，不準繼續駕駛車輛。⑥飲酒后不準駕駛車輛。⑦不準駕駛安全設備不全或機件失靈的車輛。⑧不準駕駛不符合裝載規定的車輛。⑨患有妨礙安全行車的疾病或者過度疲勞時，不準駕駛車輛。⑩駕駛車輛時不準吸煙、飲食、閑談、打手機或其它妨礙安全行車的行為。

2、機動車輛管理

(1)本道路運輸經營者所屬機動車輛由其駕駛員負責日常具體管理與考核，安全生產管理部門負責監督與考核，并參與交通事故的處理。(2)機動車輛的年檢審，由本道路運輸經營者安全生產管理部門組織實施。(3)認真執行春查和冬查的各項內容要求，嚴格車輛檢查制度，確保車輛安全運行。

(4)牢固樹立“安全第一”的思想，做好日常維護和車輛換季保養工作，特別是冬季“四防”(防火、防凍、防滑、防事故)工作。

(5)遇有霧、雨、雪等天氣及路況不良，嚴格控制出車，若生產等急需可配備有經驗的2名駕駛員出車，以保安全和處理應急情況。

(6)禁止私自用車，以車代步或將車輛亂停亂放。(7)車輛調配人員要合理安排行車日程，做到行車前有交待，回庫后有檢查，嚴禁“三違”（違章指揮、違章作業、違反勞動紀律）。

五、安全例會制度

為全面貫徹《安全生產法》，做好安全生產狀況的研究分析及重大安全生產問題的對策制定，完善安全生產規章制度，全面推動安全管理工作，公司成立安全領導小組（由法人代表主持），實行安全生產例會制度。

一、每月召開一次的安全例會，相關人員必須簽名參加。

二、安全例會主要內容：

1、傳達上級有關文件或指示，通報本月安全生產情況。

2、及時分析、總結上一階段運輸的安全、不安全的情況，研究布置下階段保證安全運輸的生產計劃。

3、分析研究近期發生事故的特點和規律，制定落實防范措施。

4、研究安全管理工作中的薄弱環節，制定落實整改措施，修改、完善各項安全規章制度。

5、根據“四不放過”的原則（即：事故原因不查清不放過、責任人員未處理不放過、整改措施未落實不放過、有關人員未受到教育不放過），對發生的事故進行調查、分析和處理。

六、安全培訓和教育學習制度

一、駕駛員要認真學習道路交通法規，樹立良好的職業道德，增強安全意識，按時參加各類安全教育和培訓，嚴格執行行車規則。

二、運營組要堅持每月二次的安全教育活動，及時傳達上級和交通管理部門的有關指示精神，認真總結安全行車的經驗和分析典型事故的教訓，總結推廣先進經驗，不斷增強安全防范意識。

三、公司要定期利用一些典型的事故案例進行分析教育，認真吸取他人的教訓，警示駕駛員要文明行車，嚴守規則，確保安全。

四、駕駛員對公司組織的安全教育活動，無特殊情況一律不得請假、缺席，負責人要嚴格考勤。

六、對各類培訓教育要做好記錄，以便備查。

7.車輛、設施、設備安全管理制度

1、駕駛員不能帶著思想包袱開車，不能在心情沮喪時開車，不能在鬧情緒時開車，要控制情緒、情感，保證行車安全。

2、接受運輸任務，按時到崗，對車輛情況進行自檢，存在故障隱患要立即維修。

3、駕駛員對車輛的日常維護應做到：

4、堅持“三檢”，即出車前、行車中、收車后檢視汽車的燈光、轉向、制動、傳動、冷卻、潤滑及各部機件連接的有效情況。

5、保持“四清”，即保持機油、空氣、燃油濾清器和蓄電池的清潔。

6、防止“四漏”，即防止漏水、漏油、漏氣、漏電。

八、事故處理應急預案

1、立即停車。凡發生道路運輸事故，都要立即停車，并撥打事故處理專用電話。

2、立即搶救。停車后應首先檢查有無傷亡人員，如有受傷人員，應立即施救并攔截過往車輛，送就近醫院搶救；如傷員身體某部位被壓或卡住，應立即設法將傷員救出，同時應標出事故現場位置。危險物品泄漏時，根據具體情況采取滅火、隔絕、堵漏、攔截、稀釋、中和、覆蓋、冷卻、泄壓、轉移、收集等施救方法進行搶救；繼續滯留現場會造成更大損失或危險時，應及時組織搶救轉移，同時應標出事故現場位置。

3、現場保護。肇事車停位，傷亡人員倒位，各種碰撞碾壓的痕跡，剎車拖痕，血跡及其他散落物品均屬保護內容，不得破壞、偽造。

4、如有泄漏、爆炸、火災、可能危及安全時，勸導阻止無關人員和車輛進入現場。

4、及時報案。在搶救傷員、保護現場的同時，應及時直接或委托他人向當地公安部門或交通主管部門報案，然后及時向本公司領導和負責的專人匯報。

5、內容如下：肇事地點、時間、報告人的姓名、住址及事故的死傷和損失情況。交通警察和應急救援人員到達現場后，要服從組織指揮，主動如實地反映情況，積極配合現場勘察和事故分析等工作。

第五篇：自然生態空間用途管制辦法(試行)2017

自然生態空間用途管制辦法（試行）

第一章 總 則

第一條 為加強自然生態空間保護，推進自然資源管理體制改革，促進生態文明建設，按照《生態文明體制改革總體方案》要求，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱自然生態空間（以下簡稱生態空間），是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

本辦法所稱生態保護紅線，是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。

第三條 凡涉及生態空間的城鄉建設、工農業生產、資源開發利用和整治修復活動，都必須遵守本辦法。鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態空間用途管制相關規定另行制定。

第四條 生態空間用途管制，堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則，并與生態保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

第五條 國家對生態空間依法實行區域準入和用途轉用許可制度，嚴格控制各類開發利用活動對生態空間的占用和擾動，確保依法保護的生態空間面積不減少，生態功能不降低，生態服務保障能力逐漸提高。

第六條 國土資源、發展改革、環境保護、城鄉規劃主管部門會同水利、農業、林業、海洋等部門，依據有關法律法規，在各自職責范圍內對生態空間進行管理，落實用途管制的要求。

第七條 市縣級及以上地方人民政府在系統開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，確定城鎮、農業、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，科學合理編制空間規劃，作為生態空間用途管制 的依據。

第二章 生態空間布局與用途確定

第八條 各級空間規劃要綜合考慮主體功能定位、空間開發需求、資源環境承載能力和糧食安全，明確本轄區內生態空間保護目標與布局。

國家級、省級空間規劃，應明確全國和省域內生態空間保護目標、總體格局和重點區域。市縣級空間規劃進一步明確生態空間用途分區和管制要求。

第九條 國家在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態環境等調查標準基礎上，制定調查評價標準，以全國土地調查成果、自然資源專項調查和地理國情普查成果為基礎，按照統一調查時點和標準，確定生態空間用途、權屬和分布。

第十條 按照保護需要和開發利用要求，將生態保護紅線落實到地塊，明確用途，并通過自然資源統一確權登記予以明確，設定統一規范的標識標牌。

第十一條 市縣級人民政府應通過組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃等其他涉及空間開發、利用、保護、整治的規劃，落實空間規劃要求，對生態空間用途與管制措施進行細化。

第三章 用途管控

第十二條 生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，嚴格禁止任何單位和個人擅自占用和改變用地性質，鼓勵按照規劃開展維護、修復和提升生態功能的活動。因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經依法批準后予以安排。

生態保護紅線外的生態空間，原則上按限制開發區域的要求進行管理。按照生態空間用途分區，依法制定區域準入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，根據空間規劃確定的開發強度，提出城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅游康體等活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的要求，由同級人民政府予以公示。

第十三條 從嚴控制生態空間轉為城鎮空間和農業空間，禁止生態保護紅線內空間違法轉為城鎮空間和農業空間。加強對農業空間轉為生態空間的監督管理，未經國務院批準，禁止將永久基本農田轉為城鎮空間。鼓勵城鎮空間和符合國家 生態退耕條件的農業空間轉為生態空間。

生態空間與城鎮空間、農業空間的相互轉化利用，應按照資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，根據功能變化狀況，依法由有批準權的人民政府進行修改調整。

第十四條 禁止新增建設占用生態保護紅線，確因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見后，報經國務院批準。生態保護紅線內的原有居住用地和其他建設用地，不得隨意擴建和改建。

嚴格控制新增建設占用生態保護紅線外的生態空間。符合區域準入條件的建設項目，涉及占用生態空間中的林地、草原等，按有關法律法規規定辦理；涉及占用生態空間中其他未作明確規定的用地，應當加強論證和管理。

鼓勵各地根據生態保護需要和規劃，結合土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用、礦山環境恢復治理等各類工程實施，因地制宜促進生態空間內建設用地逐步有序退出。

第十五條 禁止農業開發占用生態保護紅線內的生態空間，生態保護紅線內已有的農業用地，建立逐步退出機制，恢復生態用途。

嚴格限制農業開發占用生態保護紅線外的生態空間，符合條件的農業開發項目，須依法由市縣級及以上地方人民政府統籌安排。生態保護紅線外的耕地，除符合國家生態退耕條件，并納入國家生態退耕總體安排，或因國家重大生態工程建設需要外，不得隨意轉用。

第十六條 有序引導生態空間用途之間的相互轉變，鼓勵向有利于生態功能提升的方向轉變，嚴格禁止不符合生態保護要求或有損生態功能的相互轉換。

科學規劃、統籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態脆弱地區的生態建設，因各類生態建設規劃和工程需要調整用途的，依照有關法律法規辦理轉用審批手續。

第十七條 在不改變利用方式的前提下，依據資源環境承載能力，對依法保護的生態空間實行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等對生態功能造成損害，確保自然生態系統的穩定。

第四章 維護修復

第十八條 按照尊重規律、因地制宜的原則，明確采取休禁措施的區域規模、布局、時序安排，促進區域生態系統自我恢復和生態空間休養生息。

第十九條 實施生態修復重大工程，分區分類開展受損生態空間的修復。

集體土地所有者、土地使用單位和個人應認真履行有關法定義務，及時恢復因不合理建設開發、礦產開采、農業開墾等破壞的生態空間。

第二十條 樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，組織制定和實施生態空間改造提升計劃，提升生態斑塊的生態功能和服務價值，建立和完善生態廊道，提高生態空間的完整性和連通性。制定激勵政策，鼓勵集體土地所有者、土地使用單位和個人，按照土地用途，改造提升生態空間的生態功能和生態服務價值。

第五章 實施保障

第二十一條 國家建立自然資源統一確權登記制度，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，促進生態空間有效保護。

第二十二條 市縣級及以上地方人民政府有關行政主管部門按照各自職責，對生態空間進行管理，同時加強部門協同，實現生態空間的統籌管理和保護。

第二十三條 國家鼓勵地方采取協議管護等方式，對生態保護紅線進行有效保護。確有需要的，可采取土地征收方式予以保護。

采取協議管護方式的，由有關部門或相應管護機構與生態空間的相關土地權利人簽訂協議，明確雙方權利義務，約定管護和違約責任。鼓勵建立土地使用信用制度，對于沒有履行管護協議的行為，記入當事人用地信用檔案，強化用地監 管和檢查。

第二十四條 市縣級及以上地方人民政府應當建立健全生態保護補償長效機制和多渠道增加生態建設投入機制，采取資金補助、技術扶持等措施，加強對生態空間保護的補償。

國家鼓勵地區間建立橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域下游與上游之間，通過資金補助、產業轉移、移民安置、人才培訓、共建園區等方式實施補償，共同分擔生態保護任務。

第二十五條 市縣級及以上地方人民政府應當采取措施，確保本行政區域依法保護的生態空間面積不減少、功能不降低、生態服務保障能力逐漸提高。生態空間保護目標完成情況納入領導干部自然資源資產離任審計，對自然生態損害責任實行終身追究。

市縣級人民政府、鄉（鎮）人民政府、農村集體經濟組織或者村民委員會之間，應逐級簽訂生態保護紅線保護責任書，責任書履行情況納入生態文明建設目標評價考核體系。

第二十六條 結合各地現有工作基礎、區域差異和發展階段，并與國家生態文明試驗區、生態保護紅線劃定、空間規劃改革試點、自然資源統一確權登記試點等工作相銜接，在試點地區省、市、縣不同層級開展生態空間用途管制試點，總結經驗，完善制度。

第六章 監測評估

第二十七條 國土資源部、國家發展改革委、環境保護部、住房城鄉建設部會同有關部門，在現有工作基礎上，整合建設國家生態空間動態監管信息平臺，充分利用陸海觀測衛星和各類地面監測站點開展全天候監測，及時掌握生態空間 變化情況，建立信息共享機制，并定期向社會公布。建立常態化資源環境承載能力監測預警機制，對超過或接近承載能力的地區，實行預警和限制性措施。

第二十八條 地方人民政府應定期開展專項督查和績效評估，監督生態空間保護目標、措施落實和相關法律法規、政策的貫徹執行。

市縣級人民政府應當建立生態空間保護監督檢查制度，定期組織有關行政主管部門對生態空間保護情況進行聯合檢查，對本行政區域內發生的破壞生態空間的行為，及時責令相關責任主體糾正、整改。

第二十九條 地方各級人民政府應健全生態保護的公眾參與和信息公開機制，充分發揮社會輿論和公眾的監督作用。加強宣傳、教育和科普，提高公眾生態意識，形成崇尚生態文明的社會氛圍。

第七章 附則

第三十條 本辦法先行在試點地區（見附件）實施；自印發之日起施行。

附件

自然生態空間用途管制試點方案

根據中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，為積極穩妥推進覆蓋全部自然生態空間的用途管制制度，以點帶面探索自然生態空間用途管制方法，形成可復制、可推廣的自然生態空間用途管控經驗，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰 略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持尊重自然順應自然保護自然、發展和保護相統一、綠水青山就是金山銀山、自然價值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個生命共同體等理念，以改善生態環境質量、推動綠色發展為目標，以體制創新、制度供給、模式探索為重點，開展自然生態空間用途管制試點工作，將頂層設計與地方實踐相結合，建立健全覆蓋全部自然生態空間的用途管制制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

（二）基本原則。

堅持統籌兼顧。綜合考慮省級層面宏觀管控和市縣層面微觀管理的雙重需求，加強上下聯動；做好各相關改革措施間的銜接，強化部門協作，形成改革整體合力。堅持改革創新。鼓勵試點地區因地制宜，結合本地實際大膽探索，允許試錯、包容失敗、及時糾錯。

堅持利于推廣。堅持實施導向、好用管用，立足服務國家大局，盡快形成可操作、能監管，可復制、能推廣的改革成果。

（三）總體目標。通過試驗探索，推動自然生態空間用途管制制度取得重要進展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；試點地區率先建成覆蓋全部自然生態空間的用途管制制度體系，資源利用水平大幅提高、生態環境質量持續改善、發展質量和效益明顯提升。

二、試點任務

（一）開展調查評價。各試點地區要在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態環境等調查標準基礎上，建立調查評價標準，以全國土地調查成果、自然資源專項調查和地理國情普查成果為基礎，確定各類自然生態空間的用途、權屬和分布等情況，建立數據共享機制，為自然生態空間的規劃布局、確權登記和用途管制奠定基礎。

（二）劃定保護范圍。按照生態保護紅線劃定技術規范，科學劃定生態保護紅線。以生態保護紅線、永久基本農田和城市開發邊界為依據和主要內容，綜合考慮主體功能定位、空間開發需求、資源環境承載能力和糧食安全，編制空間規劃，明確本轄區內自然生態空間保護要求，統籌確定自然生態空間的保護目標與布局。

（三）制定準入條件。按照生態主導功能和生態保護類型，分類制定生態功能類型區的區域準入條件，開展資源環境承載力評價，確定允許的開發強度，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，提出城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅游康體等活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的限額要求。

（四）落實空間用途。根據保護需要和開發利用要求，依據空間規劃確定的自然生態空間保護目標與布局，確定用途管制要求，落實到地塊，并予以公告。

（五）制定轉用規則。整合現有各類用途轉用制度，分別針對生態空間向城鎮空間、農業空間的轉變，生態空間內建設用地、農業用地管控，以及生態空間內部用途之間的相互轉換，區分生態保護紅線內外，制定差別化轉用審批流程，探索建立用途轉用許可制度。

（六）創新管護模式。依托自然資源統一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。探索土地征收和協議管護等管理模式。探索建立生態保護補償長效機制和多渠道增加生態建設投入機制。在分類管理基礎上，探索建立部門協同管理機制。

（七）做好效果評估。試點地區要定期對任務完成情況開展自評估，每季度報送工作進展情況。省級國土資源、發展改革、環境保護、城鄉規劃行政主管部門會同相關部門做好督導和效果評估，及時總結推廣試行有效的舉措和做法，對試點過程中發現的問題和實踐證明不可行的舉措，要及時調整，提出相關建議。

三、試點區域

綜合考慮各地現有工作基礎、區域差異和發展階段等因素，并與正在開展的國家生態文明試驗區、生態保護紅線、空間規劃、自然資源統一確權登記等改革（試點）相銜接，在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等6省各選擇2-3個市縣開展試點工作，6省可根據需要，適當增加試點市縣數量。

四、預期成果

試點市縣應提交以下成果：

（一）工作報告。試點工作報告主要內容包括：1.基本情況；2.工作過程；3.工作成效與認識；4.存在的主要問題；5.下一步工作安排與建議；6.其它。要做到內容翔實具體，數據準確可靠。

（二）技術報告。梳理試點過程中涉及的調查評價、紅線劃定、落實用途等技術 要求，形成技術報告。

（三）自然生態空間用途管制實施細則。梳理轉用許可審批流程，從審批權限、申報要求、審查原則、審查內容、審批程序等方面，明確轉用許可具體辦法，形成《自然生態空間用途管制實施細則》。

（四）自然生態空間用途管制制度建議。提出自然生態空間用途管制的制度改革建議，形成相應的“一套辦法”。包括工作組織、工作方式、技術路徑、協作機制、保障措施、體制機制改革建議等，形成可借鑒、易推廣的工作模式和技術途徑。

五、時間安排

試點周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年對試點進行評估研究。具體分為3個階段：

（一）準備階段（2017.03～2017.06）。試點省和試點地方人民政府根據試點任務要求，開展自然生態空間調查評價基礎資料的收集整理和整合工作，分別編制試點方案，由國土資源部、國家發展改革委、環境保護部、住房城鄉建設部等部門組織論證。

（二）實施階段（2017.06～2018.12）。按照《自然生態空間用途管制辦法（試行）》要求，開展試點工作。

（三）評估階段（2019.01～2019.06）。試點省和試點地區提交試點成果，并提出修訂完善自然生態空間用途管制辦法的建議，由國土資源部、國家發展改革委、環境保護部、住房城鄉建設部等部門共同進行評估驗收。

在開展試點的基礎上，針對自然生態空間用途管制試點報告及修訂建議，完善自然生態空間用途管制辦法。

六、保障措施

（一）加強組織實施。成立自然生態空間用途管制試點工作領導小組，由國土資源部、發展改革委、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、林業局、海洋局、測繪地信局等有關人員組成，加強統籌協調，指導支持地方開展試點工作。成立自然生態空間用途管制專家咨詢組，提供有關理論、政策咨詢。試點地區人民政府成立試點工作組織協調機構，建立溝通協商機制。相關部門要積極支持和配合試點工作，參與有關問題研究，提供空間用途管制制度建立所需 要的各類資料，并保障工作經費。試點地區所在省人民政府及有關部門要加強領導與協調。

（二）做好指導支持。試點期間，有關部門要及時赴試點地區指導調研，協調解決試點過程中遇到的問題。各試點地區在試點過程中發現的重要問題和成功做法，應及時報告。