第一篇：街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)職能定位關(guān)系探析

街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)職能定位關(guān)系探析

聶

敏

街道辦、社區(qū)居委會(huì)在城市管理體系中處于最基層、最末端、最敏感的地位，也是與群眾最貼近、最重要、最直接的訴求渠道。落實(shí)以民為本的執(zhí)政理念和踐行科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)主要依靠基層，也必須體現(xiàn)到基層。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原來的《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《街道辦組織條例》）和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化的需要，尤其當(dāng)社會(huì)正處在發(fā)展的新階段和轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量“單位人”變成“社區(qū)人”、“社會(huì)人”，城市化進(jìn)程中大量外來人員的涌入，加上人口老齡化趨勢(shì)的加劇，加強(qiáng)基層組織的建設(shè)比以往更加迫切。長(zhǎng)期以來街道辦、居委會(huì)作為兩級(jí)政府（市、區(qū)）、三級(jí)管理（市、區(qū)、街道）、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)）城市管理體系中的重要環(huán)節(jié)，都面臨著權(quán)責(zé)不清、有責(zé)無權(quán)、有事無費(fèi)、行政壓力過重等問題，“上面千條線，下面一根針”成為他們?nèi)粘９ぷ鞯恼鎸?shí)寫照。

如何通過制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而逐步以法律化的方式明確界定街道辦和社區(qū)居委會(huì)的地位和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，以便更好地為轄區(qū)居民服務(wù)，充分發(fā)揮基層組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的緩沖器和穩(wěn)壓器作用，是擺在我們面前的一個(gè)新的課題。

一、街道辦與社區(qū)居委會(huì)的主要服務(wù)對(duì)象

隨著社區(qū)建設(shè)發(fā)展的推進(jìn)，街道辦、社區(qū)居委會(huì)為社區(qū)居民服務(wù)的事項(xiàng)和范圍在迅速擴(kuò)大，主要服務(wù)對(duì)象是三類人群。

第一類：特殊人群。老年人、貧困低收入家庭、殘疾人群是社區(qū)服務(wù)的重要對(duì)象。這些人群除了常態(tài)的服務(wù)，還需要有針對(duì)性的幫扶性服務(wù)。比如山洞街道60歲以上的老人已經(jīng)超過550人，要在轄區(qū)推行社區(qū)養(yǎng)老或居家養(yǎng)老服務(wù)，建立醫(yī)院、社區(qū)、家庭相結(jié)合，保健、醫(yī)療、福利相結(jié)合的養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系，這些服務(wù)大多數(shù)都要通過街道、社區(qū)居委會(huì)工作人員來實(shí)施。

第二類：外來人員。城市外來人員在社區(qū)常住人口中的比重不斷加大，居住地與戶籍分離等情況日益凸顯。充分滿足社區(qū)流動(dòng)人員對(duì)公共服務(wù)的需求，保障他們的合法權(quán)益并規(guī)范對(duì)他們的管理，是當(dāng)前社區(qū)管理和服務(wù)中面臨的問題。在流動(dòng)人員管理服務(wù)中必須發(fā)揮街道辦、社區(qū)居委會(huì)的基層力量，加強(qiáng)對(duì)出租屋的管理，通過他們對(duì)流動(dòng)人員信息登記、就業(yè)管理等實(shí)行全程服務(wù)。

第三類：社會(huì)人。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)制度改革，大量“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，對(duì)這些人的社會(huì)管理和許多公共服務(wù)、社會(huì)福利等也都逐步由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)。這些問題依法、合理的解決，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但對(duì)其服務(wù)和社會(huì)福利的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序及渠道方面目前立法的規(guī)定還不明確。

二、街道辦與社區(qū)居委會(huì)關(guān)系不明職責(zé)不清

街道辦和居委會(huì)除了面對(duì)的服務(wù)人群急劇增加外，管理事項(xiàng)也越來越多。街道辦現(xiàn)在成了涵蓋居民、民政、治安、安全、消防、市容環(huán)衛(wèi)、食品、衛(wèi)生、人防、計(jì)生、勞動(dòng)、市場(chǎng)管理、社區(qū)服務(wù)等多項(xiàng)管理職能的綜合性管理機(jī)構(gòu)。隨著新型社會(huì)問題不斷增多，在流動(dòng)人員管理、城市污染治理、社會(huì)救助、醫(yī)療救助等方面對(duì)基層管理的需求也不斷加大。如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的有些街道辦要擔(dān)負(fù)一百多項(xiàng)任務(wù)和職能。

街道辦的任務(wù)如此重，社區(qū)居委會(huì)的工作又是什么樣的呢？隨著我國(guó)公共服務(wù)型政府的構(gòu)建，要求政府管理重心下移，一些基層政府包括街道辦直接向社區(qū)居委會(huì)分派行政任務(wù)的現(xiàn)象不斷增多，社區(qū)居委會(huì)“行政化”的趨勢(shì)不斷被強(qiáng)化，實(shí)際上充當(dāng)了一級(jí)政府或者說政府“一條腿”的角色。

當(dāng)前，街道辦工作一直存在著多頭管理、運(yùn)作艱難的問題，街道辦與政府、街道辦與政府職能部門及其駐街派出機(jī)構(gòu)之間、街道辦內(nèi)部，以及街道辦與轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織和居民之間的關(guān)系都有待理順；而社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)的關(guān)系、居委會(huì)與物業(yè)管理公司的關(guān)系也變得“剪不斷、說不清、理不順”。職責(zé)定位不清，甚至導(dǎo)致了街道辦與社區(qū)居委會(huì)在角色、功能、任務(wù)上的沖突：街道將大部分工作放到社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)也在經(jīng)費(fèi)、用房等方面難以擺脫對(duì)街道辦的依賴。很多群眾都習(xí)慣將街道辦與社區(qū)居委會(huì)混為一談。社區(qū)居委會(huì)沒有也無法發(fā)揮好自治組織的作用，街道也難履行好管理的職能。

三、理順街道辦與社區(qū)居委會(huì)職能的對(duì)策

街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的法律地位在理論上是清楚的，實(shí)際實(shí)踐中應(yīng)該進(jìn)一步明確街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷的法定程序要求，明確街道辦事處工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)來源渠道的法律保障。通過立法明確工作職責(zé)，準(zhǔn)確定位街道辦事處的職能：一是明確街道辦事處不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)管理的職能；二是強(qiáng)化其社會(huì)公共服務(wù)、居民事務(wù)、城市管理方面的職能；三是根據(jù)政府行政管理的實(shí)際需要協(xié)助有關(guān)職能部門開展行政執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)告知有關(guān)政府職能部門處理，或者為部門執(zhí)法提供相關(guān)基本情況，協(xié)助做好居民教育、救濟(jì)工作，協(xié)助維持秩序；四是對(duì)于確有必要委托街道行使的行政管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)過嚴(yán)格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式（書面委托協(xié)議）。理順行政關(guān)系，建立健全工作機(jī)制。明確政府監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關(guān)政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)的協(xié)作、配合的工作機(jī)制。社區(qū)居委會(huì)：要從立法上確立居委會(huì)的獨(dú)立法人資格，并進(jìn)一步完善社區(qū)居委會(huì)選舉制度。建議從強(qiáng)化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會(huì)工作職責(zé)：第一類是法定的專屬職責(zé)，如組織社區(qū)義工，開展社區(qū)服務(wù)，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、衛(wèi)生、文化等。第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會(huì)組織委托的事務(wù)，如代為辦理有關(guān)受理、送達(dá)材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會(huì)進(jìn)行事務(wù)委托時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供必要的辦公經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂委托協(xié)議，明確權(quán)利、責(zé)任，政府也可向居委會(huì)“購(gòu)買服務(wù)”。第三類是需要與其他單位組織互相配合、協(xié)調(diào)完成的工作。這類工作在實(shí)踐中大量存在，如協(xié)助政府部門進(jìn)行社會(huì)救助、福利、保障；建設(shè)公建配套設(shè)施，配置公共服務(wù)資源；落實(shí)計(jì)劃生育、應(yīng)急、搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面的事務(wù)。要在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成合力，促成社會(huì)管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。針對(duì)不同的職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)保障社區(qū)居委會(huì)相應(yīng)的自主決策權(quán)、（事前、事后）知情權(quán)、建議權(quán)、拒絕權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)等權(quán)力，使社區(qū)居委會(huì)在工作中有權(quán)、有責(zé)，權(quán)責(zé)一致。

街道辦和社區(qū)居委會(huì)在密切政府與群眾關(guān)系中扮演著重要角色，一定要通過立法，讓二者有權(quán)、有責(zé)、有分工，避免事權(quán)交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服務(wù)效率。通過城市基層的創(chuàng)新改革，讓街道辦和社區(qū)居委會(huì)在管理城市、服務(wù)群眾、穩(wěn)定社會(huì)三大任務(wù)中各負(fù)其責(zé)，行政責(zé)權(quán)明確了，服務(wù)水平到位了，居民辦事方便了，從而夯實(shí)構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。

（作者系山洞街道辦事處主任）（責(zé)任編輯：明朗）

第二篇：崇文區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)

崇文區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會(huì) 前門街道

西打磨廠街62號(hào)

辦公室：67011371

社區(qū)服務(wù)：65124963

社保所：67011050

社區(qū)居委會(huì)

鮮魚口社區(qū) 67021902 前門東大街社區(qū) 67013876 大江社區(qū) 67026756

冰窖廠社區(qū) 67011029 青云社區(qū) 67026769

草廠一條社區(qū) 67021646 草廠三條社區(qū) 67026674 打磨廠第一社區(qū) 67028683 打磨廠第二社區(qū) 67026757

永外街道

永外安樂林路85號(hào)

辦公室： 67221207

社區(qū)服務(wù)：67223034

社保所：87251341

社區(qū)居委會(huì)

景泰東里社區(qū) 67680046 彭莊社區(qū) 83108454

永建里社區(qū) 67212549 永鐵苑社區(qū) 51837114 松林里社區(qū) 67230290

革新里社區(qū) 67221496

管村社區(qū) 67213150

寶華里社區(qū) 67213681

安樂林社區(qū) 67213982

定安里社區(qū) 67224753

李村社區(qū)67612398

楊家園社區(qū) 67229021

桃楊路社區(qū) 67213098

桃園社區(qū) 67223141

琉璃井社區(qū) 67212195

民主北街社區(qū) 67214598

體育館路街道

體育館西路1號(hào)

辦公室：67103281

社區(qū)服務(wù)：67151061

社保所:67102373

社區(qū)居委會(huì)

西利社區(qū) 67143019

西唐社區(qū) 67111265

蔥店社區(qū) 67112483

東廳社區(qū) 67121608

法華南里社區(qū) 67126846

南崗子社區(qū)67113397

雙玉南街社區(qū) 67111097

東玉北街社區(qū) 67124769

長(zhǎng)青園社區(qū) 67129646

國(guó)家體育總局社區(qū) 67115892

天壇街道

西花市街74號(hào)

辦公室：67021429

社區(qū)服務(wù)：67051692

社保所：67011099

社區(qū)居委會(huì)

天壇東里北區(qū)社區(qū) 67013797東市場(chǎng)社區(qū) 67029738

東半壁街社區(qū) 67011720

東里中區(qū)社區(qū) 67022681

東里南區(qū)社區(qū) 67012845

東曉市社區(qū) 67029231

永內(nèi)大街社區(qū) 67017412

永內(nèi)東街中里社區(qū) 67015949 西里北區(qū)社區(qū) 67016113

西園子社區(qū) 67053419

西草市社區(qū) 67016223

紅廟街社區(qū) 67042236

金魚池社區(qū) 67012676

錦繡街社區(qū) 67021112

崇外街道

東興隆街89號(hào)

辦公室：67013683

社區(qū)服務(wù)：67016609

社保所：67052249

社區(qū)居委會(huì)

西花市南里西區(qū)社87186871區(qū)西花市南里東區(qū)社區(qū) 87186861 興隆都市馨園社區(qū) 67050080

興隆都市馨園第二社區(qū) 67110088-3873 新世界一號(hào)地第一社區(qū) 67011104 新世界一號(hào)地第二社區(qū) 65594948

東花市街道

東花市北里西區(qū)三號(hào)樓

辦公室：67188640

社區(qū)服務(wù)：67192849

社保所：67102374

社區(qū)居委會(huì)

東花市北里西區(qū)社區(qū)67126901 東花市北里東區(qū)社區(qū) 67126046 花市棗園社區(qū) 51162031

東花市南里社區(qū) 67123193 白橋西里社區(qū) 67134814

忠實(shí)里社區(qū) 67785089

廣渠門外南里社區(qū) 67781208 廣渠門北里社區(qū) 51231021

龍譚街道

光明樓23樓

辦公室：67120375

社區(qū)服務(wù)：67133230

社保所：67138412

社區(qū)居委會(huì)

光明南里社區(qū) 67171328 安化樓社區(qū) 67171327 幸福樓社區(qū) 67171332 夕照寺東里社區(qū) 87190302 左安西里社區(qū) 67116284 火橋北里社區(qū) 67136614 光明北里社區(qū) 67116887 板廠南里社區(qū) 67112518 夕照寺西里社區(qū) 67113495 安化新樓社區(qū) 67171326 陪新街社區(qū) 68398447 龍譚北里社區(qū) 67112869

第三篇：海淀區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)

海淀區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)

海淀街道

丹棱街10號(hào)

辦公室：82669988

中關(guān)村街道

黃莊818樓

辦公室：625545114

學(xué)院路街道

成府路15號(hào)

辦公室：62335511

北太平莊街道

學(xué)院南路32號(hào)院

辦公室：82210600

紫竹院街道

廣源閘5號(hào)

辦公室：68414447

甘家口街道

阜成路南二街2號(hào)

辦公室：68580862

八里莊街道

北洼路64號(hào)

辦公室：51701169

花園路街道

牡丹園西里18號(hào)

辦公室：62019944

北下關(guān)街道

學(xué)院南路47號(hào)

辦公室：621 14922

萬(wàn)壽路街道

永定路西里11號(hào)樓

辦公室：68273748

田村路街道

田村路37號(hào)

辦公室：68176863

清河街道

小營(yíng)西路20號(hào)

辦公室：62945511

西三旗街道

清河龍崗路6號(hào)

辦公室：62904230

馬連洼街道

馬連洼北路3號(hào)

辦公室：62895566

上地街道

上地信息路30號(hào) 辦公室：82890543 永定路街道

永定路85號(hào)

辦公室：68386504 清華園街道

清華大學(xué)服務(wù)樓 辦公室：62771507 香山街道

香山一棵松2號(hào) 辦公室：62591369 萬(wàn)柳地區(qū)

西苑操場(chǎng)108號(hào)

辦公室：62885551—8097 青龍橋街道

安河橋東1號(hào)

辦公室：62882213 羊坊店街道

玉淵潭南路18號(hào) 辦公室：68160579 曙光街道

曙光花園南門

辦公室：88472146 東升地區(qū)

成府路45號(hào)

辦公室：82619003

第四篇：論城市街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

論城市街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

——以廣東汕頭市東方街道辦事處與其社區(qū)居委會(huì)關(guān)系的調(diào)查為個(gè)案

（汕頭大學(xué)公共管理學(xué)系，雷雨若，515063）

摘 要：正確看待處理城市街道辦事處與其居民委員會(huì)的關(guān)系是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵性問題之一。本文通過對(duì)汕頭市的東方街道辦事處與其社區(qū)居委會(huì)關(guān)系現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，主張兩者關(guān)系科學(xué)處理方式的發(fā)展趨勢(shì)是在城市建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式的基礎(chǔ)上，采用“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的方式來調(diào)整，通過加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),一方面發(fā)揮城市街道辦事處“帶領(lǐng)引導(dǎo)”的作用，另一方面調(diào)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)和群眾“被帶領(lǐng)與被引導(dǎo)”的積極性,提高政府的工作效率,增強(qiáng)和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導(dǎo)與被引導(dǎo)”的互動(dòng)機(jī)制在“三級(jí)管理”中調(diào)整兩者關(guān)系的作用。

關(guān)鍵詞：街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)，“兩級(jí)政府與三級(jí)管理”，“帶領(lǐng)引導(dǎo)”

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的進(jìn)行，社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，以社區(qū)自治為導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)已被上升到“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”的高度，如此背景下，正確看待處理城市街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系越來越成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵性問題之一。如何正確處理街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系？筆者正是帶著這樣的問題,走訪了東方街道辦事處,取得了一些相關(guān)資料,并根據(jù)自己的感觸,在將上述問題逐一展開分析和論證的基礎(chǔ)上,提出一些拙見,希望能對(duì)關(guān)心社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的專家學(xué)者起到點(diǎn)作用。

一、街道辦事處與居民委員會(huì)、社區(qū)以及社區(qū)居委會(huì)概念的界定

（一）街道辦事處與居民委員會(huì)概念的界定

街道辦事處與居民委員會(huì)概念在學(xué)界爭(zhēng)論較小，現(xiàn)簡(jiǎn)單的界定一下。《辭海》》對(duì)它的解釋是：街道辦事處,是城市政權(quán)機(jī)構(gòu)的最下一級(jí)組織,協(xié)助市(區(qū))政府做好日常工作。可見作為市（區(qū)）政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處,是一個(gè)準(zhǔn)政府,是城市基層政權(quán)的基礎(chǔ)，它協(xié)助市（區(qū)）政府管理好本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。那么居委會(huì)又是如何界定的？《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的排除機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予知道、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。而且《辭海》對(duì)“街道辦事處”職能的釋文是:“我國(guó)市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)。為加強(qiáng)城市的居民工作,密切政府和居民的聯(lián)系而設(shè)立。任務(wù)是辦理市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng),指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作,反映居民的意見和要求。由此可知街道辦事處的設(shè)立是為了更好地協(xié)助區(qū)政府做好居民工作。

（二）社區(qū)以及社區(qū)居委會(huì)概念的界定

“社區(qū)”一詞由外國(guó)社會(huì)學(xué)家提出，幾經(jīng)各國(guó)學(xué)者轉(zhuǎn)譯，其本意已發(fā)生了很大的變化，不同的學(xué)者根據(jù)自己研究的需要，從不同層面、不同角度對(duì)社區(qū)進(jìn)行了界定。早在1986年，為了配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)，國(guó)家民政部就倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將“社區(qū)”這一概念引入了城市管理。目前有關(guān)社區(qū)的定義非常之多，可謂仁者見仁，智者見智。本文中所討論的城市社區(qū)是指聚集在城市范圍內(nèi)的社會(huì)群體和組織按照一定數(shù)量的人口、一定的地域范圍、合理的區(qū)位結(jié)構(gòu)、共同的生活方式、獨(dú)特的社區(qū)文化、相同的社區(qū)意識(shí)結(jié)合而成的社會(huì)生活共同體，它既是人們聚集、生活的一定地域，也是社會(huì)成員參與社會(huì)活動(dòng)的基本場(chǎng)所。城市社區(qū)居委會(huì)是指在城市社區(qū)里設(shè)立的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在當(dāng)今中國(guó)，政府按照便于社區(qū)居民自治與服務(wù)管理等原則，并考慮地域性、認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，劃分社區(qū)的，這種社區(qū)培育和建構(gòu)是有其自然、歷史和文化基礎(chǔ)的。本文中所討論的城市社區(qū)主要是指城市社區(qū)居民委員會(huì)轄區(qū)，而城市社區(qū)居委會(huì)特指在城市社區(qū)里設(shè)立的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

二、調(diào)查點(diǎn)概況簡(jiǎn)介

東方街道辦事處地處汕頭市金園區(qū),占地面積3.35平方公里,常住人口約5萬(wàn)人（不包括流動(dòng)人口），共有10居委會(huì)、每個(gè)居委會(huì)有10個(gè)工作人員。其中街道黨工委、街道辦事處為科級(jí)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和轄下事業(yè)單位為股級(jí)。

（一）總體機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)介

1、街道黨的工作委員會(huì)、街道辦事處

它是區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。街道黨工委實(shí)行委員制，武裝部設(shè)專職部長(zhǎng)，紀(jì)檢（監(jiān)察）、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)按有關(guān)章程、規(guī)定設(shè)置、街道辦事處設(shè)置四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：

1、黨政辦公室

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（加掛財(cái)政所牌子）

3、社區(qū)事務(wù)辦公室（維護(hù)穩(wěn)定及社會(huì)治安綜合治理辦公室與其合署辦公室）

4、計(jì)劃生育辦公室。

2、司法所

它為區(qū)司法局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙重管理，以區(qū)司法局為主的管理體制。

3、辦事處下屬單位

辦事處轄下設(shè)立2個(gè)事業(yè)單位：企業(yè)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的主要職簡(jiǎn)介

1、黨政辦公室

它負(fù)責(zé)黨政、紀(jì)檢（監(jiān)察）、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)的日常事務(wù)工作，協(xié)調(diào)各辦公室之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)組織、宣傳、精神文明建設(shè)、統(tǒng)戰(zhàn)、僑務(wù)（僑聯(lián)）、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、信訪、勞動(dòng)人事、文秘及行政后勤服務(wù)等工作。

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（加掛財(cái)政所牌子）

它負(fù)責(zé)編制街道經(jīng)濟(jì)建設(shè)三發(fā)展規(guī)劃并協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)綜合管理部門和監(jiān)督部門的工作，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督、知道和協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)街道的資產(chǎn)、財(cái)政、財(cái)務(wù)工作，負(fù)責(zé)科技、社保、環(huán)保和安全生產(chǎn)管理等工作。

3、計(jì)劃生育事務(wù)辦公室（維護(hù)穩(wěn)定及社會(huì)治安綜合治理辦公室與其合署辦公）

它負(fù)責(zé)社會(huì)治安綜合治理、協(xié)調(diào)政法工作，負(fù)責(zé)民政、殘疾人、教育、文化、社區(qū)建設(shè)等管理工作，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、環(huán)衛(wèi)、綠化、區(qū)容街道的管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)“三防”工作。

4、計(jì)劃生育辦公室

它負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口與計(jì)劃生育工作，知道完成人口與計(jì)劃生育任務(wù)，管理轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作。

5、司法所 它主要負(fù)責(zé)司法行政和民事調(diào)解等工作。

6、企業(yè)服務(wù)中心

它為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供咨詢、代理和代辦等服務(wù)。

7、社區(qū)服務(wù)中心

它開展社區(qū)服務(wù);代理居民和單位須在街道辦事處及社區(qū)居委會(huì)辦理的各類證件、證明等。

（三）人員編制概況

1、街道行政編制簡(jiǎn)況

街道行政編制以1998年市下達(dá)的編制305名為基數(shù)精簡(jiǎn)11％，全區(qū)各街道的行政編制總數(shù)為271名；公勤人員事業(yè)編制按行政編制的15%核定計(jì)41名，總編制數(shù)合計(jì)312名。使用范圍為街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員及辦事處工作人員，經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政核拔（司法所使用省下達(dá)的專項(xiàng)編制，人員經(jīng)費(fèi)由區(qū)司法局負(fù)責(zé)）。街道辦事處轄下的事業(yè)單位使用事業(yè)編制，社區(qū)居委會(huì)的人員編成由區(qū)編委會(huì)根據(jù)各街道的面積、住戶數(shù)核人口數(shù)下達(dá)名額。

各街道的行政編制、事業(yè)編制核社區(qū)居委會(huì)的人員編成名額另行核定。

2、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

街道黨公委設(shè)書記1名。副書記2名（1名兼街道主任、1名兼任紀(jì)工委書記）；主任1名（由黨工委副書記兼任），副主任2－3名（其中1名兼任黨政辦主任）；人民武裝部部長(zhǎng)1名；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配主人1名，副主任1－2名。人民武裝部部長(zhǎng)參加同級(jí)黨工委，為街道辦事處副主任級(jí)職務(wù)。

20世紀(jì)后期改革開放的20多年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和發(fā)展，城市管理重心向街道轉(zhuǎn)移，街道辦事處承擔(dān)著一級(jí)政府的更多職能。雖街道辦事處承擔(dān)著一級(jí)政府的許多職能，但街道辦事處與居民委員會(huì)的法定關(guān)系依舊是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系。可從以上這些簡(jiǎn)況我們可以看出其街道辦事處與其居民委員會(huì)的關(guān)系，在一定程度上變成“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，比如街道辦事處轄下的事業(yè)單位使用事業(yè)編制，社區(qū)居委會(huì)的人員編成由區(qū)編委會(huì)根據(jù)各街道的面積、住戶數(shù)核人口數(shù)下達(dá)名額，各街道的行政編制、事業(yè)編制核社區(qū)居委會(huì)的人員編成名額另行核定。

三、街道辦事處與居民委員會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。然而，調(diào)查中我們卻打聽到居民委員會(huì)的主任、書記候選人一般都是由街道辦事處推薦。對(duì)候選人資質(zhì)的認(rèn)定上，街道辦事處的意見起著決定性的作用。有人說居民委員會(huì)在政治上只是政府在基層的“傳聲筒”、“監(jiān)視器”。街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系從法定的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。街道辦事處成了居民委員會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而居民委員會(huì)在很大程度上缺乏自主權(quán)，其表現(xiàn)有以下三個(gè)方面

（一）街道辦事處“全能化”，居民委員會(huì)沒有發(fā)揮自治力量。

1954年《條例》規(guī)定街道辦事處有三項(xiàng)任務(wù)：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見要求。但是目前街道的工作任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。東方街道簽署的大大小小十幾份的責(zé)任書，內(nèi)容可謂無所不包：征招民兵、計(jì)劃生育、防火、消防、創(chuàng)新衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通安全、安全生產(chǎn)、三防、綜合治理、打假、殯葬、勞動(dòng)保障、黨風(fēng)廉政、社會(huì)保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)考核、消除四害、清理出租屋、保證中小學(xué)生不上網(wǎng)吧、市區(qū)建設(shè)、森林防火、農(nóng)田保護(hù)等。這些任務(wù)大致可分為以下幾類：（1）發(fā)展、管理街道經(jīng)濟(jì)；（2）管理社區(qū)事務(wù)工作；（3）民政工作；（4）社區(qū)服務(wù)工作；（5）人口管理；（6）社區(qū)社會(huì)治安綜合治理；（7）社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)；（8）行政管理的責(zé)任及辦理區(qū)政府交辦的有關(guān)事項(xiàng)；（9）指導(dǎo)居委會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。似乎街道辦事處可以包攬社區(qū)的所有行政事務(wù)和其他所有公共事務(wù)。一般來說，社區(qū)公共事務(wù)包括公共安全、公共生態(tài)環(huán)境、公共醫(yī)療保健、公共社會(huì)保障、公共設(shè)施、公共文化體育、公共人口管理等，社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性特征，任何一個(gè)組織不可能包攬社區(qū)公共事務(wù)。有效治理社區(qū)，公共事務(wù)需要各類組織的功能分化，政府組織承擔(dān)行政管理功能，社會(huì)中介（社區(qū)醫(yī)療保健中心、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)站、社區(qū)社會(huì)保障中心，社區(qū)物業(yè)管理公司等）承擔(dān)公益性、專業(yè)型服務(wù)功能。居民委員會(huì)顯然沒有發(fā)揮他們的自治權(quán)力，只是充當(dāng)社區(qū)矛盾的“調(diào)和油”、社區(qū)單位的“協(xié)調(diào)員”。

（二）居民委員會(huì)成員成了街道辦事處的辦事人員。

目前街道辦事處在組織規(guī)模和職責(zé)方面發(fā)生了重大變化，城市管理的改革使管理工作不斷下移，居民委員會(huì)成員成了他們的辦事人員。市區(qū)政府的大大小小一攬子的事務(wù)都交給其下的準(zhǔn)行政區(qū)劃街道辦事處去處理。在街道辦事處的各項(xiàng)管理工作增多，人員卻沒增加的情況下，街道辦事處把工作中的大部分事務(wù)性工作下派給了居民委員會(huì)，把政府的大多管理職能延伸到居民委員會(huì)。居民委員會(huì)成了政府職能的“邊角料”。

（三）“街道辦事處撥款，居民委員會(huì)辦事”的模式依然是主導(dǎo)地位。

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“居民委員會(huì)管理本居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。”在實(shí)際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，居民委員會(huì)普遍存在缺乏財(cái)務(wù)管理自主權(quán)。居民委員會(huì)的財(cái)務(wù)由街道辦事處會(huì)計(jì)站進(jìn)行管理，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，根據(jù)調(diào)查得知，居民委員會(huì)只有1000元的備用金，500以下的開支可以自主進(jìn)行，超過500元的開支必須經(jīng)過街道辦事處主任的審批，需要開支3000元以上的，要通過街道辦事處黨共委的集體討論。審批能否通過，在一定程度上要靠居民委員會(huì)主任、書記們的公關(guān)能力，為了能公關(guān)成功，居民委員會(huì)在日常的工作中就要時(shí)時(shí)小心與街道辦事處的關(guān)系，就要按照街道辦事處的交代辦事。

以上現(xiàn)狀的存在有其深刻的內(nèi)在原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1、隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行，街道辦事處所承擔(dān)的工作任務(wù)已不僅僅停留在居民工作這一塊上了，其行政事務(wù)越來越多，基于社區(qū)自治管理的需要和協(xié)調(diào)政府管理權(quán)力內(nèi)在的沖突需要，同時(shí)也為了加強(qiáng)政府對(duì)基層社會(huì)的行政管理能力，政府權(quán)力就逐漸向街道辦事處下移，使其做到“條專塊統(tǒng)”1。從這個(gè)角度來講，強(qiáng)化街道辦事處的“準(zhǔn)政府”權(quán)力有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2、現(xiàn)階段，居民自治意識(shí)還比較落后，參與熱情不夠。“強(qiáng)調(diào)社區(qū)制（即市區(qū)居民的完全自主自治）的傾向雖然視野比較開闊??但他們的對(duì)策思路在現(xiàn)實(shí)中常常缺乏實(shí)施推動(dòng)的主體。”2 社區(qū)自治的推動(dòng)力量可分為作為外部力量的政府力量和作為內(nèi)趨力的社區(qū)居民。既然居民“尚未形成普遍的社區(qū)參與意識(shí)，那么有時(shí)候動(dòng)用外部力量即政府的力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)就顯得非常有必要了。

3、在舊的單位體制下，我國(guó)事業(yè)單位包攬了幾乎所有的社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)，其他社會(huì)組織沒有得到充分的發(fā)展空間，這使得我國(guó)的居民委員會(huì)發(fā)展滯后，缺乏提供公共服務(wù)的 12 馬西恒，《理論的分立與實(shí)踐的貫通》，選自浙江社會(huì)科學(xué)，2001年第6期。

胡勇，《街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)關(guān)系探討》，選自中國(guó)政治，2003年第2期。必要能力，使得街道辦事處在社區(qū)管理中不得不插手一些社區(qū)的具體事務(wù)管理。

為了解決城市基層政權(quán)——街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)之間存在的問題，各級(jí)政府一直在進(jìn)行積極的探討。目前有兩種不同的改革方案：

1、強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力。

主張者認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)家政府對(duì)城市基層的主導(dǎo)作用，大力加強(qiáng)街道辦事處體制建設(shè)，其中在規(guī)范街道辦事處各機(jī)構(gòu)相互之間關(guān)系的同時(shí)，采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是改變目前條（部門單位）塊（街道）分割的狀況，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”，加強(qiáng)街道辦事處的綜合管理和協(xié)調(diào)管理的權(quán)力與職能。“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式是要求加強(qiáng)街道權(quán)力的典范。目前上海、北京、石家莊都是采取此中管理方式。“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制的重點(diǎn)是政府在街道所進(jìn)行的第三級(jí)管理，其核心是推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及有關(guān)職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，以街道辦事處為主體，強(qiáng)化政府在街道層面即第三級(jí)的行政權(quán)力和行政職能。

2、弱化街道管理，擴(kuò)大居民自治。

持這種觀點(diǎn)者認(rèn)為，隨著社會(huì)民主政治的發(fā)展，擴(kuò)大基層自治是民主政治發(fā)展的必然。基層居民自治的實(shí)踐對(duì)于推進(jìn)整個(gè)民主化過程具有決定性的意義，認(rèn)為政府應(yīng)該從街道社區(qū)逐步退出，將公益性服務(wù)功能讓度給相應(yīng)的社會(huì)中介組織，讓居民自己管理。然而問題是弱化街道管理也就相當(dāng)于減少政府的管理，那政府的許多行政事務(wù)如何轉(zhuǎn)向社會(huì)？誰(shuí)來協(xié)調(diào)？毫無疑問，在現(xiàn)階段弱化街道權(quán)力是行不通的，除非政府有足夠的財(cái)力、人力來保證。

在我看來，兩種不同的改革方案都有其合理性，我認(rèn)為兩者關(guān)系科學(xué)處理方式是在城市建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式的基礎(chǔ)上，采用“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的方式來調(diào)整，通過加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),一方面采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，發(fā)揮城市街道辦事處“帶領(lǐng)引導(dǎo)”的作用，另一方面讓居民自己管理部分公益性服務(wù)事業(yè)，調(diào)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)和群眾“被帶領(lǐng)與被引導(dǎo)”的積極性,提高政府的工作效率,增強(qiáng)和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導(dǎo)與被引導(dǎo)”的互動(dòng)機(jī)制在“三級(jí)管理”中調(diào)整兩者關(guān)系的作用。這里順便明確“指導(dǎo)”的含義，其實(shí)在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中“指導(dǎo)”一詞的釋義中有“帶領(lǐng)引導(dǎo)”這一方面。

四、城市街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系科學(xué)處理的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，如何看待街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系，學(xué)術(shù)界有四種主要觀點(diǎn)。上海的五里橋是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”模式的試點(diǎn)單位，它進(jìn)行的改革有如下：（1）按照“以塊為主，條塊結(jié)合”的方針，加強(qiáng)街道辦事處的綜合管理和協(xié)調(diào)管理的權(quán)力與職能。（2）按照放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、責(zé)任主體明確、管理幅度適中的原則，在將綜合管理的事權(quán)下放給街道辦事處的同時(shí)，把專業(yè)管理的權(quán)力下放給職能部門的派出機(jī)構(gòu)，并建立街道層面專業(yè)機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)設(shè)置，由此充實(shí)和強(qiáng)化政府職能部門在街道社區(qū)的專業(yè)管理。（3）街道辦事處和區(qū)政府職能部門對(duì)專業(yè)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，由此強(qiáng)化街道辦事處的行政權(quán)威。（4）按照政企、政社、政事三分開的原則，將區(qū)政府和街道辦事處原來承擔(dān)的一些社會(huì)服務(wù)性、經(jīng)營(yíng)性的事項(xiàng)，分別劃歸各專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等，由此強(qiáng)化政府在街道社區(qū)層面的行政管理職能和行政效率。（5）在街道以下構(gòu)筑第四級(jí)管理與服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，即在居民委員所屬的居民小區(qū)建立第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

青島市四方區(qū)興隆路街道的是以社區(qū)開創(chuàng)了由社區(qū)服務(wù)擴(kuò)展到社區(qū)組織建設(shè)的思路。它的主要作法和基本經(jīng)驗(yàn)是：（1）以社區(qū)服務(wù)為突破口，讓新的城市管理方式和格局在服務(wù)中發(fā)端和孕育。有三層涵義：一是寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)促進(jìn)城市管理和社會(huì)管理的強(qiáng)化，進(jìn)而撞擊和引發(fā)城市基層管理體制的改革和社區(qū)功能的完善。許多新的管理難題都是從社區(qū)服務(wù)入手解決的。二是把社區(qū)服務(wù)同解決城市改革中遇到的新問題緊密結(jié)合起來，運(yùn)用服務(wù)的發(fā)展來消化改革的社會(huì)成本。同時(shí)，通過開放和利用駐區(qū)企事業(yè)單位的自辦社會(huì)設(shè)施，有力地促進(jìn)了國(guó)有企事業(yè)單位難題的破解。（2）以改革為動(dòng)力，逐步推動(dòng)街道社區(qū)的功能轉(zhuǎn)換和組織重構(gòu)。主要作法：第一，理順條塊關(guān)系，賦予街道對(duì)社區(qū)的綜合管理協(xié)調(diào)權(quán)限。區(qū)里向街道放權(quán)，實(shí)行工作重心下移。街道黨委、辦事處對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、委托執(zhí)法、監(jiān)督檢查等行政管理職能。第二、組建街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍和專職保安隊(duì)伍，強(qiáng)化社區(qū)的依法管理。第三，完善社區(qū)財(cái)力機(jī)制。對(duì)街道實(shí)行財(cái)政稅收包干制，鼓勵(lì)街道跳出發(fā)展自辦經(jīng)濟(jì)的小氛圍，大力發(fā)展多種所有制形式的社區(qū)經(jīng)濟(jì)，培植穩(wěn)定的財(cái)源。第四，落實(shí)居民自治制度，提高基層干部隊(duì)伍素質(zhì)。

南京市白下區(qū)淮海路街道實(shí)行的是：設(shè)立社區(qū)行政事務(wù)受理中心和社區(qū)服務(wù)中心，以撤銷街道辦事處為終極目標(biāo)，以強(qiáng)化居民委員會(huì)帶領(lǐng)居民進(jìn)行自治。認(rèn)為居民委員會(huì)少了街道辦事處這個(gè)“婆婆”的管轄，少了一個(gè)行政管理層面，必將促使社區(qū)居民委員會(huì)依法自治能力的提高，但是如何講街道內(nèi)行使行政權(quán)力的組織和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，將各種社區(qū)組織協(xié)調(diào)起來，仍有待于在實(shí)踐中摸索、解決。

沈陽(yáng)市沈河區(qū)泉園街道則實(shí)行的是：明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)，建立新型社區(qū)組織體系。改革思路是：建立以居住地為特征，以居民的認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質(zhì)量、綜合素質(zhì)和社區(qū)文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束為手段，有黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)各方參與、群眾自治管理的區(qū)域性文明小社會(huì)，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會(huì)化自治管理的運(yùn)行機(jī)制。

上述四種有關(guān)街道辦事處與居民委員會(huì)關(guān)系界定的組織模式中，撤銷街道辦事處的模式在現(xiàn)階段顯然行不通。筆者認(rèn)為上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”在當(dāng)前階段是最可行的，這個(gè)體制的指導(dǎo)思想主要是通過加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),調(diào)動(dòng)區(qū)和街道兩級(jí)的積極性,發(fā)揮區(qū)和街道接近基層的優(yōu)勢(shì),提高政府的工作效率,從而更快的落實(shí)和推動(dòng)城市的建設(shè)和管理,進(jìn)一步增強(qiáng)和發(fā)展居民群眾的親和力。而街道作為政府的派出機(jī)構(gòu),是政府社區(qū)層面的第三級(jí)管理責(zé)任主體,承接了市、區(qū)政府授權(quán)或委托的行政職能,在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)方面起著尤其重要的作用。它與舊體制相比具有明顯的優(yōu)勢(shì)。首先是大大加強(qiáng)了政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財(cái)力的投入，提高了政府的行政權(quán)威和行政效能；其次初步理順了政府在基層社區(qū)行政管理上的條塊關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮第三級(jí)塊上街道辦事處的積極性和創(chuàng)造性，也有利于發(fā)揮政府職能部門在第三塊上的專業(yè)行政效能；第三有利于街道辦事處整合和調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種資源，實(shí)現(xiàn)政府、居民和社區(qū)內(nèi)單位共建社區(qū)、發(fā)展社區(qū)的新格局。

當(dāng)然有的學(xué)者可能會(huì)提出反對(duì)意見，認(rèn)為上海的這種“行政導(dǎo)向型”模式需要條件和付出的成本較高，而且也沒法律依據(jù)。本文認(rèn)為對(duì)街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)該采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。我國(guó)的街道社區(qū)與西方的社區(qū)是不相同的，其成員民主參與意識(shí)還比較薄弱，尤其是在已經(jīng)習(xí)慣于政府統(tǒng)包的管理模式的情況下，必須采用一種政府行政行為與社會(huì)自主行為相結(jié)合，以行政行為為主導(dǎo)的混和型的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”管理模式，其基本要求是一方面采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，發(fā)揮城市街道辦事處“帶領(lǐng)引導(dǎo)”的作用，另一方面讓居民自己管理部分公益性服務(wù)事業(yè)，最充分和廣泛調(diào)動(dòng)廣大社區(qū)成員(個(gè)人與集體)共同參與管理“被帶領(lǐng)與被引導(dǎo)”的積極性，形成“引導(dǎo)”與“被引導(dǎo)”的互動(dòng)。當(dāng)然，這種模式也是在不斷地變化中的。隨著社區(qū)成員民主參與意識(shí)和管理作用的提高，它可以由重行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹厣鐣?huì)行為，但可以肯定，政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)角色是不會(huì)也不應(yīng)該消失的。街道辦事處仍然是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，以代表國(guó)家權(quán)力為基本特征的街道辦事處掌握著城市基層最主要的權(quán)力資源，對(duì)城市最基層社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著決定性的作用。

綜上所述，本文認(rèn)為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式相對(duì)比較順應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情，并且強(qiáng)調(diào)在城市建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式的基礎(chǔ)上，采用“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的方式來調(diào)整，通過加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),一方面發(fā)揮城市街道辦事處“帶領(lǐng)引導(dǎo)”的作用，另一方面調(diào)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)和群眾“被帶領(lǐng)與被引導(dǎo)”的積極性,提高政府的工作效率,增強(qiáng)和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導(dǎo)與被引導(dǎo)”的互動(dòng)機(jī)制在“三級(jí)管理”中調(diào)整兩者關(guān)系的作用。當(dāng)然，政府不可能長(zhǎng)期持久的包攬所有社區(qū)社會(huì)事務(wù)，隨著居民參與意識(shí)的逐漸提高，最終會(huì)形成政府只進(jìn)行行政管理，居民委員會(huì)管理社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)自治模式。

參考文獻(xiàn)：

1、王邦佐，《居委會(huì)與社區(qū)治理：城市社區(qū)居民委員會(huì)組織研究》，上海人民出版社2003年3月版。

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第五篇：淺析新時(shí)期城市街道辦事處的職能定位

淺析新時(shí)期城市街道辦事處的職能定位

淺析新時(shí)期城市街道辦事處的職能定位

內(nèi)蒙古呼倫貝爾市正陽(yáng)街道辦事處主任 徐惠德 街道辦事處作為人民政府的派出機(jī)關(guān)，黨和國(guó)家方針、政策，地方政府的決定、政令，要靠街道辦事處去貫徹落實(shí)；廣大人民群眾的切身利益要靠基層組織解決好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革、社會(huì)格局深刻變動(dòng)和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，尤其當(dāng)社會(huì)正處在發(fā)展的新階段和轉(zhuǎn)型時(shí)期，大量“單位人”變成“社區(qū)人”、“社會(huì)人”，大量的新生代農(nóng)民工涌入城市并在城市扎根，加上人口老齡化趨勢(shì)的加劇，城市管理的意義已經(jīng)提到了一個(gè)相當(dāng)重要的高度。街道辦事處在城市管理體系中處于最基層、最末端、最敏感的地位，也是與群眾最貼近、最重要、最直接的訴求渠道。落實(shí)以民為本的執(zhí)政理念和踐行科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)主要依靠基層，也必須體現(xiàn)到基層。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，目前街道辦事處的性質(zhì)仍然是以 1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》為依據(jù)。《條例》明確規(guī)定，市、區(qū)政府各職能部門不得給街道辦事處下達(dá)任務(wù)。但在實(shí)際工作中，有的政府職能部門將大量的事務(wù)性工作無限延伸到街道辦事處。從工作實(shí)踐中來看，很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化的需要，長(zhǎng)期以來街道辦作為兩級(jí)政府（市、區(qū)）、三級(jí)管理（市、區(qū)、街道）、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)）城市管理體系中的重要環(huán)節(jié)，都面臨著權(quán)責(zé)不清、有責(zé)無權(quán)、有事無費(fèi)、行政壓力過重等問題，“上面千條線，下面一根針”成為他們?nèi)粘９ぷ鞯恼鎸?shí)寫照。

筆者在經(jīng)過調(diào)研和工作思考的基礎(chǔ)上對(duì)目前街道辦事處職能定位談些膚淺認(rèn)識(shí)。

一、存在問題

1、存在責(zé)權(quán)關(guān)系不明。社區(qū)建設(shè)任務(wù)日益繁重，街道職能在不斷增加，而街道權(quán)限卻維持原狀，幾十年不變，使許多工作無法落實(shí)到位。街道辦與區(qū)屬各有關(guān)部門事權(quán)未合理界定，區(qū)有關(guān)部門延伸到街道的管理權(quán)限還未下放，街道辦事處事多、人少、責(zé)任大、權(quán)力小。如：有些部門存在管理、審批、收費(fèi)等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，出現(xiàn)了部門管事、街道干活，或者部門收費(fèi)、街道管理的情況，街道的整體功能和城市管理功能受到制約和發(fā)展。

2、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)偏多影響工作效率。各街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大都在10個(gè)左右，一般設(shè)有黨政辦公室、信訪、民政、愛國(guó)衛(wèi)生、綜合治理、計(jì)劃生育、人武部、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、司法調(diào)解、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，部門之間職能交叉，且設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，影響了街道整體職能的發(fā)揮。各街道辦事處行政編制大都在15名—17名之間，較其工作任務(wù)有點(diǎn)偏少，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)大約在三分之一。目前為了解決工作急需，不得不使用事業(yè)編制、“三支一扶、大學(xué)生西部計(jì)劃志愿者”，形成政事不分，混崗現(xiàn)象比較普遍，并且由于“三支一扶、大學(xué)生西部計(jì)劃志愿者”服務(wù)期短不能使工作具有很好連續(xù)性。３、街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系不能適應(yīng)新時(shí)期的需要。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，是代表區(qū)級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行社會(huì)管理的基層組織，其管理手段是行政手段。社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，代表居民在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行社區(qū)管理，其管理手段是自我管理。但是，街道辦事處與社區(qū)實(shí)際上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，現(xiàn)在變成為事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。伴隨著城市管理的重心下移，政府越來越多的行政管理事務(wù)通過街道辦事處下移到社區(qū)，街道辦事處無權(quán)管理或越權(quán)管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了社區(qū)居委會(huì)行政化，其自治事務(wù)功能嚴(yán)重被擠壓。現(xiàn)階段社區(qū)管理模式是以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型管理，這種管理形式導(dǎo)致街道辦事處疲于應(yīng)付大量事務(wù)性工作，弱化了其本該承擔(dān)的社會(huì)職能，又造成社區(qū)其他自治組織的職能錯(cuò)位和扭曲。

二、街道辦事處職能定位的幾點(diǎn)思考

街道辦事處的職能如何定位，政府要對(duì)街道辦事處在管理城市、服務(wù)城市的職能、地位和作用給予充分重視，要

把工作重點(diǎn)放在建立新型行政管理體制上。街道的職能轉(zhuǎn)變要走出“小而全”的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)街道辦事處綜合協(xié)調(diào)和管理能力。改變?nèi)珕T上陣、人海戰(zhàn)術(shù)，組織功能發(fā)揮不夠，造成混崗多、臨時(shí)人員多；自身孤軍作戰(zhàn)，社會(huì)力量運(yùn)用不夠，造成群眾參與少的現(xiàn)象。

1、明確工作權(quán)責(zé)關(guān)系。一是理順直屬部門與街道辦事處的關(guān)系，組織動(dòng)員群眾完成政府的各項(xiàng)工作任務(wù)，合理劃分職責(zé)權(quán)限。把政府管不好、管不了，而應(yīng)由街道辦事處管理的事情交由街道管理，并給予相應(yīng)的工作和管理權(quán)力，做到權(quán)隨事走，責(zé)權(quán)利相一致，以增強(qiáng)街道辦事處綜合協(xié)調(diào)和管理能力。街道辦事處作為直接面對(duì)廣大群眾的基層行政組織，其主要職能應(yīng)是與群眾生活密切相關(guān)的社區(qū)管理和環(huán)境建設(shè)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，街道作為政府派出機(jī)構(gòu)并不一定包含政府的所有職能，要適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。街道應(yīng)定位在：城市社會(huì)管理、突出服務(wù)居民、綜合協(xié)調(diào)、文化惠民等區(qū)域的管理職能，而不能代替政府部門的專業(yè)管理及其執(zhí)法職能。街道要善于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各類社會(huì)資源如圖書館、學(xué)校、企業(yè)文體活動(dòng)室等設(shè)施為居民服務(wù)，這是街道履行政府職能工作的關(guān)鍵，真正使發(fā)展的成果惠及人民百姓，做到發(fā)展成果人民共享。因此，街道在新的時(shí)期的職能和定位對(duì)提高和創(chuàng)新城市管理的方式和水平上尤為重要。二是適當(dāng)下放管理權(quán)力。建議賦予街道辦事處對(duì)政府部門派駐機(jī)構(gòu)、轄區(qū)企事業(yè)以及其他社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)性、群眾性工作有屬地管理權(quán)、對(duì)涉及的公共事務(wù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。賦予街道辦事處部分處罰權(quán)，建議政府通過授權(quán)、委托等方式下放部分監(jiān)督處罰權(quán)，如建筑工地文明施工管理、市容環(huán)境管理等。街道辦事處按照委托的行政處罰權(quán)限，進(jìn)一步明確政府監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關(guān)政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)的協(xié)作、配合的工作機(jī)制，增強(qiáng)辦事處的基層社會(huì)管理職能。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置要規(guī)范，做到以人為本。本著“小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的原則，突出以人為本，方便百姓。街道機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)面向服務(wù)對(duì)象，而不是應(yīng)對(duì)上級(jí)部門。調(diào)整街道辦機(jī)構(gòu)，與街道職能相適應(yīng)，不能設(shè)置太多，根據(jù)街道轄區(qū)大小和工作任務(wù)多少，可綜合設(shè)置5—7 個(gè)機(jī)構(gòu)，綜合職能，進(jìn)行整合，否則會(huì)造成街道力量分散。政府不能要求街道上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，工作職責(zé)只要有部門承擔(dān)就行。同時(shí)，要嚴(yán)格控制街道的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)兼任多職，克服官多兵少的弊端，適當(dāng)擴(kuò)充街道行政編達(dá)到21人左右。３、要理順街道辦與社區(qū)關(guān)系。要宣傳貫徹好黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律法規(guī)的同時(shí)，以社區(qū)居民工作為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法、管理社會(huì)良性運(yùn)行等，力爭(zhēng)把轄區(qū)建設(shè)成社區(qū)穩(wěn)定，秩序良好，環(huán)境整潔，生活方便，文化繁榮，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的轄區(qū)。街道辦事處要把便民利民、城管衛(wèi)生、治安、文化娛樂、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)再就業(yè)等服務(wù)工作落實(shí)到社區(qū)，使社區(qū)成為名符其實(shí)的城市居民自治組織。把社區(qū)服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)城市管理和社會(huì)管理工作的 “突破口 ”，理順街道辦事處作為行政派出機(jī)構(gòu)與居民自治組織居委會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)管理中的群眾性基礎(chǔ)和主體作用。如組織社區(qū)義工，開展社區(qū)服務(wù)，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、衛(wèi)生、文化等。

4、街道工作要依法行政，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，廉潔高效。城市管理的復(fù)雜性和綜合性，要求街道工作在法制框架下運(yùn)行，將事務(wù)性工作由社區(qū)中介組織承擔(dān)，完善社區(qū)居民自治組織自我管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督等職能。在分清職責(zé)給街道減負(fù)的同時(shí)，要學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立“真空管理部”，凡是各個(gè)職能部門職責(zé)缺位、無人管理的事情，都應(yīng)由街道管理，保證政府管理不留空檔，滿足社會(huì)發(fā)展各個(gè)層面的要求。政府應(yīng)為社區(qū)發(fā)展提供必要的保證，因?yàn)榱己玫纳鐓^(qū)環(huán)境，可以防止犯罪減少社會(huì)管理成本。政府要加大社區(qū)建設(shè)資金的投入，社區(qū)有了資金的保障，可以開展各種活動(dòng)、建立各種活動(dòng)組織，通過活動(dòng)建立信任、增強(qiáng)共識(shí)，各種組織可以互相幫助，共建和諧轄區(qū)。城市管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，街道工作的復(fù)雜性和變化性，開放性和政策性，居民的期望和現(xiàn)實(shí)的條件等，是新時(shí)期街道辦事處工作的職能定位的關(guān)鍵。街道辦事處可以說是社會(huì)管理的重心，其中的一項(xiàng)重要工作是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、處理社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾。近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，居民群眾的需求也呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)，各類矛盾多發(fā)。在城市化進(jìn)程加快，街道社區(qū)已經(jīng)成為眾多人群的主要活動(dòng)范圍，在職能定位上要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，重心下移，使街道職能更貼近百姓，解決居民生活中遇到的困難和問題，拉近政府與人民群眾的關(guān)系，化解在發(fā)展中出現(xiàn)的對(duì)立情緒。如果沒有為百姓排憂解難的工作內(nèi)容，就會(huì)加大與百姓的距離，疏遠(yuǎn)政府與人民群眾的距離，就不能實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)的職能，眾多職能就會(huì)落空。所以，在新時(shí)期，街道辦事處的職能定們要以人為本為工作核心理念，做到以居民為中心，以綜合協(xié)調(diào)、真心服務(wù)為手段，發(fā)揮好其在社會(huì)管理格局中的重要意義，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)揮重要的作用。