第一篇：部門預(yù)算監(jiān)督思考

一、部門預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

（一）編制預(yù)審中存在的主要問題 包括： １）預(yù)算科目設(shè)置（不完善。預(yù)算科目的設(shè)置不夠細化，“目 ”級科目分類過于簡單、管 理較為粗放，不利于預(yù)算編制和監(jiān)督評價。基本支出與項目支出的 管理辦法是不同的，但目前對這兩類支出的界定過于原則化，缺乏 具體的界定標準，使各部門單位在編制預(yù)算時不好掌握。２）基本（支出定額標準不合理。現(xiàn)行部門預(yù)算編制的定額測算，基本上只是 對過去幾年實際預(yù)算撥款額的簡單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合 理的支出標準和預(yù)算定額體系，部門預(yù)算還未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù) ＋ 增長”的預(yù)算編制方法。同時，全國統(tǒng)一制定的定額標準（如工 資標準等）沒有充分考慮各地的實際差異，導(dǎo)致某些統(tǒng)一的支出 控制標準（如公職人員差旅費）難以執(zhí)行。（３）項目支出預(yù)算隨 意。目前對項目支出預(yù)算的審核主要是審核項目支出預(yù)算是否符 合行政工作的需要，是否報經(jīng)上級主管部門批準，是否進行充分的 可行性論證等程序合規(guī)性審核，缺乏可比較論證的評價指標。由于 項目管理是一項政策性和技術(shù)性都很強的工作，目前還沒有建立 起規(guī)范的項目審核程序和績效評估方法，大部分地區(qū)和部門都還 沒有建立起符合要求的項目庫和科學(xué)的評估體系，使得項目預(yù)算 的編制仍存在較大的主觀隨意性。

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

部門預(yù)算監(jiān)督思考

中南財經(jīng)政法大學(xué) 張鳳玲

（

（二）執(zhí)行監(jiān)督中存在的主要問題 包括： １）部門單位執(zhí)行

預(yù)算不規(guī)范。某些單位預(yù)算管理觀念落后，在預(yù)算的實際執(zhí)行中，仍然存在預(yù)算編制與執(zhí)行相脫離的問題。另外，某些預(yù)算單位在執(zhí) 行國家預(yù)算法規(guī)、規(guī)范使用各項資金及固定資產(chǎn)的處理方面還存 在一些問題。（２）信息化建設(shè)與預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)控不到位。由 于財政監(jiān)督的信息化建設(shè)不到位，不能對各預(yù)算單位的預(yù)算資金 支出情況進行實時監(jiān)控，從而使得對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度不 夠。一方面，信息化建設(shè)滯后，存在“重硬輕軟”的現(xiàn)象，注重計算 機、網(wǎng)絡(luò)的更新投入，而對財政管理信息系統(tǒng)軟件建設(shè)的重視和投 入不夠；另一方面，缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督程序和信息共享機 制，使得財政監(jiān)督部門無法真正實現(xiàn)對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的 實時監(jiān)控。（３）部門預(yù)算執(zhí)行的績效監(jiān)督欠缺。對部門預(yù)算執(zhí)行，尤其是項目支出進行績效考評，是提高預(yù)算資金使用效益的重要 保證，而其中績效考評標準體系是預(yù)算執(zhí)行績效考評工作的基礎(chǔ) 和重要工具。但現(xiàn)階段的績效考評工作僅僅是對各重點項目支出 的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行初步分析和評價，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，各項標準 和指標也不夠統(tǒng)一和完善，部門預(yù)算執(zhí)行的績效評價往往無法真 正落到實處。

（三）決算監(jiān)督中存在的主要問題

包括： １）決算編制不規(guī)（發(fā)→中試→生產(chǎn)準備→工程制造與商品化。從“設(shè)想”到“中試” 為自主創(chuàng)新階段，后兩個階段為自主創(chuàng)新效益轉(zhuǎn)化階段。由企業(yè)自 主創(chuàng)新中 Ｒ＆Ｄ 活動的特點，不難發(fā)現(xiàn)其與初創(chuàng)期企業(yè)在資本支 出與風(fēng)險收益方面具有相同的本質(zhì)特征：

其一，從資本投入看，二者都存在大量的現(xiàn)金流出，該時期的 凈現(xiàn)金流量均為絕對負數(shù)。企業(yè)初創(chuàng)期要投入大量的資本，這些必 不可少的資本投入是企業(yè)維持生產(chǎn)經(jīng)營的根本保證。企業(yè)自主創(chuàng) 新中所進行的 Ｒ＆Ｄ 活動，不論是自主創(chuàng)新實現(xiàn)階段還是自主創(chuàng) 新效益轉(zhuǎn)化階段，都需要大量的研究與開發(fā)費用，這是研發(fā)活動得 以順利開展的保障。

其二，從收益產(chǎn)出看，二者的結(jié)果都不確定，具有較大的投資 風(fēng)險。初創(chuàng)期企業(yè)存在的主要風(fēng)險是市場風(fēng)險，即企業(yè)成立后生產(chǎn) 的產(chǎn)品能否被市場接受，能否實現(xiàn)足夠的現(xiàn)金流入來抵減現(xiàn)金流 出。相比之下，Ｒ＆Ｄ 投資的不確定性更大，Ｒ＆Ｄ 的風(fēng)險主要有技 術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等，在自主創(chuàng)新實現(xiàn)階段，企業(yè)面臨 是否有足夠的技術(shù)支撐 Ｒ＆Ｄ 項目完成的風(fēng)險；在自主創(chuàng)新效益 轉(zhuǎn)化階段，即使 Ｒ＆Ｄ 中間試驗成功，研究開發(fā)出新成果、新產(chǎn)品，還存在該成果能否被市場接受以及在多大程度上被接受的風(fēng)險。因此，Ｒ＆Ｄ 的不確定性，Ｒ＆Ｄ 資本支出與風(fēng)險的不對稱分布，需 要從資本投入預(yù)算開始介入 Ｒ＆Ｄ 財務(wù)管理全過程，以投入為中 心的資本預(yù)算管理也就成為 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理模式的必然選擇。

在知識經(jīng)濟時代，企業(yè)只有具有很強的研究開發(fā)能力和可持 續(xù)創(chuàng)新能力，才能實現(xiàn)生存、發(fā)展、獲利的目標，才能贏得、維持并

拓展市場份額。對企業(yè)研發(fā)費用進行預(yù)算的目的是使有限的 Ｒ＆Ｄ 資源得到合理的配置，保證 Ｒ＆Ｄ 能夠滿足預(yù)算的技術(shù)狀態(tài)、研發(fā) 經(jīng)費和研發(fā)周期的要求。開展 Ｒ＆Ｄ 預(yù)算管理，可以促進企業(yè)完善 研發(fā)方案及費用預(yù)算，提高研發(fā)的成功率，增加研發(fā)的收益，從而 提高市場競爭力。

參考文獻：

［１］譚慧芳： 江蘇科 《 高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)費用的預(yù)算管理》，《 技信息》２００５ 年第 １ 期。

［２］王斌： 會計研究》１９９９ 年第 《 企業(yè)預(yù)算管理及其模式》，《 １１ 期。

［３］（美）保羅?薩繆爾森：《經(jīng)濟學(xué)》，華夏出版社 １９９９ 年版。［４］張俊民： 會 《企業(yè)內(nèi)部會計控制目標構(gòu)造及其分層設(shè)計》，《 計研究》２００１ 年第 ５ 期。

［５］韓慶蘭、王潤云：借助 Ｉｎｔｒａｎｅｔ 構(gòu)建基于源流管理的成 《本控制模型》，《湘潭工學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版）２００１ 年第 ２期。

［６］曾德明、秦吉波：高新技術(shù)企業(yè) Ｒ＆Ｄ 管理》，清華大學(xué) 《出版社 ２００６ 年版。

［本文系河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《河北省大中型企業(yè)

自主創(chuàng)新能力測定與決策選擇研究》（項目編號：２００６０７０１７）階 段性研究成果］

（編輯 余俊娟）

８２

財 會 通 訊?理財 ２００８ 年第 ４ 期

預(yù)算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

范。決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)，應(yīng)真實完整地反映實際結(jié)果。但 是，在許多部門單位的決算編制中，還存在調(diào)整決算數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，這一做法扭曲了決算數(shù)據(jù)的真實性，不利于對決算數(shù)據(jù)進行分析、利用。（２）沒有充分利用決算信息。在部門決算監(jiān)督工作中，往往 通過將預(yù)算數(shù)與決算數(shù)進行簡單對比，計算出人員支出占基本支 出比例、人均人員經(jīng)費和人均日常公用經(jīng)費等，并以此評估預(yù)算執(zhí) 行質(zhì)量，這種簡單的比較分析沒有充分利用決算信息。

二、改進部門預(yù)算監(jiān)督的思考

（一）設(shè)計科學(xué)的標準體系，提高部門預(yù)算編制的預(yù)審績效 具體而言，可從以下方面入手：其一，進一步細化和規(guī)范預(yù)算科目 體系。改進現(xiàn)有的預(yù)算科目體系，強化收支分類的經(jīng)濟分析功能，使預(yù)算科目體系的設(shè)計滿足按部門分類、按政策目的分類、按經(jīng)濟 性質(zhì)分類的要求，修訂、擴充、細化“目”級科目。同時，為了便于進 行績效評估，應(yīng)將部門分類科目與部門績效目標相結(jié)合，在部門分 類科目下設(shè)置對應(yīng)于國家發(fā)展戰(zhàn)略重點的績效目標；功能分類與 項目計劃結(jié)合，在功能科目下設(shè)置對應(yīng)于績效優(yōu)先方案的“活動” 和“項目”；經(jīng)濟分類科目與業(yè)績指標體系結(jié)合，在經(jīng)濟科目下設(shè) 置業(yè)績指標體系。其二，制定科學(xué)合理的基本支出定額標準。在制 定各個部門的基本支出定額標準時，應(yīng)探索建立量化的、由支出基 本因素和調(diào)整系數(shù)組成的指標體系，并對不同性質(zhì)的經(jīng)費采取不 同的定額標準測定方法，各個單項定額標準的總和構(gòu)成單位基本 支出的綜合定額。同時，針對各部門的差異，可以通過調(diào)整系數(shù)來 反映和控制。其三，完善項目庫管理方法，加強項目支出的績效審 核。首先，根據(jù)零基預(yù)算的要求，科學(xué)評估各項目支出。零基預(yù)算 將每個項目及金額都被當(dāng)作一項備選方案，系統(tǒng)地進行成本— 效益分析和評估，按重要程度確定各備選方案先后次序，確定資金 的停止供應(yīng)點，對低于停止供應(yīng)點的項目不再提供資金。其次，加 強“項目化”管理。將項目支出預(yù)算納入“項目化”管理，逐個進行 評價，如預(yù)算單位在申報項目時，必須提出項目支出效果指標和評 價方法，否則不予立項。一旦通過立項，就自動進入項目管理程序，物資采購列入政府采購序列，資金列入專項資金管理序列。第三，科學(xué)核定項目支出經(jīng)費。項目支出標準主要依據(jù)項目的性質(zhì)、建設(shè) 規(guī)模和方法而逐一審定，根據(jù)項目所涉及的人員經(jīng)費、基建經(jīng)費、設(shè)備材料購置經(jīng)費、管理費、各項稅費及價格、匯率變動因素等進 行測算。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性監(jiān)督，加強預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)控及績 效考評 主要從以下方面著手：一是強化預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性監(jiān)督。針對預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性問題，一方面應(yīng)加強對預(yù)算收支的合規(guī)性 審核，主要包括部門單位的財務(wù)管理制度的建立健全情況及制度 的執(zhí)行是否落實到位，部門單位的內(nèi)部會計監(jiān)督職能是否落實，固 定資產(chǎn)核算和管理是否規(guī)范，資金管理是否合規(guī)，預(yù)算支出的追加 有無經(jīng)過法定程序等；另一方面應(yīng)加強對預(yù)算單位的約束機制建 設(shè)，進一步促進預(yù)算單位嚴格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)。二是通過計算機網(wǎng)絡(luò) 技術(shù)實現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)控。針對當(dāng)前財政管理信息系統(tǒng) 建設(shè)中存在的問題，可采取以下措施：第一，加強計算機軟件的綜 合應(yīng)用和升級，加強財政管理信息系統(tǒng)的開發(fā)利用和升級換代。第 二，加強部門間的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)財政資金的整體流程設(shè)計科學(xué)的 信息傳遞系統(tǒng)，加強各相關(guān)部門間的信息傳遞和配合，并在此基礎(chǔ) 上進行整合應(yīng)用，實現(xiàn)全面信息化。第三，組織開發(fā)和推廣使用適 合財政監(jiān)督業(yè)務(wù)特點的專項檢查軟件、業(yè)務(wù)分析軟件等，提高監(jiān)督

成效。同時，增強財政監(jiān)督對外信息反饋的靈敏性，包括加強與其 他監(jiān)督的信息共享、開設(shè)面向社會的網(wǎng)絡(luò)端口，接收群眾舉報等社 會監(jiān)督信息等。第四，通過網(wǎng)絡(luò)控制體系隨時掌握財政資金的分 配、撥付、使用方向、結(jié)存等動態(tài)情況，同時對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情 況進行實地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。三是加強對項目支出預(yù)算執(zhí)行的績 效考評。預(yù)算執(zhí)行績效是指在公共財政框架下，政府為滿足社會共 同需要而進行的財力分配與這部分財力分配的運用情況及所取得 的社會實際效益之間的比較關(guān)系。而預(yù)算執(zhí)行績效考評是通過建 立科學(xué)、規(guī)范的績效指標體系，對政府資源分配后的運用情況及使 用效益進行分析、考核和評價，發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行情況與預(yù)算目標之間 存在的差距，分析產(chǎn)生原因，尋找解決途徑，從而達到財政監(jiān)督目 標的過程。

（三）確保決算編制規(guī)范性，充分利用決算信息 對決算進行 監(jiān)督，要求監(jiān)督部門單位決算編制的規(guī)范性，保證決算信息真實可 靠，并根據(jù)決算信息，通過各種分析工具和指標，充分挖掘決算數(shù) 據(jù)所隱含的有效信息，以便綜合、全面地評價部門預(yù)算的績效，同 時也為以后年度的部門預(yù)算編制和監(jiān)督工作提供參考。其一，加強 決算編制的規(guī)范性監(jiān)督。對決算編制的規(guī)范性監(jiān)督，主要包括審核 預(yù)算執(zhí)行的會計基礎(chǔ)工作是否健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是否完整、準 確，憑證、賬簿、報表的編制和歸檔是否合規(guī)，固定資產(chǎn)核算和管理 是否規(guī)范，決算編制程序是否合規(guī)，科目分類歸檔是否正確等。對 決算編制中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)要求部門單位及時糾正，以確保決算的 準確性，同時應(yīng)按相關(guān)規(guī)定對惡意扭曲決算數(shù)據(jù)的行為進行處罰。其二，加強對決算信息的綜合分析，充分利用決算信息。決算是對 整個預(yù)算決策、執(zhí)行和管理工作進行全面評定、總結(jié)和報告的階 段，決算評價的實質(zhì)是通過一系列的績效測評指標，對預(yù)算執(zhí)行最 終結(jié)果進行分析、評價和報告。評價的目的是判斷結(jié)果是否達到相 關(guān)目標和標準，是否滿足該財政年度所提出的預(yù)算承諾，并探尋影 響財政支出管理的因素。評價的結(jié)果是決算總結(jié)和下年度預(yù)算安 排的重要依據(jù)，財政監(jiān)督部門應(yīng)與其他業(yè)務(wù)部門合作，通過對決算 的績效評價，為以后年度的預(yù)算編制審核工作打好基礎(chǔ)。

參考文獻：

［１］包驍文： 財政監(jiān) 《部門預(yù)算監(jiān)管中存在的問題及建議》，《 督》２００５ 年第 １ 期。

［２］財政部駐湖北專員辦業(yè)務(wù)四處： 《圍繞 “三性”，探索“三 會”派出機構(gòu)預(yù)算執(zhí)行績效考評》，財政監(jiān)督》２００５ 年第 ５ 期。《 ［３］曹紫輝：《加強對政府采購的監(jiān)督 提高財政資金支出的有效 性》，《大眾科技》２００５ 年第 １ 期。［４］黃耀軍： 財政研究》 《地方財政預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)研究》，《 ２００４ 年第 ３ 期。

［５］賈康、蘇明：《部門預(yù)算編制問題研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社 ２００４ 年版。

［６］江宣林： 中國 《財政投資評審要服務(wù)于財政中心工作》，《 財政》２００５ 年第 ８ 期。

［７］馬國賢：政府支出績效管理及其應(yīng)用研究》，中國財政 《

學(xué)會 ２００５ 年年會暨第十六次全國財政理論討論會交流材料。［８］王光坤： 財政研 《圍繞改革抓監(jiān)督轉(zhuǎn)變方式求創(chuàng)新》，《 究》２００３ 年第 ２ 期。

（編輯 余俊娟）

財 會 通 訊 ?理財 ２００８ 年第 ４ 期

８３

第二篇：加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的幾點思考

加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的幾點思考

摘 要 預(yù)算是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護國家財經(jīng)法規(guī)、提高政府財政工作質(zhì)量的重要保證。本文在論述政府部門預(yù)算監(jiān)督影響因素的基礎(chǔ)上，剖析了政府部門預(yù)算監(jiān)督存在的主要問題，提出了加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議。

關(guān)鍵詞 政府 預(yù)算 監(jiān)督

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

預(yù)算是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護國家財經(jīng)法規(guī)、提高政府財政工作質(zhì)量的重要保證。加強政府部門預(yù)算監(jiān)督一直是預(yù)算改革關(guān)注的重點，必須采取有力措施，強化預(yù)算監(jiān)督力度，提高預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化水平。

1政府部門預(yù)算監(jiān)督的影響因素

1.1監(jiān)督主體的獨立性

預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算監(jiān)督受財政部門、審計部門和紀檢部門等多個部門的影響。此外，還受到被監(jiān)督對象的影響。由于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實施程序和操作辦法等還沒有制定獨立法規(guī)，監(jiān)督主體的獨立性較大程度地影響預(yù)算監(jiān)督的力度。例如，如何界定預(yù)算調(diào)整，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案等相關(guān)問題，需要多個部門進行審核，這使得預(yù)算監(jiān)督形式大于實質(zhì)，監(jiān)督力度也大大減弱。

1.2監(jiān)督方法的有效性

預(yù)算監(jiān)督也需要成本，有時成本較大。預(yù)算監(jiān)督必須考慮監(jiān)督的效益、效果和效率。預(yù)算監(jiān)督方法的有效性有利于加強基層經(jīng)費計劃管理，也有助于嚴格經(jīng)費計劃的落實情況。有效的監(jiān)督方法可以控制超過標準、超預(yù)算花錢，堅持專款專用，控制超范圍開支或挪作他用，控制用公款請客送禮等，從而影響預(yù)算監(jiān)督的效果。

1.3監(jiān)督過程的完整性

完整性是指預(yù)算監(jiān)督的對象應(yīng)該涵蓋所有預(yù)算部門的所有預(yù)算信息，實現(xiàn)詳細記錄和跟蹤每一個預(yù)算單位、每一筆預(yù)算資金的來龍去脈，從而使預(yù)算監(jiān)督覆蓋預(yù)算收支的全過程。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入和政府財政體制改革的持續(xù)推進，政府預(yù)算規(guī)模逐漸擴大、預(yù)算收支項目也日漸多樣化。這些復(fù)雜多樣的預(yù)算收支已成為影響預(yù)算監(jiān)督工作完整性的最大挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，預(yù)算監(jiān)督的完整性至關(guān)重要。

1.4預(yù)算監(jiān)督的透明性

預(yù)算監(jiān)督的透明性是維護廣大公民包括知情權(quán)的必然要求。在不涉及國家機密以及不宜公開的信息的情?r下，我國可以適當(dāng)借鑒西方發(fā)達國家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面的制度，比如允許旁聽會議，實況轉(zhuǎn)播會議活動全過程、公布相關(guān)數(shù)據(jù)、公開審計報告、公開處理處罰結(jié)果等，預(yù)算監(jiān)督的透明性強弱對預(yù)算監(jiān)督的力度有著至關(guān)重要的影響。需要說明的是，外國預(yù)算監(jiān)督的透明性不是簡單地表現(xiàn)為公布監(jiān)督過程和結(jié)果，而是考慮到預(yù)算的復(fù)雜性和專業(yè)性，監(jiān)督部門會提供相關(guān)的術(shù)語解釋和背景資料，以保證其真實性。這也啟示我國政府預(yù)算監(jiān)督部門在公開其監(jiān)督信息時，有必要進行一定的加工整理。

2政府部門預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問題

2.1監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督效果難以實現(xiàn)最大化

目前的預(yù)算監(jiān)督工作開展過程中，經(jīng)常碰到多個部門行政決策相矛盾的尷尬情況。基層財政部門在預(yù)算監(jiān)督過程中，無論在法律地位上還是工作手段上都受到諸多限制，造成不但執(zhí)法檢查難以深入，而且對已經(jīng)查出的問題，礙于情面有時存在大事化小、小事化了的現(xiàn)象，達不到監(jiān)督的應(yīng)有之義。在對違法違紀事實的處理上，有時存在重經(jīng)濟處罰、輕行政或法律處罰，重對單位處罰、輕對責(zé)任人出發(fā)，重內(nèi)批評教育、輕外部公開處罰的問題。從而弱化了監(jiān)督檢查所應(yīng)有的矯正、警示功能，助長了不正之風(fēng)的蔓延。

2.2權(quán)利配置不平衡，監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮

財政監(jiān)督與審計監(jiān)督雖然在檢查的對象和內(nèi)容、檢查的方式上各有特點，各有側(cè)重，但是最終的監(jiān)督檢查目的是一致的，監(jiān)督檢查的結(jié)果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制約監(jiān)督。目前出現(xiàn)的交叉檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較多，一方面不僅加大監(jiān)督檢查的成本，浪費了大量的人力財力，另一方面也加重了被監(jiān)督檢查單位的負擔(dān)，使得被監(jiān)督檢查單位疲于應(yīng)付、意見很大，以致有些單位成立專門的接待部門來應(yīng)對這些檢查，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果差強人意。由此可見，理順財政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系也是財政監(jiān)督工作的一項重要任務(wù)。只有與其他監(jiān)督部門明確監(jiān)督分工、劃清職責(zé)權(quán)限，相互協(xié)調(diào)，形成合力，進行分類監(jiān)督檢查，避免重復(fù)檢查，共同完成財政監(jiān)督工作任務(wù)，才能保證預(yù)算監(jiān)督的職能得到有效發(fā)揮。

2.3法律制度不健全，監(jiān)督的法制依據(jù)難以有效落實

盡管有關(guān)政府部門預(yù)算監(jiān)督的已經(jīng)有明確的制度規(guī)定，但大都比較原則，對預(yù)算監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者的責(zé)任等規(guī)定的不夠具體，操作性較差。對于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實施程序和操作辦法等還沒有制定相應(yīng)的配套法規(guī)，實際審查監(jiān)督工作仍然難以操作。如，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案，如何界定預(yù)算調(diào)整，怎樣理解預(yù)算草案的主要內(nèi)容，以什么程序和方式進行初審，如何審查預(yù)算外資金等相關(guān)問題，法律法規(guī)都未明確，這使得預(yù)算監(jiān)督有時存在形式大于實質(zhì)的問題，缺乏可操作性。

3加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議

3.1及時請示匯報，積極爭取黨委支持

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查工作能否順利開展并取得成效，關(guān)鍵在于各級政府部門的黨委（黨組）的重視與支持，在于能否得到各有關(guān)單位的理解和配合。預(yù)算人員應(yīng)將監(jiān)督工作方案事先報告黨委，取得黨委原則上的同意再開展工作。在實際工作中，要注重多請示、勤匯報，多調(diào)研，善參謀，及時取得各級黨委的重視，解決自身難以處理的復(fù)雜棘手矛盾和問題。同時，要注意多和各有關(guān)單位溝通，爭取得到各方面的理解和支持。

3.2加強人才培養(yǎng)，提高預(yù)算監(jiān)督隊伍素質(zhì)

人才是預(yù)算監(jiān)督力度強弱的一個重要方面。加強人才隊伍建設(shè)，選準配強預(yù)算監(jiān)督人才，是增強預(yù)算監(jiān)督力度和效果的根本保證。預(yù)算是財政分配的主要渠道，是整個國家經(jīng)濟活動最直觀的反映，涉及面寬，具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。而目前預(yù)算監(jiān)督人員對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律法規(guī)知之甚少，對預(yù)算專業(yè)知識掌握的更是不足，制約了預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。政府預(yù)算部門作為負責(zé)預(yù)算監(jiān)督的專門機構(gòu)，人員配置較少，且對組成人員無專業(yè)要求，對現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)不多，難以依靠精深的專業(yè)水平組織足夠力量的人員開展有效監(jiān)督。因此，監(jiān)督主體力量的薄弱，制約了政府財政管理的整體水平由程序性向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

3.3增??監(jiān)督意識，提高預(yù)算監(jiān)督的積極性主動性

一是增強預(yù)算監(jiān)督的政策意識。預(yù)算是一個重大問題，反映著國家的政策，規(guī)定著政府活動的范圍和方向。政府做什么工作、做多少工作，體現(xiàn)在預(yù)算上就是花多少錢、辦多少事。上級批準下級的預(yù)算，就等于批準了下級單位的工作計劃。正像鄧小平同志指出的那樣：“要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。”二是增強預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)意識。常言道：“打鐵先要自身硬。”要做好預(yù)算監(jiān)督工作，必須成為內(nèi)行才行。要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算的法律法規(guī)和理論知識，要深入實際調(diào)查研究、吃透情況，掌握預(yù)算監(jiān)督工作的主動權(quán)，更要經(jīng)常從理論和實踐上研究和思考預(yù)算監(jiān)督問題，力求使提出的意見和建議切實可行、令人信服，這樣才能把工作提高到一個新的水平。三是增強預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任意識。責(zé)任心強，監(jiān)督工作就會認真，監(jiān)督就會有深度和力度，監(jiān)督效果就會明顯。反之，監(jiān)督工作就會圖形式、走過場、馬馬虎虎、應(yīng)付了事。只有增強責(zé)任意識、明確責(zé)任、落實責(zé)任，認真履行好法律和上級賦予的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，求實求效，才能不斷推動預(yù)算監(jiān)督工作深入開展。

3.4建立問責(zé)制度，確保預(yù)算監(jiān)督效果落實

一是成立問責(zé)小組。由單位分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，機關(guān)各綜合部門以及公布、財政、審計部門領(lǐng)導(dǎo)為組員的績效問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對本級各部門及所屬單位實施績效問責(zé)，必要時可從專家?guī)焯暨x專家參與。二是明確問責(zé)重點。主要監(jiān)督資金使用合法合規(guī)，看項目管理是否科學(xué)有效，對發(fā)現(xiàn)的問題和存在的疑點，項目單位當(dāng)場給予回答，問責(zé)小組對項目績效預(yù)算管理情況給予優(yōu)、良、中、差四種評價。三是嚴格問責(zé)獎懲。在每年的檢查評比中，對黨委堅持各項制度落實嚴格、計劃管理制度周密的單位，要通報表彰。切實把基層經(jīng)費管理納入單位“雙爭”活動之中。對落實管理規(guī)定不嚴格、執(zhí)行標準制度差、造成各項經(jīng)費超標準支出的單位，將通報批評，單位主官要寫出書面檢討和制定整改措施。

3.5健全法規(guī)體系，確保預(yù)算監(jiān)督有章可循

預(yù)算監(jiān)督必須堅持法制監(jiān)督，健全的法律監(jiān)督體系是充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督效能的法律基礎(chǔ)，加快預(yù)算監(jiān)督立法是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機制的前提和保證。健全預(yù)算監(jiān)督法規(guī)體系在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，重點細化相關(guān)法律中有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容和程序的規(guī)定，從側(cè)重于法律授權(quán)轉(zhuǎn)向注重監(jiān)督程序的規(guī)定，限制監(jiān)督的自由裁量權(quán)，完善預(yù)算監(jiān)督責(zé)任制。重點解決好預(yù)算監(jiān)督機制中的動力和壓力問題，增強監(jiān)督主體的積極性和責(zé)任感；應(yīng)明確預(yù)算監(jiān)督實施的條件、監(jiān)督組織安排和責(zé)任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高預(yù)算監(jiān)督相關(guān)程序的可操作性，促進預(yù)算監(jiān)督工作法律化和規(guī)范化；應(yīng)盡快建立針對預(yù)算監(jiān)督的范圍界定、主要內(nèi)容、實施程序和操作辦法以及與之適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面的配套法規(guī)，確保預(yù)算監(jiān)督職權(quán)真正落到實處；應(yīng)通過法規(guī)進一步保證預(yù)算監(jiān)督在程序上的合理性與合法性，是預(yù)算監(jiān)督有法可依。

參考文獻

[1] 許金玉.深化預(yù)算監(jiān)督工作增強預(yù)算監(jiān)督實效[J].北京人大，2013（10）.[2] 刁越男.結(jié)合新預(yù)算法初探人大財政預(yù)算監(jiān)督制度[J].法制博覽，201（36）.

第三篇：強化部門預(yù)算審查監(jiān)督工作探討

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃；是政府預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，人大對本級預(yù)算予以審查和批準。部門預(yù)算是本級預(yù)算的組成部分,加強對部門預(yù)算的審查監(jiān)督，是人大財經(jīng)監(jiān)督工作的又一大

重點，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點：

一、依法監(jiān)督，強調(diào)監(jiān)督的合法性

法律規(guī)定了政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成，部門預(yù)算是政府預(yù)算的基礎(chǔ)。監(jiān)督法、預(yù)算法等法律法規(guī)對政府預(yù)算進行審查的有關(guān)規(guī)定，可以延伸至對部門預(yù)算的審查。也只有加強對部門預(yù)算的審查監(jiān)督，才能確保提高政府預(yù)算編制的可靠性和真實性。同時，當(dāng)前與預(yù)算審查關(guān)系較為密切的法律,如農(nóng)業(yè)法（就農(nóng)業(yè)投入）、教育法（就教育經(jīng)費）、科學(xué)技術(shù)進步法（就科學(xué)技術(shù)經(jīng)費）等法律法規(guī)都有具體的要求。因此，加強對部門預(yù)算的審查監(jiān)督是有法可依，極為必要的。

二、突出重點，增強監(jiān)督的針對性

人大對部門預(yù)算草案的審查應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和預(yù)算制度改革的要求，結(jié)合本地實際，遵循需要與可能和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，突出重點內(nèi)容進行審查。著重對收支是否平衡；收入是否合法、合規(guī)，支出是否合理、透明；公用經(jīng)費標準、項目資金安排是否合理；農(nóng)業(yè)、教育、科技等經(jīng)費安排是否符合法律的規(guī)定；綜合經(jīng)濟部門與專業(yè)部門安排的項目是否一致，資金安排是否合理到位；預(yù)算外收入是否全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理；是否編制政府采購預(yù)算等方面進行審查。

三、注重程序，把握監(jiān)督的關(guān)鍵性

對部門預(yù)算的審查應(yīng)按照一定的程序進行，應(yīng)與本級預(yù)算草案的審查基本同步，略有提前。首先, 提前介入，參加政府部門預(yù)算編制工作有關(guān)會議，了解預(yù)算編制的要求和標準等情況，掌握編制進度，確定部門應(yīng)提交人大常委會及人代會審議或備查的預(yù)算部門；其次，開展調(diào)查研究，聽取財政、稅務(wù)、計劃、審計、物價等部門的意見，聽取預(yù)算部門的匯報，征詢代表和專家的意見，聽取人大各工作機構(gòu)的意見；再次，初步審查，人大財經(jīng)工委會同人大其他相關(guān)工委，聽取財政部門和預(yù)算編制部門關(guān)于部門預(yù)算的說明，對預(yù)算草案提出初步審查的意見和建議；最后，提交人大常委會和人代會會議審議或備查。

四、跟蹤問效，確保監(jiān)督的實效性

隨著預(yù)算制度改革的深入，人大在審查本級預(yù)算時，對部門預(yù)算的審查也將不斷加大力度。而對部門預(yù)算意見的處理，是全部審查監(jiān)督工作的落腳點,必須以適當(dāng)?shù)姆绞椒从吵鰜恚⒔⒏檰栃C制，以促進政府部門依法理財、規(guī)范預(yù)算行為。將審查意見向人大常委會匯報，或在人代會上預(yù)算審查報告中反映出對部門預(yù)算審查意見的主要內(nèi)容，并提出有關(guān)意見建議，明確要求政府應(yīng)當(dāng)按照人大及其常委會（財經(jīng)工委）的審查意見批復(fù)部門預(yù)算。同時,根據(jù)需要以人大常委會名義行文,將具體意見送交政府，并督促財政部門根椐人大審查的意見批復(fù)部門預(yù)算。批復(fù)后,對執(zhí)行過程中存在的問題,具體事務(wù)由人大財經(jīng)工委跟蹤督辦，確保取得實效。

五、加強自身建設(shè)，力求監(jiān)督的準確性

人大財經(jīng)工委是人大審查監(jiān)督部門預(yù)算的主要部門，肩負的責(zé)任重大。財經(jīng)工委的同志要善于掌握財經(jīng)知識，努力鉆研預(yù)算編制業(yè)務(wù)，提高審查監(jiān)督的能力；要深入實際，主動介入預(yù)算的實際工作，傾聽政府部門的意見和反映。財經(jīng)工委工作量大，人手不夠，應(yīng)盡可能充實專業(yè)人員；也可在本屆人大代表中聘請恰當(dāng)人選參加初審工作。但最終還是必須配備與審查監(jiān)督任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)隊伍，確保審查監(jiān)督工作的準確性和實效性。

第四篇：加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的幾點思考

加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的幾點思考

部門預(yù)算管理工作涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核等多方面，是財務(wù)管理工作的重點和難點。如何適應(yīng)當(dāng)前部門預(yù)算的改革，結(jié)合交通行業(yè)實際，科學(xué)編制部門預(yù)算，硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算績效評價工作，從而為交通事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供資金保障，是我們當(dāng)前需要迫切解決的問題，本文從加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性、當(dāng)前交通行業(yè)部門預(yù)算管理中存在的問題以及如何加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理三方面作了初步的探討。

一、加強交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性分析

1.交通行業(yè)的特殊性以及頻發(fā)的交通領(lǐng)域腐敗案件，說明規(guī)范和加強預(yù)算管理刻不容緩。

交通行業(yè)與其他行業(yè)不同，一方面，它掌握著大量的規(guī)費征收和使用權(quán)，資金使用方向也比較復(fù)雜，涉及到公路、水路、道路運輸?shù)慕ㄔO(shè)與管理，資金流向既有省級的也有通過財政轉(zhuǎn)移支付的市縣交通專項資金。另一方面，交通建設(shè)項目多，投資規(guī)模大。政府不僅要制定發(fā)展規(guī)劃、進行項目決策，而且還要籌措建設(shè)資金、搭建建設(shè)班子、組織項目實施，這些權(quán)力往往集中在個別領(lǐng)導(dǎo)干部手中，這也是造成交通領(lǐng)域腐敗事件頻發(fā)的重要原因。審計風(fēng)暴固然能對交通領(lǐng)域中的腐敗和違規(guī)使用資金起到一些矯正作用，但它畢竟是事后的。事情已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)出現(xiàn)，在老百姓心目中產(chǎn)生的惡劣影響已經(jīng)難以挽回。每一次的審計風(fēng)暴過后，相關(guān)的部門總會或多或少地采取一些整改措施。但隨著審計風(fēng)暴再起，便會看到，問題依舊，其中“屢審屢犯”的也不在少數(shù)。事實上，目前審計中發(fā)現(xiàn)的種種問題，大多是預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，“審計風(fēng)暴”暴露了我國目前預(yù)算管理中存在嚴重的問題，只有規(guī)范和加強預(yù)算管理和監(jiān)督，才能從源頭上治理腐敗，杜絕違規(guī)使用交通各項資金的行為。

2.只有規(guī)范和加強交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能杜絕財政資金的大量浪費，確保資金用在最需要的地方。

交通部門承擔(dān)著大量的建設(shè)和管理任務(wù)，一方面，人均管理類經(jīng)費普遍較高，浪費現(xiàn)象較為嚴重，另一方面，交通建設(shè)資金缺口很大，每年都要向銀行貸款幾十億甚至百億，資金成本較高。同時，在編制項目預(yù)算時，隨意性較大，往往是業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，缺少科學(xué)的論證，甚至出現(xiàn)“人情項目”、“面子（政績）項目”，預(yù)算下達后，管理部門對項目資金的監(jiān)督處于盲區(qū)。因此，只有通過規(guī)范和加強交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能降低人均管理經(jīng)費，減少一些不必要的開支，將主要的資金用于交通建設(shè)和養(yǎng)護上。同時，通過加強對項目預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，提高資金使用效益。

二、預(yù)算管理中存在的主要問題分析

（一）從財政部門的角度分析

1.由于對預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準，難免對各部門上報的預(yù)算審核走過場。財

政部門目前對于各部門政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準確、全面，另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過時，有的本來就不盡合理。所有這些使財政部門與預(yù)算編制部門的信息不對稱，無法準確審核哪些項目資金安排不合理。

2.由于財政部門的預(yù)算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，同時對預(yù)算部門（單位）基本情況掌握不細，造成預(yù)算編制粗。在基數(shù)加增長的財政補助模式下，各單位是不可能編零基預(yù)算的，他們的主要任務(wù)就是如何將這些錢花掉，不存在著節(jié)約的問題，造成了無形中鼓勵大把花財政的錢。另外，財政部門對預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動情況等，掌握不清，預(yù)算雖然細化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項目卻掌握不清楚，這樣，財政部門難以進行準確的核算論證。

3.預(yù)算編制時間太早，報送時間又緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項目論證不充分，使得預(yù)算安排先天不足。總的來說，當(dāng)前的預(yù)算編制還是一種臨時性工作，前后不過4、5個月，基本上還是閉門造車，既缺乏深入實際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細致的科學(xué)論證，在實際執(zhí)行中必然會暴露出許多問題。

（二）從人大審議的角度分析

1.每年給人大匯報的預(yù)算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進行預(yù)算審議時難以觸及實質(zhì)性問題，也無法提出具體修改意見。預(yù)算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。雖然政府收支分類改革后有望初步解決這一問題，但由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多，因此預(yù)算管理的基本流程和管理模式仍未改變；預(yù)算平衡口徑及政府性基金、預(yù)算外資金、社會保險基金等管理方式仍未改變。

2.由于《預(yù)算法》對于“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，由于交通部門基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的需人大批準的預(yù)算調(diào)整，所以各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支，支出項目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整，所以均無須人大批準，頻繁追加即成為可能。

（三）從交通行業(yè)各預(yù)算單位的角度分析

1.收入預(yù)算的安排缺乏科學(xué)性。交通部門的收入按新的政府收支分類改革可分為四類，分別為財政補助（撥款）收入、納入預(yù)算管理的政府性基金收入、專項收入、交通行政事業(yè)性收費收入。第一類收入基本上是一種基數(shù)加增長率的行政決定式預(yù)算，行政決定的因素很強，以這種方式來確定收入增長，往往使預(yù)算收入的增長脫離實際；第二類至第四類收入都屬于交通規(guī)費收入，業(yè)務(wù)部門在預(yù)測征收收入時，沒有采用科學(xué)的預(yù)測手段，缺乏嚴密的分析論證，往往毛估估，要么過于保守，要么過高估計收入，這就必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中的弊端。收入預(yù)算的粗放，導(dǎo)致兩種后果：保守的預(yù)算安排，致使規(guī)費征管不嚴，影響規(guī)費收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時過高的收入預(yù)算，致使預(yù)算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，反過來制約經(jīng)濟發(fā)展。

2.支出預(yù)算的隨意性較大，支出細化不夠。長期以來，交通部門實行的是切塊預(yù)算，即將支出按大類分成幾部分后報財政審核，具體項目由交通部門自己下達。一直到2004年實

行部門預(yù)算，提出細化的要求，這種現(xiàn)象才得以改觀，但長期有來形成的思維模式難以改變，細化工作進行得非常艱難，加上業(yè)務(wù)部門還沒形成“錢要算了以后才能用”的觀念，使得財務(wù)部門在編制和執(zhí)行預(yù)算時處于一種十分尷尬的局面，一方面，編制預(yù)算時業(yè)務(wù)部門不重視，報出的項目一直是按傳統(tǒng)安排，缺少足夠的政策依據(jù)，同時，還留有一部分切塊項目資金，造成預(yù)算執(zhí)行過程中，還要進行二次分配，既不利于資金的及時申撥，也給預(yù)算的執(zhí)行帶來很大的不確定性；另一方面，在預(yù)算報出之后業(yè)務(wù)部門又還有變動，但未通知財務(wù)部門，造成預(yù)算與實際執(zhí)行項目不一致；所有這些都給財務(wù)部門的工作帶來極大的被動。

3.前期準備工作不充分，加上預(yù)算編制時間緊張，預(yù)算編制質(zhì)量難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行困難和重復(fù)支出，如有些項目報計劃時很積極，但由于缺乏可行性，無法實施；有些項目資金預(yù)算安排不足，中途不得不追加預(yù)算；有些項目預(yù)算支出過大，年未項目完工后形成大量的結(jié)余資金。

4.對本單位的家底不了解，加上是“用公家的錢辦公家的事”，缺少節(jié)約意識，造成一些設(shè)備的重復(fù)購置。另外，預(yù)算申報不按客觀實際，有虛報冒報的現(xiàn)象存在。

5.由于上述這些原因，各單位的預(yù)算完成情況不盡如人意，有些單位年終的預(yù)算完成率只有50%多，資金無法申請回來，長期滯留在財政部門，而另一方面，又向銀行貸了大量的資金，承擔(dān)著較大的資金成本；同時，各單位對財政性資金的結(jié)余缺少分析和清理，未報告主管部門和財政部門，年末結(jié)余中除未完工項目的資金結(jié)轉(zhuǎn)下年，其余資金分別轉(zhuǎn)入福利基金和事業(yè)基金，作為本單位的“調(diào)劑資金”，存在“自說自話”的現(xiàn)象。由于缺少對項目的績效評價，上一年預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題仍在下一年出現(xiàn)。

三、對加強交通行業(yè)預(yù)算管理的若干意見與建議

（一）從財政部門來說，要狠抓基礎(chǔ)工作，細化標準與定額，推行零基預(yù)算。

1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。大部分人員經(jīng)費和一部分公用經(jīng)費的開支都是有政策規(guī)定的，首先應(yīng)嚴格遵循政策法規(guī)，財政部門與人事等部門應(yīng)聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進行一次大清理，把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規(guī)定，政策庫要即時更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理通報工作作為財政部門的一項重要和長期的工作，指定專人負責(zé)，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負責(zé)人員調(diào)整變動時需要詳細交接，保證對政策庫維護更新的連續(xù)性。

2.分類分檔，合理測算標準定額。對于公用支出，要區(qū)分項目，進行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。對于標準和定額的測定，應(yīng)成立一個專門的測算小組，同時邀請預(yù)算單位的人員參與，并長期重點監(jiān)測若干重要支出部門，及時了解標準與定額的客觀性與合理性，不斷修正。

3.調(diào)整預(yù)算起訖時間。我國的預(yù)算實行歷年制，即從公歷的1月1日起至12月31日止。而我國的全國人民代表大會是每年的3月份召開，這就造成了在預(yù)算開始以后的3到5個月，政府所執(zhí)行的預(yù)算是沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟念A(yù)算，出現(xiàn)了預(yù)算的盲區(qū)。所以，為了使權(quán)力機關(guān)能夠切實監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，有必要調(diào)整目前的預(yù)算期間，建議預(yù)算調(diào)整為4月1日至次年的4月1日，當(dāng)然相應(yīng)的會計制度也要調(diào)整。

4.進一步完善財政支出績效評價體系。從2006年起，中央和地方財政部門相繼出臺了一些財政支出績效評價的制度和相關(guān)的配套措施，但還缺乏實踐的檢驗。因此需要在實踐中不斷加以完善。

（二）從人大的角度，要完善預(yù)算法律制度，加強對預(yù)算的監(jiān)督。

一方面要細化相關(guān)法律實施細則，我國《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。” 但是，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在實踐中僅有預(yù)算法的原則性規(guī)定，而沒有與有關(guān)法律相配套的具體的操作程序和實施細則。所以，若要保證權(quán)力機關(guān)可以依法實施預(yù)算監(jiān)督，必須出臺與預(yù)算法相配套的實施細則，使人大對預(yù)算的監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。另一方面，要強化對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，我國目前的預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，針對這種預(yù)算執(zhí)行彈性大的特點，今后應(yīng)加強人大在預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督力度，強化預(yù)算的法律效力，嚴格控制各級政府追加預(yù)算的權(quán)力，明確可以追加預(yù)算的特殊情形。

（三）主管部門和預(yù)算編制單位應(yīng)從以下幾方面加強預(yù)算管理：

1.科學(xué)編制收入預(yù)算。各單位應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫，逐年將收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟指標整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，并結(jié)合政策的變動調(diào)整等諸多因素確定。總的原則還是要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計等方法進行合理預(yù)算。

2.各單位財務(wù)部門應(yīng)在業(yè)務(wù)部門的配合下建立詳細的基本數(shù)據(jù)庫，并充分運用先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段提高預(yù)算管理的效率。基本數(shù)據(jù)庫包括人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計算機狀況、業(yè)務(wù)活動情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，避免重復(fù)的政府采購。同時，要充分運用先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，以浙江省交通廳為例，財務(wù)信息管理平臺開發(fā)后一年多來的運用，充分證明了先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段對于預(yù)算編制由粗到細、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用，為此，浙江省交通廳將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步完善平臺的功能，擴大財務(wù)信息平臺的管理范圍。具體地說，就是將各單位的基本數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一納入管理，將預(yù)算編制的有關(guān)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)建立連接，使平臺的事中控制擴展到事前控制，即將預(yù)算的編制也納入到財務(wù)信息平臺來，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。

3.充分做好預(yù)算編制的前期準備工作。預(yù)算編制時間的充裕，是實現(xiàn)細化預(yù)算的前提。逐步把預(yù)算編制從臨時性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把編制預(yù)算當(dāng)成整個單位的大事、要事來抓，業(yè)務(wù)處室要和財務(wù)部門緊密配合，并接受必要的財務(wù)知識特別是有關(guān)預(yù)算知識的培訓(xùn)，把閉門造車式的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽嶋H調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預(yù)算，使預(yù)算各項收支都是有充分依據(jù)，經(jīng)過了科學(xué)論證的結(jié)果。

4.加強預(yù)算管理干部隊伍建設(shè)，開展各類學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。預(yù)算管理需要一批高素質(zhì)的人才去實現(xiàn)，所以必須充實一批銳意進取、有責(zé)任心、有較強謀劃能力和實際工作能力的同志到預(yù)算管理的第一線，并加強對業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的預(yù)算管理知識的培訓(xùn)，全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛度，確保預(yù)算績效評價工作的順利開展。

5.在財政部門出臺的財政支出績效評價體系基礎(chǔ)上建立適合交通實際的財政支出績效評價和考核機制，將財政支出績效的評價和考核作為預(yù)算管理的一項重要工作，并作為安排下年預(yù)算的重要依據(jù)。

浙江省財政廳已于2006年出臺了《浙江省財政支出績效評價實施意見》，出臺了相關(guān)的配套政策和措施，并于2006年5月18日在杭州了召開省級財政支出績效評價工作布置會。要求凡預(yù)算安排財政專項資金在300萬元以上的省級財政支出，均應(yīng)按規(guī)定和要求由項目單位進行績效自評。在每個預(yù)算結(jié)束后兩個月內(nèi)，項目單位要對規(guī)定范圍內(nèi)的專項資金績效目標完成情況和資金使用情況實施評價，并在自評結(jié)束后20天內(nèi)將自評報告報主管部門和財政部門。省級各部門、單位每年應(yīng)編制項目評價計劃表，選取一定數(shù)量的項目組織評價，在評價工作完成后將評價完成情況及評價報告報財政部門。會議的召開，預(yù)示著省級財政支出績效評價工作從局部評價走向全面評價。應(yīng)該說這是一項龐大的系統(tǒng)工程，尤其對我們交通部門來說。今年浙江省交通廳已對鄉(xiāng)村康莊工程進行了績效評價，這項工作目前在全國也是走在前列的，為以后績效工作的開展必將積累寶貴的經(jīng)驗。鑒于交通項目的特殊性，我們一定要摸索出一套適合行業(yè)特色的財政支出績效評價體系，以便提高預(yù)算管理的水平。

6.積極配合財政體制的改革，做好政府收支分類改革和國庫集中支付改革工作。政府收支分類改革是為了提高預(yù)算編制質(zhì)量，而國庫集中支付則對預(yù)算的細化和科學(xué)性提出了更高的要求，只有不斷適應(yīng)新形勢，改變思維定式，才能確保預(yù)算管理真正為交通事業(yè)服務(wù)。

第五篇：加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督的思考

郭志強

人大預(yù)算審查監(jiān)督是指各級人大及縣級以上人大常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進行審查、批準，對預(yù)算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督。隨著我國民主法制進程的加快，各級人大及其常委會越來越重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，進行了積極的探索和實踐，取得了新的成效。但是客觀地講，當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在一些問題，需要得到進一步加強和改進。筆者結(jié)合工作實際，就這個問題進行一些探討。

一、目前人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，也是黨和政府的方針政策和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略在預(yù)算中的集中體現(xiàn)。它明確反映一個財政內(nèi)政府的工作重點以及財政部門的工作任務(wù)，是指導(dǎo)財政工作的總體規(guī)劃和部署。目前的預(yù)算編制還不適應(yīng)加強監(jiān)督的要求，存在以下問題。

1、預(yù)算內(nèi)容不完整。長期以來，我國財政性資金存在著預(yù)算內(nèi)外之分，財政預(yù)算只對預(yù)算內(nèi)資金的分配產(chǎn)生作用，大量預(yù)算外資金游離于財政預(yù)算之外，這些資金成為預(yù)算內(nèi)不準搞的項目的資金來源，使各級人大難以對一些重大建設(shè)項目實施有效的監(jiān)督。預(yù)算外資金也往往成為不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟源頭。部門掌握的預(yù)算外資金有的甚至成為部門“小金庫”。

2、預(yù)算編制時間短。目前從本級預(yù)算編制到人大表決通過，一般只有六個月左右時間。在這么短的時間內(nèi)，財政部門很難拿出完整、準確的本級政府預(yù)算草案（包括本級各部門預(yù)算，上解上級、上級補助、下級上解、補助下級等），因而本級政府預(yù)算內(nèi)容粗略、不具體、不準確，預(yù)算質(zhì)量不高，影響到人大對預(yù)算的審批。從總預(yù)算的編制來看，自國務(wù)院向省級政府和中央各部門下達編制下一預(yù)算草案的指示，到下一1月10日前省級財政部門匯總本級總預(yù)算草案并報財政部，一般只有2－4個月時間，期間需經(jīng)歷五級政府層層下達、各級政府財政部門編制本級預(yù)算、匯總下一級總預(yù)算、同級政府審定、報上一級政府審核并聽取意見等環(huán)節(jié)。實際上很難做到由基層編制匯總，而是層層代編預(yù)算。

3、預(yù)算編制不夠細化。目前政府向人大報告的總預(yù)算和本級預(yù)算草案是按功能分類的收支總帳，一般只列到大類，在本級總預(yù)算中，補助下級支出數(shù)通常只是一個大數(shù)。從預(yù)算編制的內(nèi)容來看，編制項目不細，預(yù)算報表所列的科目級次太少，所列內(nèi)容太粗，每個科目數(shù)額太大，透明度太低。人大代表在審議預(yù)算報告時看到的一般是20多個“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個“款級”、500多個“項級”的財政資金，則完全由政府主導(dǎo)支配，人大無法接觸明細數(shù)字，甚至連一些部門究竟有多少編制、需多少經(jīng)費都無從知曉。代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里。面對這些沒有收支明細表及其詳細說明的數(shù)字，代表既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理、預(yù)算是否科學(xué)，更無法審查這些支出是否能帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟效益。因而難以對預(yù)算草案進行深入的審查，“魔鬼在細節(jié)當(dāng)中”，預(yù)算不細化，人大審查監(jiān)督就難以落到實處。

（二）預(yù)算審批方面

我國憲法確立了各級人大預(yù)算審批制度，預(yù)算法明確了各級人大預(yù)算審批的范圍和重點。目前，人大預(yù)算審批在審查時間、審批程序方面還存在不少問題。

1、預(yù)算審查時間短。一是初審時間短。按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，人大的相關(guān)部門在人代會一個月前開始初審預(yù)算。在一個月時間內(nèi)，要審查所有預(yù)算，從目前各級人大尤其是地方人大配備的人員來看，無法做到實質(zhì)性審查。事實上，目前大多數(shù)地方在一個月前很難完整地提供預(yù)算草案詳細情況。初審時看到的預(yù)算草案，許多內(nèi)容都只列了項目，沒有數(shù)字，大多是上年預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，難以進行實質(zhì)性審查。二是大會審查時間短。目前預(yù)算草案提交各級人大的時間都比較晚，一般在人代會召開時，預(yù)算草案和上預(yù)算執(zhí)行情況的報告才正式印發(fā)代表。在這么短的時間內(nèi)，代表沒有足夠的時間、精力閱讀預(yù)算草案。人代會上，代表審查預(yù)算的時間長短，現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定，從實際操作情況看，通常只有半天時間。而且，從2005年開始，財政預(yù)算在人代會上只作書面報告，在這樣短的時間里，要保質(zhì)保量審議規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜的預(yù)算草案，實際操作很困難。

2、審批程序不完備。預(yù)算審批程序的完備與否，直接影響著審批的質(zhì)量。我國人大目前審批預(yù)算一般有兩道程序:審查程序和表決程序。從審查程序來看，一般是大會上由財政部門負責(zé)人向代表們報告新預(yù)算草案的基本內(nèi)容和為實現(xiàn)預(yù)算所采取的措施，然后由代表分組討論。代表的意見和建議，一般較為分散，有可能采納，也有可能不采納，沒有一個較為完備的審議意見處理程序。從表決程序來看，目前我國人大預(yù)算表決方式實行的是綜合審批，一次性表決通過。即，所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法雖然簡化了預(yù)算審批程序，但是，預(yù)算草案局部的不合理將影響整體的效果。如果這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，自然會損害下一預(yù)算執(zhí)行效果。倘若整個預(yù)算草案都被否決，同樣會影響下一預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致人大代表一般不行使預(yù)算否決權(quán)。如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實難以取舍；對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風(fēng)險。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面

監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是人大的一項重要工作。目前，在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面存在的主要問題是：

1、預(yù)算約束力不強。目前，各級人代會審查批準的預(yù)算在執(zhí)行中追加較多，預(yù)算約束力不強。其主要原因：一是在提交人代會審查批準的本級支出預(yù)算中，只有當(dāng)年可用財力安排的支出，而上級專項補助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金沒有編入年初預(yù)算，這些資金在執(zhí)行中追加；二是人代會審查批準的本級預(yù)算只是大數(shù)，其中有相當(dāng)一部分資金并沒有落實到具體的部門和項目上，作為保留預(yù)算，在執(zhí)行中由主管部門追加到具體使用的部門和項目。這就使得人代會批準的預(yù)算（包括部門預(yù)算）是一個數(shù)，到常委會審查決算時，是另外一個數(shù)。

2、對重點資金監(jiān)督乏力。一是預(yù)留資金（保留預(yù)算）。預(yù)留資金的存在，一方面使基層部門每年都盯著上級各部門的預(yù)留資金，造成“跑部錢進”，加大了資金使用成本；另一方面由于基層各部門把執(zhí)行中爭取到上級追加資金當(dāng)作額外資金，在上報項目時沒有經(jīng)過認真論證，常常是草率立項，使得資金使用效益不高，損失浪費嚴重；而且，這些資金的使用也缺乏有效監(jiān)督，容易引發(fā)腐敗問題。二是專項轉(zhuǎn)移支付資金。目前切塊由部門管理和使用的專項資金項目繁多，各類專項資金形成的歷史時期跨度較大，原因復(fù)雜且政出多門。存在部門年初預(yù)算未全部落實到具體項目，造成資金滯留閑置，影響使用效益；補助地方項目標準不明確，項目過多過細、安排不完全符合相關(guān)政策目標要求等問題。三是超收收入。政府有關(guān)部門在編制收入預(yù)算時，指標經(jīng)常被壓低，執(zhí)行下來，收入超收較多。目前，超收收入安排支出未報人大審批，超收收入的大量存在及使用上的不規(guī)范，一方面反映政府預(yù)算編制質(zhì)量不高、準確性差，另一方面也影響了人大批準預(yù)算的嚴肅性、權(quán)威性。

3、預(yù)算透明度不高。多年來，通過報刊公布的政府預(yù)算,一般就只有幾個收支大類的數(shù)據(jù)，不要說普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財政預(yù)算部門的工作人員,要弄清楚也是比較困難的。這遠未達到預(yù)算公開的要求。有的甚至還將預(yù)算草案列為機密文件，會后收回。預(yù)算的透明度不高，是財政活動中一系列浪費、失誤、低效等現(xiàn)象存在的重要誘因。審計部門每年都審計出大量問題，這與預(yù)算的不公開透明有著直接的聯(lián)系。

（四）審計監(jiān)督方面

我國實行的是行政型審計體制，這種體制的好處在于，它建立的時候比較迅速，很快就能開展工作，方便服務(wù)于政府中心工作；審計所需的人力、物力資源都在政府的掌控之內(nèi)，政府能支持審計工作很快展開；審計提出的改進建議容易落實。但這種體制也存在一些問題。第一，審計機關(guān)依法獨立行使職責(zé)還不夠。按規(guī)定，預(yù)算審計報告要向人大提供，人大也是審計機關(guān)的服務(wù)對象，但在現(xiàn)行審計制度下，審計機關(guān)要把審計結(jié)果首先報告給政府，在得到政府同意后，才能對外披露。披露什么、如何披露往往都不是審計機關(guān)自己所能決定的。提交給人大的審計報告已經(jīng)不是第一手的審計結(jié)果。第二，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這就難免出現(xiàn)審計機關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)，又要受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。第三，由于人大不能直接行使審計監(jiān)督權(quán)，只能把審計作為一個間接的外部監(jiān)督機制去監(jiān)督財政預(yù)算，這樣人大對財政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實質(zhì)性直接介入的途徑和手段，人大監(jiān)督的實際效果就打了折扣。

（五）人大自身的監(jiān)督能力方面

盡管部分地方人大已成立了預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)，但總體上看各級人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督力量仍然十分薄弱。從已經(jīng)成立預(yù)算工委的全國人大和部分省級人大的人員配備情況看，全國人大預(yù)工委也就20多人，省級一般只有幾個人。省以下的預(yù)算審查監(jiān)督日常工作，大多數(shù)仍由財經(jīng)委承擔(dān)。市、縣人大財經(jīng)工委一般都只有幾個人，難以具備提前介入和初審的能力。從各級人大代表構(gòu)成來看，代表來自社會各階層，其中不乏精通財政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前，人大預(yù)算監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還需要加強，以增強人大監(jiān)督的能力。

二、加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督的對策建議

中央提出，要“加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”，“增強監(jiān)督的針對性和實效性”。加強和改進人大預(yù)算審查監(jiān)督,應(yīng)從以下幾個方面努力。

（一）改進預(yù)算編制

1、按照預(yù)算完整性原則，將所有政府收支納入預(yù)算管理。公共財政框架的構(gòu)建，需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上對政府收支的監(jiān)督。按照預(yù)算的完整性原則，各級政府分別編制統(tǒng)一、全面的財政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既為實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。

2、增加預(yù)算編制時間，編制滾動預(yù)算。政府預(yù)算規(guī)范和安排著財政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟運作狀況的好壞，因而必須預(yù)先進行周密地計劃。目前，我國每年都是在預(yù)算開始后，才完成政府預(yù)算的法律程序。嚴格地說此前是在沒有“預(yù)算”的狀態(tài)下開展財政活動的。而西方的政府預(yù)算在預(yù)算開始之前就必須制訂完畢，否則政府無權(quán)開展財政活動。安排充足的預(yù)算編制時間，是細化預(yù)算的前提，是提高預(yù)算編制科學(xué)性、準確性和透明度的重要條件，同時也為新正式啟動預(yù)算執(zhí)行奠定堅實的基礎(chǔ)。從國外情況來看，許多國家的預(yù)算編制要經(jīng)過10個月到1年的時間，短的也有半年。借鑒主要市場經(jīng)濟國家的做法，結(jié)合我國實際，筆者認為，應(yīng)以法律的形式將我國預(yù)算編制提前半年至一年，并規(guī)定各級人代會每年的召開時間自下而上逐級推遲，從根本上解決代編預(yù)算的問題。作為一項過渡措施，當(dāng)前可采取的辦法是，本級預(yù)算草案在新的預(yù)算開始前未獲得批準的，由本級政府編制臨時預(yù)算草案，并在新預(yù)算開始前報本級人大常委會批準后執(zhí)行。預(yù)算草案經(jīng)人代會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行。為使社會各項事業(yè)前后的發(fā)展在預(yù)算中得到較好的銜接，應(yīng)按標準周期編制滾動預(yù)算。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法，如義務(wù)教育法、科技進步法、農(nóng)業(yè)法和社會保障及相關(guān)法定支出的要求，同時又要考慮一些跨發(fā)展項目。在五年概算基礎(chǔ)上形成預(yù)算綱要。根據(jù)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，最初編制時，往前作3-5年的預(yù)算安排，之后每次編制時都往前滾一年，并調(diào)整原預(yù)算中所剩2-4年的預(yù)測內(nèi)容和財力安排的內(nèi)容。這種滾動預(yù)算能體現(xiàn)瞻前顧后、綜合平衡的要求。

3、完善預(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算編制程序。一是采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準確性。運用“標準收入測算法”編制收入預(yù)算，采用“零基預(yù)算”的方法，編制支出預(yù)算。二是規(guī)范部門預(yù)算編制程序。在延長預(yù)算編制時間的基礎(chǔ)上，部門預(yù)算編制實行“三上三下”程序。“一上”，5月底前各單位報送基本支出、項目支出等部門預(yù)算基礎(chǔ)信息；“一下”，6月底前，財政向部門下達預(yù)算編報限額；“二上”，7月底前，部門編制完整的建議預(yù)算草案上報財政部門；“二下”，10月底前，財政部門下達部門預(yù)算控制數(shù)；“三上”，11月10日前，部門向財政部門反饋修改、完善的預(yù)算安排意見；“三下”，本級人代會批準預(yù)算后，財政部門和一級主管部門分別在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)部門和下級單位預(yù)算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不錯。

（二）完善預(yù)算審批

預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。筆者認為，應(yīng)對我國人大預(yù)算審查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初審程序。

第一，提前介入預(yù)算編制。為確保預(yù)算審查機構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程，可以通過安排專業(yè)技術(shù)人員或人大代表，參加同級黨委、政府召開的經(jīng)濟工作和財稅工作會議等形式介入，收集各種信息資料，了解預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算草案的基本內(nèi)容和重點，并就完善預(yù)算編制和報送內(nèi)容與財政部門進行溝通。

第二，規(guī)范和加強人大預(yù)算工作機構(gòu)對預(yù)算草案的預(yù)審工作。由于人代會上審查預(yù)算時間有限，人大預(yù)算工作機構(gòu)在人代會前加強預(yù)算草案預(yù)審工作十分重要。目前應(yīng)通過多種方式加強機構(gòu)和組織建設(shè)，可以成立專家咨詢小組或預(yù)審工作小組，邀請人大有關(guān)專門委員會和工作委員會、政府有關(guān)部門的業(yè)務(wù)骨干以及專家顧問參加預(yù)審工作。四川省人大2009年在全國率先建立人大代表計劃和預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，請省人大代表提前參與預(yù)算的預(yù)審工作，得到代表充分肯定。預(yù)審可以采取延伸審查，對較大的項目可以調(diào)閱其審批手續(xù)、可行性報告等資料。對預(yù)審中發(fā)現(xiàn)的問題及時與財政部門溝通，也可請財政預(yù)算部門負責(zé)人說明情況。財政部門根據(jù)預(yù)審意見對預(yù)算草案進行修改。

第三，預(yù)算初審要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容寄送代表，請他們提出意見；二要根據(jù)情況適時組織代表對某些預(yù)算執(zhí)行情況進行座談、專題視察或調(diào)研，使代表深入了解掌握各方面的情況。三要充分發(fā)揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會上安排對預(yù)算草案進行初審，以彌補人代會審議時間短的問題。常委會組成人員既要參加常委會審議，又要參加人代會審議，每年還要審議預(yù)算執(zhí)行情況和決算，情況比較了解，應(yīng)安排充分的時間組織集中審議，將需要修改完善的重要內(nèi)容力爭解決在人代會之前。同時，由于常委會組成人員是人大代表，部分還是人代會主席團成員，能夠?qū)⒊Ｎ瘯恍┍容^集中的審議意見帶入人代會和主席團會議，保證預(yù)算草案初審和人代會審議的連續(xù)性。

第四，對預(yù)算草案及其報告內(nèi)容的初步審查，應(yīng)抓住重點。一是預(yù)算口徑的一致性。初審預(yù)算草案及其報告，應(yīng)同政府、計劃報告結(jié)合起來；二是預(yù)算收支的平衡性。要重點審查收支的真實性、準確性和平衡性，防止赤字預(yù)算；三是預(yù)算保障措施的可行性。要著重分析預(yù)算收入的來源及其增減預(yù)測是否可靠，預(yù)算支出的安排重點是否適當(dāng)，實施預(yù)算的措施是否有利于強化預(yù)算單位的自我制約機制。初步審查意見，特別是建議對預(yù)算草案中不合法或不合理要求修改的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案，在人代會一個月前發(fā)給代表。對于初審意見，政府財政部門應(yīng)當(dāng)認真研究，提出明確答復(fù)，不采納的要說明理由，一并提交代表大會，作為代表審查預(yù)算草案的參考。

2、健全人代會審查程序。

第一，強化人代會上的預(yù)算專題審議。為提高預(yù)算審查的針對性、實效性，有必要在大會期間組織召開預(yù)算專題審議會，由各代表團推薦一名代表，代表本團參加專題審議會。會前，參會代表要認真閱讀財政報告、預(yù)算草案等有關(guān)文件，收集本團代表的意見，作好發(fā)言準備，為代表深入審查預(yù)算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗。在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，可以將預(yù)算專題審議作為人代會一項法定程序固定下來，以強化代表大會對預(yù)算的審查。建議預(yù)算恢復(fù)口頭報告，且應(yīng)附有更多的書面和口頭說明，以進一步加強人大對預(yù)算的審查，確保人大代表和人民群眾對預(yù)算的知情權(quán)和決定權(quán)。

第二，建立和完善代表審議意見的反饋制度。對代表在人代會期間提出的預(yù)算審議意見，政府有關(guān)部門應(yīng)及時向代表反饋，并作為一項制度。規(guī)定政府就代表審議意見向大會做出相應(yīng)的說明(或提交書面報告)，主要內(nèi)容包括:對代表審議意見的基本態(tài)度，哪些意見目前暫不采納及其原因，哪些意見可放到下預(yù)算或更長的時期內(nèi)考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進一步強化代表大會審議效力。在人代會正式投票表決前，預(yù)算編制部門要根據(jù)預(yù)算委員會的提議、人大代表的意見，對預(yù)算草案進行修改。

第三，積極創(chuàng)造條件，實行預(yù)算分項審批。根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將預(yù)算草案分解為若干個預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個議案做出說明，預(yù)算委員會分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢，可以減輕人大代表對預(yù)算草案遭到否決的嚴重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。同時，對某一項預(yù)算的否決，不僅會影響下一年該項預(yù)算執(zhí)行，而且法律要求對相關(guān)機構(gòu)和人員進行處罰。這就增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。通過這種分別對待的審批方式，不僅可以督促預(yù)算編制部門盡職盡責(zé)地優(yōu)化預(yù)算編制，還有利于人大拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預(yù)算草案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后由預(yù)算委員會對預(yù)算修改的情況簽署書面審查意見，由人大常委會會議表決通過。第四，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人代會會期制度本身的原因，目前人大事實上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批流于形式，即使實行預(yù)算分項審批，也不可能細致到每一個具體的項目。如果能夠賦予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)對人大預(yù)算修正權(quán)進行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實踐。

3、簡化預(yù)算審批程序，取消審議下級總預(yù)算。目前縣級以上各級人代會除了審批本級預(yù)算外，還要審議下級總預(yù)算。審議不同于審批，經(jīng)過審議的下級總預(yù)算并不能對下級預(yù)算審批和執(zhí)行機關(guān)產(chǎn)生約束力。而且，上級人大審議的下級總預(yù)算所包含的信息并不準確。上級人大對并不準確的下級政府預(yù)算進行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費了預(yù)算編制和審批部門尤其是預(yù)算編制部門的人力、物力和財力。同時，也有損權(quán)力機關(guān)的威信和尊嚴。而且，審議下級總預(yù)算還存在一個問題：各級經(jīng)本級人代會批準的預(yù)算匯總數(shù)與代編預(yù)算不一致，甚至差額還相當(dāng)大，在考核執(zhí)行情況時應(yīng)以哪一種預(yù)算為準？兩種預(yù)算若不一致（事實上兩種預(yù)算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時就可能出現(xiàn)，地方各級實際已完成預(yù)算，而總預(yù)算未完成，或總預(yù)算完成而匯編預(yù)算未完成，造成了人大監(jiān)督與預(yù)算實際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）加強人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，強化預(yù)算約束力 經(jīng)本級人代會批準預(yù)算的實現(xiàn)過程，稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行的主體是本級政府，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級人大常委會。應(yīng)從以下三個方面來加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

1、嚴格預(yù)算調(diào)整。世界各國對預(yù)算調(diào)整，法律上有嚴格規(guī)定。我國預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項目的調(diào)整是否構(gòu)成法定意義上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機關(guān)的報批手續(xù)。從實際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級補助的財力比年初增加部分所安排的支出等重要的預(yù)算調(diào)整，未報人大審批，這是預(yù)算約束力不強的一個重要原因，同時，也是與預(yù)算法規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當(dāng)對預(yù)算調(diào)整進行規(guī)范。首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。在預(yù)算法中明確“預(yù)算審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整”，即預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。針對不同原因設(shè)置相應(yīng)不同的審批程序。其次，嚴格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議一個月前提交預(yù)算委員會進行初步審查，形成初步審查報告。人大常委會全體會議半個月前將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查報告發(fā)給常委會委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”制度的確無法適應(yīng)需要，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準預(yù)算調(diào)整的特別程序。可由主任會議原則批準，下一次常委會按正常程序追認。第三，規(guī)范預(yù)算變更的審批標準和程序。將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項目的變動稱之為預(yù)算變更，包括預(yù)備費動用、科目調(diào)劑、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等，這些雖不需要權(quán)力機關(guān)審批，但在政府機關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有明確的標準和程序，并報人大常委會備案。第四，超收收入當(dāng)年一般不安排支出，作為凈結(jié)余，第二年編制預(yù)算報人代會批準后再作支出。特殊情況下，若要安排當(dāng)年支出，則按調(diào)整預(yù)算的程序報人大常委會審批。

2、加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

第一，加強對政府財稅行為的監(jiān)督。加強對政府制訂具有普遍約束力的財經(jīng)規(guī)定、財經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因為這是導(dǎo)致預(yù)算變更的主要原因。加強對政府抽象行政行為的監(jiān)督，應(yīng)建立重要財稅政策（如財政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準制度和備案制度，尤其是對一些可能影響預(yù)算執(zhí)行的重大政府支出行為，應(yīng)強化制約機制，杜絕政府的不規(guī)范行為。

第二，加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)向人大常委會報送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料。二是全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財經(jīng)委、預(yù)算工委要通過深入調(diào)研、聽取工作匯報等方式了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并及時與有關(guān)部門交換意見，督促其改進工作。三是開展對專項資金安排項目進行抽查。在調(diào)研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開展對基本建設(shè)、科技三項、農(nóng)業(yè)開發(fā)等專項資金安排的重點項目進行隨機抽查。通過抽查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理及執(zhí)行中存在的問題，督促政府及有關(guān)部門改進工作、加強管理。這是提高預(yù)算監(jiān)督針對性和實效性的有效途徑。四是對預(yù)算執(zhí)行進行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)有關(guān)專家的充分肯定，該項目還獲得了2008年第9屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍獎。對這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認為可以在更大范圍進行推廣。

第三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中應(yīng)突出四個重點。一是突出對預(yù)留資金的監(jiān)督。督促政府財政部門嚴格編制預(yù)算，逐步提高年初預(yù)算到位率，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，除了預(yù)備費以外，逐步取消其他各種形式的沒有法律依據(jù)的預(yù)留資金。二是突出對專項資金的監(jiān)督。規(guī)范專項資金分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，對確需保留的專項資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關(guān)部門將專項資金安排的詳細情況報送人大常委會，人大要建立嚴格的審查制度。三是突出對公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預(yù)算支出，要嚴格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進行修改和調(diào)整，大力強化財政公共支出功能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，推進社會主義公共財政體制的建立。四是突出對超收收入的監(jiān)督。嚴格實行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財政部門編制超收收入使用方案，報人大常委會審查批準。

3、增強預(yù)算的透明度。公共財政就是民主化、法制化的財政，這意味著每一個公民都可以參與政府的財政決策過程，每一個公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。政府為實現(xiàn)職能所需的財政支出，為保證支出所需要強制征收的收入，都應(yīng)代表公民的共同意志，經(jīng)過一定的法律程序來進行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開透明，受納稅人及其代表機構(gòu)的監(jiān)督和約束。當(dāng)前應(yīng)做好幾項具體工作：一是增加發(fā)給每個代表團的預(yù)算（包括部門預(yù)算）草案數(shù)量，力爭達到每個代表人手一份。二是完善“預(yù)算草案計算機查詢系統(tǒng)”，逐步將計算機終端延伸到代表團駐地直至每一位代表房間。三是取消預(yù)算草案上的“會后收回”，以便代表帶回去有充足的時間作進一步的研究。四是向社會公布預(yù)算。從長遠來看，還應(yīng)公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以便人大代表了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布歷史數(shù)據(jù)和對比情況；公布面向納稅人的預(yù)算解釋性文件和預(yù)算執(zhí)行中期報告等。所有此類文件均應(yīng)免費提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢。可喜的是，2009年3月20日，財政部首次在第一時間向社會公開了當(dāng)年中央財政收支預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表以及中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2009年10月22日，廣州市財政局首次在其網(wǎng)站公布了當(dāng)年市本級114個單位的部門預(yù)算，這是全國首次在網(wǎng)上公開部門預(yù)算，因其前所未有的具體化、精細化程度，引起了專家學(xué)者、人大代表、社會公眾的高度關(guān)注，贏得了廣泛贊譽。

（四）充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用

審計部門依靠強大的專業(yè)審計力量，通過財政審計和延伸到各部門、各單位的專業(yè)審計，能夠徹底摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題。因此，人大要大力支持和督促審計機關(guān)依法加強對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計。將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計監(jiān)督結(jié)合起來，充分發(fā)揮審計職能作用。督促政府審計機關(guān)進一步加大審計監(jiān)督力度，擴大審計覆蓋面，提高審計質(zhì)量。支持審計機關(guān)開展專項審計、專項審計調(diào)查及績效審計，并要求將審計結(jié)果提請人大常委會審議。進一步提高審計的透明度，各級人大及其常委會應(yīng)進一步推動審計結(jié)果向社會公布制度的完善，力爭使所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，都對社會公告。各級人大要進一步加強對審計查出問題整改情況的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。

（五）建立、健全預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)

建立人大專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補我國人大代表預(yù)算專業(yè)知識缺陷的現(xiàn)實需要。在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮政治上應(yīng)具有廣泛的代表性。但是，作為立法機構(gòu)和經(jīng)濟決策機構(gòu)，需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運行。預(yù)算的審批是一項政策性、法律性、技術(shù)性都非常強的工作，審查批準預(yù)算不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通預(yù)算方面的專業(yè)知識。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對政府預(yù)算直接舉手通過的階段，缺乏對相關(guān)問題的深入研究。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進行政治和經(jīng)濟決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國人大會議制度暫時無法改變的情況下，如果沒有專門機構(gòu)的輔助，人大的預(yù)算審查監(jiān)督很可能陷入表面化。

借鑒市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，我國應(yīng)在縣級以上各級人大中設(shè)立預(yù)算委員會，協(xié)助各級人大及其常委會行使預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。預(yù)算委員會職責(zé)是，利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收支的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個部門相對應(yīng)，負責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查。（作者單位：四川省人大常委會）