第一篇：我國食品安全現狀及監管體制的調查與研究 葛華

我國食品安全現狀及監管體制的調查與研究

制藥81101葛華110021112 食品安全關系人民群眾的切身利益，關系國家經濟和社會的發展，食品安全問題越來越受到社會的關注。研究食品衛生安全監管體制、機制建設對食品衛生安全和人民群眾身體健康具有重要價值與意義。為了解我國現行的食品衛生安全監管體制、機制及其現狀，我們要采用文獻查閱、問卷調查、走訪等形式對我國各主要地區的食品衛生安全監管體制、機制進行了調查，通過調查發現，現行的食品衛生安全監管體制、機制存在許多缺陷。

在體制方面，存在法律依據不足、打擊不力、部門之間職責分工不明、多頭管理、配合不力等問題。在機制方面則存在人員不足、缺乏統一調配部門、監管力度不夠等問題。導致了食品安全執法效率低，效果差。加強食品安全監管，彌補食品安全衛生監管體制、機制的缺陷是解決食品衛生安全問題的主要任務，是保障食品衛生安全與人民群眾的飲食健康的關鍵。

那什么是食品呢？食品，說的普通一點就是人們每天吃的和喝的。具體指的是各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

那什么又是食品安全？食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。不安全的食品成為“問題食品”。

現在我國的食品安全方面存在著許許多多的問題。那么食品安全中，到底有哪些不安全的因素呢？它有三個方面，第一方面物理的，一方面是化學的，還有一方面是生物的，物理的因素，它有兩方面，雜質，雜質有很多，有本來我的生產過程里面它帶進去的，沙子，一些樹枝，甚至一些排泄物，這些屬于雜質，有人為加進去的，為了摻假，我加點鐵釘子進去，增重，我在里面注水，等等，這都是一些雜質，這些是由于雜質的一些因素，那么還有放射性的，放射性的就是我們環境里面它有一些放射性的污染物，那么分地區，分地域，這些東西如果是在這里種了莊稼了，或者養了動物了，或者你有生產的廠子，那么你有可能從環境里面就轉移到食品中來了，這也是一個污染因素。還有就是添加劑，我們這食品要改變它的風味，要讓它保存期延長，我們要使它食品做出來這品質要好，比如說餅干，要蓬松，要疏松等等都要加添加劑，但是這個添加劑加多了，對人體也是有害的，這個也是一個化學的因素，還有亞硝基化合物，亞硝基化合物就是

我們平時比如說我們的泡菜，我們的其他一些酸菜制品，腌制品這個里面產生很多亞硝酸鹽，這些化合物它是致癌的。所以使用無公害的綠色食品就顯得尤為重要。

可是在食品安全方面出現問題又該找誰呢？ 食品安全中出現問題，人們都會首先想到出售商和制造商。是的，追求利益是企業的天職，但他們不能丟失了人性；是的，企業之間的競爭主要競爭的是價格，但是他們不能向豬肉中注水；是的，企業與企業之間，企業內部之間，企業與民眾之間有時會利益分配扭曲，但是他們不能拿消費者的健康來負擔。

民以食為天，食品安全向來都是人民生活的根本，國家穩定的基礎，社會發展的前提。而最近接二連三爆出的社會食品安全問題，攙有蘇丹紅的咸鴨蛋，含有孔雀綠的多寶魚，加農藥的金華火腿,三鹿奶粉事件等著一連串的食品質量問題的曝光，卻大大增加了我們對這一國之根本的關注和擔憂。

這一連串的食品問題，是目前特殊條件下多方社會經濟道德因素共同作用下的結果。我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉型期間，原有制度在新的經濟形勢下明顯有些“力不從心”，這就給一些不法分子提供了可乘之機，他們利用當前法律的盲點和漏洞，大肆造假，以謀取不法利潤。當前社會大眾對食品安全觀念的淡漠也大大加重了食品安全的危險，而且當前的政管力度尚需加強也是原因之一，個別地方政府處于對保護地方利益或一己私利的考量，對于食品造假者采取睜一只眼閉一只眼的態度，更加助長了造假者的囂張氣焰。此外，當前社會“金錢至上，利潤第一”的道德觀無疑更加深了造假者的危害性。縱觀原因種種，我們不難發現目前食品安全問題并不是一個孤立的現象，而是跟我們目前特殊的社會大環境有密不可分的聯系，只有從多方面著手，才能真正解決當前問題。

目前我國食品安全問題的主要表現:

據國家有關部門對水果、大米、嬰幼兒配方乳粉、水產品、飲料、蔬菜、鮮肉、發酵性豆制品、膨化食品、葡萄酒等10種關乎百姓日常生活的食品進行檢測中發現，不合格率接近10%。導致食品不合格的因素很多，有些因素直接威脅到我國的食品安全。

1.食品添加劑不符合標準規定。發酵性食品違規添加防腐劑苯甲酸的情況較多，一些不法經營者為了防止產品變質，延長產品的變質期，不按標準要求組織生產，導致超范圍使用食品添加劑。也有的企業由于采購的原料中含有防腐劑，造成產品防腐劑含量不符合標準。

2.成分含量不符合要求。少數奶粉在生產加工過程中摻入大量的代用品，經過極為簡單的加工、調味、膨化等工藝過程配制而成，有些甚至根本沒有牛奶成分，蛋白質含量嚴重不足，低于3％，實質上已不是奶粉，危害極大，以致出現“大頭娃娃”怪相。更有甚者，為了提高牛奶中蛋白質含量值，大量添加能致人死亡的三聚氰安等化工原料。

3.衛生指標不合格。在有些食品中，絕大多數菌落總數和大腸菌群不合格，嚴重危及消費者的人身健康。食品制作工藝不嚴謹，原料處理不規范，外包裝不嚴密均有可能造成大腸菌群和菌落總數超標。

4.包裝類食品標簽不規范。一些食品標志不清、不齊，包裝外觀比較粗糙，食品標志上配料表標注不全，食品沒有標注食品名稱、廠名、廠址,沒有生產日期或保質期。食品添加了防腐劑，但在標志中沒有注明。這些情況嚴重侵犯了消費者的合法權益，危及消費者的身體健康和生命安全。

5.水產品重金屬超標問題比較嚴重。水產品的問題集中在重金屬超標。這是因為水產品需經過保藏、運輸、保鮮，如果控制不嚴，會造成新鮮度指標不合格，為保證水產品的新鮮度，經營者往往使用重金屬超標的營養液。另外，由于近年來海水污染日益嚴重，亦反映到海產品中，重金屬“鎘”超標是環境污染帶來的結果。

從以上可以看出，我國目前的食品安全問題既有企業生產、經營過程中的問題，又有政府監管中的問題，也有消費監督中的問題。

隨著食品安全問題的暴露，我國《食品衛生法》也逐漸暴露出許多弊端：第一，《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄。《食品衛生法》

第四條規定：“凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法。”從此條可以看出，《食品衛生法》的“食品”概念是狹義的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條，僅對食品生產經營階段中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區，從而造成了政府部門對飼料中加入瘦肉精、農藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲存污染等諸多問題的監管滯后和監管不力。

第二，《食品衛生法》確定的執法主體職責與現實情況有所脫節。根據該法第三條的規定：“國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。”而1998年機構改革之

后，我國食品監管主要由國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，已形成了食品安全多部門的監管體制。2004年9月1日頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。《食品衛生法》關于執法主體職責的內容應當順應現實的改變做出相應的調整。

第三，食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技發展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及。和經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發布制度等。同時，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要最基本的概念尚未有明確的法律定義。

第四，食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全。以食品安全法律體系的核心《食品衛生法》為例，對違反該法規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，可以處以五千元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求，對違反衛生規定的當予重罰。

第五，現行食品安全法律體系中尚欠缺對食品安全監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制。

法律的尊嚴是執行出來的，而不是制定出來的。無論多嚴密、多完善的法律，還必須經由各級政府職能部門的正確施行，才能真正發揮其保障食品安全的強大規范作用。如果行政執法部門不嚴格執法或者出于各種原因錯誤地理解和適

用了食品安全法律法規，那么就算這些法律法規再完善，也不能產生預期的效果。在現今的食品安全監管中，執法不力的問題不容回避。從我們了解并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的，再加上地方保護主義，食品安全事故頻發也就不足為怪了。因此，“有法不依，執法不嚴，違法不究”成為我國食品安全監管部門執法中的一個頑癥，究其原因，不外乎是執法人員對法律法規的理解和運用能力不強、礙于情面和各方壓力辦“人情案”以及部分執法人員以權謀私、地方保護等等。要做到依法行政，就必須注重對執法人員的法律培訓和思想道德教育、制訂嚴密的工作紀律和內部審批程序、完善行政執法人員責任追究機制、建立大案要案領導集體決定制度，不斷強化執法和執法監督，使法律法規落到實處。

所以我國應該加強立法發面的建設，首先：建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監管體系。其次是要建立較為完善的食品安全應急處理體系。再次是要完善統一全面的食品安全標準和檢驗檢測體系。

第二篇：食品安全政府監管體制研究

食品安全政府監管體制研究

一、立項依據于研究內容

（一）研究食品安全政府監管體制的意義

隨著經濟全球化、貿易一體化的發展，食品安全事件的不斷出現，食品安全已成為當今社會關注的熱點和全球性的焦點問題食品安全既是一個經濟問題，也是一個政治問題，更是廣大人民群眾最重要、最直接、最現實的民生問題。食品安全的問題處理不好就會引發社會矛盾，帶來嚴重的社會問題，乃至上升為政治問題。因此，加強食品安全政府監管，對規范食品生產經營活動,防范食品安全事故發生,增強食品安全監管工作的規范性、科學性和有效性,保障廣大公眾身體健康和生命安全,提高我國食品安全整體水平,具有重要意義。

（二）國內外食品安全監管體制現狀 國外：

1、單部門監管模式

⑴加拿大食品安全監管體制為了提高效率，減少部門職能重疊，降低聯邦開支，加拿大于1996年進行了食品安全監管機構的重組，將加拿大衛生、農業、漁業和海洋部門的食品安全監管職能合并，成立加拿大食品監督署（CFIA），于1997年4月開始工作。

加拿大食品安全監管機構重組后，取得了3個方面的成效：①節省財政預算支出，1997-1998年財政的支出減少了10%；②減少機構監管的重疊，避免了不同部門開展同樣監督檢查的現象；③明確職責，加強協作，減少了政府監管的“盲區”。

⑵英國食品安全監管體制

1999年，經議會通過，英國女王頒布法律，成立獨立的食品標準局，成立食品安全局的法律于2000年4月1日正式生效。

在食品安全體系改革之前，英國的食品安全職能由幾個中央政府部門分擔，如農業、漁業、食品部，衛生部，以及地方政府。1999年，為解決公眾關注的食品安全問題（如瘋牛病等），議會通過了《食品標準法》，建立獨立的食品標準局（FSA），作為國家食品安全的領導機構。FSA負有食品安全監管的職責，但沒有促進農業或食品發展的責任。

獨立委員會由主席、副主席和12名成員組成，代表公眾利益對食品標準局進行管理。委員會主席決定食品政策，公開召集政策問題的討論。

2.多部門監管模式

美國的食品安全監管體制由聯邦政府、州和地方政府部門組成。在聯邦政府層面上，有12個部門涉及食品安全監管，即：美國農業部食品安全監督局（FSIS）；美國農業部農業市場局；美國農業部動植物監督局；美國農業部糧食、包裝、儲存管理局；美國人類衛生服務部食品藥品管理局（FDA）；美國人類衛生服務部疾病預防控制中心；美國國家海洋漁業商貿局；美國財政關稅局；美國財政部煙、酒、火炮局；美國環保署；美國聯邦貿易委員會；美國農業部農業研究所。然而，美國聯邦政府主要的食品安全監管部門是美國農業部的FSIS和美國人類衛生服務部的FDA。

美國農業部的FSIS負責肉、禽及蛋制品的食品安全監管，美國人類衛生服務部的FDA負責農業部監管之外的食品的安全監管。據此，FSIS和FDA被稱作美國的兩大食品安全系統（America s Two Food Safety System）。由此可見，美國實行的是多個部門參與的食品安全監管體制，這種體制在職責和工作范圍上似乎界定得很清楚，但實際上仍存在缺陷：①食品安全監管職能重疊。②重復監督檢查。③食品監管的權限不一致。

鑒于上述問題，美國從20世紀90年代后期就開始關注歐盟和加拿大食品安全監管體制，并著手美國食品安全體制改革的研究。美國政府責任辦公室（GAO）于2004年建議國會考慮：①制定綜合性的、統一的、以風險分析為基礎的食品安全法律;②建立單一的、獨立的食品安全監管機構。

國內： 我國中央一級的食品安全管理工作主要由食品與藥品監督管理局、衛生部、農業部、國家質檢總局、工商總局和商務部共同負責，向國務院報告工作。目前，我國采取的是典型的多部門管理模式．按照生產、流通、消費的環節進行分段監管。根據相關文獻．歸納出各部門職責及管理環六部門均有權對食品安全進行監管．這種分階段監管模式本是為了分權制衡，并實現對食品的全方位監管。但在實踐中出現了很多問題．主要表現在：

(1)與發達國家相比．我國的食品安全監管將注意力更多集中在食品衛生的層次．未能上升到食品安全層面。在歷次打擊“假冒偽劣”的行動中．牽頭者多為工商行政部門，打擊重心也多是小作坊、黑作坊等“假冒偽劣”產品．對正規生產商家生產的“劣” 產品關注不多。2o08年席卷全國的“三鹿事件”充分暴露了這一特點

(2)我國的食品安全監管部門眾多，且職能交錯，難形成合力．易出現“多頭管理，無人負責”的現象。發達國家的食品安全監管權力多集中在兩至三個部門．易組織“聯合執法”行動．我國的食品安全監管權力過于分散．“聯合執法”具有天然的劣勢。且過多的監管環節也易滋生“權力尋租”．不利于守法企業的發展壯大。

二、研究目標、研究內容和研究框架

三、擬采取的研究方法

（一）、研究方法

1、文獻資料法：搜集現有實際資料，學習借鑒已有的研究，加以深化。

2、調查研究法：通過對國內食品安全監管體制情況的調查研究，確定本課題的作用的實際效果。

3、案例研究法：對北京、上海、成都、廣州、西安等地了解食品安全監管體制的情況進行對比分析，提出我國食品安全監管體制模式。

4、通過實證分析法和經驗總結法，提出完善我國食品安全監管體制的思路和建議。

（二）調研方案

1、課題設計 ⑴人員組成：

崔玉鳳 西安市政府研究室 主任

白湘林 西安市食品藥品監督管理局 局長 萬學軍 西安市政府研究室 副處長 靳雷利 西安市政府研究室 副處長 王景紅 西安文理學院商學院 副教授 涂興中 市農委辦公室 副主任 黨建偉 農村處 主任科員 孫 杰 農村處 副主任科員

⑵、人員分工

執筆：崔玉鳳、萬學軍、靳雷利、王景紅、涂興中、黨建偉、孫杰

材料收集：靳雷利、黨建偉、孫杰 調研聯系、安排：萬學軍、黨建偉、孫杰 座談接洽組織：萬學軍、靳雷利、孫杰 ⑶、準備工作：

收集整理資料，加深對食品安全工作的認識，深入食品一線實地調研。

⑷、材料分工： 第一部分 黨建偉 孫杰 第二部分 黨建偉 孫杰

第三部分 靳雷利 王景紅 黨建偉 第四部分 萬學軍 王景紅 涂興中 第五部分 萬學軍 靳雷利 涂興中

3、進度安排

2011年9月，確定課題研究人員，明確人員分工，組織搜集課題相關資料，對框架提綱進行討論。

按提綱分塊進行調研并搜集相關的實際數據和理論研究成果，完成基本框架和主要觀點的撰寫任務。課題小組進行一次交流，對課題提綱進行完善補充，對主要觀點進行一次研討。

2011年11月，課題小組成員按照任務要求進行調研，中期組織骨干人員到外地實地考察，拿出初稿。

2012年1月：小組人員修改課題，經過再次交流，進行統稿，確保課題研究質量。

2012年2月總結評估階段：期間課題小組要進行三次交流，對撰寫的內容相互完善補充，討論定稿，送有關專家征求意見進行修改，送分管主任審示后進行討論修改，最后申請結題。

4、課題成果取向：

⑴、服務國家與政府領導決策

⑵、服務食品與藥品監督管理局、衛生部、農業部、國家質檢總局、工商總局和商務部等部門經濟工作

⑶、服務地方政府和基層一線

四、本項目的特色與創新之處

通過本課題的研究，對食品安全監管體制從理論上進行再認識、認識上的再提高，進一步豐富我國食品安全監管體制的內涵，進一步明晰食品安全監管體制的發展方向和思路，豐富食品安全監管體制理論研究內容，推進食品安全監管體制理論研究的深化，推動我國食品安全監管體制，加快形成食品安全監管體制發展新格局。本課題在借鑒國外食品安全監管體制經驗的基礎上，著重對我國情進行研究，在操作平面上更具切實可行的指導性，為政府統籌發展和決策提供依據，使我國在食品安全監管體制能夠順利進行并創出獨特的發展道路，最終實現讓老百姓享受到食品安全監管體制帶來的實惠，促進我國整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

五、研究計劃及預期研究結果

第三篇：我國銀行業監管體制存在的問題及對策研究

我國銀行業監管體制存在的問題及對策研究

近年來，中國的銀行業監管取得了較大進展，在防范銀行業風險、促進銀行業發展中發揮了重要作用。但應注意的是，中國當前的銀行業風險仍然十分突出，銀行業的監管也存在諸多問題，特別是隨著中國加入WTO后，銀行業市場日益開放，如何通過健全銀行業法規體系，改進監管理念、方式和手段來提高銀行監管的有效性，對于促進金融發展和保持金融穩定具有重大意義。

一、目前我國銀行業監管存在的問題

(一)信息披露不足，市場約束機制不夠。

我國銀行缺乏準確和及時地公開披露信息的激勵。出于對銀行風險狀況的擔心等原因,我國政府和監管當局對銀行公開披露信息的強制性監管規定和法律制裁措施的力度不足,導致銀行缺乏準確、及時地公開披露信息的激勵。

另外,評級機構等社會中介組織的發展落后,難以提供公正、客觀的評級信息。我國評級機構的發展尚處于初期階段,受資金規模、法律支持、人員素質等因素的制約,它對被評級對象還存在一定的利益依賴關系,沒有成為真正獨立的信息提供機構。

我國銀行業信息披露存在的上述問題,使市場參與者無法判斷銀行經營狀況的良莠,缺乏實施市場約束的決策依據,尤其是虛假、非充分性財務信息還會誤導市場參與者的判斷力,導致逆向選擇行為。

(二)監管方式單一,過于依賴外部監管

在市場經濟下，金銀行監管的方式大致有三種：即金融當局的外部監管、金融機構的自我管理以及社會監督；所采取的手段也主要有三種：即法律、經濟和行政手段。然而，目前我國金融監管的方式較為單一，主要是外部監管，自我管理雖有，但自我約束、自我管理機制不完善；行業自律組織很少，而且還沒有發揮大的作用。會計師、審計師事務所等社會監督機構對銀行業只是偶爾進行檢查，沒有形成制度，存在著嚴重的體制缺陷。從監管手段上來說，監管應是依法進行，而現實情況卻是法規不健全、實施細則缺乏，造成在具體的監管操作中時常出現無法可依、執法困難、約束力不強、操作隨意性大等現象，使金融監管的有效性大大降低。另外，還沒有多少監管的經濟手段。

（三）監管法律滯后，相關監管法規不完善

銀行監管法律法規尚待健全。我國現有的銀行業監管法律法規不夠健全，在現已出臺的銀監法中，沒有與之相配套的法規。有些法律法規條文的可操作性不強。如對不遵守審慎經營規則的銀行業不能采取強制措施發現銀行經營有問題不能進行接管。另外，法律法規出臺的速度落后于金融創新的速度，往往是新的金融產品出現以后才開始出臺相應的法律法規來規范銀行的經營行為，這個矛盾在混業經營日趨發展、新業務新產品層出不窮的今天表現得尤為突出。

（四）監管人員素質有待進一步提高

有效性的銀行監管，最關鍵的步驟是發現和評價銀行存在的風險，這對監管人員的知識結構提出了較高的要求。國外一些監管當局非常注重監管人員的專業結構配置及培訓，如OCC擁有法律、計算機、會計、信貸、反洗錢等各項領域的專家隊伍，對監管人員安排了系統全面持續的培訓計劃。我國在監管人員專業化培養方面較落后，主要表現在：

一是沒有建立結構合理的專業化監管人員隊伍。風險性監管要求監管人員不僅要熟悉被監管對象的產品結構、業務流程、風險管理模型、內控機制、計算機系統，還要具備良好的金融、會計、法律等專業知識，從而能對風險管理系統的合理性、可靠性和有效性及各項業務的合規性及風險程度進行評判和檢查。這些監管內容不是某一個監管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結構合理的專業監管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專業監管人員隊伍，監管人員的專業結構配置不合理。

二是沒有建立實用有效的監管人員培訓機制。銀行業監管人員不僅要有較全面的基礎知識，還要掌握系統的檢查方法和技巧；同時金融市場和技術的發展，也帶來了大量新知識、新的管理技術和新產品，對此監管人員只有通過不斷地學習才能適應銀行業的發展和實施有效監管，因此學習也應成為監管人員日常工作的組成部分。我國尚沒有針對不同層次、不同專業的監管人員制定全員的系統全面持續的培訓計劃，也沒有建立分等級的監管人員資格考核標準，相當部分監管人員的知識難以跟上市場發展的需要，這對實施有效的銀行業風險監管形成巨大障礙。

二、我國銀行業實施有效監管的對策

(一)強化信息披露,健全市場約束機制

我國的國有商業銀行尚未成為真正的市場經濟主體,市場獎懲并未在我商業銀行中切實發揮作用。其原因之一在于信息披露的不健全,市場參與者以及時獲得諸如銀行財務狀況、經營戰略、風險管理能力、收益等方面的可靠信息,無法將更多的資本配置到風險低的銀行,或者要求風險高的銀行提供高的收益率。市場約束機制不健全引發的問題是金融資源配置不合理,甚至浪費了大量的金融資源。我國應在信息披露制度多方面進行進一步改進：在及時性方面，可以增加季報、月報和重大事件及時報告的形式，報告的準備期限也應該適當的縮短；在有效性方面，需要對市場參與者利益最相關的風險暴露和資本充足狀況的加強披露，披露結果同時要提供形成原因和過程；在真實性方面，對于提高信息收集和處理中的誤差，需要通過采用更加先進的技術手段和規范的方式改進；在可比性方面，在會計規則和評估程序等方面應該達到標準、統一和國際化，便于市場參與者收集和整理來進行對比。

(二)建立多層次的監管方式,提高監管效率

1、加強金融機構內部控制制度的建設。金融機構內部管理控制制度，是防范金融風險與危機的基礎性、根本性制度，是金融機構穩健經營的前提。各國的監管經驗表明，金融監管當局的外部監管手段只是作為金融機構內控不足的補充，控制風險的根本措施還要靠內控制度。事實上，國際商業信貸銀行案、巴林銀行的倒閉、日本多起銀行案以及其它金融案例中，如果銀行制定并執行了嚴格的內控制度，危機或許可以避免，某些銀行或種不致倒閉，即使是由其它原因引發的金融動蕩，也可能得到有效的控制和化解。對于我國來說同樣如此，我國國有商業銀行不良資產的形成有一個歷史過程，既有政策性、行政干預、市場變化等原因，也有自身經營管理不善的原因。據有關方面的抽樣調查顯示，銀行因自身經營管理不善形成的不良資產約占40％以上，說明自身經營管理中的問題是形成不良資產的主要原因。因此，金融機構應對自身內部各分支機構、各職能部門以及經營決策者加強約束，使金融機構內部導致的風險得到控制并降低到最低限度。

2、加強金融機構行業自律管理。

金融行業自律，是金融業自我管理、自我規范、自我約束的一種民間管理方式。它可以提高行業內部的管理，有效地避免各主體之間的不正當競爭，規范其行為，促進彼此的協作，與官方金融監管機構一起來維護金融體系的穩定與安全，因此，行業自律也是金融監管的一個重要方面。如美國，除證券交易所和證券商協會分別負責對場內和場外的證券商進行充分的監管外，還有證券交易所工會、美國投資銀行家協會、投資公司協會、投資顧問協會等組織，它們從行業自律的角度對證券商進行不同角度的規范和引導，以促進會員業務的健康發展。法國1984年（銀行法）使強制要求所有信貸機構都應從屬于某一專業團體或隸屬于法國信貸機構協會的中央組織機構。香港則以1981年《銀行公會法案》確立了銀行同業組織——銀行公會的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。因此，加快我國行業自律組織（中國證券業協會、中國銀行業協會及中國保險業協會）的發展和完善，使其在金融監管領域發

揮應有的作用，也是我們當前面臨的一項重要任務。

3、強化社會獨立審計體系和其它社會監督的作用。由于金融監管是一項復雜的工作，很難完全由監管當局自身承擔，所以應該加強紀檢、審計師事務所、會計師事務所、律師事務所、工商、財稅等機構對金融機構的社會性監管，增強金融機構在資金營運、財務管理、業務開展和信用評級等方面的透明度，提高金融監管的效率和質量。同時，還要通過新聞媒體的力量，監督各金融機構認真執行國家金融紀律、方針、政策，監督其遵守相關的金融法規。另外，通過加強金融法規知識和風險防范意識的宣傳，設立全回監管公開舉報電話，聘請社會義務監督員，建立暢通的信訪渠道等，形成廣泛的群眾監督。

（三）建立和完善金融監管的法規體系。

完善調整金融市場主體關系的主導性法律制度。首當其沖的即是對我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度的調整。這些年,我國市場經濟發展和銀行業改革取得了重要進展,不僅為國有商業銀行補充資本金、剝離不良資產,也借鑒國際先進經驗在風險控制、財務管理、薪酬激勵等方面進行了改革,但由于進行市場主體制度設計過程中主要按照政府意志展開改革,而未按照司法原理明確主體權利與義務,導致體制和機制等深層次問題沒有得到很好解決,改革在許多方面還需要進一步深化。未來幾年,法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面,在深刻理清社會關系的基礎上,作出科學明晰的規定, 對已出臺的金融法規，要抓緊制定出切實可行的實施細則，以增強現行金融法規的可操作性．真正解決當前金融監管中有法難依的問題。同時盡快建立金融機構市場退出的法律制度。由于我國金融機構市場退出與其他企業相比。具有涉及面廣、與人民群眾切身利益關系密切的特點，因而在關閉中遇到了諸多的法律問題。因此，應當研究制定金融機構市場退出的法律框架，如《金融機構破產條例》、《金融機構撤銷辦法》和《金融機構合并辦法》等。其次，是加入WTO后，需要對我國金融政策和金融立法做出相應的調整，凡與WTO基本原則相矛盾的法規和政策都應及時廢止或修改。最后，是盡快制定網絡銀行監管方面的法律法規。

（四）不斷提高監管人員素質

巴塞爾委員會認為，一個國家金融監管人員的水平決定監管的水平，這是很有道理的。因此，我們必須采取一切措施，使我們的監管人員能夠不斷擴大知識面，更新知識結構，同時還要嚴格約束監管人員的行為，防止玩忽職守、循私舞弊現象，樹立清正廉潔、秉公辦事的形象和作風。具體可采取如下措施：

1、對現有人員加強培訓。通過培訓，優化現有監管人員的知識結構，使之逐漸符合現代金融監管的需要，這是一條主要途徑。

2、在條件允許的情況下，從商業銀行和其他部門引進高素質的專門人才，充實到金融監管的隊伍中，促進監管人員監管水平的提高，達到防范和化解金融風險的目的。

3、切實履行《中國人民銀行金融監管責任制》（暫行），努力做到監管行為的客觀、公正，監管人員盡職盡責。

第四篇：淺談深化我國鄉鎮行政體制與機構改革研究

內蒙古廣播電視大學農學院

綜合實踐環節檔案

教 學 點 名 稱：_太旗電大工作站_

學

員

姓

名：

鮑金才______

學

號：__14***

專

業：

農村行政管理____

入

學

時

間：__2014春_______

指

導

教

師：_

__________

畢業作業的寫作要求、格式及評價標準

一、畢業作業的寫作要求與格式

畢業作業的定稿一律用A4紙打印，用統一封面裝訂，采用左側裝訂。

（一）畢業作業的寫作格式 標題：黑體3號居中；

[摘要]：“摘要”兩字用黑體4號，具體內容用宋體4號；

[關鍵詞]：“關鍵詞”三個字用黑體4號，具體內容用宋體4號； 正文：宋體小4號；

一級標題：黑體3號居中；

二級標題：黑體4號；

三級標題：黑體小4號；

[參考文獻]：“參考文獻”四個字用黑體4號，作者、著作名、出版社、時間等均為宋體小4號。

（二）畢業作業的寫作要求

“一村一名大學生計劃”管理類各專業的畢業作業要求完成調查報告，其他專業的畢業作業可以是調查報告形式，也可以是論文形式。作為調查報告，正文應包括三部分：前言、主體、結束語。前言是說明調查的背景意義和時間地點；主體是說明調查的方式、內容、調查過程，發現的問題，以及分析思考和論證的步驟和結果；結束語時說明調查的結論、效果和體會。最后要有落款，用以說明完成調查報告的時間、地點和調查人等。作為畢業論文，應查閱文獻資料，介紹所選題目的背景，說明現狀，分析問題并提出解決問題的思路、方法和對策。

二、畢業作業的成績評價標準

作業成績評定分優、良、及格、不及格四個等級。具體要求如下：

優：

1、所研究問題有針對性和實際應用性、創造性；

2、原始資料齊全，分析方法科學；

3、對當地的生產及管理有一定的指導和借鑒意義；

4、論據充分，層次清楚，結構嚴謹。

良：

1、原始資料基本齊全，能較好地進行加工整理；

2、分析問題正確、全面，對生產有一定的參考意義；

3、結構完整，數據基本可靠，層次比較分明，文句通順。

及格：

1、有一定的原始資料，進行一定程度的加工整理；

2、有一定的分析問題和解決問題的能力；

3、有一定的論據，主要數據基本可靠，文字尚通順。

不及格：

1、原始資料殘缺不全，加工整理差；

2、問題分析有嚴重錯誤，層次混淆不清；

3、基本內容屬抄襲他人作品。

三、有關內容的填寫要求

除了畢業作業的定稿一律用A4紙打印外，其他要求學生和指導教師及實習點負責人等填寫的內容一律用蘭、黑鋼筆或碳素筆填寫。

內蒙古廣播電視大學“一村一” 畢業作業

作業題目_淺談深化我國鄉鎮行政體制與機構改革研究__

教 學 點 名 稱：_太旗電大工作站_

學 員 姓 名：

鮑金才______

學

號：__14***

專

業：

農村行政管理____

入 學

時

間：__2014春_______

指 導 教 師：_

__________

姓名

鮑金才 學號

14*** 性別 男 照片 出生年月 1976.8.28 民族 漢

工作單位

太仆寺旗經濟和信息化局

通訊地址及 郵編

寶昌鎮 指導教師姓名

不填 工作年限 不填

職稱（職務）

不填

工作單位及 聯系方式 不填

畢業作業簡要介紹

一、畢業作業內容摘要: 要深化我國鄉鎮行政體制改革并取得實效，鄉鎮政府的地位和作用定位必須科學，鄉鎮政府的職能轉變必須到位，鄉鎮政府的機構編制和財稅管理必須完善。要把握根本，進一步轉變政府職能和管理方式；抓住重點，進一步精簡和整合鄉鎮機構和人員；突破難點，創新鄉鎮人員分流的觀念和方法；加強支點，充分依靠和發揮各種社會服務組織和村級組織的作用。

二、畢業作業寫作提綱:

一、我國鄉鎮行政體制和機構改革中有待進一步解決的問題。

二、繼續深化我國鄉鎮行政體制與機構改革的理論探討。

（一）鄉鎮政府的地位和作用定位要科學

（二）鄉鎮政府的職能轉變要到位

（三）鄉鎮政府的機構編制和財稅管理要完善

三、繼續深化我國鄉鎮行政體制和機構改革的具體建議

(一)把握根本，進一步轉變職能和管理方式

（二）抓住重點，進一步精簡、整合機構和人員

(三)加強支點，充分依靠和發揮各種社會服務組織和村級組織的作用

三、畢業作業參考文獻: [1] 寇鳳超.深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策.集團經濟研究, 2006,(8): 8.[2] 吳雁俊.鄉鎮行政管理體制存在問題研究.貴州發展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.鄉鎮行政管理體制需創新.瞭望新聞周刊, 2006.畢業作業指導記錄（該表學員不填）

第一次指導時間__________ 指導內容及意見：

指導教師簽名___________ 第二次指導時間__________ 指導內容及意見：

畢業作業評語：

年

教學點初審意見：

指導教師簽名___________

畢業作業成績

__________

指導教師簽名

__________ 月

日

簽名

（加蓋公章）

****年**月**日

盟市電大復審意見

內蒙電大驗收意見：

內蒙古廣播電視大學“一村一”各專業生產實習鑒定表

教學點：太旗電大工作站

姓名 專業 入學時間

實習單位（基地）實習具體時間 實習內容 實習態度

簽名（加蓋公章）年

月

日

簽名

（加蓋公章）

****年**月**日

實習點負責人 鮑金才

農村行政管理

2014春

寶昌鎮

3.5-4.15 選材

良好

4.257.20 定稿

良好

實習單位意見：（加蓋公章）

成績

指導教師意見

（簽章）：

教學點初 審意見

年

月 年

月

日

日

審核人（簽章）

****年**月**日 盟市電大 復審意見

審核人（簽章）

****年**月**日

內蒙古電大 驗收意見

審核人（簽章）

****年**月**日

淺談深化我國鄉鎮行政體制與機構改革研究

摘要：要深化我國鄉鎮行政體制改革并取得實效，鄉鎮政府的地位和作用定位必須科學，鄉鎮政府的職能轉變必須到位，鄉鎮政府的機構編制和財稅管理必須完善。要把握根本，進一步轉變政府職能和管理方式；抓住重點，進一步精簡和整合鄉鎮機構和人員；突破難點，創新鄉鎮人員分流的觀念和方法；加強支點，充分依靠和發揮各種社會服務組織和村級組織的作用。

關鍵詞：鄉鎮 行政體制與機構改革 理論探討 具體建議

鄉鎮是我國最基層的政權組織，是共和國政權大廈的基石，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的“三農”(農業、農村、農民)問題與之休戚相關。自20世紀80年代以來，我國已經進行了四次大規模的機構改革。然而，由于種種原因，前三次機構改革對于鄉鎮一級的行政體制和機構設置等并沒有大的實質性的觸動，甚至在某種程度上某些方面的問題變得反而更加突出起來。

一、我國鄉鎮行政體制和機構改革中有待進一步解決的問題

其一，不少鄉鎮的人員精簡和分流還只是停留在方案上，并沒有真正落實。其二，政府職能和管理方式的轉變并未完全到位。干預農民和經濟組織生產經營自主權的現象仍然存在，不尊重村民委員會和村民自治權利的情況還經常發生。其三，對機構、人員精簡和整合仍然不夠，且重新反彈的壓力依然存在。其四，事業機構行政化現象比較普遍。在這次改革中，雖然各地在鄉鎮機構設置中明確劃分了行政機構和事業機構，但在實際運行當中，許多事業機構并沒有真正轉變自己的角色，仍然以管理者自居，把自己混同于政府行政機構，或者干脆就與政府行政機構一道以政府機構的名義開展工作，表現出明顯的行政化現象。其五，人員分流渠道不暢。

二、繼續深化我國鄉鎮行政體制與機構改革的理論探討

(一)鄉鎮政府的地位和作用定位要科學

目前，理論界在關于鄉鎮政權的地位和作用的認識上有兩種相反的觀點。一種是弱化的觀點，即認為應取消鄉鎮政府建制，或者強縣弱鄉、實行鄉鎮作為縣市派出機構。另一種是強化的觀點，即認為應該進一步強化鄉鎮一級政權組織，以使之在農村社會政治穩定和經濟等各項事業的發展中發揮更加全面和重要的作用，因而主張對鄉鎮行政體制和機構改革的立足點是充分發揮其整體功能。雖然以上兩種觀點和認識都各有其一定的理由和依據，但我們認為，弱化鄉鎮一級政權組織，不符合我國國情，既不利于農村的社會政治穩定，也不利于促進農村經濟和各項事業的發展；而過分強調強化鄉鎮一級政權組織的功能，把鄉鎮行政體制和機構改革的立足點定位在充分發展其整體功能，則不利于按照農村市場經濟發展和推進農村稅費改革、減輕農民負擔的要求對鄉鎮行政體制和機構進行比較徹底的改革。因此，鄉鎮體制改革不是弱化或強化鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。

(二)鄉鎮政府的職能轉變要到位

現階段鄉鎮政府職能轉變還能到位，導致鄉鎮政府職能轉變沒有到位的原因是多方面的，概括起來．主要是這樣幾個方面的原因：(1)舊的思想觀念影響。許多人尤其是政府工作人員過分迷信政府的能力和作用，而不相信市場的自調節能力和社會的自組織能力。這兩個方面是相互聯系和相互強化的。(2)狹隘利益作怪。一些政府工作人員從自身的眼前狹隘利益考慮，總是千方百計地盡力多保留一些政府職能，以使自己手中的權力盡可能的大一些。(3)市場自調節能力較低。由于我們長期實行計劃經濟，發展市場經濟的時間很短，所以市場體系和有關法律法規還不夠健全，人們的市場意識和觀念還比較薄弱，各種不講誠信、不遵守市場規則、擾亂市場秩序的現象還比較突出。(4)社會自組織能力較弱。由于我們長期實行的是“強國家，弱社會”的治理模式，長期不重視甚至抑制社會組織的發育和發展，所以，社會本身的自組織能力還比較弱，許多社會事務社會本身不能自我調節和解決，還得主要依靠各級政府來調節和解決。

為了進一步推動鄉鎮政府的職能轉變，使各級鄉鎮政府的職能轉變早日到位，應著重從以下幾個方面努力：(1)狠抓思想觀念的轉變，幫助人們正確認識政府、市場、社會的能力和作用。(2)提高政府工作人員的思想認識，使其跳出眼前狹隘利益的局限。要使廣大政府工作人員認識到，改革就是權力和利益的再調整和再分配。如果政府職能能夠轉變到位，其所帶來的整個社會經濟的發展和社會財富的增加，可以為政府工作人員在內的全體社會成員帶來更多更大的利益。(3)積極培育市場自調節能力，為政府進一步轉變職能創造條件。(4)大力提高社會自組織能力，為實現“小政府，大社會”的治理模式創造條件。

(三)鄉鎮政府的機構編制和財稅管理要完善

如果說政府職能轉變不到位是機構和人員發生反彈的根本原因，那么編制管理和財稅管理不完善則是機構和人員反彈的重要原因。雖然政府職能轉變不到位帶來了重新增加機構和人員的客觀壓力，但如果編制管理和財稅管理是完善的，就能從嚴控制機構和人員的增加，且沒有編制部門批準的各種超編機構和人員也沒有相應的經費。現實中，相當一些機構和人員的增加，既不是政府職能本身真正所需要的，也沒有經編制部門批準，又沒有正當的經費來源，嚴格說來，實屬無職能、無編制、無經費的“三無”機構和人員。而這部分機構和人員往往占了機構和人員的較大比重，且越是基層這種現象越嚴重。

編制管理歷來是控制政府機構和人員膨脹的第一道閘門。然而，我們這道閘門卻存在各種各樣的漏洞或縫隙。一是有些領導人亂打招呼，私開口子，利用手中的權力壓編制部門給自己所主管的部門或領域增加機構和人員編制。二是編制部門本身經不起軟磨硬泡，抹不開情面，送出一些并非真正為工作所需要的機構和人員編制。三是執行編制法律法規和政策不嚴，對超編增如果說編制管理是控制政府機構和人員膨脹的第一道閘門，則財稅管理就是第二道閘門。但財稅管理這道閘門同樣存在不少漏洞或縫隙。單從導致機構和人員膨脹來說，一是挪用其他款項用于行政經費尤其是用于發放工資和獎金的現象相當普遍，二是通過亂收費、亂罰款用于行政經費尤其是用于發放工資和獎金的現象相當普遍，這就給超編增設機構和人員打開了方便之門。

所以，不改進和完善編制與財稅管理，堵住導致機構和人員反彈或膨脹的漏洞，即便政府職能轉變到位以后，也難以有效消除機構和人員反彈或膨脹的現象。從理論上講，一般是政府的職能決定政府的機構和人員，但在實際運作中，機構和人員脫離政府職能而膨脹的現象并不少見。

二、繼續深化我國鄉鎮行政體制和機構改革的具體建議

(一)把握根本，進一步轉變職能和管理方式

鄉鎮行政體制和機構改革，最根本的就是轉變職能和管理方式。只有職能和管理方式真正轉變了，才能更好地適應和推動農村經濟和各項事業的發展。鄉鎮政府職能和管理方式的轉變，總的說，就是要做到有所不為有所為，為而有度，并對為的方式即管理方式加以改革和創新。

1．充分發揮市場機制的作用，學會有所不為。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮黨委、政府要主動退出。這既可以大大減輕鄉鎮黨委、政府的工作負荷，又可以避免人為地干擾和破壞市場機制。

2．搞好統籌規劃和檢查監督，做到有所為，為而有度。在發展社會主義市場經濟的今天，鄉鎮黨委、政府的主要職能就是做好全鄉鎮社會經濟、政治、文化發展的統籌規劃和檢查監督，要做到有所為，為而有度。

3．由以指揮、控制、命令為主轉向以引導、協調、服務為主，實現管理方式的改革和創新。鄉鎮職能的轉變，不僅僅是職能內容的轉變，職能實現方式即管理方式的改革和創新也是非常重要的。由以指揮、控制、命令為主轉向以引導、協調、服務為主，是職能實現方式即管理方式的重要改革和創新，既能調動廣大農民和各種經濟組織的積極性和主動性，又能適應社會主義市場經濟的要求。

(二)抓住重點，進一步精簡、整合機構和人員

目前，鄉鎮政府的機構設置和人員配備都很不規范。要按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。要通過立法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。法治化是鄉鎮行政管理體制改革的重要保證。在鄉鎮改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮甚至撇開履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合并，減少數量，擴大規模。

(三)加強支點，充分依靠和發揮各種社會服務組織和村級組織的作用

一要積極扶持和發展各種社會化、市場化的社會服務組織。這里所謂的社會化，就是指這些社會服務組織并非官辦的，而是由社會自主創辦和管理的；這里的所謂市場化，就是這些社會服務組織在向農民和各種經濟組織提供各種服務時，是不帶任何強制色彩的，完全按照互利互惠的市場規則來進行。

二要加強農村黨支部和黨員隊伍建設，充分發揮農村黨支部和廣大黨員的作用。加強農村黨支部和黨員隊伍建設并充分發揮其作用，有利于農村工作中許多問題的解決。

三要加強對村委會的領導和指導，鼓勵和支持村委會獨立開展工作。鄉鎮一級政府轉移出來的很多職能除了相當一部分將由市場和社會化、市場化的社會服務組織來承擔外，其余的將主要由村委會來承擔。所以，鄉鎮一級黨委、政府的一項重要任務就是加強對村委會的領導和指導，并鼓勵和支持村委會獨立開展工作。設機構和人員的部門和單位查處不力。

深化鄉鎮行政體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。

參考文獻

[1] 寇鳳超.深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策.集團經濟研究, 2006,(8): 8.[2] 吳雁俊.鄉鎮行政管理體制存在問題研究.貴州發展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.鄉鎮行政管理體制需創新.瞭望新聞周刊, 2006.

第五篇：我國煙花爆竹消防與安全管理現狀及對策研究

我國煙花爆竹消防與安全管理現狀及對策研究

包任烈 張永豐 胡嬈

（公安部上海消防研究所，上海200438）

摘要：我國煙花爆竹火災爆竹事故的大量發生引起了各級政府部門對煙花爆竹消防與安全管理工作的重視。本文從法律法規和標準規范兩方面分析了我國煙花爆竹消防與安全管理的現狀，進而歸納出管理部門缺乏協助、違法處置力度不當、消防管理存在疏忽等問題，并針對這些問題提出了建立聯席會議、嚴厲查處打擊、加強消防介入等對策，以期為構建和諧社會貢獻力量。

關鍵詞：消防、安全管理、煙花爆竹、安全生產 概述

煙花爆竹歷史悠久，種類繁多，有聲、光、煙、色和造型等綜合效果的產品約500多種，為世界各國人民所喜聞樂見。在豐富人類文化生活的同時，煙花爆竹由于其固有的危險特性，也對人們的生命和財產安全構成了危害。煙花爆竹從原料到成品都是易燃易爆物質，摩擦、撞擊、高溫、火源、受潮、雷電等因素都會造成燃燒和爆炸，具有很大的事故危險性。根據《中國消防年鑒》統計，2001年至2013年，全國因燃放煙花爆竹共發生火災共發生6.3萬余起，直接經濟損失5.2億元[1]。據國家安監總局披露，全國煙花爆竹從業人員死亡率平均為17.3%，僅次于煤礦。

煙花爆竹火災爆炸事故給人民的生命財產造成了嚴重損失，加強煙花爆竹的安全管理，尤其是消防管理已成為社會穩定發展的迫切需要。安全管理是為實現安全目標而進行的有關決策、計劃、組織和控制等方面的活動；主要運用現代安全管理原理、方法和手段，分析和研究各種不安全因素，從技術上、組織上和管理上采取有力的措施，解決和消除各種不安全因素，防止事故的發生[2]。在消防領域，表現為對各種消防事務進行組織、協調的活動，充分發揮社會各部門、團體、單位、其他組織和個人的人力、財力、物力、技術和信息等要素的作用，從而達到預期的消防安全目標[3]。目前，我國在煙花爆竹消防與安全管理方面的相關法規和措施還不夠完善，實際管理工作存在一些困難和問題，這需要對煙花爆竹消防與安全管理方法進行認真研究，從而更有效地維護公共安全、構建和諧社會。消防與安全管理現狀

2.1 管理原則

《中華人民共和國消防法》第二條規定，消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按照政府統一領導、部門依法監管、單位全民負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。《中華人民共和國安全生產法》第三條規定，安全生產工作應當以人為本，堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。兩者都體現了“預防為主”和“以人為本”的基本原則。

根據上述原則，管理主體要把正確的工作方針、原則和要求轉化為消防管理對象的實際行動，就必須選擇和運用相應的管理方法。我國煙花爆竹消防與安全管理的方法主要包括法律法規和標準規范兩方面，其中法律法規又可分為法律方法和行政方法。

2.2 法律方法

法律方法是以國家制訂的法律、法令、條例等強制性手段來處理、調解、制裁一切危害消防安全行為和矛盾的一種方法。我國涉及煙花爆竹消防與安全管理的法律主要有《消防法》、《安全生產法》和《刑法》。

《消防法》是我國指導消防工作的基本大法，與煙花爆竹相關的法律條文包括第十九條至二十三條、第三十九條、第六十一條至六十三條，這些條文主要針對易燃易爆危險品和具有火災、爆竹危險的場所制訂，涵蓋了生產、儲存、運輸、銷售、使用及銷毀的各個環節。

《安全生產法》從宏觀的層面規定了產品生產經營安全管理的措施，對于煙花爆竹安全管理的 1基金項目：上海市自然科學基金（14ZR1409400），上海市科委研發平臺專項（16DZ2292600）

作者簡介：包任烈，男，公安部上海消防研究所、公安部消防局上海火災物證鑒定中心助理研究員，主要研究方向為火災物證鑒定、危險貨物運輸與分級檢測，Email: snowworm@126.com。要求也包含在易燃易爆危險品相關規定中，例如危險品生產、經營、儲存單位配備專職安全生產管理人員；生產、經營、運輸、儲存、使用危險物品或者處置廢棄危險物品，必須執行有關法律、法規和國家標準或者行業標準，建立專門的安全管理制度等。

《刑法》對于煙花爆竹是否屬于爆炸物存在爭議。根據現行司法解釋，非法制造、買賣、運輸郵寄、儲存炸藥、發射藥、黑火藥達到一千克以上或者煙火藥達到三千克以上，可以依照刑法第一百二十五條第一款處三年以上十年以下有期徒刑；情節嚴重的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

由于法律方法有概括性、穩定性等特點，因此它只適宜處理某些共性的問題，而不宜于處理特殊的個別問題。

2.3 行政方法

行政方法是指依靠行政機構和領導者的職權，通過強制性的行政命令直接對管理對象發生影響，按照行政系統來管理的方法。2006年1月11日，國務院第121次常務會議審議通過《煙花爆竹安全管理條例》（以下簡稱《條例》），并于公布之日起實行。該條例是我國管理煙花爆竹生產、經營、運輸和燃放的主要法律依據。

《條例》規定，安全生產監督管理部門負責煙花爆竹的安全生產監督管理；公安部門負責煙花爆竹的公共安全管理；質量監督檢驗部門負責煙花爆竹的質量監督和進出口檢驗。國家對煙花爆竹的生產、經營、運輸和舉辦焰火晚會以及其他大型焰火燃放活動，實行許可證制度。（第三條、第四條）

生產煙花爆竹的企業，持《煙花爆竹安全生產許可證》到工商行政管理部門辦理登記手續后，方可從事煙花爆竹生產活動。企業應當按照安全生產許可證核定的產品種類進行生產，生產工序和生產作業應當執行有關國家標準和行業標準。生產煙花爆竹使用的原料，也應當符合國家標準的規定。（第十條、第十一條、第十三條）

煙花爆竹的批發企業、零售經營者，持《煙花爆竹經營許可證》到工商行政管理部門辦理登記手續后，方可從事煙花爆竹經營活動。許可證應當載明經營負責人、經營場所地址、經營期限、煙花爆竹種類和限制存放量。（第十九條）

經由鐵路、水路、航空運輸煙花爆竹的，依照鐵路、水路、航空運輸安全管理的有關法律、法規、規章的規定執行。經由道路運輸煙花爆竹的，托運人應當向運達地縣級人民政府公安部門申請核發《煙花爆竹道路運輸許可證》。（第二十二條、第二十三條）

縣級以上地方人民政府可以根據本行政區域的實際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時間、地點和種類。申請舉辦焰火晚會以及其他大型焰火燃放活動，主辦單位應當按照分級管理的規定，向有關人民政府公安部門申請核發《焰火燃放許可證》。（第二十九條、第三十三條）

非法生產、經營、運輸煙花爆竹，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對沒收的非法煙花爆竹以及生產、經營企業棄置的廢舊煙花爆竹，應當就地封存，并由公安部門組織銷毀、處置。（第三

十六、第四十三條）

這種分段式的管理在實施上具有一定便利，可以調動幾個部門的資源，多頭并進。但也不可避免地存在各環節監管的連貫性問題，以及某些環節的監管重疊或缺失。

2.4 標準規范

煙花爆竹國家標準的主要歸口單位為全國煙花爆竹標準化委員會（SAC/TC 149），由國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會共同發布。標準提出單位主要包括中國輕工業聯合會、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家安全生產監督管理總局、公安部等。標準起草單位主要包括國家煙花爆竹產品質量監督檢驗中心、農業部煙花爆竹質量監督檢驗測試中心等專業性安全質量監督檢測機構；廣西出入境檢驗檢疫局、湖南出入境檢驗檢疫局等出入境檢驗檢疫機構；煙花爆竹生產企業；各地煙花爆竹行業協會等。除國家標準外，各監管部門還在各自的監管范圍內制訂了一些行業標準。

在我國煙花爆竹標準體系中，GB 10631-2013《煙花爆竹 安全與質量》、GB 11652-2012《煙花爆竹作業安全技術規程》、GB 50161-2009 《煙花爆竹工程設計安全規范》和GB 24284-2009《大型焰火燃放安全技術規程》四個標準被稱為四大基礎標準，其他國家和行業標準均在此基礎上衍生。

總體上，我國煙花爆竹標準數量較多，內容龐雜，不同監管部門提出的標準存在一定的重疊和沖突。問題與對策 3.1管理部門缺乏協作、部分環節監管不力，應建立聯席會議

煙花爆竹安全管理涉及安監、公安、消防等多個部門，但在日常監管工作中，由于缺乏協作機制和互動平臺，部門協作不力。在煙花爆竹生產、運輸、銷售、使用的四個環節中，每個環節都要產生一次管理部門變更，監管的職責分工、配合協調、牽頭負責等問題沒有明確，交接過程就容易產生監管漏洞。例如，在《條例》實施之前，煙花爆竹安全管理的主要力量是公安部門，對違反煙花爆竹安全管理的行為有著較強的震懾作用；《條例》實施后，煙花爆竹生產、經營的許可部門是安監部門，監管力量相對薄弱，特別是鄉鎮一級的安監部門人員較少，無力對非法煙花爆竹進行有效的收繳和查處，造成一定程度的管理缺失。這些缺陷將隨著法規實施的推進變得越來越明顯。

針對管理部門缺乏協作和監管不力的問題，應在《條例》框架下進一步明確和細化各主管部門的監管職責，并建立由安監、公安和消防等部門共同參與的聯席會議，通過聯合執法、信息共享、情況通報等方式通力協作，從而真正形成各司其職、齊抓共管的局面。

3.2 違法處置力度不當、非法燃放時有發生，應嚴厲查處打擊

根據《條例》規定，違反煙花爆竹生產許可項的處1萬元以上5萬元以下的罰款，違反煙花爆竹運輸許可事項的處200元以上2000元以下的罰款，非法燃放煙花爆竹僅處100元以上500元以下的罰款。這種處罰方式同違法可能造成的事故危害性相比，顯然缺乏力度，不足以形成全社會的重視。當公安機關對非法燃放進行查處時，群眾往往認為執法機關小題大做而表現出反對態度，一些基層公安機關也基于畏難思想很少查處非法燃放案件。

針對違法處置力度不當和非法燃放的問題，應加強打擊力度，提高違法成本，并通過廣泛的宣傳教育幫助群眾提高守法意識。2015年12月，上海市人大常委會通過了《上海市煙花爆竹安全管理條例（修訂草案）》，規定上海外環線以內區域禁止燃放煙花爆竹，對非法儲存煙花爆竹違法行為最高可處10萬元的罰款。這一法令的出臺很快取得顯著成效，上海市公安消防部門通過巡防查控、設卡檢查、群眾舉報等方式，已累計收繳了數萬箱非法煙花爆竹，城市依法嚴管水平、市民法治意識和共治理念正在不斷提升。

3.3 消防管理存在疏忽、企業消防意識不強，應加強消防介入

《條例》中并未明確消防部門在煙花爆竹監管工作中的職責。實際工作中消防部門除配合公安機關治安部門開展行動外，也承擔著消防建審和防火監督的重要職責。GB 50161-2009《煙花爆竹工程設計安全規范》規定，煙花爆竹生產項目和經營批發倉庫必須設置消防給水設施，1.3級廠房宜按甲類建筑物設置室內消火栓系統，易發生燃燒事故的工作間宜設置雨淋滅火系統等。但實際上，有些企業管理人員，甚至安全生產監督管理人員都認為煙花爆竹一旦發生火災爆炸事故很難實施救援，只能盡可能撤離人員、避免傷亡，因而對消防的重視程度明顯不足，造成較為普遍的消防設施缺乏和疏于保養的情況。

針對消防管理存在疏忽和一些管理人員的錯誤認識，應明確消防部門在煙花爆竹監管中的職能，促使消防部門與安監部門聯合開展對煙花爆竹生產和經營企業的安全檢查，充分發揮消防部門的優勢，及時發現和消除安全隱患。結論

（1）我國煙花爆竹消防與安全管理工作由質量監督檢驗部門、公安部門和質量監督檢驗共同開展，管理方法包括法律法規和標準規范。分段管理的局面導致了各環節監管存在職能重疊、缺失和一些連貫性問題。

（2）我國煙花爆竹消防與安全管理在具體措施層面不夠完善，存在管理部門缺乏協作、部分環節監管不力、違法處置力度不當、非法燃放時有發生、消防管理存在疏忽和企業消防意識不強等問題。

（3）針對我國煙花爆竹消防與安全管理現狀和問題，應建立由安監、公安和消防等部門共同參與的聯席會議，嚴厲查處打擊、提高違法成本、提升群眾守法意識，明確消防部門的監管職能，從而促進煙花爆竹消防與安全管理工作有效開展。

參考文獻

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