第一篇：隨著我國投資體制改革的深入

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目將主要集中在基礎性項目和公益性項目上，這些項目往往是解決地方經濟、社會發展制約瓶頸的重點項目。如何加快政府投資項目的建設速度，提高政府投資項目的經濟效益和社會效益，是當前政府部門必須認真思考的一個問題。

從當前我縣重點建設項目實施情況來看，存在的困難和問題主要有以下幾點：

1、前期工作不充分。一是某些項目單位在思想觀念上對前期工作不重視，不舍得花錢做深做細項目前期工作；二是某些咨詢單位在編制可研報告、初步設計等過程中工作不細致，導致可研報告、初步設計方案做得不深不透不全面。

2、部門協調不夠順暢。由于政府投資項目牽涉的部門多，環節多，各部門都有各自的政策規定、在前期工作中信息不對稱、推諉扯皮、效率低下等現象依然存在。

3、建設資金缺口大。當前國家宏觀調控政策已對我縣產生較大影響，加上土地出讓金政策的調整，我縣預算外收入建設資金將大大減少。

4、建設用地指標少。自2003年以來，國家不斷加大宏觀調控力度，實行最嚴厲的土地政策，緊把土地這道“閘門”，造成項目用地緊張，工程實施艱難。

5、政策處理難度大。重點工程在涉及土地征用、拆遷等政策處理過程中，少數群眾甚至是個別群眾因政策處理方案不接受，片面強調個人利益，提出無理的要求導致土地無法征用、工程停工等問題。

上述問題的存在，除了項目單位自身原因外，與相關部門的協調和配合有著重要關系，需要相關部門的通力合作，協調一致才能解決好。

一、突出“一個理念”謀劃項目。各部門都要牢牢樹立“抓項目就是抓發展”的理念，將思想認識和行動統一到促進浦江經濟社會發展的大局上來，心往一處想，力往一處使，共同推進我縣經濟社會又好又快的發展。為了將我縣的“十一五”規劃藍圖變成實實在在的建設項目，我們必須充分利用各部門的資源和優勢，做到選項準確、準備充分、論證科學，形成“建設一批、申報一批、儲備一批”的良性循環機制。

二、突破“兩個瓶頸”爭取項目。制約投資項目推進的兩大要素瓶頸是資金和土地，而要切實推進項目工作，就必須千方百計突破這兩個要素瓶頸的制約。一是要千方百計突破資金瓶頸。要敢于負債，善于融資，創新運作模式，建立政府與金融部門的良性互動體系，拓展融資渠道；二是千方百計突破土地瓶頸。繼續做好土地征用、土地整理工作，加大清理閑置土地和盤活存量土地的力度，大力提高土地集約利用率；充分利用各類扶持政策，通過省重點建設項目和技改項目以及重大招商引資項目的爭取，向上爭取土地指標。

三、圍繞“三大環節”服務項目。一是圍繞前期工作服務項目。項目前期過程中，涉及建設、國土、環保等多個部門的審批。涉及項目的政府各相關職能部門要提高服務意識，實行“一次性告知”、“一站式

服務”，甚至要做到“主動服務”。二是圍繞在建工程服務項目。項目實施后要加強對施工企業的監督管理，杜絕分包、掛靠等各類不規范行為，確保設備到位，技術到位，管理到位，保證工程進度。三是圍繞竣工投產服務項目。項目建成后，政府不能撒手不管，而要幫助解決竣工投產后的種種困難和問題，促使項目早日發揮經濟效益和社會效益。

四、建立“四項制度”確保項目。一是建立縣級領導聯系負責制度。進一步完善縣領導聯系重點工程制度，由聯系領導協調落實各相關配合部門的工作任務，協調解決重點工程實施過程中的困難和問題。二是建立項目聯席會議制度。采取“6+X”的項目聯席會議制度，通過聯席會議協調解決重大項目推進過程中存在的困難和問題。三是建立督察通報制度。實行“一月一督察，一季一通報”的辦法，每月對重點項目的進展情況進行督察，每個季度在媒體上將重點工程進度情況進行通報。四是建立項目獎懲激勵制度。針對項目建設中存在的“等、靠、怕”(等待國家計劃安排、靠政府出面、怕花錢和麻煩)思想，要建立獎懲考核制度，對那些為重點項目建設做出突出貢獻的有功單位和個人給予獎勵，對不作為的部門和單位則給予通報批評。(作者單位：縣發展和改革局)

第二篇：我國高等教育投資體制改革30年

我國高等教育投資體制改革30年

日 期: 2008-8-6

中國教育科研參考 來 源:

一、改革開放以來高等教育投資體制的發展與變革

建國伊始，百廢待興．中國政府依照蘇聯模式建立起了計劃經濟體制下的高等教育體系。與之相適應，在相當長的一段時期，中國高等教育遵循政府計劃、政府舉辦、公共財政出資的高等教育辦學理念，施行的是國家包辦的單一體制和模式的免費高等教育。1977年高考的恢復直接改變和推動了隨后整個中國教育的改革和發展。當時各行各業都迫切需要人才支持國家現代化的建設，而國民收入普遍很低，高等教育肩負著在國家經濟發展和人均可支配收入極其有限的條件下，盡快彌補由于文革造成的人才青黃不接的特殊的歷史使命，而主要由政府財政經費支撐的免費高等教育為社會主義建設培養了一批社會精英。

隨著經濟體制和教育體制改革的開始和不斷深入，以及社會對高等教育需求的不斷增大，資源配置方式從計劃調配轉向以市場調節為基本方式，原有的高等教育投資體制已經不再適應高等教育事業發展的需要。l984年中央政府把教育

體制改革提上了議事日程。高等教育投資體制改革，作為教育資源配置的改革，是整個高等教育體制改革體系中的基礎性改革，它的改革成效將制約著其他一系列改革，以至整個教育事業的發展。

(一)政府間高等教育投資責任的變革

從國家財政投資體制的角度看，20世紀80年代中央和地方政府的財政分配關系經歷了幾次重大改革，其主要目標就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制，改變由國家統一管理財政收入和支出的“統收統支”的中央集權式財政體制，實行中央與地方分級管理財政收人和支出的“劃分收支，分級包干”，各省“分灶吃飯”的中央與地方分級負責的新財政體制。為了進一步深化高等教育體制改革，l993年《中國教育改革和發展綱要》特別明確提出進一步確立中央與省分級管理、分級負責的教育管理體制，體現了中央進一步簡政放權的意圖。隨著中央對辦學和投資責任的不斷下放，這在很大程度上激發了地方政府投資高等教育的積極性，增加了地方政府對高等教育的投資責任，并最終為高等教育事業的發展提供

了更多的資源。

進入20世紀90年代末以來，由于國家機構改革和財政改革等一系列改革，中央與地方政府間高等教育的事權和支出范圍發生了-些調整，其結果是在高等教育的事權和支出責任層層下移的同時，財權財力的層層上移。

(二)政府撥款模式的變革

高教投資體制改革中政府投資作用的變化不僅體現在各級政府的責任和權力的劃分、投資的數量和結構等方面，而且也體現在對高等教育撥款方式的轉變上。l985年以前，政府對高等學校的事業費是按照“基數加發展”的模式撥付的。1985年，教育主管部門提出“綜合定額加專項補助”的高等教育經費分配方法。與“基數加發展”的舊模式相比，“綜合定額加專項補助”的模式總體上更加有利于經費的合理配置，增加了高等學校安排經費的主動性、自主性以及經費管理的責任，在一定程度上反

映了高校的成本行為規律，在撥款的透明性和公正性方面有明顯進步。

在20世紀90年代以后，中央政府開啟了一些大型的高等教育專項資金項目。1991年年底“211工程”方案上報國務院并著手實施。這不僅被認為是在高等教育界開啟了政府目標管理方式之先河，而且也是“綜合定額”之外政府加大對高校，特別是重點高校的專項投入的重要標志性事件。繼此之后，一些重大的專項資助陸續啟動，例如1998年開啟的“985”項目等等，表明政府對高校投人的專項資金力度不斷被強化。

(三)高等教育成本補償制度的確立與發展

在20世紀80年代中期以前，我國高等學校辦學所需的全部費用均由國家財政負擔。高等院校不僅不向學生收取學費，而且要撥出相當一部分資金作為“人民助學金”補貼學生學習期間的生活費開支。隨著社會經濟發展對各級各類高級專門人才的需求以及廣大人民群眾對于接受高等教育機會的需求日益增加，國家需要提供日益增多的高等教育機會。然而在國家財力有限的情況下，實現這一目標就必須建立起高等教育的成本分擔和成本補償機制。

1984年，國家決定招收一定數量的委培生和自費生。l985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出，要改革高等學校的人民助學金制度，并提出了在學雜費和培養費方面進行改革的思想。l993年的《中國教育改革和發展綱要》是20世紀90年代教育改革和發展的綱領性文件，其中正式宣布將“收取非義務教育階段學生學雜費”作為多渠道籌措教育經費的投資體制。1994年，國家在37所高校實行招生并軌改革試點。l997年，全國高校并軌完成，實行所有新生都繳費上學的制度。至此，對高等教育進行成本的私人補償成為中國高等教育投資的一個重要部分。

在實行成本補償、收取學費的同時，為了確保貧困家庭的子女不會由于經濟原因而被排除在高等教育系統之外，我國的學生資助體系也經歷了一個建立與逐步完善的過程，形成了以“獎、助、貸、勤、減、補”為主要內容的資助體系，以向弱勢群體提供必要的教育資助。

(四)高校自籌性資金的拓展

鼓勵高等院校通過自身優勢自籌資金是20世紀80年代至90年代高等教育投資體制改革的又一重要內容。《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規定高等學校有權具體安排國家撥發的基建投資和經費，有權利用自籌資金等等。1993年的《中國教育改革和發展綱要》則更加明確地將學費、校辦產業、高新科技企業、社會服務、社會捐資助學、金融信貸手段等作為國家財政性教育經費之外的教育經費籌措的主要措施。

高等學校通過多種形式的創收、自籌活動，挖掘和利用了在人才方面和科學技術方面的潛力，增加了學校的收入和經費來源渠道，并通過多種多樣的科技開發、技術咨詢和人才培訓活動促進了高等學校自身教學與科研工作的改革。

(五)民辦高校投資體制的發展

利用對高等教育的旺盛需求與公立高等教育資源不足所形成的市場空間．利用市場機制舉辦民辦教育，吸納國家財政以外的資金投資辦學成為高等教育體制改革的重要部分。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》對地方辦學、社會力量辦學開始“松綁”。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出了國家對社會力量辦學采取“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理”的十六字方針，確立并形成了高等教育以政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局。2002年12月28日通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》，使民辦教育獲得了相應的法律地位。

從民辦高校的投資體制上看，其辦學經費主要依靠學費收入，其余不足部分則依賴銀行和個人貸款或母體企業和股市上的經費支持。政府對民辦高校實行直接減免稅政策或者其他扶持政策。隨著體制改革的深入，民辦高等教育初步實現了對以國家包辦為特征的高等教育的體制改革和制度創新，對于窮國辦大教育的不堪重負的國家財政是一個有效的緩解。

(六)高等學校內部財務管理體制的變革

中國高等教育投資體制改革的內容既有國家高等教育宏觀投資體制的改革，也有在院校層次上實施的財務管理體制改革。1980年以前，高等學校的經費均由國家財政統一計劃撥款，學校在年終決算后需將全部結余款項交回國家財政。這導致高等學校不僅缺乏經費使用方面的自主權，也缺乏提高經費使用效益的積極性，在一定程度上造成了高教經費使用不當，降低了學校的辦學效益。1980年財政部召開全國文教行政財務會議，強調全面推行“預算包干，結余留用”的辦法，各個高等院校按照國家下達的預算包干使用，年終結余全部留歸學校結轉下支配。

到了20世紀90年代后期，這種以擴大高校自主權的改革方向發生了變化。1998年底全國財政工作會上正式提出了新的公共財政改革，它包括部門預算改革、國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革等，對高校的財務管理和運作發生了重要影響。可以說與20世紀80年代的改革相比，90年代末財政改革對于高等院校內部財務管理的影響完全是不同的；是在大大增強了中央財政部門對高校財務管理的直接控制的同時，高等院校在內部財務管理方面的自治和自主權限受到了明顯的限制。

二、高等教育投資體制改革的成效

(一)高等教育投資體制改革確立了經費的多元化發展格局

20世紀80年代初我國開始探索多渠道籌措高等教育經費的體制。l998年頒布的《高等教育法》，將國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道為輔的高等教育經費籌措方式寫入法律，確立了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制的合法性。

目前中國高等教育籌資的多元化格局中，其經費來源主要包括：政府預算內、外撥款；各級政府征收用于教育的稅費；學生或者家庭繳納的學、雜費；校辦產業和經營收益用于教育的經費；社會團體和公民個人捐集資辦學經費；建立教育基金；承接科研課題或與企事業單位進行科研合作所取得的收入；學校貸款和從資本市場上取得的利息收入等，簡稱為“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”。

(二)高等教育投資體制改革支撐了高等教育規模的擴展

高等教育投資體制從單一的經費來源到多渠道經費籌措格局的轉型，為我國高等教育的發展提供了堅實的經濟基礎，使高等教育的大規模擴展得以成為現實。改革開放以來，我國高等教育的規模不斷擴大，這主要體現在高等教育毛入學率和在校生人數的持續增長。高等教育規模的擴大，特別是1999年以來規模的急速擴張是人類歷史上史無前例的。我國僅用不到l0年的時間，就實現了許多國家用了幾十年才實現的高等教育由精英化階段向大眾化階段的歷史性跨越。正是高等教育投資體制的改革以及由此形成的經費來源渠道的多元化使得這種擴張成為可能。

(三)高等教育投資體制改革推動了高等教育類型和結構的多元化

高等教育投資體制的不斷變革一方面促使高等教育的投資渠道不斷拓寬，資金總量不斷增加，支持了高等教育規模的不斷擴大，同時也催生了在多渠道投資架構基礎上的一些新的辦學模式，促進了我國高等教育類型和結構的多元化發展。

20世紀80年代以來，隨著體制改革的推進，省級政府管理高等教育的權限擴大，省會城市的高等院校數量增加。在一些經濟發達地區，地級中心城市舉辦的高等學校也逐漸增多。這一發展進程表明，隨著區域經濟、市場經濟的發展，高等學校的布局已經逐步下移，地級城市興辦高等學校成為高等教育大眾化發展階段的重要特征。

投資體制的改革還直接促進了辦學主體的多元化。除了以各級政府為辦學主體的公辦高校的辦學模式外，出現了完全市場化的各類民辦高校的辦學模式，以及政府、高校和市場相結合的混合型高校的辦學模式等新的高等院校類型(如獨立學院)，從而極大地促進了我國各類高等教育形式的蓬勃發展。高等教育辦學的合作者多種多樣，有境內的國營與民營企業、民辦學校、社會和學術團體、科技開發公司等，也有境外的優質大學、國際組織等。而辦學的方式也呈現多樣化的特征。經費來源多渠道既有通過融資手段籌資，也有靠企業投入經費，還有依靠學費滾動發展等，但都不依靠國家財政性經費投入。

(四)高等教育投資體制改革改善了社會資源分布的公平

高等教育投資體制從單一的經費籌措渠道向多渠道轉型，除了是為應對高等教育旺盛需求下的高等教育經費緊張外，很重要的一個理念是為了實現更大的高等教育財政公平。我國的高等教育系統實施的是嚴格的高考選拔制度，入學機會在很大程度上是由考生的高考成績來決定。而高考成績的高低又在很大程度上取決于學生所接受的中、小學教育的質量。由于經濟發達地區以及富裕家庭的孩子較之經濟不發達地區以及貧困家庭的孩子，有更多的機會接受較高質量的中、小學教育，因此前者在高考競爭的起跑線上往往處于優勢。如果高等教育完全由政府通過稅收來承擔，那么只能是少數接受高等教育的人占用了大量的公共教育資源，這在很大程度上就意味著是窮人在對富家子弟接受高等教育進行補貼。

實行多渠道籌措經費后，當政府投入高等教育的資源保持不變時，學生生均公共資源的占有量將減少，這就意味著有更多的人有機會接受高等教育，從而導致公共教育資源在社會成員中配置的結構性公平；當接受高等教育的人數一定時，學生生均公共教育資源占有量的減少意味著政府投入高等教育的總資源可以減少，政府便可以將更多資源向基礎教育傾斜。因此，多渠道籌措經費有利于促進社會公共教育資源在全體社會成員中的公平分布。

(五)高等教育投資體制改革改變了高等教育入學機會的分布

多渠道籌措高等教育經費，使得經費總量增大的同時，教育行政部門和高校還能拿出其中的一部分經費建立和完善各種學生資助體系，使得家庭經濟困難的學生同樣可以獲得接受高等教育的機會。

目前的相關研究發現，盡管在考慮了高等教育的質量后，高等教育入學機會的公平是否得到了改善并沒有定論，但是多數實證研究一致的結論是，如果不考慮質量這一因素，伴隨著我國高等教育投資體制的改革，高等教育規模獲得了空前的發展，使得更多來自較低社會經濟背景的學生能夠有機會接受高等教育，高等教育入學率的均等化程度有了顯著的提高，這在一定程度上促進了高等教育入學機會的平等。

(六)高等教育投資體制改革賦予了高校發展的自主權

高等教育投資體制改革的重要意義還在于，它開始改變高等學校過去由于在經濟上主要依賴財政從而在辦學上過于依賴政府的狀況，為高等學校注入了新的活力，使得高等學校面向社會自主辦學具有了經濟基礎和激勵機制。處于市場經濟環境中的高等學校，已經改變了過去完全依賴政府的習慣，開始積極主動地面向社會開放辦學，成為了融資主體。參與市場競爭的高校也開始改變過去隔離于社會的象牙塔作風，更加靈活、更加主動地加強人才培養與社會需求、加強科研開發與經濟發展的密切聯系，動員各種社會資源，提高辦學的質量和效益。而且，高校一旦與社會和市場接觸更加緊密，問責意識與項目管理意識都會無形中得到提高；就有動力改變自身內部資源的分配方式，從而降低運行成本，使得高校在資源投

入相同的情況下，教學、科研和社會服務這些不同產出之間的聯系更加緊密，從而使得總的產出效益提高。

三、高等教育投資體制改革所面臨的挑戰

(一)政府財政性撥款總量不足、結構不夠合理

1993年《中國教育改革和發展綱要》明確規定，在20世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例要達到4％。從具體執行情況來看，無論是中央財政還是大部分省市區財政都沒有達到這一標準，高等教育投入嚴重不足。20世紀80年代開始的以“分級管理”為基本特征的高等教育投資體制改革，一方面促進了地方高等教育的發展，另一方面也造成了全國高等教育發展條件的極其不平衡。在經濟比較發達的地區，高等教育經費比較充足，辦學條件相對較好；而在經濟比較落后的地區，高教經費相對短缺，辦學條件相對較差，有些高校的基本運轉非常困難。而與此同時，由于中央財政的加強，來自中央的專項補貼性的轉移支付經費大大增加。由于專項的轉移支付比例過高，相關制度不正規、不透明，它的后果就是相關政府部門的權利很大，決策受非制度化的人為影響過大，極易導致“尋租”行為。

(二)學費收入增長的可能性明顯受到抑制

20世紀90年代中期以來，特別是高校擴招以來，由于政府撥款的相對不足等多種原因，高等學校的學費水平不斷上漲。從90年代中期，學費就開始成為除政府財政投入外的第二大經費來源渠道，而且其在整個高等教育經費中所占的比例不斷上升，從2003年起已高居30％以上。但是，一個時期以來高校收費水平及其上漲速度不僅使居民普遍感到了經濟上的壓力，更在相當程度上超越了社會普遍的心理承受能力。經濟狀況處于劣勢家庭的子女的升學問題成為全社會關注的焦點問題。學費水平的制定不再單純是一個依據培養成本進行科學核算的技術問題，它越來越成為一個關系到社會和諧穩定的政治問題。可以說高等教育收費機制的改革正在遭遇改革開放以來所未曾有過的來自各方面的社會壓力。

(三)高校債務危機及其影響加劇

由于20世紀90年代末以來學生規模的超常規快速擴張，原有渠道的資金來源數量遠遠不能滿足對包括大量新建教學設施在內的資金需求。在政府撥款不足、經費供求缺口日趨擴大的狀況下，許多高校被迫選擇借貸籌資，既包括從外部金融機構獲得貸款，也包括來自高校內部不同項目之間的內部債務。負債運作是近年來各地高校普遍采用的籌資行為，成為繼財政撥款、學雜費收入之后，高等院校籌措資源的第三個主要渠道。雖然負債融資作為在原有財力有限的條件約束下高等教育非常規發展的特殊的資金融資手段，在一定程度上緩解了高校經費不足的困境，為高等教育的跨越性發展提供了重要的財力支撐，但與此同時，部分高校通過各種外部或者內部債務來維持學校的經營與發展，在相當程度上加重了后續財務運作的風險。而還款期的進入使得風險壓力不斷升級，已經成為威脅我國高等教育良性可持續發展的嚴重隱患。

(四)其他經費來源渠道的能力建設不容樂觀

除了以上高等教育經費來源的三大主要渠道外，其他渠道進一步拓展的空間也不容樂觀。在我國高等教育經費來源的總盤子里，來自校辦企業和高校的社會性服務收入的比例自從20世紀90年代中期以來一直呈明顯的下降趨勢，進入新世紀以來基本一直徘徊在1％左右。而社會捐集資經營收益用于教育的經費和捐集資收入的比例都停留在l％的水平上。總體而言，我國高等院校在除政府和學費兩個主渠道外的籌資能力是極其有限的。

1998年開始的高校財務制度改革，其實施的實際效果與20世紀80年代以來所倡導的簡政放權、發揮地方和高校辦學自主權的高等教育分權化體制改革的走向表現了明顯的矛盾和沖突。現行的財務管理方式是財政部門對高等學校采取與政府職能部門相同的管理方式，即對高校的財政撥款實行“國庫集中收付制度”。實際上，國庫集中支付改革成功的必備條件要求預算具體、準確和完整。但是由于高校運轉，特別是科研活動的成本行為和財務管理的復雜性和特殊性，其預算很難做到充分的準確、完整，存在眾多不可預計性，需要在執行過程中不斷調整和修正。因此過度強化預算的剛性管理，有違高等院校發展的自身規律。應該說，20世紀90年代末一系列財政改革的結果是，高校正在失去利用短期資金沉淀綜合協調和規劃教育發展的能力；減弱了高校與包括金融在內的機構合作融資的基礎；造成了資

金支付的一些不必要的困難；在一定程度帶來了請如年底盲目突擊花錢，浪費既有資源等等一系列問題。

四、高等教育投資體制的進一步改革與完善

鞏固和加強20世紀80年代中后期到90年代體制改革的成果，堅定不移地繼續高等教育體制改革的正確方向，維護高等學校在資源配置方面的自主權，扭轉教育主管部門和高校事權和財權弱化的被動局面，實現高等教育經費事權和財權的真正統一，使高校真正成為面向社會依法自主辦學和有效自我約束的法人實體，已經成為燃眉之急的迫切任務。

應該堅持“以財政撥款為主，其他多渠道籌措高等教育經費為輔”的體制，加大各級政府對高等教育的投資力度，同時繼續對發展多渠道籌措高等教育經費的途徑提供法律法規和政策的制度保障，以保證高教發展得到必要的經費和資源支持。應該調整財政撥款結構，適當降低目前專項補貼偏高的比例，增加綜合定額類一般性撥款在高等教育財政總投入中的份額，增強撥款程序中的公平性和透明度，確保高校能夠獲得維持正常運轉所必需的、穩定的財源。應該更多地發揮高校的自主性和能動性，堅定地走對高等教育進行成本分擔和成本補償的道路，構建一整套基于社會參與、民主管理、能夠追究和問責的尊重高等教育自身發展邏輯的制度體系。應該建立和完善鼓勵民辦高校發展的機制，切實解決多樣化帶來的民辦學校產權問題，加大對民辦高等教育的政策優惠和投資支持力度，促使公辦和民辦高校能夠在一個相對公平的環境中優勢互補，共同發展。應該認識到，只有切實加強政府職能轉變，真正落實政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結合的有效機制，高等教育才能獲得健康發展，這已經是為國際國內高等教育發展的經驗和教訓所反復證明的真理。

第三篇：我國財政體制改革

課程名稱

論文題目

授課教師

姓名

學號

系別

日期

成績

我國財政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一

階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

關鍵詞：改革；財政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續健康發展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發展的需要。

1．我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。

近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。

1.2公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是

實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

2．今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

2.1按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。二是財政的運行機制。三是科學的方法和有效的監督。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。

2.2按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。依賴不斷增強和上移的必然結果，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實

際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大,另一個是縣級財政的職責重大。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

2.3按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

財政支農的觀念，與發展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統一稅法的規定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的財政政策已逐步從區別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經濟的發展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區別性和歧視性的財政支農觀念。

3．結語

農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉居民發展機會的不均等，進一步拉大城鄉的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫療衛生、養老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉差別，實現城鄉社會經濟的一體化發展。

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第四篇：淺談我國行政監督體制改革

淺談我國行政監督體制改革

黨的十六大報告把“加強對權力的制約和監督”作為當前和今后一段時間我國政治體制改革的重要任務之一。行政權力是國家的一項重要權力，隨著我國社會和經濟的發展，政府職能的拓展，行政權力也在不斷擴大，其在國家權力結構中的主導地位日益突出。十八世紀的法國啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”①。由此可看出，權力沒有制約就會失衡，不加監督，就會被濫用。加強行政監督是我國政治體制改革順利進行的重要保證。下面我就行政監督體制的內涵及改革意義、我國行政監督體制面臨的主要主要問題、我國行政監督體制改革的思路和對策做以初淺的分析。

[內容提要]隨著中國特色社會主義事業的不斷發展進步，政府在政治統治和社會事務管理方面的職能也急劇擴大，行政權力不斷取得實質性擴張。而我國現行行政監督體制有些地方已呈現滯后趨勢，若跟不上改革的步伐，將極大地影響行政監督的力度和效果，影響有中國特色社會主義事業的前進和發展。本文通過分析我國現行行政監督體制，找出其中不完善之處，如行政監督法制化程度低、缺乏獨立性等，并就當前如何完善中國行政監督體制，提出一些想法和對策，如加快行政監督立法，使監督機構具有獨立性等。

[關鍵詞]行政權力 監督體制 改革思路

一、行政監督體制的內涵及改革意義 新中國成立以來，黨和國家為建立健全適合我國國情的監督制度做了不懈努力，建立了一整套監督機構，制定了很多監督制度。一個較為完備的具有中國特色的行政監督體系基本形成。

(一)行政監督體制的內涵

行政監督是指對行政行為的監督，它是保障國家的行政活動依法進行的制度。具體來說，就是具有法定監督權的國家機關、其他社會組織及公民依法對行政機關及其工作人員在實施行政管理活動中是否堅持依法行政所進行的評價、檢查、督促及糾正的活動。②體制一詞在中文里含義很廣，一般是指某一組織的制度及運行方式，其實質是權力關系的制度化、程序化。③將行政監督權力關系制度化，并按此制度所規定的關系運行，就是行政監督體制。行政監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，在監督行政權力、提高行政效率、優化政府形象等方面起到了極為重要的作用，有利于推進政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。

我國行政監督體系由行政組織外部的異體監督和行政組織內部的同體監督組合而成。

外部異體監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督。外部監督又可分為外部權力監督和外部非權力監督。其中外部權力監督包括：國家權力機關的監督，即人民代表大會及其常委會的監督；國家司法機關的監督，即人民檢察院和人民法院實施的監督；中國共產黨組織作為執政黨實施的行政監督。外部非權力監督包括：人民政協以及各民主黨派的監督；社會群眾及輿論監督，主要是指各人民團體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒體實施的監督。

內部同體監督是指來自行政機關內部的權力監督。主要有兩種形式，一是專職監督機關的監督，如監察和審計機關的監督；二是非專職監督機關的監督，主要有一般監督、主管監督、職能監督三種形式。一般監督，即各行政機關按直接隸屬關系，自上而下和自下而上所產生的直線監督或縱向垂直監督。主管監督，即行政機關對被管理單位及其工作人員的監督。職能監督，指政府各職能部門就其所主管的工作，在自己的職權范圍內對其他有關部門實行監督。如財政、稅務、工商、物價等部門的監督等。

從上述架構可以看出，我國現行的行政監督體制具有監督客體的公開性、主體的多元性以及監督內容的廣泛性等特點。從理論上來看，充分體現出了監督的人民主權原則、經常監督原則和公開監督原則；而外部異體監督和內部同體監督的結合，更有利于形成全面復合的監督網絡，提高監督的整體效能。

(二)行政監督體制改革的意義

中國的行政監督，是中國共產黨領導下的行政監督，是人民代表大會制度下的行政監督，是以人民群眾的監督為基礎、同專門機構密切結合的行政監督，監督的目的是為了改善國家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人員更好地為人民服務。鄧小平一貫強調，共產黨要接受監督，黨領導的人民政府要接受監督。他在《共產黨要接受監督》一文以及其他一些重要文獻中，詳細地論證了接受來自各方面的監督對于黨和政府工作的重要意義和作用。他指出：加強對黨和政府及工作人員的監督，具有十分重要意義和作用。這表現在可以促使黨和政府做到兼聽則明，謹慎從事，在工作中減少失誤；有利于防止家長制作風，實現民主管理； 有利于保障人民的民主權利，對鞏固安定團結的政治局面，對清除政府工作人員中的腐敗現象，維護政府威信，具有十分重要意義。④

因此行政監督體制改革能夠緩解或消除社會利益矛盾，從而推動社會政治經濟和文化發展，適應社會利益發展要求，維護政治統治，提高政治管理效率；同時也是醫治行政監督弊端的良藥，通過改革建立起相應的防止和克服弊端的制度，是社會主義民主與法制建設的自我完善，有利于促進行政機關及其工作人員依法行政，確保國家法律、法規、方針政策的貫徹實施；有助于激勵行政工作人員成為人民勤務員，即社會公仆，是發 展民主政治、維護人民的合法權益的重要途徑；完善和執行行政監督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進廉政建設的必要措施；強化行政監督有助于支持各級行政機關及其工作人員行使法定權力，保障憲法、法律、法規實施。

二、目前我國行政監督體制面臨的主要問題

我國行政監督的制度化、體系化發展在促進政府機關及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進國家的政治穩定和經濟的發展等方面，發揮了不可或缺的作用。但是，我國現行行政監督體制仍然不夠健全和完善，行政監督缺位、滯后和監督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國社會、經濟發展。具體來看，有以下幾點。

(一)行政監督法制化程度低

行政監督立法是建立和完善行政監督體制的前提和保證。改革開放以來，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，我國在行政監督立法方面已邁出了較大步伐，先后制定和頒布了一批有關行政監督方面的法律、法規，對促進和保障政府機關及其工作人員廉潔奉公起到了重要作用。但從實踐來看，我國監督權涉及的一些重要領域尚缺乏相應的法律規范：有關保證監督機構行使職權的法律法規尚不健全，特別是對行使監督權的形式和程序、監督對象違法行為的法律責任和處臵方式等都缺乏可操作性的規定。監督立法的這種滯后，直接導致了行政監督工作程序不嚴格、標準不細致、彈性因素強等問題的產生，造成了監督的盲目性和主觀隨意性，極大地影響了行政監督工作的公正性和嚴肅性。

(二)專門監督機構缺乏應有的獨立性

行政監督體現著監督權對行政權的制約，這種制約的效果主要取決于監督主體所擁有的地位和權力。但從目前我國的實際情況來看，目前的專門監督機構（包括監察和審計部門）都處于附屬地位而缺乏必要的獨立 性，這種附屬型的隸屬關系，使專門監督機構在人、財、物等多個方面受制于監督客體，監督人員往往屈從于長官意志，嚴重削弱了專門監督機構的獨立性和權威性。而現階段在我國的省、市、縣三級政權中，專門監督機構之一的行政監察部門與同級紀委實行的是合署辦公模式，雖在一定程度上使監察機關地位有所提高，有利于發揮黨政聯合監督的整體作用。但這種監督體制仍然存在較為突出的問題，一方面，黨的紀律監督得到了強化而行政監察職能卻有弱化的趨勢。目前的監察機關更多履行的主要是從事反腐敗工作的辦案職能，而對如何保證行政機關政令暢通、勤政高效等方面則監督不夠。另一方面，監督機構在同級黨政機關領導下開展工作，同樣沒能走出監督主體依附于監督客體的模式，無法顯示其權威性和獨立性，難以起到有力的監督作用。特別是對同級政府機關領導班子及其“一把手”難以實行真正的監督。

（三）監督主體未能形成合力

我國目前的行政監督體制是一個多元化的體制，監督主體多，機構多，方式和渠道多，這是一個優點，但如果不把各種監督整合好，這種優越性也難以發揮出來。近年來，在黨中央直接領導下，我國在事后監督特別是查辦大案要案方面切實發揮了部門、地區之間密切配合的辦案協調機制和整體合力。但目前各種監督間的關系尚未理順，各種監督主體又都程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確、具體等問題，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，尤其是對那些界限不清的疑難案件，經常出現各監督部門互相推諉、扯皮，無人監督的狀況，導致了監督機制弱化，削弱了行政監督的整體效能。

（四）監督主體缺乏監督力度

在目前，我國的行政監督主體主要是人民代表大會及其常委會。人 大及其常委會對國家行政機關的監督，既體現了人民行使國家權力和管理國家事務的形式，又體現了國家權力的意志和法律賦予的權威，因而它應該是代表國家或人民的意志，對國家行政機關實行的最有權威的監督。但目前，人大監督是法律地位高而實際地位低，理論上應有的權力與現實中實有的權力有差距，監督工作依然是人大工作的薄弱環節。突出表現在監督制約的法規不完善，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大作為權力機構對行政機關應有的監督權。

（五）監督人員素質影響監督效能

行政監督人員是行政監督工作的具體承擔者和實施者，行政監督效能的高低，在很大程度上取決于監督人員的素質。在我國這樣一個非常重視“人情”的國度里，相當部分行政監督人員政治素質不高，不注意堅持原則，不依法行政。在實際工作中，或因怕得罪人，或因外界干預而放棄監督；甚至在一些重大原則問題上，也分不清是非界限。相當部分行政監督人員政策法規水平和業務水平較低，在相當大的程度上降低了行政監督的效能。

三、我國行政監督體制改革的思路和對策

要有效解決我國行政監督體制現存的弊端，進而提高行政監督的效能，以適應社會主義市場經濟發展的需要。我以為，需從以下幾個方面對行政監督體制進行改革。

（一）加快行政監督立法

行政監督是一種法制監督，這不僅意味著行政監督是對行政機關及其工作人員依法行政情況的監督，也意味著行政監督應依法進行。有關監督的法律既是對行政監督權力及其行使的規范，又是這種權力及行使的保障。從我國目前行政監督法規不完善，監督缺乏可操作性的現狀來看，首 要工作是加快行政監督立法進程，制定一系列專門監督法律、法規。為此，必須加快制定《行政監督程序法》、《公職人員財產申報法》、《反腐敗法》、《罷免法》、《追究法》等法律法規，促進行政監督的進一步制度化、法制化。通過各種專門監督法律對各監督主體的職責和權限、監督的對象和范圍、監督的方式和手段、監督者與被監督者的義務和權利等作出明確規定。以達到依法強化監督、細化監督、增強可操作性的目的。只有完善監督法制，才能為健全行政監督法律機制，依法實行行政監督提供基本的規范程序和保障。

（二）使監督機構具有獨立性

“從世界各國已有的監督機構及其發展趨勢來看，監察機構的特點是其享有廣泛的授權并具有獨立性，它只向最高權力機關或立法機關負責，接受它們的領導，而不從屬于任何政府部門，其編制也不納入公務員系列。” ⑤在當代，世界上許多國家和地區也已實行了監察權獨立，產生了良好的監督效果，如新加坡、泰國、瑞典、中國香港等國家或地區腐敗現象之所以很少發生，就與監督權獨立有關。

我國應借鑒已有的成功經驗，賦予專門監督機構必要的獨立性與權威性。具體設想如下，可以在我國最高國家權力機關——全國人大常委會內設一個最高專門監督機構以替代監察部，受全國人大（常委會）領導，對全國人大（常委會）負責，并在此最高專門監督機構下設地方各級監督機構，受地方各級人大（常委會）和上級監督機構的雙重領導。這樣既有利于把憲法規定的各級人大（常委會）對同級政府的監督權落到實處，同時可以保證國家監督機構的獨立性。雖然在各級人大法定權力進一步歸位之前，這一新的監督體制不可能有非常理想的效果，但至少可以改變因行政監督機關（監察機關）隸屬于同級政府而帶來的種種弊端。

而在上述獨立監督體制建立之前，有必要通過健全專門行政監督體制以確保行政監察部門的權威性和相對獨立性。首先要改革現行行政監察體制，使監察部門由雙重領導向垂直領導過渡。目前可先試點實行省以下 垂直領導體制，將省以下各級政府機關中的行政監察部門獨立出來，受上級監察部門直接領導，人、財、物權均由上級監察部門解決。同時考慮到目前監察部門和紀委合署辦公，因此紀委領導體制也應實行同步改革。其次是擴大行政監察部門的職權。在其現有的檢查權、調查權、建議權和處分權外，賦予一定的經濟處罰權，如對因決策失誤或指揮不當給國家和人民利益造成嚴重損失的政府機關領導干部，監察機關應擁有對其進行一定經濟處罰的職權。第三要強化預防監督和監察手段。從事前監督入手，確定監督目標，制定科學的監督計劃，努力發揮監察、審計等專門監督和財政、稅務、環保等職能監督經常性和連續性的作用，促進行政監督的規范化、科學化，建立起有效的預防與控制機制。同時提高監察手段的科技含量，充分運用現代辦公手段，建立監察信息網絡體系，保障監察工作的多向信息渠道暢通，實現查處案件手段的現代化。

（三）建立嚴密的監督體系和合理的監督機構

我國現行的行政監督體制是一個多元化的體系，監督的類型和內容繁多，而且互相之間缺乏協調，監督機構分工也不盡合理。因此現在我們必須使各種監督主體對行政權力的監督形成一個整體效應，構成一個嚴密的體系。從監督的內容來說，包括對行政決策的糾正與完善，對行政執行的督導與反饋，對行政立法的審查與保障，對行政效率的評估與獎懲及對行政決定的復議與申訴。從監督的類型來說，應該包括權力機關的憲法監督，司法機關的行政訴訟監督，行政機關的行政監察，以及群眾、輿論、政協的民主監督。由此形成一個縱橫交錯、內外結合的全方位監督網絡體系，對國家機關及公務員加以行政監督和制約，有效地防止行政權力腐敗現象的滋生，使各級國家機關及工作人員臵于有效的監督之下。

要逐步由自上而下的單向監督模式，轉變為自上而下和自下而上的雙向監督模式。政府內部的雙向監督既包括上級機關及其領導者對下級機關及其普通群眾所實施的下行監督，又包括下級機關及其普通群眾對上級機關及其領導所實施的上行監督。因此，我們行政監督機構的設臵必須要與其權能相適應，做到一職一權、一權一責，從根本上克服過去那種監督 機構地位從屬的缺陷。如果監督機構缺乏有效的獨立性，受制于監督客體，那么合理的監督結構就無從談起。我們一方面要改各級監察機構的平行領導為垂直領導，使之成為上級監察機構的派出機構，以保證其對同級政府機關監督的獨立性；另一方面，擴大監察機構的調查、處分權力，不僅包括縱向的擴權，也就是調查、處理問題的權威，而且還包括橫向的擴權，即權力客體范圍的擴大，由此形成強有力的監督制約機制。

（四）強化權力機關監督

強化權力機關監督是制約行政權力、完善行政監督體制的重要保障。在實踐中，強化權力機關監督制約機制，首先應加強權力機關的自身建設，目前亟待解決兩個問題：一是健全組織機構，如建立人大監督委員會等專門監督機構，以擔負起日常監督工作，保證人大監督權的落實；二是提高人大代表素質和監督能力，通過各種方式，讓人大代表和常委會成員熟悉有關監督的法律、法規，了解監督的形式、程序和方法；引入公開競爭機制，選舉人大代表，弱化代表榮譽感，強化責任感和使命感。其次是要改進監督方式，變被動監督為主動監督，抽象監督為具體監督，一般監督為重點監督，尤其是需要把人民群眾關心的熱點或者焦點問題作為監督重點，如政府機關反腐倡廉、勤政為民，社會保障體系的完善，住房制度改革以及公用事業和日用消費品物價調整問題等，人大及其常委會有責任圍繞這些問題或選擇其中某一問題，對有關政府部門應盡的責任進行監督，以督促他們及時有效的解決群眾關心的問題，以更好地提高監督質量和效果。

（五）提高行政監督人員素質

由于監督機制不完善，監督機關的一些工作人員徇私枉法、濫用監督權力的現象已屢屢發生。如果制定了專門監督法律和實行了垂直領導以后，監督者的權力大大擴大，如果不對其加強政治思想教育和業務素質培訓，同樣還會產生監督者的腐敗。所以，在注重對監督人員的選拔和培訓的同時，也要加強對監督者的監督。另外，還要盡可能地創造條件，保證 監督人員的政治社會地位和經濟待遇，使之能全身心地投入到監督事業中去，自行杜絕參與腐敗的意念。

行政監督人員的素質主要包括政治思想素質、道德作風素質、業務技術素質和文化智能素質等。我覺得目前要提高我國行政監督人員的整體素質應從以下三個方面著手：一是選拔一批有較強的業務素質和較高文化素質的工作人員充實到各級監督隊伍中來。二是針對目前有的監督人員理論和業務水平距離要求還存在不少差距的情況，應十分注意通過培訓來提高他們的行政監督的政策水平、工作能力等基本素質。其三，加強行政監督工作人員的自我素質修養，要養成努力學習，奮發進取的習慣；要勇于實踐，刻苦鍛煉；要從一點一滴做起，嚴格要求自己，持之以恒，使自己的素質不斷提高。有了高素質的監督隊伍，監督水平的提高就有了基礎。不過也不能完全依賴道德素質的力量在行政監督中的作用，同時也要有法律約束。

（六）健全社會及輿論監督機制

目前新聞媒體被很多學者稱作傳統“三權”（立法、行政、司法）之外的“第四權力”。可見其在行政監督中可以發揮重要的作用，但要真正將“第四權”發揮到極致，就必須建立健全新聞媒體監督機制。我國現階段健全輿論監督機制的關鍵是要加強新聞立法。雖然現在新聞媒介在反映民意對政府及其工作人員的某些腐敗行為進行揭露起到了一定的作用，但是，我們也應該看到我國的新聞媒介監督這一環節還很薄弱。當前，可以根據我國的實際情況，借鑒國外的一些好的經驗來完善我國的新聞媒介監督，加強新聞立法。同時我們應該完善輿論監督的信息反饋和責任追究機制。完善輿論監督的信息反饋有利于監督機關及時了解信息，及時采取措施。完善的責任追究機制有利于提高輿論監督的效率。在加強新聞媒介監督機制的同時，也應該完善新聞媒介的自律機制。新聞媒介自身也應該自我約束，新聞工作者不僅要有較高的專業素質，還要有職業道德，不做虛假報道，總是以國家和人民群眾的利益為重。

（七）完善行政監督信息收集系統

現在隨著網絡技術的發展，Internet的廣泛應用，信息網是非常重要的。信息不僅對企業的發展起著至關重要的作用，它對政府工作也同樣重要。現在政府部門也在積極開展政府部門上網工程，也在推行電子政務。如果建立了完善的專門的行政監督情報信息網，政府就可以及時了解各個部門的情況及各個公務員的情況，對他們的行為進行有效的監督。

總之，行政監督體制改革，是一個涉及多方面的復雜的系統工程，要使各個監督主體的行政監督職能得到真正充分地發揮，應更多地務實于“事先預防、事中控制、事后懲處”的科學操作，從法制上健全、從體制上完善、人員素質上提高等多方面入手，全面提高監督工作的整體效能，使其在全面推進依法行政，建設社會主義法治國家的過程中發揮更大的作用。

參考文獻

① 孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊）商務印書館1982年5月第154頁。② 何穎、教軍章著《公共行政學新論》吉林人民出版社2001年3月第1版312頁。③傅明賢主編《行政組織理論》高等教育出版社2000年3月第1版129頁。④據張尚族編著的《行政監督概論》64頁。⑤劉長江：《論建立預防性的監督機制》 《理論文萃》 1999年3月 第27頁。⑥陳奇星：《中國公共行政監督機制現狀分析與對策思考》[J].《國家行政學院學報》 2003年３月

指導教師評語： 12

第五篇：我國行政體制改革

我國行政體制改革探索

平塘縣委黨校莫 彬

自20世紀末，經濟全球化和世界多極化的浪潮以及信息技術的飛速發展，猛烈沖擊著傳統的國際秩序，包括西方世界的所有國家的政府管理和公共行政體制在發生著深刻變革。21世紀，中國公共行政面臨著新的機遇和挑戰。全面建立社會主義市場經濟體制，全面融入經濟全球化的時代潮流，全面發展社會主義民主政治，構成當今我國公共行政面臨的主要行政環境和時代特征。因此，必須以鄧小平理論為指導，對我國公共行政進行全面而深入的總體性改革，建立起適應市場化、全球化、民主化要求的公共行政體制。

一、行政體制改革的基本內容

我國行政體制改革要以鄧小平行政管理理論為指導，必須建立與加入世貿組織后全面開放的市場經濟體制相適應，與社會主義民主政治制度配套的公共行政體制。使政府更好地滿足社會公共需要，優質高效地提供公共產品和公共服務，公共行政體制改革要從以下幾個方面進行：

1、黨政分開，建立強有力的政府工作系統。黨政分開是政治體制改革的關鍵，黨政分開就是將執政黨與國家機關分開。中國共產黨的職能是對整個國家和社會實行政治領導，即政治原則，政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。各類國家機關、社會團體、經濟文化組織，同執政黨并沒有組織上的上下級隸屬關系，與執政黨在政治運行機制中具的不同職能。執政黨實現其領導職能的運行機制應該在人民代表機關內實現。當執政黨的路線，方針，政策及重大決策制定出來后，并在自己的代表大會獲得通過，成為全黨的意志之后，并不能自然而然地成為國家意志，它必須經過一定程序在人民代表機關中討論、審議、表決。經表決通過的路線，方針，政策和重大的決策才能成為國家意志，并具體化，條文化為國家的法律，法令，成為國家行政機關和司法機關行政依據和司法依據。當前，必須改革和完善黨的領導方式和執政方式。黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。

2、改善人民代表大會制度，建立公共行政權力體系。

人民代表大會制度是我國根本政治制度，全國人民代表大會是我國的最高權力機關。我國公共行政體制改革首先從完善人民代表大會制度，加強人大對政府機關的監督與制約入手，建立公共行政權力體制，確保政府行政權力建立在法治與規則的框架之內，防止政府權力對市場自治、人民自主與社會自主的不法侵害。改革開放以來，我國各級人民代表大會及其常務委員會在加強立法工作的同時，也將監督工作放在同等重要位置，除加強對實體法監督外，還注重對程序違法進行監督。但人大及其常委會的實際作用離憲法賦予的最高權力機關的地位還有相當大的距離，要進一步完善人民代表大會制度，還需做大量的工作。

（1）完善憲政體制，確立憲法在政府管理中的權威地位。通過完善憲政體制，確立政府權力界限，政府必須保護公民的自由權利、民主權利與社會經濟權利；確立政府正確行使權利的法律限制，政府必須遵守正當程序原則與依法行政

原則。

（2）進一步細化人民代表大會對政府工作的監督。我國在下一步細化人民代表大會對政府工作的監督和制約作用，探索新的監督方法與具體監督方式；加強人民代表大會對政府行政決策的監督，行使對重大事項的監督權利。

（3）完善我國的選舉制度，完善人民代表大會制度的代表產生辦法，代表管理辦法，議事程序。憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。我國也是實行代議制民主的國家，通過民主選舉產生各級人民代表行使國家權力，選舉制度人民代表大會制度的基礎和重要組成。目前，我國選舉制度仍存在著很多缺陷和問題。為進一步適應社會主義市場經濟體制的建立與民主政治建設的需要，我國完善選舉制度主要從幾個方面進行；第一，修改和完善現行的選舉法，制定實施選舉法相關的法律法規與制度。第二，完善候選人介紹的辦法，在選舉中引進競爭機制。第三，逐步擴大直接選舉的范圍，加強基層民主政治建設。第四，調整全國人大代表結構，讓更多與基層民眾有直接聯系的代表進入。第五，加強全國人大常委會和專門委員會，充分發揮其職能作用。

3、轉變政府職能，建立適應市場經濟的公共管理職能體系。

改革權力高度集中的管理體制，推進政府職能轉變，理順政府與市場、政府與企業，政府與社會的關系，從以下三方面進行：第一，下放企業的自主權，推行政企分開，各級政府不直接經營管理企業。第二，下放權力，精簡機構，克服官僚主義。第三，加大公共支出，滿足社會公共需要。

4、建立中央集權與地方分權相結合的政府體系。

中央集權與地方自治并不是截然對立的兩個極端，而是辯證的統一整體。現階段通過權力下放建立中央必要集權與地方適度分權的體制。首先，建立公共財政體制，加強中央政府宏觀調控的財政基礎。其次，發揮地方政府在提供地方產品中的作用，發揮地方自主權。再次，要打破地方封鎖和行業壟斷，建立統一的社會主義市場經濟秩序。

5、精簡機構，推行綜合管理，建立現代公共行政組織體系。

精簡機構的重要途徑就是推行政府事務綜合管理，克服指揮機關龐大，部委過多的弊端。推行政府事務綜合管理，可借鑒當代市場經濟發達國家政府部門設置的大部制經驗。大部制是市場經濟發達國家處理政府部門間關系的國際慣例。如美國政府的內閣部為14個，英國中央政府機構大體在17個左右，德國大致保持15個，日本目前政府內閣為1府12個省廳。當今發達市場經濟國家政府部門普遍實行大部制，對政府事務實行綜合管理，是因其有著強勁的動力和明顯的優勢。隨著社會主義市場經濟的逐步推進，我們要積極創造推進大部制的條件，加快我國政府機構改革。

6、進行內部創新，將決策職能與執行職能分開。

中央部委要相應地進行內部機構改革，采取相應措施將事業單位剝離。要充分借鑒發達國家成功經驗，推進政府內部決策職能和執行職能的適度分開，改革行政執行體制。決策和執行分開是行政機構內部縱向的管理職能的劃分和轉變，是政府管理方式與管理手段的深刻變革，在實踐中起到提高政府公共服務質量，增加公共政策的公正性與回應性的良好效果。

7、適應信息時代要求，構建高效行政組織

在網絡經濟時代，我國行政體制改革可以以下方面入手，構建高效行政體系。首先，遵循科學的行政組織原則，保持行政組織的精簡高效。其次，借鑒新公共

管理改革的成果，提高公共部門的管理質量與效率。最后，構建知識經濟型的行政組織。

二、我國政府職能轉變的相應措施

1、進一步完善市場經濟體制，推進產權制度改革，完善政府平等保護各類產權職能。

2、建立公共財政體制，政府要大力發展社會公共基礎、公共科技、公共教育、公共衛生與公共保障職能。

3、實行政府決策與執行職能分開，打破部門利益，建立平等實施公共管理的政府機構體系。

4、改革行政審批制度、建立公共審批制度。

5、轉變行政觀念，樹立政府是公共管理者的觀念和政府是公共產品的提供者的觀念。

6、建立衡量公共供求平衡的指標體系，加強對政府管理的定量研究，增加政府職能轉變研究的實證性與科學性。

三、我國政府機構改革的總體目標

我國行政改革的目標，是建立適應社會主義市場經濟體制需要的，有中國特色的、廉潔高效，運轉協調，行政規范的行政管理體制。

1、建立科學行政機構管理，推行行政改變。在政府機構改革中，要以觀念變革為先異，以政府職能轉變為核心，以機構調整為依托，充分借鑒發達市場經濟國家科學設置市場經濟管理機構的經驗，建立適合我國國情的科學的政府機構體系。

2、改革理順中央與地方關系，在市場經濟條件下，中央與地方關系的規律是：在加強中央政府宏觀管理的前提下，逐步完善地方政府自主處理地方公共事務的職能。

3、改革理順政府部門之間的關系。長期以來，我國各級政府機構橫向職能交叉不清的現象非常嚴重，解決政府部門之間關系重要的途徑，就是精減機構，推進政府事務綜合管理，理順政府部門之間的關系具體作法，①調整機構設置，理順政府各部門之間的關系，推進政府綜合管理，實行大部制。②進一步完善雙重管理體制和垂直管理體制，理順政府部門層級關系。③科學管理國有資產與行政部門國有資產，改革機關后勤管理體制。

4、處理好黨政機構關系。傳統體制癥結在高度集權的管理體制，機構改革的重要步驟就是調整權力結構，改革高度集權的管理體制，理順黨政關系，實行黨政分開，在職能上劃清黨委和政府的職責范圍。在機構設置上，黨委不要設經濟管理部門，部門工作由政府去管。實現鄧小平提出的要轉變“以黨治國”為“黨管政府”的正確主張。

5、科學設置綜合執法機構，改革行政執法體制。實行獨立機構是一種與職能機構聯系密切但又獨立于各職能機構之外的機構類型。獨立機構依法設立，有特定的工作性質，工作目標，有獨立的經費預算，有完整的工作程序以及規范的評估標準，專業性強，側重于執行功能，又稱為執法機構。政府獨立機構主要依照法律規章，具體承擔社會管理工作，執行特定的行政管理任務，履行政府執法管理職能。機構改革就必須實行決策與執行職能分開，改革行政執法體制，科學設置綜合執法機構。

6、實行編制法治化。鄧小平指出“編制就是法律”。我國黨政機構中，長期缺少嚴格的從上自下的行政法規和個人責任制，缺少職責權限的嚴格明確的規

定，造成機構臃腫、層次多，促成官僚主義的發展。推進行政機構法治化，第一，要盡快制定完善機構編制法規。第二，建立健全編制執法監督制度。第三，增強機構編制管理的約束和監督，增強公共財政預算時機構編制的硬性約束作用。

經濟體制改革與行政體制改革是辯證統一的，是社會主義制度自我完善和生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑矛盾運動的集中體現。經濟體制改革進展要求行政體體改革，要求與之配套；行政體制改革的深入又將促進政治體制改革的發展，并為經濟體制改革提供有力保證。行政體制的改革推動我國社會主義民主政治，這是我黨始不渝的奮斗目標。鄧小平行政理論，是我們黨而向新的歷史加快政府改革，全面建設小康社會偉大事業的戰略需要。改革開放以來，我國社會主義現代化建設取得矚目的偉大成就，最根本是靠鄧小平理論的指導。現在，我國社會主義市場經濟體制已進入攻堅階段，我國整個經濟正處于戰略調整過程中，深層次的矛盾和問題突出，在這種情況下，尤其發揮鄧小平理論這個最大思想政治優勢，作為我們開創現代化事業的強大思想武器。鄧小平理論行政理論堅持和發展了馬克思主義的國家學說和政府建設思想，從我國基本國情出發全面、系統地闡述了黨在新時期執政行政的一系的重大問題，對于我們政府改革，實現科學的行政管理具有很強的針對性和指導性。