第一篇：淺談街道辦事處與居民委員會的關系

淺談街道辦事處與居民委員會的關系

一、街道辦與社區居委會的主要服務對象

隨著社區建設發展的推進，街道辦、社區居委會為社區居民服務的事項和范圍在迅速擴大，主要服務對象是三類人群。

第一類：特殊人群。老年人、貧困低收入家庭、殘疾人群是社區服務的重要對象。這些人群除了常態的服務，還需要有針對性的幫扶性服務。比如山洞街道60歲以上的老人已經超過550人，要在轄區推行社區養老或居家養老服務，建立醫院、社區、家庭相結合，保健、醫療、福利相結合的養老社會化服務體系，這些服務大多數都要通過街道、社區居委會工作人員來實施。

第二類：外來人員。城市外來人員在社區常住人口中的比重不斷加大，居住地與戶籍分離等情況日益凸顯。充分滿足社區流動人員對公共服務的需求，保障他們的合法權益并規范對他們的管理，是當前社區管理和服務中面臨的問題。在流動人員管理服務中必須發揮街道辦、社區居委會的基層力量，加強對出租屋的管理，通過他們對流動人員信息登記、就業管理等實行全程服務。

第三類：社會人。隨著我國經濟發展和企業制度改革，大量“單位人”轉變為“社會人”，對這些人的社會管理和許多公共服務、社會福利等也都逐步由單位轉向社區。這些問題依法、合理的解決，是社會和諧穩定的堅實基礎，但對其服務和社會福利的范圍、標準、程序及渠道方面目前立法的規定還不明確。

二、社區居委會與街道辦事處目前矛盾的現狀 從理論和法律上講，街道辦事處與社區居委會是指導與被指導關系，但在實踐中，社區居委會只向政府負責，而不向居民負責。街道辦事處與社區居委會已變成了事實上的領導與被領導的關系。其具體表現在：

（一）街道辦事處越位，對社區居委會自治事務的過多干預

1、對社區居委會選舉的包辦

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人選舉產生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。”①但實際情況顯示，許多社區居委會的民主選舉的“形式化”現象嚴重。采取全體居民或戶代表進行選舉的比例極少，絕大多數采用的是居民小組代表選舉，民主選舉成了“做秀”。在候選人的確定上，受街道辦事處的影響極大，導致了居委會班子成員的選舉、任用由街道“包辦”的局面。

2、對社區居委會財權的控制

街道辦事處財政撥款是社區服務的主要來源，社區居委會開展各項事業的經費在很大程度上也依靠街道辦事處籌集得來。社區居委會的固定辦公經費由街道辦事處按年度統一撥付，但在使用上一般是“街管居用”，社區居委會使用任何一筆經費都必須向街道辦事處申報。然而，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定：“居民委員會管理本居民委員會的財產，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產所有權?！雹诘珜嶋H情況顯示，社區居委會普遍缺乏財務管理自主權，其財務由街道辦事處的會計站進行管理，實行嚴格的審批制度。因此，社區居委會的活動只能以街道辦事處的指示為主，而不能按照居民的意愿來履行自治職能。

（二）街道辦事處缺位，把社區行政事務下沉給社區居委會

1、對社區居委會的宏觀指導不足

由于街道辦事處把更多的注意力放在對社區居委會人事和財權的管理和控制上，甚至直接干涉社區居委會的其他自治事務。因此，弱化甚至缺失本應承擔的幫助社區居委會制定社區建設的宏觀發展規劃、培訓社區干部、建立多元化的社區資金投入體系、協調區域各群體的利益關系、促使社區目標的實行等等的職能，以至于對社區居委會的宏觀指導不足。由于職能“錯位”直接導致對社區管理的缺位。

2、把本該由街道完成的行政管理任務交給社區居委會完成 伴隨著城市管理重心的下移，政府愈來愈多的行政管理事務都通過街道辦事處下沉到社區居委會。因此，導致街道辦事處與社區居委會形成了實際上的領導與被領導的關系，居民也把社區居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把社區居委會看作是政府向基層的延伸。于是，就造成事實上的社區居委會行政化，社區居委會自治事務被嚴重擠壓。

（三）街道辦事處領導社區居委會

從目前情況看，社區居委會仍隸屬于街道辦事處，街道辦事處領導社區居委會。社區居委會在自身發展過程中逐漸演變成一種具有雙重身份的社會組織，一方面它是居民自治組織，承擔居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾自治功能；另一方面又在一定程度上承擔了許多行政職能，與街道辦事處的關系日益密切，成了街道辦事處的下轄機構。街道辦事處與社區居委會的這種行政領導關系，對社區居委會工作的開展造成不利。

三、理順街道辦與社區居委會職能的對策

街道辦事處是區人民政府的派出機構，在區人民政府的領導下開展工作的法律地位在理論上是清楚的，實際實踐中應該進一步明確街道辦事處的設立、變更或者撤銷的法定程序要求，明確街道辦事處工作機構設置和經費來源渠道的法律保障。通過立法明確工作職責，準確定位街道辦事處的職能：一是明確街道辦事處不再承擔經濟發展及經濟管理的職能；二是強化其社會公共服務、居民事務、城市管理方面的職能；三是根據政府行政管理的實際需要協助有關職能部門開展行政執法，發現問題及時告知有關政府職能部門處理，或者為部門執法提供相關基本情況，協助做好居民教育、救濟工作，協助維持秩序；四是對于確有必要委托街道行使的行政管理職權，應當有明確法律法規依據或經過嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式（書面委托協議）。理順行政關系，建立健全工作機制。明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機構的協作、配合的工作機制。社區委會要從立法上確立居委會的獨立法人資格，并進一步完善社區居委會選舉制度。建議從強化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會工作職責：第一類是法定的專屬職責，如組織社區義工，開展社區服務，美化社區環境，發展社區教育、體育、衛生、文化等。第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會組織委托的事務，如代為辦理有關受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會進行事務委托時，應當提供必要的辦公經費和業務培訓，雙方應當簽訂委托協議，明確權利、責任，政府也可向居委會“購買服務”。第三類是需要與其他單位組織互相配合、協調完成的工作。這類工作在實踐中大量存在，如協助政府部門進行社會救助、福利、保障；建設公建配套設施，配置公共服務資源；落實計劃生育、應急、搶險救災等方面的事務。要在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯動機制，形成合力，促成社會管理的統一和協調。針對不同的職責，還應當保障社區居委會相應的自主決策權、（事前、事后）知情權、建議權、拒絕權、監督權、考核權等權力，使社區居委會在工作中有權、有責，權責一致。

街道辦和社區居委會在密切政府與群眾關系中扮演著重要角色，一定要通過立法，讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服務效率。通過城基層的創新改革，讓街道辦和社區居委會在管理城市、服務群眾、穩定社會三大任務中各負其責，行政責權明確了，服務水平到位了，居民辦事方便了，從而夯實構建和諧社會的基礎。

四、社區居委會與街道辦事處關系的處理方法的探討。

1、強化街道辦事處的權力。主張者認為，應該繼續強化國家政府對城市基層的主導作用，大力加強街道辦事處體制建設，其中在規范街道辦事處各機構相互之間關系的同時，采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質并努力使其行為制度化，特別是改變目前條（部門單位）塊（街道）分割的狀況，實行“條塊結合、以塊為主”，加強街道辦事處的綜合管理和協調管理的權力與職能。“兩級政府、三級管理”模式是要求加強街道權力的典范。目前上海、北京、石家莊都是采取此中管理方式。“兩級政府，三級管理”體制的重點是政府在街道所進行的第三級管理，其核心是推動市、區兩級政府及有關職能部門的權力下放和分權，以街道辦事處為主體，強化政府在街道層面即第三級的行政權力和行政職能。

2、弱化街道管理，擴大居民自治。

持這種觀點者認為，隨著社會民主政治的發展，擴大基層自治是民主政治發展的必然。基層居民自治的實踐對于推進整個民主化過程具有決定性的意義，認為政府應該從街道社區逐步退出，將公益性服務功能讓度給相應的社會中介組織，讓居民自己管理。然而問題是弱化街道管理也就相當于減少政府的管理，那政府的許多行政事務如何轉向社會？誰來協調？毫無疑問，在現階段弱化街道權力是行不通的，除非政府有足夠的財力、人力來保證。

在我看來，兩種不同的改革方案都有其合理性，我認為兩者關系科學處理方式是在城市建立“兩級政府、三級管理”模式的基礎上，采用“指導與被指導”的方式來調整，通過加強基層政權建設,一方面采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質并努力使其行為制度化，發揮城市街道辦事處“帶領引導”的作用，另一方面讓居民自己管理部分公益性服務事業，調動社區居委會和群眾“被帶領與被引導”的積極性,提高政府的工作效率,增強和發展居民群眾的親和力，并著力于發揮“引導與被引導”的互動機制在“三級管理”中調整兩者關系的作用。這里順便明確“指導”的含義，其實在現代漢語詞典中“指導”一詞的釋義中有“帶領引導”這一方面。

參考文獻：

1、王邦佐，《居委會與社區治理：城市社區居民委員會組織研究》，上海人民出版社2003年3月版。

2、陳家喜、劉軍，《街道辦事處：歷史變遷與改革趨向》，選自《城市問題》，2002年第6期。

3、馬西恒，《理論的分立與實踐的貫通》，選自《浙江社會科學》，2001年第6期。

4、胡勇，《街道辦事處與社區居民委員會關系探討》，選自《中國政治》，2003年第2期。

5、朱建剛，《城市社區建設：在實踐反思理論》，選自《北京社區科學》，1999年第7期。

第二篇：XXX街道辦事處第二屆社區居民委員會換屆選舉工作總結

XXX街道辦事處第二屆社區居民委員會

換屆選舉工作總結

根據《根據中共XXX區委辦公室文件、XX[XX]8號》文件精神，結合我辦的實際情況，制定了《XXX街道辦事處第二屆社區居委會居民委員會居換屆選舉工作是示方案》，并經街道黨工委研究決定成立了領導小組。

在這次換屆選舉中，我們堅持以“三個代表”重要思想和黨的十六屆四中、五中全會精神為指導，全面貫徹落實《居委會組織法》、《實施辦法》、中辦發[XX]23號文件和豫辦[XX]18號文件精神。牢固樹立起了和認真落實了科學的發展觀，以加強城市基層組織和基層民主政治建設為目標，加強了黨得領導，充分發揚了民主、嚴格依法辦事，真正把一些思想好、作風正、有文化、有本領，能依法辦事，帶頭實干，熱心為群眾服務的人選選進居民委員會，提高了社區工作的整體水平，為我辦的改革、發展和穩定服好務。

我街道辦事處從XX年3月25日起，利用轄區黑板報、書寫宣傳標語等形式，廣泛深入的宣傳了《居委會組織法》、實施辦法，提高了基層干部和城市居民對實行居民自治選舉工作的重要性的認識，真正使居民明白居委會換屆選舉的目的、意義、方法和步驟，了解了法律的規定和選舉的程序，依法正確行使了自己的民主權力。

我辦事處在選舉之前對從事選舉工作的人員進行了培訓，做到了統一時間、統一內容、統一方法，是工作人員全面地掌握了換屆選舉的指導思想和有關要求，把握政策法規，增強法制觀念，提高了他們的組織換屆工作的能力和水平，嚴格做到依法辦事。

我們認真制定了工作方案。根據各社區的情況不同我們制定了不同的方案，比如說XX社區，矛盾多，群眾有上訪的現象，我們就深入調查，在掌握情況的基礎上，多次與居民談心。使他們充分了解到黨的政策，放下包袱認真行使了自己的選舉權，使得這次選舉工作圓滿成功。原創，盡在知音www.tmdps.cn網。

我們從XX年4月1日起，集中力量，有組織，有步驟地按照《居委會組織法》和《實施辦法》規定的程序成功的進行了XX社區、XX社區居委會的換屆選舉工作，在這次選舉工作中，我們注重做好以下幾個方面的工作：一是確定社區工作人員人數，其中XX社區為8人、XX社區為6人；二是推選好居民選舉委員會，XX社區為7人，XX社區為5人；三是確定了選舉的方式，兩個社區均為以居民小組推薦代表的方式進行選舉，其中XX社區有5名居民小組長，XX社區為14名居民小組長；四是做好選民登記工作，并予以張榜公示；五是提名候選人，按照簡單多數的辦法分別確定了兩個社區的正式候選人，XX社區為11名，XX社區為9名，并進行了張榜公示；六是組織好了選舉工作，我辦于XX年4月20日及XX年4月26日，成功的召開了兩個社區的第二屆居民委員會選舉大會，通過無記名投票顯示，XX社區選舉產生了主任一名，副主任兩名，委員五名，XX社區產生了主任一名，副主任兩名，委員三名。至此，XXX街道辦事處第二屆社區居委會選舉工作圓滿完成。

附：

XX社區居委會成員：

主

任：XX

副主任：XX

委

員：XX

XX社區居委會成員

主

任：XX

副主任：XX

委

員：XX

第三篇：XXX街道辦事處第二屆社區居民委員會換屆選舉工作總結

根據《根據中共XXX區委辦公室文件、XX[2006]8號》文件精神，結合我辦的實際情況，制定了《XXX街道辦事處第二屆社區居委會居民委員會居換屆選舉工作是示方案》，并經街道黨工委研究決定成立了領導小組。

在這次換屆選舉中，我們堅持以“三個代表”重要思想和黨的十六屆四中、五中全會精神為指導，全面貫徹落實《居委會組織法》、《實施辦法》、中辦發[2000]23號文件和豫辦[2001]18號文件精神。牢固樹立起了和認真落實了科學的發展觀，以加強城市基層組織和基層民主政治建設為目標，加強了黨得領導，充分發揚了民主、嚴格依法辦事，真正把一些思想好、作風正、有文化、有本領，能依法辦事，帶頭實干，熱心為群眾服務的人選選進居民委員會，提高了社區工作的整體水平，為我辦的改革、發展和穩定服好務。

我街道辦事處從2006年3月25日起，利用轄區黑板報、書寫宣傳標語等形式，廣泛深入的宣傳了《居委會組織法》、實施辦法，提高了基層干部和城市居民對實行居民自治選舉工作的重要性的認識，真正使居民明白居委會換屆選舉的目的、意義、方法和步驟，了解了法律的規定和選舉的程序，依法正確行使了自己的民主權力。

我辦事處在選舉之前對從事選舉工作的人員進行了培訓，做到了統一時間、統一內容、統一方法，是工作人員全面地掌握了換屆選舉的指導思想和有關要求，把握政策法規，增強法制觀念，提高了他們的組織換屆工作的能力和水平，嚴格做到依法辦事。

我們認真制定了工作方案。根據各社區的情況不同我們制定了不同的方案，比如說XX社區，矛盾多，群眾有上訪的現象，我們就深入調查，在掌握情況的基礎上，多次與居民談心。使他們充分了解到黨的政策，放下包袱認真行使了自己的選舉權，使得這次選舉工作圓滿成功。原創文章，盡在文秘知音www.tmdps.cn網。

我們從2006年4月1日起，集中力量，有組織，有步驟地按照《居委會組織法》和《實施辦法》規定的程序成功的進行了XX社區、XX社區居委會的換屆選舉工作，在這次選舉工作中，我們注重做好以下幾個方面的工作：一是確定社區工作人員人數，其中XX社區為8人、XX社區為6人；二是推選好居民選舉委員會，XX社區為7人，XX社區為5人；三是確定了選舉的方式，兩個社區均為以居民小組推薦代表的方式進行選舉，其中XX社區有5名居民小組長，XX社區為14名居民小組長；四是做好選民登記工作，并予以張榜公示；五是提名候選人，按照簡單多數的辦法分別確定了兩個社區的正式候選人，XX社區為11名，XX社區為9名，并進行了張榜公示；六是組織好了選舉工作，我辦于2006年4月20日及2006年4月26日，成功的召開了兩個社區的第二屆居民委員會選舉大會，通過無記名投票顯示，XX社區選舉產生了主任一名，副主任兩名，委員五名，XX社區產生了主任一名，副主任兩名，委員三名。至此，XXX街道辦事處第二屆社區居委會選舉工作圓滿完成。

附：

XX社區居委會成員：

主 任：XX

副主任：XX

委 員：XX

XX社區居委會成員

主 任：XX

副主任：XX

委 員：XX

第四篇：街道辦事處與社區居委會職能定位關系探析

街道辦事處與社區居委會職能定位關系探析

聶

敏

街道辦、社區居委會在城市管理體系中處于最基層、最末端、最敏感的地位，也是與群眾最貼近、最重要、最直接的訴求渠道。落實以民為本的執政理念和踐行科學發展觀，構建和諧社會主要依靠基層，也必須體現到基層。隨著社會結構的變遷和經濟社會的發展，原來的《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《街道辦組織條例》）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）某些方面已經不能適應時代發展變化的需要，尤其當社會正處在發展的新階段和轉型時期，大量“單位人”變成“社區人”、“社會人”，城市化進程中大量外來人員的涌入，加上人口老齡化趨勢的加劇，加強基層組織的建設比以往更加迫切。長期以來街道辦、居委會作為兩級政府（市、區）、三級管理（市、區、街道）、四級網絡（市、區、街道、社區居委會）城市管理體系中的重要環節，都面臨著權責不清、有責無權、有事無費、行政壓力過重等問題，“上面千條線，下面一根針”成為他們日常工作的真實寫照。

如何通過制度設計，進而逐步以法律化的方式明確界定街道辦和社區居委會的地位和職責，實現“責、權、利”的統一，以便更好地為轄區居民服務，充分發揮基層組織在構建和諧社會中的緩沖器和穩壓器作用，是擺在我們面前的一個新的課題。

一、街道辦與社區居委會的主要服務對象

隨著社區建設發展的推進，街道辦、社區居委會為社區居民服務的事項和范圍在迅速擴大，主要服務對象是三類人群。

第一類：特殊人群。老年人、貧困低收入家庭、殘疾人群是社區服務的重要對象。這些人群除了常態的服務，還需要有針對性的幫扶性服務。比如山洞街道60歲以上的老人已經超過550人，要在轄區推行社區養老或居家養老服務，建立醫院、社區、家庭相結合，保健、醫療、福利相結合的養老社會化服務體系，這些服務大多數都要通過街道、社區居委會工作人員來實施。

第二類：外來人員。城市外來人員在社區常住人口中的比重不斷加大，居住地與戶籍分離等情況日益凸顯。充分滿足社區流動人員對公共服務的需求，保障他們的合法權益并規范對他們的管理，是當前社區管理和服務中面臨的問題。在流動人員管理服務中必須發揮街道辦、社區居委會的基層力量，加強對出租屋的管理，通過他們對流動人員信息登記、就業管理等實行全程服務。

第三類：社會人。隨著我國經濟發展和企業制度改革，大量“單位人”轉變為“社會人”，對這些人的社會管理和許多公共服務、社會福利等也都逐步由單位轉向社區。這些問題依法、合理的解決，是社會和諧穩定的堅實基礎，但對其服務和社會福利的范圍、標準、程序及渠道方面目前立法的規定還不明確。

二、街道辦與社區居委會關系不明職責不清

街道辦和居委會除了面對的服務人群急劇增加外，管理事項也越來越多。街道辦現在成了涵蓋居民、民政、治安、安全、消防、市容環衛、食品、衛生、人防、計生、勞動、市場管理、社區服務等多項管理職能的綜合性管理機構。隨著新型社會問題不斷增多，在流動人員管理、城市污染治理、社會救助、醫療救助等方面對基層管理的需求也不斷加大。如東部發達地區的有些街道辦要擔負一百多項任務和職能。

街道辦的任務如此重，社區居委會的工作又是什么樣的呢？隨著我國公共服務型政府的構建，要求政府管理重心下移，一些基層政府包括街道辦直接向社區居委會分派行政任務的現象不斷增多，社區居委會“行政化”的趨勢不斷被強化，實際上充當了一級政府或者說政府“一條腿”的角色。

當前，街道辦工作一直存在著多頭管理、運作艱難的問題，街道辦與政府、街道辦與政府職能部門及其駐街派出機構之間、街道辦內部，以及街道辦與轄區內各類社會組織和居民之間的關系都有待理順；而社區居委會和社區的關系、居委會與物業管理公司的關系也變得“剪不斷、說不清、理不順”。職責定位不清，甚至導致了街道辦與社區居委會在角色、功能、任務上的沖突：街道將大部分工作放到社區居委會，社區居委會也在經費、用房等方面難以擺脫對街道辦的依賴。很多群眾都習慣將街道辦與社區居委會混為一談。社區居委會沒有也無法發揮好自治組織的作用，街道也難履行好管理的職能。

三、理順街道辦與社區居委會職能的對策

街道辦事處是區人民政府的派出機構，在區人民政府的領導下開展工作的法律地位在理論上是清楚的，實際實踐中應該進一步明確街道辦事處的設立、變更或者撤銷的法定程序要求，明確街道辦事處工作機構設置和經費來源渠道的法律保障。通過立法明確工作職責，準確定位街道辦事處的職能：一是明確街道辦事處不再承擔經濟發展及經濟管理的職能；二是強化其社會公共服務、居民事務、城市管理方面的職能；三是根據政府行政管理的實際需要協助有關職能部門開展行政執法，發現問題及時告知有關政府職能部門處理，或者為部門執法提供相關基本情況，協助做好居民教育、救濟工作，協助維持秩序；四是對于確有必要委托街道行使的行政管理職權，應當有明確法律法規依據或經過嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式（書面委托協議）。理順行政關系，建立健全工作機制。明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機構的協作、配合的工作機制。社區居委會：要從立法上確立居委會的獨立法人資格，并進一步完善社區居委會選舉制度。建議從強化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會工作職責：第一類是法定的專屬職責，如組織社區義工，開展社區服務，美化社區環境，發展社區教育、體育、衛生、文化等。第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會組織委托的事務，如代為辦理有關受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會進行事務委托時，應當提供必要的辦公經費和業務培訓，雙方應當簽訂委托協議，明確權利、責任，政府也可向居委會“購買服務”。第三類是需要與其他單位組織互相配合、協調完成的工作。這類工作在實踐中大量存在，如協助政府部門進行社會救助、福利、保障；建設公建配套設施，配置公共服務資源；落實計劃生育、應急、搶險救災等方面的事務。要在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯動機制，形成合力，促成社會管理的統一和協調。針對不同的職責，還應當保障社區居委會相應的自主決策權、（事前、事后）知情權、建議權、拒絕權、監督權、考核權等權力，使社區居委會在工作中有權、有責，權責一致。

街道辦和社區居委會在密切政府與群眾關系中扮演著重要角色，一定要通過立法，讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服務效率。通過城市基層的創新改革，讓街道辦和社區居委會在管理城市、服務群眾、穩定社會三大任務中各負其責，行政責權明確了，服務水平到位了，居民辦事方便了，從而夯實構建和諧社會的基礎。

（作者系山洞街道辦事處主任）（責任編輯：明朗）

第五篇：廣州市街道辦事處與社區綜合服務中心關系的調查

廣州市街道辦事處與社區綜合服務中心關系的調查

【內容摘要】

我們分別對建設街的街道辦事處綜合服務中心進行調研，于此同時還對建設街的部分居民進行了訪問，由此探索新時期街道辦的改革和兩者如何共同為更好基層群眾服務的提供新范式、發展出社會管理服務的新模式，提出觀點和看法。

【關鍵字】

街道辦

社區綜合服務中心

為民服務

社會管理的現狀與發展

一、調研背景

改革開放以來，隨著社會的不斷發展，街道辦事處的定位再次遭受質疑。街道辦事處最初設立之時，其初衷并不在于對城市基層事務進行全面綜合管理。不少城市為了應對城市管理中出現的新問題，采用了“兩級政府，三級管理”的城市管理體制，即城市中設立市、區兩級政府，但同時設立街道辦事處作為區政府的派出機關，管理城市基層事務，隨著社會事務的日益復雜，街道辦事處也開始獲得越來越多的權力，其職能從協調機構逐漸變為綜合管理機構，擁有了一級政府的實際職權。這種體制在解決了很多問題的同時，也帶給了人們思考，街道辦事處的定位以及該體制的最終走向已經不再是管理層面的問題，而是深層次的城市政府改革甚至城市發展道路的問題。于此同時，建設優良社區的呼聲越來越高。

廣州市委、市政府把社區建設作為后亞運時代切實提高市民幸福指數的重中之重來抓，把社區建設工作列為廣州市“十二五”規劃的一項重要內容。早在2009年，為貫徹落實中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋同志關于“將香港社會管理的先進經驗與廣東的實際相結合，有選擇的先行先試”的批示，時任廣州市市長的張廣寧率團考察了香港社會管理服務工作，并指出：通過政府購買服務，引入社會力量參與社區管理和服務，并充分運用專業社會工作手法，合理利用社區資源，從而為區域內的個人和家庭提供全面、優質的社會服務。2011年1月，省委常委、廣州市委書記張廣寧在市委九屆十次全會上強調：今年要以創新社區管理服務為著眼點，把社區打造成為解決民生問題的“第一窗口”、市民享受生活的“幸福港灣”，讓群眾在家門口就感受到幸福。市委副書記、市長

萬慶良在2011年政府工作報告中要求：在街道開展社區管理服務體制改革試點，加強和改善社區管理服務。

在廣州，創新社會管理模式的嘗試其實早從2008年就已經開始了。2008年底，國務院頒布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，要求珠江三角洲地區要“完善社會管理制度，創新社會管理方式”。那年，廣州開展社會工作人才隊伍建設試點工作，對城市社會工作進行探索與實踐。

2009年9月，廣州市委、市政府出臺了《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，明確提出要發展多元化的社區服務，積極推進在街道組建社區服務中心，不斷滿足居民對社區服務的需求。

2010年7月，經市政府同意，市民政局和市財政局聯合印發實施了《推進我市社會管理服務改革開展街道社區綜合服務中心建設試點工作方案》，明確政府購買社會服務作為街道社區綜合服務中心建設的主要模式。

今年初，廣州市20個社區綜合服務中心試點正式啟動，以服務社區居民為理念，運用社工手段，在社區形成解決居民生活需求問題的服務網絡。以城鄉社區為載體，以居民需求為導向，初步在試點區域建立起涵蓋城鄉社區的綜合服務中心。

目前，全市共有20個街道陸續開展社區綜合服務中心的試點建設，市、區（縣級市）兩級財政將共同投入8000萬元。廣州的社會管理服務改革，借鑒了香港、新加坡的經驗，通過政府購買社會服務，引進專業社會服務機構和社會工作者，利用社會工作專業方法，形成以社會工作者為主的跨專業合作團隊，整合社區資源、發動社區群眾參與，為廣大居民群眾、特別是社會弱勢群體和問題群體提供優質、專業的“一站式”綜合社會服務。這就是政府購買社區服務的宗旨。目前，社區綜合服務中心服務項目包括青少年服務、老年人服務、殘障康復、社區發展等。

按規劃，今后廣州將逐步把星光老人之家、居家養老服務站、青少年活動中心、志愿者（義工）工作站、殘疾人康復機構、康園工療機構、文化站、退管服務等社區服務和資源整合進社區綜合服務中心。

至2015年，全市50%的街道開展社區綜合服務中心建設工作，并盡快將社區綜合服務中心覆蓋全市131條街道。

就在這個大背景下，我們的調研小組分別前往了建設街街道辦事處和綜合服務中心進行深入調查。

二、調研對象

建設街街道辦事處

建設街綜合服務中心

建設街居民

二、調研目的

了解街道辦事處與綜合服務中心之間職權范圍和功能側重點，探討兩者的異同點以至于社會管理改革進程緩慢的深層次原因，對街道辦與綜合服務中心的現狀與發展有大致了解，從而更好地為社會管理的發展出謀劃策。

四、調研方法

我們使用了半結構、個別、面對面的訪談法。

訪談調查是訪談員與被訪者雙方交流、雙向溝通的過程。這種方式具有較大的彈性，訪談員在事先設計調查問題時，是根據一般情況和主觀想法制定的，有些情況不一定考慮十分周全，在訪談中，可以根據被訪者的反映，對調查問題作調整或展開。如果被訪者不理解問題，可以提出詢問，要求解釋；如果訪談員發現被訪者誤解問題也可以適時地解說或引導。由于訪談常常是面對面的交談，因此拒絕回答者較少，回答率較高。即使被訪者拒絕回答某些問題，也可大致了解他對這個問題的態度。同時被訪者在回答問題時常常無法進行長時間的思考，因此所獲得的回答往往是被訪者自發性的反應，這種回答較真實、可靠，很少掩飾或作假

因此，我們大致能準確地從被訪者口中得出我們想要的信息，我們通過訪談所獲得的信息進行了整合與分析，得出我們需要的結論。

五、調研分析

街道辦和綜合服務中心的現狀分析——以建設街為例

街道辦的困境

街道辦處就其法定地位而言只是市轄區政府的派出機關，而不是一級政府。隨著改革開放和社會主義現代化建設的進行，街道辦事處除了沒有人大、政協以

外，幾乎涵蓋了一個區域政府應有的全部職能，逐漸形成了“準政府”的角色。在大中城市，城區只有市——區兩級政府，郊區才有市——區（縣）——鄉鎮三級政府。城市街道辦事處實際上所擔負的職責與鄉鎮政府相似，但是，街道辦事處卻與鄉鎮政府有著質的區別，鄉鎮政府由民選產生，職權由《憲法》和《地方政府組織法》賦予，有同級人大；街道辦事處由上級政府派出，沒有同級人大,權力依法來自上級政府,沒有一級政府所應有的獨立的行政權力。盡管如此，街道辦事處是一個獨立的行政組織，不僅能代表派出它的區政府，而且可以獨立承擔行政后果。

廣州市人民政府在2004年4月出臺了《關于加強街道工作的意見》（穗府『2004』15號）的行政規范性文件，《意見》明確指出：“進一步完善‘兩級政府、三級管理、四級網絡’的城市管理體制，強化街道辦事處在城市管理中的基礎作用”。地方人大和政府制定的城市街道辦事處的地方性法規、政府規章工作和行政規范性文件，無論主觀上取何種價值，客觀上都在局部地區改善了1954年《城市街道辦事處組織條例》嚴重滯后的立法狀況，加強了街道辦事處的建設，明確了街道辦事處的職責和職權，有效地發揮了街道辦事處在城市管理工作中的基礎作用。

建設街街道辦設黨委書記、主任各一個，副主任四個，下設黨政辦和城管科、計生科、民政科和綜治辦五個科室。另外還有家庭綜合服務中心、社區服務中心、政務服務中心和出住屋管理中心五個辦事窗口單位。

不僅僅是廣州建設街街道辦，全國普遍街道辦事處也擔負著十分繁重的社會建設和城市管理的雙重職能任務,而且還承受市、區各職能部門的大量指令性任務。街道辦事處原本并無城市管理功能，之所以城市管理成為街道辦事處的重要職能，其原因主要是城市規模的擴大，城市面積的擴張，人口的增加包括戶籍人口和非戶籍人口的急劇增多，相應的城市事務也變得異常多樣和繁雜，需要一個與城市居民關系密切的且具有政府功能的基層行政組織對城市生活、建設進行管理，而街道辦事處正是具有這樣特征的基層行政組織。

此外，建設街街道辦事處還具有街道辦社區服務中心，屬于街道辦一個窗口單位，是公益性的事業單位。街道辦事處協助民政等部門進行社會救助、社會保障和興辦福利事業，負責組織社區的教育、科普、文化、體育等工作促進社區建設的有序發展?，F代行政工作的方式已經轉變為服務行政，為社會提供必要的服務和社會保障是政府的職責，街道辦事處具體實施社區建設，履行社區服務職能，為依法行政應有之義。

目前，我國城市普遍采取“市-區-街道-社區”的四級管理層次。而在基層，則具體體現為“街居制”——以街道辦事處和居民委員會為組織架構，街道辦事處作為區級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常運作的社區社會管理體制。自1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了這種城市基層管理體制后，街道辦曾發揮過重要作用。然而，隨著社會的發展，“街居制”面臨困境，四級管理層次的弊端也逐漸顯現。在四級管理層次中，街道只是個“二傳手”，大量的工作任務被交給社區，直接導致居委會行政化嚴重。“居委會成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化?！?并且，目前由于管理層次比較多，人、財、物大都被截留在街道以上。社區沒有手段、沒有服務資源、沒有財力，很多工作難以開展，只能往上反映，“上面重視了就能及時解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之。”“看得見的管不著，管得著的看不見”，這是我國城市管理中的積弊。

城市規模的發展，使街道辦事處管理的人口和區域過大。單位體制改革后，街道辦職責包括了原單位的職責，承擔的基層社會管理工作過于龐大和復雜，缺乏工作程序，受到的監督較小。街道辦事處職責和權力不配套，大量的城市事務需要街道辦事處去處理，但街道辦事處卻沒有相應的法定地位和行政權力來承接和處理這些事務。還有諸多問題，是如今街道辦所面臨的困境。

專業社工服務市民更貼身

每個公民都要直接面對一個龐大的政府，溝通的不順暢往往造成社會矛盾的積壓。這需要一個中間機構進行傳導，如非營利性機構和社會組織，政府可以向其購買服務，必要時還可以對其進行財政上的支持，這樣不但可以化解矛盾，還可以提高政府的服務質量，減少政府機構人員，并吸納各種社會資源。

社區綜合服務中心，是由社會工作服務機構組織建立一支以社會工作者為主導、包括心理咨詢師和康復師等專業人員的跨專業服務團隊，秉承“以人為本、助人自助”的社會工作服務理念，以社會工作等專業方法和技術為依托開展社會服務。社區綜合服務中心堅持“以家庭服務為核心，以需求為導向”，為社區各類有需要的群體提供家庭服務、青少年服務、長者服務、殘障康復、義工發展、人際關系拓展及轉介服務等專業化、個性化的優質社會服務。

“綜合服務的理念體現了服務機構對人的基本需要的理解和尊重，更能夠方便服務提供方與社區、居民、服務使用者的多元互動?！?請社工來做工作有兩個好處。一是他們的身份優勢，他們是政府和居民外的‘第三方’，是中立機構，居民從情感上比較認同。第二是他們的專業知識，大到設計問卷、展開調查、確

定方案，小到如何與居民溝通，都比居委會工作人員更勝一籌社區綜合服務中心雖然剛剛起步，但2008年在廣州開始介入社區服務的社工機構，已逐走上軌道。

作為廣州市實行政府在民間“購買”社區公共服務的試點街道之一，建設街社區綜合服務中心于2008年9月開始運作。第一項圓滿完成的任務就是運用社工專業手段解決了東四街的亂停車問題。經過兩年多的“政府購買社工服務，再由社工介入居民服務”，這樣的做法相對居民來說易于接受。

如今，隨著20個社區綜合服務中心試點的啟動，廣州社工扎根于老百姓日常生活世界，社工服務逐步惠及貧困人口、農民、農民工、兒童青少年、孤寡老人等各類社會邊緣弱勢人群，越來越多的居民群眾將因社工介入社區服務而受惠。2010年9月，廣州市舉辦了政府購買服務供需見面及展示洽淡會，進一步加強了政府部門與民辦社工服務機構的相互了解。

廣州近年來實施了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革。積極探索社區建設和服務社會化的途徑，服務內容從助殘扶困等民政部門的傳統范圍擴展到了文體娛樂、計劃生育、青少幼服務、下崗再就業、便民利民等非民政業務范圍。服務方式則包括無償服務、非營利低償服務及廉價的有償服務等。按照“屬地管理”和“責權利一致”的原則，制定了《關于加強街道工作的意見》。對街道工作職責、事權、經費、編制、監督等五方面的內容重新作了定位和調整，以居民工作為基礎，以社區建設和城市管理為重點，對街轄內地區性、社會性和群眾性工作行使組織領導、綜合協調、監督檢查職能。在社區管理體制創新方面，目前尚在試點階段。

但根據我們到建設街附近隨機抽取一些居民進行訪問的結果來看，還是有一部分群眾不能享受到社區綜合服務中心所帶來的服務與貼心。社區綜合服務中心的建設任重道遠。

雖然街道辦和社區綜合服務中心形式上是不同的單位，街道辦作為政府的一級單位，負責社區的一切行政事務。社區綜合服務中心是民辦機構，負責為居民提供服務。兩者的工作目標是一致的，都是為社區居民服務，在工作上雙方會互相配合，但不存在非常緊密的行政聯系。

六、調研結論與建議

綜合分析街道辦現有的問題，為了適應新形勢、新情況，必須對街道辦事處體制進行改革，完善城區管理體制。加強城市管理，關鍵是體制。街道辦事處能否享有相應的行政職權，是發揮其作用，強化其城市管理基礎地位必須解決的重要問題。

在街道體制的改革過程中,有以下四種主張:一是把街道變成一級政府,實行“兩級政府(市、區),三級管理(市、區、街)”的城市管理體制，如上海和北京的行政主導型的社區模式；二是以街道辦事處為載體，強化社區自治功能，街道辦事處向社區自治共同體轉變的“社區制”的城市基層管理體制，如武漢社區建設模式。三是取消街道辦事處,地市轄區劃小,由區政府直接指導居民委員會,徹底實行“兩級政府(市、區)兩級管理”的體制。四是將街道辦事處設為一級政府，撤銷區級政府，合并部分街道。

這四種主張均無定論，但有一點可以肯定，街道辦事處決不會再停留在區政府的派出機關的水平上，其法律地位正朝著基層政權方向演化。

這樣的發展趨勢直接導致的問題便是如何在現有的法律框架下，維持街道辦事處現有的法律地位，又使其能適應新的工作需要。

我們認為，在現階段，首先應當采取漸進的方法，在職能上明確街道辦事處的公共管理職能,根據街道轄區內經濟結構、社會事務結構的具體情況設置辦事處的工作機構,以精簡、效能、統一的原則進行調整，加強綜合性職能部門,防止機構膨脹。

其次，建立街道辦事處街工作的機制。設立一級財政，為街道管理組織的正常運行和職能的實現提供充足的物質基礎。根據效能和層級原則，可以適當合并部份街道，擴大街道管理范圍，以減少街道管理組織的數量，從而達成社區居委會的自治，為最終的街道自治奠定基礎。

最后，作為過渡形式，在維持目前法律的情況下，在不改變城市管理體制的前提下，街道辦事處可以具有準政府的功能。也就是說既不是政府，也不是市政自治，而采取行政加自治的模式，是具有準政府功能的派出機關，以適應廣州市建設國際大都市的需要。

根據我們的訪談中得知，街道辦主任認為廣州市是不會取消街道辦的，因為廣州作為特大城市，人口多且流動性強，一旦取消街道辦，區級單位無力應對繁雜的社區事務。而且社區綜合服務中心沒有處理行政事務的經歷，貿然取消會對

居民的生活產生極大的不便和混亂。但是，社區已經處于前沿地位，要充分認識開展社區綜合體制建設的重要意義。由“街居制”向“社區制”轉變，是我國由計劃經濟向市場經濟轉變的必然要求，也是適應越來越多的“單位人”向“社會人”轉變趨勢的一種重大變革。通過十多年的探索和努力，城市社區建設全面推進，社區服務理念深入人心，社區管理體制機制初步確立，“小社區、大社會”的格局初步形成，解決了改革開放初期基層社會管理領域出現的大量社會矛盾和問題。但改革創新沒有止境，社區管理體制機制創新也沒有止境。城鄉社區在調節利益關系、化解社會矛盾、滿足居民需求、維護社會穩定中越來越處于“前沿”地位，迫切需要充分發揮城鄉社區直接面向居民、面向家庭、面向駐區單位的優勢，進一步完善城鄉社區組織體系，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體系，為加強和創新社會管理、構建社會主義和諧社會奠定堅實的基礎。

要準確把握社區綜合體制改革的重點。在優化管理層次、合理配置社區服務設施、建立健全社區組織體系、建立健全社區服務體系、加強社區工作者隊伍建設等方面，都要科學規劃協調，扎實做好工作。

作為一個優秀的中介平臺，必須要有廣泛的群眾基礎，社區綜合服務中心的推廣上尚有很大的發展空間。可以利用的社區服務中心的推廣渠道有：網絡渠道、傳統渠道、政府各級單位和各種資源的利用、加盟企業的合作與企業單獨宣傳推廣。

網絡推廣渠道包括：網絡廣告、搜索引擎、電子商務、網絡服務、網絡社區、互換鏈接等方式。區域內電話等候的鈴聲語音宣傳推廣及其他形式的電話推廣。

傳統廣告：道牌廣告、戶外專業大型廣告牌廣告、墻體廣告、電信黃頁廣告推廣、市縣電視臺新聞專業報道和電視劇場滾動廣告、無線廣播電視臺推廣等。

政府各級單位推動和支持以及各種資源的利用，特別是基層村民、居民的自治組織的支持與宣傳。借助街道辦、居委會社區服務站的作用與資源。擴大中心的群眾基礎，增加居民的忠誠度。

與加盟企業的讓利促銷等方面的合作和企業單獨宣傳推廣。企業選擇一兩個服務項目的亮點，然后進行做快速而有效的重點宣傳。這樣很容易吸引顧客的眼球，甚至引起一定的轟動。這些工作還是塑造企業形象的有利武器。比如，可以設計為老年人家庭提供的服務項目，價錢低，服務周到，那企業的形象就很貼心。

街道辦與社區綜合服務中心的合作將是未來社會管理的一個發展導向。兩者雖然性質上有共通之處，但交集甚少，沒有充分利用到彼此的有利條件。例如綜合服務中心能利用街道辦的官方性質和行政職能的便利，在開展活動過程中將可

以減少較多的麻煩。街道辦也可以聯合社區綜合服務中心，借助其工作的專業性和平民化，也能更加容易走進群眾的生活中去。

附錄：

第一部分：建設街道辦事處訪談記錄 時間：2011年12月8日星期四 地點：建設街街道辦事處

訪問對象：建設街街道辦事處民政科

張科長 ●問：街道辦的性質及其行政級別？

答：建設街街道辦事處是廣州市越秀區政府的派出機構，屬于基層政府單位，在行政級別上屬于正處級單位并接管理社區行政事務。

●問：建設街街道辦的行政架構？

答：目前街道辦設黨委書記、主任各一個，副主任四個，下設黨政辦和城管科、計生科、民政科和綜治辦五個科室。另外還有家庭綜合服務中心、社區服務中心、政務服務中心和出住屋管理中心五個辦事窗口單位。

●問：街道辦社區服務中心與社區綜合服務中心的區別？

答：街道辦社區服務中心是屬于街道辦一個窗口單位，是公益性的事業單位，辦事人員與街道辦人員一樣屬于公務員編制，經費由政府全額撥款。社區綜合服務中心是由政府全額撥款購買服務，由第三方社會機構負責運營，并向居民提供專業的社區服務，在性質上屬于民辦企業，但財政上由政府支持，旨在向居民提供更加專業的社區服務，目前在廣州市是試點兩年。

●問：街道辦與社區綜合服務中心存在聯系？

答：街道辦作為政府的一級單位，負責社區的一切行政事務。社區綜合服務中心是民辦機構，負責為居民提供服務。兩者的工作目標是一致的，都是為社區居民服務，在工作上雙方會互相配合，但不存在非常緊密的行政聯系。

●問：社區服務中心工作包含的內容很廣，幾乎涵蓋街道辦的業務內容，社區服務中心會不會逐漸取代街道辦？

答：盡管中央提出個別地區可嘗試取消街道辦，但是按照目前來說，廣州市是不會取消街道辦的，因為廣州作為特大城市，人口多且流動性強，一旦取消街道辦，區級單位無力應對繁雜的社區事務。而且社區綜合服務中心沒有處理行政事務的經歷，貿然取消會對居民的生活產生極大的不便和混亂。

第二部分：建設街綜合服務中心訪談記錄 時間：2011年12月12日星期一 地點：建設街綜合服務中心

訪問對象：建設街社區綜合服務中心負責人

段主任

●問：綜合服務中心的運行宗旨

答：助人自助，服務社區，是社工的服務宗旨。

●問：對工作人員的要求

答：社工專業，工作一年內考到資格證書。這是一份能影響人的工作，對自身各方面的素質要求都比較高，要在工作中成長，積累社會閱歷、專業技巧。

●問：街道辦與綜合服務中心的關系

答：二者是合作關系，在性質上兩者是不同的。在工作上會相互協調。

●問：街道辦與綜合服務中心的區別

答：街道辦是政府的派出機構，負責街道的行政性事務，屬于管理性，剛性服務；綜合服務中心是民辦的非企業組織，也就是所說的NGO組織，它依賴于政府，是一個專業的服務性機制，主要是在精神上和心理上的服務，一種柔性機制。綜合服務中心的兩者在工作中沒什么交叉點，我們的服務對象和目標都是一致的的，都是為社區服務。

●問：綜合服務中心的資金來源

答：綜合服務中心是政府出資購買的一個服務項目，所以資金來源于政府，目前來講是完全由政府出錢。

●問：街道辦是否存在有綜合服務中心所不能替代的職能

答：有。一些行政職能是綜合服務中心所不能替代的，因為綜合服務中心只是一個民辦組織。

●問：綜合服務中心是否比街道辦更具專業性

答：是的。因為我們的工作人員一般都是來自社工專業，能從更加專業的角度去服務社區居民。而街道辦的工作人員卻不同，他們的工作人員可能是政府下派，可能是聘請的一般人員，不要求要有很專業性的技能。

第三部分：建設街居民訪問概況

時間：2011年12月12日星期一 地點：建設街 訪問對象：建設街居民

問題：綜合服務中心是否有定期組織活動？你們會參與活動嗎？

居民1類：不知道，沒什么了解??

居民2類(紅袖章，街道協作工作者)：有定期組織、開展居民活動，中心組織的活動居民也會積極參加，但想要了解詳細情況，你們還是去問綜合服務中心那邊，我們也不是很清楚詳細地情況??

居民3類（老年）：有組織、開展活動，我們一般也會過去，但就是在一旁觀看，湊一下熱鬧??

因為開展訪問的時候，中青年可能都忙著上課和上班，所以我們就在建設街活動廣場和附近居民樓、活動公園里隨機抽取了一定的居民開展訪問。一部分的居民雖然說是住在附近，可是對綜合活動中心所組織、開展的活動了解還是比較少；然后還有上面提到的第二類訪問對象，他們說的比較官方??其實在訪問的過程中，居民對我們訪問表現出來的態度是比較抗拒的。希望綜合服務中心可以全面地了解居民的需要，從而組織、開展居民需要的活動，使各類的居民都能夠享受綜合服務中心所提供的服務。