第一篇：鄉鎮機構改革領導講話

在深化鄉鎮機構改革動員大會上的講話

（2011年7月 日）

同志們：

按照會議安排，我講三點意見。

一、充分認識鄉鎮機構改革的重大意義

機構改革是政治體制改革的重要內容，也是其他各項改革得以順利進行的重要條件。鄉鎮政府作為農村基層政權組織，是國家政權的基石，是黨和政府密切聯系群眾的重要橋梁和紐帶。推進鄉鎮機構改革，對于加強基層政權建設、統籌城鄉發展、維護社會穩定、密切黨群干群關系具有十分重要的意義。

（一）推進鄉鎮機構改革，是貫徹落實科學發展觀的客觀要求。貫徹落實科學發展觀，必須加快行政管理體制改革，著力形成有利于科學發展的體制機制。鄉鎮政府處于整個行政管理體制最前沿，在貫徹落實黨和國家的路線、方針和政策，推動地方經濟社會發展，維護一方平安，保障和改善民生等方面發揮著重要作用。目前的鄉鎮管理體制還不能完全適應經濟社會發展的要求。只有通過深化改革，加快建立符合科學發展觀的體制機制，才能更好的推動經濟社會率先突破發展。

（二）推進鄉鎮機構改革，是必須完成的一項政治任務。2005年，省委、省政府下發了《關于開展鄉鎮機構改革試點工作的意見》，在全省12個縣區227個鄉鎮開展了鄉鎮機構改革試點工作。2007年，根據省委、省政府關于擴大試點范圍的要求，我市在商南縣進行了試點，我縣在巡檢鎮進行了試點。2010年7月，省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于全面開展鄉鎮機構改革的指導意見》，決定從2010年下半年全面推開鄉鎮機構改革。根據省、市統一要求，各市、縣必須于今年3月底前全面完成鄉鎮機構改革任務。我縣由于縣級班子調整，此項工作已滯后。按照省市統一部署，我們必須盡快完成鄉鎮機構改革任務。

（三）推進鄉鎮機構改革，是加快職能轉變的迫切需要。改革開放以來，我縣先后進行了多次鄉鎮機構改革和行政區劃調整，政府職能得到了進一步轉變，有力地保障了各項改革和全縣社會事業發展。但政府職能轉變不到位，社會管理和公共服務薄弱，機構設置不盡合理，政事不分、職責交叉、權責脫節、工作效率不高的問題依然存在。尤其是鄉鎮事業站所在2002年機構改革時沒有完全整合到位，致使上下兩張皮，給工作帶來了諸多不便等等。這些問題，已影響到政府職能的全面履行，影響了經濟社會發展的進度和質量，影響了服務群眾的質量和水平。這次鄉鎮機構改革的目的，就是要進一步轉變鄉鎮政府職能，加快建設高效廉潔的服務型政府，整合鄉鎮事業站所，使其成為綜合性的為農服務單位，更好的發揮職能。通過改革，使鄉鎮政府自身的定位與其承擔的職責任務相適應，從而為加快經濟社會率先突破發展提供堅實的體制機制保障。

二、切實把握好鄉鎮機構改革的重點

這次鄉鎮機構改革，不是對鄉鎮機構數量的簡單撤并，也不是對鄉鎮事業單位的機械合并或名稱的簡單變更，而是通過機制創新和制度建設，解決行政管理體制不適應經濟社會發展要求的問題。改革涉及到每個鄉鎮，包括鄉鎮機關和事業單位，涉及到有關縣級主管部門，時間緊，任務重，要求高。在具體工作中，要切實把握好以下幾個重點：

（一）要以轉變職能為核心，著力提升服務能力。轉變職能是鄉鎮機構改革的核心，也是衡量改革成效的關鍵。一要科學界定職能，推進鄉鎮職能轉變。重點做到“三強三弱”：即強化社會管理職能，弱化直接管理經濟事務的職能；強化公共服務職能，弱化直接參與市場經濟活動的職能；強化組織協調職能，弱化包辦村民自治組織和其他社會組織能夠自行解決的社會事務職能。鄉鎮要由過去的“要錢、要物、要糧”變為“送補貼、送政策、送服務”，工作重點要從過去直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務，轉變到對農戶和各類經濟主體進行示范引導，提供政策服務，以及維護穩定營造發展環境上來。二要加快推進“四個分開”。即推進政企、政事、政資和政府與市場中介組織分開，全面梳理政府職能，把一些輔助性、技術性、專業性事務交給事業單位和市場中介組織，進一步下放管理權限，進一步減少對微觀經濟的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。三要提高鄉鎮直接服務水平。加強直接面向基層和群眾的“窗口”機構的服務與管理，健全辦事制度，公開辦事依據，簡化辦事流程，提高辦事效率，增加辦事透明度，使廣大群眾真正從改革中得到便利和實惠。

（二）要以調整機構為重點，整合優化組織機構。按照市上批準的《洛南縣鄉鎮機構改革方案》，全縣共撤銷6個鄉鎮，即撤銷陳耳鎮、駕鹿鄉、廟臺鄉、上寺店鄉、王嶺鄉和廟坪鄉。設立19個鎮，即城關鎮、永豐鎮、景村鎮、古城鎮、石門鎮、石坡鎮、靈口鎮、三要鎮、巡檢鎮、保安鎮、衛東鎮、麻坪鎮、洛源鎮、寺耳鎮、四皓鎮、謝灣鎮、寺坡鎮、柏峪寺鎮、高耀鎮。鎮機關按2萬人以上的鎮設置5個內設機構，2萬以下的鎮設置3個內設機構。事業單位按照調整規范、歸并職能、綜合設置的原則，設立6個事業機構。縣編辦要認真做好機構整合、職能界定、人員編制等工作，組織、人社、財政、檔案等部門要認真做好人員、資產、檔案劃轉工作，確保改革順利推進。

（三）要以落實“三定”為切入點，切實理順職責關系。做好鄉鎮機關“三定”和事業單位職責界定工作，是實施鄉鎮改革的重要內容。一要科學設置鄉鎮機關職能。要依據法律法規，從有利于經濟社會發展大局出發，明確鄉鎮機關應當保留、取消、劃出、劃入和增加職能以及承擔的責任。尤其對賦予鄉鎮政府的重要職責，要有法律法規依據，不能隨意擴大和延伸。同時，要處理好新“三定”與舊“三定”之間的關系。二要明確鄉鎮事業單位職責。要對鄉鎮事業單位，尤其是整合的事業單位的職責進行梳理，明確其工作職責和工作范圍。三要嚴格控制人員編制。總的要求是，鄉鎮機關行政編制不得突破市上下達的編制總額，不得使用和變相使用事業編制。事業單位編制在總量內作適當微調。領導職數按有關文件規定執行，不能突破。四是平穩做好人員劃轉工作。這次鄉鎮機構改革，撤并了6個鄉鎮，加之每個鄉鎮機關內設機構作了調整，事業單位進行了整合，涉及到鄉鎮每名干部職工，所以各參與改革部門、各鄉鎮必須高度重視，嚴格政策，縝密操作。對于整建制撤并的鄉鎮，按照“區劃調整，人隨事走，對應接收”的原則，其在崗人員、提前離崗人員、離退休人員隨原鄉鎮整體劃轉到并入鄉鎮，對于有整合任務的鄉鎮事業單位要按照“整體并入，人隨事走”的原則，人員劃入新的組建單位。在人員劃轉過程中，要平穩過渡，避免引發新的矛盾。

三、精心做好鄉鎮機構改革實施工作

這次鄉鎮機構改革涉及面廣，政策性強，各鄉鎮、各有關部門一定要高度重視，在縣委、縣政府和鄉鎮機構改革領導小組的統一領導下，精心組織，確保此項工作順利實施。

一要抓好學習動員。今天會后，各鄉鎮要組織干部職工認真學習鄉鎮機構改革的政策規定及配套文件精神，把改革的指導思想、原則、目標任務和政策規定等向干部職工講清楚，教育和引導廣大干部職工顧全大局，理解改革，支持改革，順應改革，以更大的熱情投入到具體工作中。

二要制定好“三定”方案。縣編辦已印發了制定“三定”的規定，各鎮要抓緊對本鎮政府機關職能配置，機構編制現狀進行全面分析，依據《行政許可法》等法律法規要求，提出本鎮“三定”方案的意見，報縣機改小組審核。同時鎮屬各事業單位也要提出本單位的具體職責意見，報機改辦備案。

三要抓好定崗定員。各鎮要根據“三定”方案，抓好內設機構的組建運轉，事業單位整合，干部職工調整配備工作。在人員定崗工作中，要按照人員定崗工作實施意見，積極推行競爭上崗和輪崗，加大干部交流力度。要認真落實編制實名制管理制度，明確在編人員和不在編人員，定編定崗到人。人員定崗要遵循職位說明書，但可以一崗多責、一崗多人。可以把在編人員設為主崗，履行崗位主要職責，不在編人員設為輔崗，即崗位助理，消化富余人員。允許超編人員在一定時限內存在，通過自然減員等途徑逐年消化解決。

四要加強規范管理。各鎮要在“三定”的基礎上，根據新的職責任務，進一步理順工作關系，明確工作職責，建立健全各項制度，強化人、財、物統管，確保機關、事業單位規范運行，高效運轉。

五要嚴肅工作紀律。各鄉鎮要成立本鄉鎮機構改革工作領導小組，全面組織實施好機構改革工作。這里需要強調的是，崗位調整了的同志和新任職的同志，要盡快到崗到位，迅速進入角色，有序開展工作，確保工作秩序不亂，工作力度不減。在機構改革中，各鄉鎮要嚴格執行縣上下發的《實施方案》和4個配套文件，嚴格遵守有關財經、組織人事、檔案管理和廉政紀律要求，堅決禁止一切違紀違規行為。改革期間，發現頂風違紀的，堅決予以嚴肅查處。

同志們，這次鄉鎮機構改革，意義重大，任務艱巨。各鄉鎮、各有關部門一定要服從工作大局，落實工作責任，嚴肅工作紀律，統籌兼顧，確保機構改革和經濟社會發展“兩不誤，兩促進”，為加快推進全縣經濟社會率先突破發展做出新的更大貢獻。

第二篇：鄉鎮機構改革領導講話

在深化鄉鎮機構改革動員大會上的講話

（2011年7月日）

同志們：

按照會議安排，我講三點意見。

一、充分認識鄉鎮機構改革的重大意義

機構改革是政治體制改革的重要內容，也是其他各項改革得以順利進行的重要條件。鄉鎮政府作為農村基層政權組織，是國家政權的基石，是黨和政府密切聯系群眾的重要橋梁和紐帶。推進鄉鎮機構改革，對于加強基層政權建設、統籌城鄉發展、維護社會穩定、密切黨群干群關系具有十分重要的意義。

（一）推進鄉鎮機構改革，是貫徹落實科學發展觀的客觀要求。貫徹落實科學發展觀，必須加快行政管理體制改革，著力形成有利于科學發展的體制機制。鄉鎮政府處于整個行政管理體制最前沿，在貫徹落實黨和國家的路線、方針和政策，推動地方經濟社會發展，維護一方平安，保障和改善民生等方面發揮著重要作用。目前的鄉鎮管理體制還不能完全適應經濟社會發展的要求。只有通過深化改革，加快建立符合科學發展觀的體制機制，才能更好的推動經濟社會率先突破發展。

（二）推進鄉鎮機構改革，是必須完成的一項政治任務。2005年，省委、省政府下發了《關于開展鄉鎮機構改革試點工作的意

見》，在全省12個縣區227個鄉鎮開展了鄉鎮機構改革試點工作。2007年，根據省委、省政府關于擴大試點范圍的要求，我市在商南縣進行了試點，我縣在巡檢鎮進行了試點。2010年7月，省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于全面開展鄉鎮機構改革的指導意見》，決定從2010年下半年全面推開鄉鎮機構改革。根據省、市統一要求，各市、縣必須于今年3月底前全面完成鄉鎮機構改革任務。我縣由于縣級班子調整，此項工作已滯后。按照省市統一部署，我們必須盡快完成鄉鎮機構改革任務。

（三）推進鄉鎮機構改革，是加快職能轉變的迫切需要。改革開放以來，我縣先后進行了多次鄉鎮機構改革和行政區劃調整，政府職能得到了進一步轉變，有力地保障了各項改革和全縣社會事業發展。但政府職能轉變不到位，社會管理和公共服務薄弱，機構設置不盡合理，政事不分、職責交叉、權責脫節、工作效率不高的問題依然存在。尤其是鄉鎮事業站所在2002年機構改革時沒有完全整合到位，致使上下兩張皮，給工作帶來了諸多不便等等。這些問題，已影響到政府職能的全面履行，影響了經濟社會發展的進度和質量，影響了服務群眾的質量和水平。這次鄉鎮機構改革的目的，就是要進一步轉變鄉鎮政府職能，加快建設高效廉潔的服務型政府，整合鄉鎮事業站所，使其成為綜合性的為農服務單位，更好的發揮職能。通過改革，使鄉鎮政府自身的定位與其承擔的職責任務相適應，從而為加快經濟社會率先突破發展提供堅實的體制機制保障。

二、切實把握好鄉鎮機構改革的重點

這次鄉鎮機構改革，不是對鄉鎮機構數量的簡單撤并，也不是對鄉鎮事業單位的機械合并或名稱的簡單變更，而是通過機制創新和制度建設，解決行政管理體制不適應經濟社會發展要求的問題。改革涉及到每個鄉鎮，包括鄉鎮機關和事業單位，涉及到有關縣級主管部門，時間緊，任務重，要求高。在具體工作中，要切實把握好以下幾個重點：

（一）要以轉變職能為核心，著力提升服務能力。轉變職能是鄉鎮機構改革的核心，也是衡量改革成效的關鍵。一要科學界定職能，推進鄉鎮職能轉變。重點做到“三強三弱”：即強化社會管理職能，弱化直接管理經濟事務的職能；強化公共服務職能，弱化直接參與市場經濟活動的職能；強化組織協調職能，弱化包辦村民自治組織和其他社會組織能夠自行解決的社會事務職能。鄉鎮要由過去的“要錢、要物、要糧”變為“送補貼、送政策、送服務”，工作重點要從過去直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務，轉變到對農戶和各類經濟主體進行示范引導，提供政策服務，以及維護穩定營造發展環境上來。二要加快推進“四個分開”。即推進政企、政事、政資和政府與市場中介組織分開，全面梳理政府職能，把一些輔助性、技術性、專業性事務交給事業單位和市場中介組織，進一步下放管理權限，進一步減少對微觀經濟的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。三要提高鄉鎮直接服務水平。加強直接面向基層和群眾的“窗口”機

構的服務與管理，健全辦事制度，公開辦事依據，簡化辦事流程，提高辦事效率，增加辦事透明度，使廣大群眾真正從改革中得到便利和實惠。

（二）要以調整機構為重點，整合優化組織機構。按照市上批準的《洛南縣鄉鎮機構改革方案》，全縣共撤銷6個鄉鎮，即撤銷陳耳鎮、駕鹿鄉、廟臺鄉、上寺店鄉、王嶺鄉和廟坪鄉。設立19個鎮，即城關鎮、永豐鎮、景村鎮、古城鎮、石門鎮、石坡鎮、靈口鎮、三要鎮、巡檢鎮、保安鎮、衛東鎮、麻坪鎮、洛源鎮、寺耳鎮、四皓鎮、謝灣鎮、寺坡鎮、柏峪寺鎮、高耀鎮。鎮機關按2萬人以上的鎮設置5個內設機構，2萬以下的鎮設置3個內設機構。事業單位按照調整規范、歸并職能、綜合設置的原則，設立6個事業機構。縣編辦要認真做好機構整合、職能界定、人員編制等工作，組織、人社、財政、檔案等部門要認真做好人員、資產、檔案劃轉工作，確保改革順利推進。

（三）要以落實“三定”為切入點，切實理順職責關系。做好鄉鎮機關“三定”和事業單位職責界定工作，是實施鄉鎮改革的重要內容。一要科學設置鄉鎮機關職能。要依據法律法規，從有利于經濟社會發展大局出發，明確鄉鎮機關應當保留、取消、劃出、劃入和增加職能以及承擔的責任。尤其對賦予鄉鎮政府的重要職責，要有法律法規依據，不能隨意擴大和延伸。同時，要處理好新“三定”與舊“三定”之間的關系。二要明確鄉鎮事業單位職責。要對鄉鎮事業單位，尤其是整合的事業單位的職責進

行梳理，明確其工作職責和工作范圍。三要嚴格控制人員編制。總的要求是，鄉鎮機關行政編制不得突破市上下達的編制總額，不得使用和變相使用事業編制。事業單位編制在總量內作適當微調。領導職數按有關文件規定執行，不能突破。四是平穩做好人員劃轉工作。這次鄉鎮機構改革，撤并了6個鄉鎮，加之每個鄉鎮機關內設機構作了調整，事業單位進行了整合，涉及到鄉鎮每名干部職工，所以各參與改革部門、各鄉鎮必須高度重視，嚴格政策，縝密操作。對于整建制撤并的鄉鎮，按照“區劃調整，人隨事走，對應接收”的原則，其在崗人員、提前離崗人員、離退休人員隨原鄉鎮整體劃轉到并入鄉鎮，對于有整合任務的鄉鎮事業單位要按照“整體并入，人隨事走”的原則，人員劃入新的組建單位。在人員劃轉過程中，要平穩過渡，避免引發新的矛盾。

三、精心做好鄉鎮機構改革實施工作

這次鄉鎮機構改革涉及面廣，政策性強，各鄉鎮、各有關部門一定要高度重視，在縣委、縣政府和鄉鎮機構改革領導小組的統一領導下，精心組織，確保此項工作順利實施。

一要抓好學習動員。今天會后，各鄉鎮要組織干部職工認真學習鄉鎮機構改革的政策規定及配套文件精神，把改革的指導思想、原則、目標任務和政策規定等向干部職工講清楚，教育和引導廣大干部職工顧全大局，理解改革，支持改革，順應改革，以更大的熱情投入到具體工作中。

二要制定好“三定”方案。縣編辦已印發了制定“三定”的規定，各鎮要抓緊對本鎮政府機關職能配置，機構編制現狀進行全面分析，依據《行政許可法》等法律法規要求，提出本鎮“三定”方案的意見，報縣機改小組審核。同時鎮屬各事業單位也要提出本單位的具體職責意見，報機改辦備案。

三要抓好定崗定員。各鎮要根據“三定”方案，抓好內設機構的組建運轉，事業單位整合，干部職工調整配備工作。在人員定崗工作中，要按照人員定崗工作實施意見，積極推行競爭上崗和輪崗，加大干部交流力度。要認真落實編制實名制管理制度，明確在編人員和不在編人員，定編定崗到人。人員定崗要遵循職位說明書，但可以一崗多責、一崗多人。可以把在編人員設為主崗，履行崗位主要職責，不在編人員設為輔崗，即崗位助理，消化富余人員。允許超編人員在一定時限內存在，通過自然減員等途徑逐年消化解決。

四要加強規范管理。各鎮要在“三定”的基礎上，根據新的職責任務，進一步理順工作關系，明確工作職責，建立健全各項制度，強化人、財、物統管，確保機關、事業單位規范運行，高效運轉。

五要嚴肅工作紀律。各鄉鎮要成立本鄉鎮機構改革工作領導小組，全面組織實施好機構改革工作。這里需要強調的是，崗位調整了的同志和新任職的同志，要盡快到崗到位，迅速進入角色，有序開展工作，確保工作秩序不亂，工作力度不減。在機構改革中，各鄉鎮要嚴格執行縣上下發的《實施方案》和4個配套文件，嚴格遵守有關財經、組織人事、檔案管理和廉政紀律要求，堅決禁止一切違紀違規行為。改革期間，發現頂風違紀的，堅決予以嚴肅查處。

同志們，這次鄉鎮機構改革，意義重大，任務艱巨。各鄉鎮、各有關部門一定要服從工作大局，落實工作責任，嚴肅工作紀律，統籌兼顧，確保機構改革和經濟社會發展“兩不誤，兩促進”，為加快推進全縣經濟社會率先突破發展做出新的更大貢獻。

第三篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革的分析研究及其相關對策措施

鄉鎮是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區內各項政治、經濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發展,鄉鎮機構進行了多次的鄉鎮機構改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉鎮政府職能越位、錯位現象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、全面實現小康社會的戰略目標,同時隨著新型城鄉關系的建立、國家農業稅費體制改革的實施、農村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉鎮人員多元化等因素的影響,對鄉鎮機構改革又提出了新的要求和挑戰。

一、鄉鎮機構改革的必要性：

（一）、鄉鎮機構改革是社會主義市場經濟發展的客觀要求 政府機構作為上層建筑，它的職能和機構設置應該是同經濟體制相適應的。市場經濟的發展要求政府機構也必須作出相應的調整，才能適應經濟發展的需要。推進鄉鎮機構改革，理順關系，分清責任，切實解決現行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經濟體制改革，加快經濟社會發展，促進社會主義市場經濟發展的客觀要求。

（二）、鄉鎮機構改革是構建社會主義和諧社會的重要內容 農村改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。農村改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富余人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關系，促進公共資源在城鄉之間合理配置；需要農村干部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關系，善于在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉鎮機構改革已經成為構建社會主義和諧社會必不可少的重要內容。

二、鄉鎮機構運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉鎮機構經過幾十年的改革后，社會各個方面出現了翻天覆地的變化，鄉鎮政府由計劃經濟對企業全面管制逐步轉變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉鎮企業不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉鎮行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業單位改革遠遠滯后于政府改革與企業改革，傳統事業單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業一體化特征依然突出。

（四）鄉鎮機構功能失調

由于轉軌與接盤的脫節，改革后的鄉鎮機構的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現了“減人、廢事、費支”的惡性循環。鄉鎮政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉鎮管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

三、鄉鎮機構改革的難點：人員精簡與分流

鄉鎮政府機構改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數市縣鄉政府下轄的事業單位都人滿為患，一些事業單位現有人員工資發放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉鎮機構改革難點；每次改革最終結果是人員回升,導致每次改革總是出發點很好，結果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉鎮機構改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉鎮機構改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉鎮機構不光遠離了農民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉鎮政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益。

（二）傳統觀念影響

傳統觀念的影響對鄉鎮機構改革也存在著重大的影響。傳統行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。加上鄉鎮大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經費不足

機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統工程。機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現。由于鄉鎮經費的相對不足，經費緊缺的矛盾日益突出現。在改革不配套和鄉鎮經費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩定的生活來源，因此這成為鄉鎮人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉鎮機構人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結構、功能兩個層面上的改革，都必然受到經濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現鄉鎮機構改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉變

轉變政府職能，改變傳統的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監督與權利對權力的監督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉鎮行政改革；第二，培育鄉村市場經濟體制：從市場方面看，我國的市場經濟體制基本完善，但其中的鄉村市場經濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉村市場經濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉村市場交易的硬體條件，如鄉村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉村交易的軟體環境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉鎮機構改革的重要內容，是鄉鎮機構改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優的選人用人環境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉鎮機構改革要引入競爭機制，實現鄉鎮干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構和人員編制，精簡機構，減少人員編制，是衡量機構改革成效的重要標志；（3）、制定優惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監督

在鄉鎮機構改革中，我們要依照法律法規,界定鄉鎮職能。在依法治國的大環境下，要逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或鄉鎮政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉鎮管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉鎮機構改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規范程序，簡化環節，設定時限，提高效率。

第四篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當前，鄉鎮機構改革問題受到了學術界越來越多的關注，學者的觀點不盡相同。鄉鎮機構改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉鎮機構改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉變，長遠出路為鄉鎮自治。同時，應改革財政體制，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

關鍵詞：鄉鎮機構改革；事權；職能轉變；鄉鎮自治

一 當前的研究

（一）當前關于鄉鎮機構改革的主要觀點 當前關于鄉鎮機構改革，主要有三種思路。第一，加強鄉鎮權力。李昌平認為，鄉鎮政府將長期存在下去，鄉鎮權力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農村社會治理的實際來看，鄉鎮這一級組織在近期內還不能輕言撤消。下一步鄉鎮改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農民提供公共服務的基層政府組織。[2] 第二，變鄉鎮政府為縣政府的派出機構。徐勇提出了“縣政、鄉派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉鎮公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。鄉的財政開支由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。村繼續實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉鎮政府徹底改為派出機構。[4] 第三，實行鄉鎮自治。如何實現鄉鎮自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。鄉鎮機構改革不能把撤消鄉鎮作為目標，他認為，有人提出要取消鄉鎮一級政府是令人懷疑的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉鎮變為自治政府。于建嶸雖然也主張鄉鎮自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉鎮不設政府，恢復村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉鎮自治，但內涵是不一樣的，一個是要保留鄉鎮政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉鎮政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉鎮政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數。鄉鎮政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉鎮政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉鎮政府理由的分析

“皇權不下縣”。在我國歷史上，有“皇權止于縣政”的傳統，實行皇權——官僚體制下的鄉村自治，國家政權不直接滲透于鄉村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農業剩余無法供養一個滲透到分散孤立的鄉村社會的政權體系。[7]但同時，我們應該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉村社會事務的有限性和單一性。而在今天，鄉村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉村社會具有大量事務而且復雜，包括經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設社會主義新農村這一政府主導的歷史任務下，鄉村社會不僅僅是要實現發展，而且要縮小城鄉差距，實現社會的和諧，鄉鎮政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉鎮政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉鎮政府并不會使鄉鎮政府應該承擔的大量鄉村事務減少，相反必定會影響農村公共產品的供給質量。

“政府層級多”。我國現有中央、省、市（地區）、縣、鄉（鎮）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉鎮政府。但政府層級多，就一定應該取消鄉鎮政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉鎮政府，那么鄉鎮政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。在當前很多村集體經濟狀況困難的情況下，再增加其事權是不切合實際的。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉鎮政府所面對的政府與農民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉鎮政府的取消而消除，而會轉移給縣級政府。實際上，在很多現代民族國家的地方政府的行政區劃中，都有鄉鎮政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉鎮政府與我們國家的鄉鎮相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮政府以及學校特別行政區等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉鎮要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮為例，該鎮有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設了近30個辦公室（處），包括信息技術辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區居民提供了良好的公共服務。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔，但如果要減少政府層級的話，那么應該取消的是市（地）級政府，而不應該是直接為農民提供公共產品的鄉鎮政府。

“鄉鎮財政困難”。取消鄉鎮政府觀點的重要依據之一就是鄉鎮政府財政困難，負債累累，農業稅取消后，鄉鎮缺乏穩定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉鎮財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉鎮自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉政府，財政收入大為減少。據國家統計局統計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉鎮的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉鎮財政收入有限的情況下，鄉鎮的事權卻并未減少，為了完成各種工作任務和考核指標，鄉鎮干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產品供給體制。例如，義務教育是典型的外溢性較強的公共產品，其供給成本本應由中央或省級政府負擔為主，但長期以來農村中小學教師的工資主要是由鄉鎮政府和農民承擔的。因此，鄉鎮財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉鎮政府自身。

此外，鄉鎮政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉鎮政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉鎮政府出現的行為變異，進而出現的目標替代現象。而腐敗問題也并非是鄉鎮干部所獨有的。因而，取消鄉鎮政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉鎮政府在工作中展現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制。[10] 二 鄉鎮機構改革的原則：以事權為中心

筆者認為，對鄉鎮機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉鎮機構改革應該以事權為中心，即分析鄉鎮政府是否有事可做。雖然鄉鎮改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉鎮改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。如果以財權為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉鎮政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉鎮政府，如果鄉鎮政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。而如果鄉鎮政府沒有事權，無事可做，那么即使其擁有充足的財權，那么也不應該保留，而應撤消。

（一）鄉鎮政府的事權：制度層面的考察

鄉鎮政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉與行政村同為農村基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規定縣以下農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，撤消了行政村建制。隨著農業合作化運動發展，小區小鄉已不適應形勢的發展，各地陸續進行了鄉的調整工作。重新建立大鄉。到1957年底，全國合并設立的鄉為9.7萬個。隨著人民公社化的發展，鄉鎮政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經濟事務，而且管理政治、社會事務，鄉鎮政府的事權在人民公社時期發展到極限。人民公社取消，重建鄉鎮政府后，鄉鎮政府有被賦予了大量事權。如我國1982年《憲法》規定，鄉政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務院發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中規定，鄉人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關于鄉鎮政府職能的規定最為詳細的，經過四次修正后的該法第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經濟組織的合法權益；

（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉鎮政府的事權：現實層面的考察。

在現實生活中，鄉鎮政府也確實存在著大量的事權。農業稅免征后，鄉鎮催糧、派款的任務大大減輕。但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮政府頭上，根據筆者在山東部分鄉鎮的調查，鄉鎮干部普遍感到鄉鎮的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉鎮的工作很瑣碎，因而鄉鎮干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農業普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關干部去做。鄉鎮承擔著扶持農業、發展工業、山區小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經濟、社會穩定、推動農村基層政治活動、完成義務教育、發展農村社會保障事業、健全公共服務機構，等等好多的工作．

雖然鄉鎮政府工作任務繁重，但許多應由鄉鎮承擔的工作還沒有承擔起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產品，但恰恰是在這個方面，鄉鎮政府往往是“缺位”的。在鄉鎮機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經濟辦公室，負責農村工作，但在很多地方卻沒有為農民提供公共服務。如在河南省中牟縣白沙鎮，農民反映多少年來都沒有人指導莊稼防病治病，農機站撤消后，原有的農技人員有的干個體，有的轉行了。農民種田全靠老經驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮，農業稅不收了，可一不收錢，鄉干部也不見了。從年頭到年尾，農民就沒見過幾次鄉干部的影子。而鄉鎮干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農村的很多地方都存在。這就說明，農業稅取消后，鄉鎮政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉鎮政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現實層面，鄉鎮政府都具有大量的事權，因而，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉鎮機構改革的路徑：由職能轉變到鄉鎮自治

依據對鄉鎮政府事權的分析，根據我們確定的鄉鎮機構改革的原則，在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府是不能取消的。那么鄉鎮機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現實可能性，設計合理的改革路徑。從當前看，鄉鎮改革應在合并鄉鎮、精簡機構的基礎上，切實實現鄉鎮政府的職能轉變。而從長遠看，則應實現鄉鎮自治。

（一）當前目標：職能轉變。

鄉鎮職能轉變的方向應該是為農村和農民提供更多的公共產品和公共服務。轉變職能的關鍵，首先，是實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。[12]長期以來，鄉鎮政府作為國家從鄉村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉鎮改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉鎮政府的性質、切實轉變它的職能。[13]實際上，鄉鎮政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現工業化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。而現在這種職能轉變已經具有了可能性。這是因為我們已經改變了重工業優先發展戰略，開始實行全面統籌城鄉發展的戰略，并且實行工業反哺農業，城市反哺農村的戰略。因而，鄉鎮可以不再作為國家從農村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農村的工具，從而實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。

其次，要轉變鄉鎮“政府企業家”職能。在財政壓力下，鄉鎮政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業家”。這與十六大對政府職能應為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。因而，應該重新定位鄉鎮政府的經濟職能，鄉鎮政府應由招商引資的直接經濟主體，轉變為經濟活動的宏觀調控者，為市場主體提供良好的發展環境。讓市場充分發揮在資源配置中的基礎性作用。

再次，應建立“雙向問責制”。目前的鄉鎮問責是主要體現上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農民難以參與這種問責過程，從而農民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統的“統治”向“善治”的轉型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結合的“雙向問責制”。使農民能夠約束鄉鎮政府的行為。同時，上級政府對鄉鎮政府的考核要從以經濟增長為中心轉為以農村公共產品的供給為中心，只有如此，才能實現鄉鎮政府職能的轉變。

（二）長遠出路：鄉鎮自治。

這是我國鄉鎮機構改革所要實現的最終目標。“鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。”[15]鄉鎮自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向。我國民主政治建設的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉鎮自治可以徹底實現政府職能的轉變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應當看到，鄉鎮自治在近期是有困難的。

首先，當前最重要的任務就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉鎮自治？

其次，鄉鎮自治牽涉到我國政治體制的變動、權力關系的調整和社會利益的分配，包括黨政關系、縣鄉關系、鄉村關系、部門關系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉鎮自治作為鄉鎮機構改革的最終目標。我們應科學設計鄉鎮自治的方案，做到科學合理、現實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉鎮機構改革的保障

鄉鎮政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。目前，鄉鎮政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉鎮政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉向自身，組織行為嚴重扭曲。”[17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉鎮政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。因而，要實現鄉鎮政府職能轉變以及最終實現鄉鎮自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉鎮政府的財政收入，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給。[18]對于我國大多數鄉鎮政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉移支付是保證鄉鎮政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。但是，我國轉移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規則分配給了東部地區，中部地區次之，而經濟和財力最弱的西部地區最少。我國的轉移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據統計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉移支付110億元，僅2004年就安排轉移支付資金58.53億元，縣（市、區）均4181萬元，鄉（鎮）均302萬元。2004年全省用于村級的轉移支付資金達到7.72億元，占轉移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉鎮特別是以農業為主的鄉鎮，只能維持低水平運轉，辦公運轉、事業發展經費捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產品供給的均等化作為轉移支付制度的優先目標。財政轉移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區間財政能力和公共服務差距。中國各地區間的經濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關。農村地區之所以發展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產品。[21] 因此，我們應進一步規范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規范、公平、高效的轉移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉政府的轉移支付力度明顯不足。其次，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。再次，根據各地區差異，進行合理轉移，有效發揮公共財政所要求的調節地區財政差異的作用。對于東部經濟發達地區，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區，則需要中央加大專項轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共產品的供給。最后，應規范轉移支付資金的使用和管理，建立監督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

參考文獻：

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第五篇：鄉鎮機構改革

根據省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務目標的實現，做到任務落實，責任明確，卓有成效，現制定本實施方案。

一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領導

村級債務是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領導。

1、認真做好化解村級債務的宣傳工作。

宣傳工作要貫穿于解決村級債務的全過程，突出重點，循序漸進，逐步深入。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。把握宣傳導向，根據不同階段工作的重點，相應調整宣傳的內容，緊緊服務于化解村級債務工作，注重宣傳效果。要把廣大農民作為宣傳的主要對象，利用多種宣傳媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，把解決村級債務的基本政策、主要措施和目標要求，宣傳到每個農戶，使解決村級債務的宣傳工作深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，讓農民群眾自覺地參與到化解村級債務的工作當中去，調動廣大群眾的積極性和主動性。也要讓債權人懂得，這次化解村級債務是黨和政府在幫助他們解決難題，應該切合實際的回收合法債權，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務。

2、廣泛動員，層層部署。省委、省政府已在全省農村稅費改革電視電話會議上對化解村級債務工作進行了動員和全面部署，各級要根據會議精神和文件的要求，結合實際進行再動員、再部署。要認真組織廣大干部深入學習和領會化解村級債務的意義，通過全面動員、部署和深入學習，充分調動各級干部參與解決村級債務工作的積極性，形成全社會支持這項工作的良好氛圍。

3、切實加強組織領導。要切實把化解村級債務作為當前和“十五”期間農村工作的一項重要任務，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領導要具體抓，建立領導責任制，把化解村級債務工作納入縣鄉干部的考核內容，一級抓一級，層層抓落實。實行市、縣干部包村、包鄉、包片的制度，做到任務分解到人，責任明確到人。

縣（市、區）成立的化解村級債務辦公室要有農業、財政、組織、紀檢、金融、稅務等部門參加。在鄉鎮要以農經管理部門為主，抽調財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當地黨委、政府的統一領導下開展工作。市一級是否成立辦公室，由各市根據情況自行決定。各級政府要撥付專項經費，保證化解村級債務辦公室工作的正常運轉。

二、結合實際，制定方案，認真組織實施

1、周密制定實施方案。由于自然條件、經濟發展水平不同，各地形成的村級債務規模、結構和原因也不盡相同。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區村級債務現狀的基礎上，緊密聯系當地實際，制定實施方案。方案內容主要包括組織領導和辦事機構，宣傳培訓計劃，清理核實債務的方法、步驟和要求，村級債務的規模和構成，化解債務的目標、任務、原則和措施等。目標任務要有綱性，要圍繞省政府提出的化債目標進行逐年分解，基本達到：2002年消化債務總額的30%，其中負債5萬元以下的村基本實現零債務；2003年再消化村級債務總額的20%，其中負債5—10萬元的村基本實現零債務；2004年和2005年重點解決負債10萬元以上村的問題，到2006年本地村級債務問題基本得到解決。

2、嚴格方案審查制度。縣、鄉、村三級都要制定化解村級債務的實施方案。縣級方案要在市有關部門指導下，由縣級黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報市人民政府審批，并報省農委、省財政廳備案。鄉鎮方案要在縣級有關部門的指導下，由鄉鎮黨委、政府組織有關部門制定，以黨委、政府名義報縣級政府審批。村級方案要在鄉鎮黨委、政府和有關部門的指導下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉鎮政府審批。縣、鄉兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報。方案制定、審批工作原則上在今年6月底前結束。方案審批后，隨即轉入化解村級債務的實施階段。

三、全面清理，認真核實，準確明晰債務主體

清理核實村級債權債務工作是解決村級債務的一項至關重要的基礎性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權債務的清理核實，直接解決村級的一些不實債務，收到邊清理、邊化解的效果。債務的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。整個清理核實工作由縣級黨委、政府統一組織。

1、清理核實要把村級自查與縣鄉督查結合起來。每個村都要成立由村二委主要負責人、村會計和群眾推薦的懂得財務的村民代表參加的自查工作小組，根據村級規模可確定5—7人參加。鄉鎮黨委、政府和有關部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。清理核實村級債權債務工作也可以由縣級農業、財政、組織、宣傳、紀檢監察、法院、檢察、審計、人事、金融等部門抽調精干人員，會同鄉鎮黨委、政府和有關部門，組成村級債權債務清理核實工作組，開展駐鄉進村的村級債權債務清理核實，集中用2個月左右的時間，完成村級債權債務清理核實工作。

2、清理核實工作要與化解村級債務工作結合起來。清理中，既要落實債務，又要回收債權，既要清理帳務，又要登記評估資產。凡發現不實的或已歸還的債務要從村債務總額中剔除；凡債權能夠沖抵債務的，要完善手續，及時充抵；對可以變現的集體資產，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務，要完全予以剝離；對債權單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規定程序予以核銷。

3、清理核實工作要與鞏固化解債務成果結合起來。清理中，既要逐項登記每一筆村里的債權債務，又要針對村級集體資產管理中的薄弱環節，幫助鄉村基層建立和完善相關財務、資產管理制度，建立資產管理檔案，建立有效的防止新增不良債務的機制，教育和引導鄉村基層干部群眾，增強大局觀念、集體觀念，維護農村基層政權，從思想上、制度上切實加強集體資產和財務管理，不斷鞏固化解債務的成果。

4、清理核實工作要與尋求解決村級債務的有效措施結合起來。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務的基礎工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務的結構和成因，更容易找到解決村級債務的措施和辦法。要在清理中不斷總結、研究化解村級債務的好方法，并加以推廣和應用，務求這項工作取得更加實際的效果。

5、清理核實的范圍和時間界限。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權債務。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發生的村級債權債務。

6、清理核實的方法和步驟。清理核實工作中，要講求工作方法，充分尊重群眾意愿，注意保護和調動基層干部積極性，妥善處理清理核實中出現的矛盾和問題，維護農村社會穩定。具體方法和步驟是：

①培訓清理核實工作組人員。要對工作組人員進行基本政策、業務知識、工作方法等短期培訓，迅速提高他們的工作能力和業務水平。

②進行村級債權債務清理核實登記。統計表由省里統一制定下發，其內容主要有：債權部分，債務部分，用途和數額，債權人，債務人，債務本金、利息和利率等。（統計表樣式附后）

③形成村級債權債務清理核實情況報告制。每個工作組清理核實工作結束后，要以村為單位形成專門報告。報告內容包括村級債權債務的基本情況；債務的構成和主要原因；解決村級債務的初步意見；存在問題和建議。報告和統計表一并以鄉鎮為單位匯總上報縣（市）化解村級債務工作辦公室。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權債務的情況報告和匯總后的統計表，于2002年10月20日前報省農委、省財政廳備案。各地的報告和匯總表，需經黨政主要領導簽字后正式行文上報。

四、突出重點，勇于創新，積極穩妥處理村級債務

各地要按照省政府辦公廳《關于積極穩妥地化解村級債務的意見》總體指導思想、目標任務、基本原則和化解措施等要求，因地制宜，突出重點，開拓思路，勇于創新，積極有效地解決村級債務問題。

1、充分調動和發揮各級干部以及農民群眾參與村級化債工作的積極性。各地都要注重引導、調動和保護好農民群眾參與村級債務化解工作的積極性、主動性，切實加強對農民群眾的宣傳教育，用示范、引導的辦法，向群眾講清化解村級債務的道理。增強農民依法納稅意識和履行應盡義務的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉村干部做好債權債務臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。黨員、干部要發揮帶頭作用，積極做好村級債務化解工作，及時還清借款、尾欠；黨員、干部是債權人的，尤其是鄉鎮及所屬單位工作人員，要主動提出降息或在原則范圍內妥善解決的積極意見。村黨支部、村委會是這項工作的具體組織者，各級黨委、政府不能替代，村級組織要在鄉鎮的領導下，充分發揮村級組織作用，實行民主、公開的辦法，重大問題要提請村民會議或村民代表會議討論決定，及時報告債務化解進展情況。鄉鎮黨委、政府是解決村級債務的第一責任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導村級債務化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉和豁免的村級債務，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進，如切實加強農業稅收附加、財政性村級補助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規劃，減少村、組干部人數；采取由鄉鎮派駐村干部、減少村級非生產性開支等辦法，最大限度地節約支出。

縣級黨委、政府是做好村級債務化解工作的關鍵，黨政主要領導要親自過問，不斷增強村級債務化解工作的責任心和自覺性，經常深入基層，調查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。對問題突出的，要派得力干部下去指導開展工作。各市黨委、政府和有關部門，要高度重視村級債務化解工作，加強培訓指導，開展檢查督促。對貧困村和債務規模較大的困難村，市委、市政府要組織有關部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務負擔過重問題。

2、聯系實際，把握重點。結合《意見》提出的化解措施，在全面清理核實債權債務的基礎上，首先對有條件、有能力化解的部分債務進行突破，掌握方法，積累經驗，增強化解村級債務的信心和決心，進一步理清本地區化解村級債務的重點措施。解決村級債務問題，一定要與當地的自然條件、集體收入和資產狀況、債權等結合起來，認真調查研究，深入細致地分析化解方案，哪種措施適合本地區村級債務化解的，就采取哪種措施，哪種辦法得到基層干部和群眾認可的，就采取哪種辦法，不要照搬照套，搞一個模式。在化解村級債務工作中，既要科學借鑒其他一些地方好的做法和經驗，又要結合本地特點，大膽創新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權人自愿放棄借款利息的、債權債務抵沖銷債的等，要優先償還。

3、因地制宜制定化解村級債務的措施。

清欠、回收債權。清欠、回收債權是解決村級債務的一個重要途徑，但政策性強，各地一定要謹慎操作，切不可一刀切，搞強迫命令。對村集體一時難以償還的債務，鄉鎮要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農戶的正常生活和生產，確保農村經濟穩定與發展的大局。對農戶尾欠清理，要嚴格依照政策和法律穩妥進行，嚴格區分哪些尾欠符合政策規定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。對合理尾欠，也要區別情況，充分考慮尾欠戶承受能力，困難的，通過村民會議或村民代表會議予以減免、掛帳；數額大的，簽訂分期償還協議；有能力不履行義務的，要嚴格按照法律程序予以清欠。對過去生產隊、生產大隊遺留的社員超支款，無論帳內帳外的，一律予以豁免。對公安部門已經確認死亡，或法律規定可以認定為死亡的農戶尾欠和債務予以核銷，對三代已不居住、生活、生產在行政村內，也不在行政村所在鄉鎮的農戶，其尾欠和債務予以核銷。農戶所欠的經營性債務不在此核銷范圍。對鄉村干部挪用、占用的款物，要嚴肅紀律，限期追回，并承擔同期銀行的貸款利息。

債權債務抵沖銷債。對村內債務實行債權債務抵沖。對村欠農戶款，農戶欠村款，只要雙方當事人同意，提倡到村委會辦理臵換手續，重新立據。干部、黨員帶頭，自找對象，相互抵沖。

盤活存量資產。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機電設備以及機井、小型灌溉設施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學校等，在核實存量的基礎上，經村民代表會議討論，定出標的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現金用于還債。以村名義為企業借（貸）款形成的債務要區別處臵，對關停企業的資產，可采用出租、拍賣、轉讓的方式，用于抵債；對仍在經營的企業，結合企業改制，經債權人同意，可變債權為股權。在出租、拍賣、轉讓關停企業資產前，應當做好企業資產的評估和權屬界定工作。集體資產評估結果應當按照權屬關系經成員大會或者成員代表大會確認，縣級人民政府農業部門應當加強對村集體資產評估工作的監督管理。

調息、降息。對過去村民間高息借款，在協商的基礎上，從借款之日起，按照金融部門規定的同期同檔貸款利率計算，由鄉鎮經管站確認，統一換據清算，已經付息的高出部分，用于沖抵本金。

建立村級債務化解基金。以鄉鎮為單位建立村級債務化解基金，用于村級債務的化解。基金來源可從以下渠道籌集：村集體收入提取，違紀、違規資金，各種扶持資金等。基金由鄉鎮農經站管理，分村建立專戶，制定嚴格的管理辦法，確保專項用于村級債務化解。

五、部門協作，整體推進，確保化解村級債務工作取得階段性成效

化解村級債務工作是在農村稅費改革試點進入關鍵階段，在當前農業效益不高、農民增收困難的形勢下進行的。因此，這項工作必須在各級黨委、政府的統一領導下，切實加強部門的配合、協作，各有關部門要像抓農村稅費改革試點工作一樣，支持、協助化解村級債務工作，從大局和全局利益出發，積極參與村級債務化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務化解。

六、加強監督檢查，認真做好總結驗收工作

1、切實加強經常性的監督檢查。為確保化解村級債務工作取得明顯成效，各地都要加大監督檢查力度，充分發揮人大、政協的監督作用，有組織、有重點地開展化債工作的監督檢查；宣傳部門要加大輿論監督力度，積極總結宣傳正面典型，對行動遲緩、措施不力的要公開曝光；充分發揮群眾參與監督的作用，設立舉報箱、舉報電話，對群眾反映的問題，要及時研究處理；各級黨委、政府要加強經常性的監督檢查，抽調精干人員，組成督查組，對化解村級債務階段性工作進行監督檢查；各級紀檢監察、組織、人事等部門要加強違規違紀行為的處理力度，確保政令暢通。

2、建立定期報告制度。各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務工作進度，督促各地階段性化債目標的實現。每季度，各市化債工作進展情況要及時向省農委、省財政廳報告。

3、及時總結驗收。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗收工作，檢查驗收工作結束后，進行通報，好的給予表彰、獎勵；動作遲緩、措施不力的，通報批評。

縣控制和化解鄉鎮債務工作實施方案

為進一步加強我縣鄉鎮債務管理，防范和化解政府債務風險，根據《xx省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（x政發?20**?5號）和《x省人民政府辦公廳關于印發浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法的通知》（x政辦發?20**?6號）精神，結合我縣實際，特制定本方案。

一、指導思想和工作目標

指導思想：以科學發展觀為指導，認真貫徹落實全國、全省農村稅費改革試點工作會議精神，按照“制止新債、摸清底數、分類處理、逐步化解”的辦法，堅決制止新債發生，努力化解舊的鄉鎮債務，切實提高鄉鎮財政的保障能力，確保鄉鎮政權的正常運轉，促進農村經濟社會持續健康發展。

工作目標：鄉鎮債務的控制和化解工作，主要通過鄉鎮政府的增收節支和縣財政的補助獎勵等措施，徹底化解20**年底前的政府運轉赤字，嚴格控制其他政府性債務發生。

二、徹底化解鄉鎮政府運轉性債務，實現年內鄉鎮政府運轉 “零赤字”

各鄉鎮政府要按照實事求是、分清責任、分類處理的原則，制訂債務化解計劃，集中時間，積極穩妥地化解現有政府運轉債務，實現全縣鄉鎮政府運轉“零赤字”。縣政府將根據各鄉鎮政府的債務化解情況采取“以獎代補”方式給予一定扶持。具體措施：一是各鄉鎮政府對“暫存款”掛賬情況進行全面清理，統籌可用資金，沖減政府運轉“赤字”；二是積極籌措資金化解政府運轉性債務；三是對化解有困難的鄉鎮政府，縣財政先予以暫借資金，用于償還政府運轉性債務，然后從鄉鎮財政超收分成獎勵、土地整理等有關資金中分批扣回。縣政府對鄉鎮政府債務化解采取“以獎代補”政策。以20**年12月底縣財政局調查情況為依據，對于在今年10月底前全面化解政府運轉性債務實現“零赤字”的鄉鎮政府，縣財政按化解數（剔除沖轉部分）給予50%的獎勵，今年年內全面化解的給予40%的獎勵，獎勵資金專項用于鄉鎮政府運轉性債務及其他債務化解；對已無政府運轉赤字的鄉鎮政府，縣政府給予5萬元的獎勵，此獎勵資金可用于發放干部年終結余獎和彌補公用經費。

各鄉鎮政府要認真落實政府運轉性債務化解工作，在今年10月底前全面消除政府運轉赤字。縣財政借給的化債資金、“以獎代補”資金必須全額用于化解鄉鎮政府運轉性債務和其他政府性債務。縣政府將組織監察、審計、財政等部門對各鄉鎮政府運轉性債務化解情況進行檢查，對弄虛作假騙取財政資金的，除追回財政資金外，還要追究相關責任人和主要負責人的責任。

從20**年開始，各鄉鎮政府不得新增政府運轉性債務，全面實現鄉鎮政府運轉性債務“零赤字”。對控制不力，當年有新增債務的鄉鎮政府，一律不得發放年終節余獎，各片區財務管理中心要加強監督，嚴格把關。對當年新增債務較大的鄉鎮要追究工作責任。

三、規范管理，嚴格控制新的鄉鎮債務發生

按照公共財政管理的要求，將鄉鎮政府性債務納入日常化、制度化和規范化管理軌道，努力防范和控制新的不良債務。

（一）規范鄉鎮財政財務管理，嚴格控制舉債行為

1、嚴格規范財政財務行為。各鄉鎮政府要嚴格執行《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發?20**?39號）規定，堅決糾正經濟活動中各種不規范行為，從源頭上制止新的鄉鎮債務發生。一是不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業貸款活動提供擔保或抵押；三是不得大規模舉債興建工程；四是不得滯留、挪用支農、扶貧以及對村級組織的補助等資金；五是不得舉債發放津貼、補貼及解決辦公經費不足；六是不得鋪張浪費或隨意增加非經常性支出。

2、嚴格執行鄉鎮建設項目審批制度。各鄉鎮要認真按照量力而行、勤儉辦事業的要求，適度控制建設規模，加強項目前期工作和項目建設管理，節約支出，防止發生過度的建設性債務。縣政府設立鄉鎮建設項目管理領導小組，領導小組下設辦公室，設在縣財政局，負責全縣鄉鎮建設項目的管理。鄉鎮建設項目（包括金額在2萬元以上的辦公樓修繕、大宗設備購臵）立項、變更、調整，需經鄉鎮黨委、政府集體研究后，報縣政府鄉鎮建設項目管理領導小組辦公室審批。政府性建設投資審批部門必須嚴格把關，凡未經縣領導小組辦公室出具明確意見的，縣發改部門不得列入項目建設計劃，從而在源頭上控制鄉鎮債務規模。各鄉鎮政府要在每月10日前向縣政府鄉鎮建設項目管理領導小組辦公室報送上月項目建設審批情況表，無新增項目的亦要“零報送”。www.tmdps.cn 凡違反上述規定發生新債的，一經查實，按照“誰決策、誰負責，誰簽字、誰負責”的原則，追究相關責任人的責任。

（二）清理各類創建達標項目

今后縣有關部門制訂的各類創建達標工程項目必須報經縣政府統一平衡、批準同意后方可下達，縣有關部門要認真清理、整合對鄉鎮的各類創建達標項目，要根據鄉鎮政府的實際財力量力而行，嚴格控制鄉鎮項目配套資金，切實減輕鄉鎮財政的資金壓力。

四、健全制度，落實加強鄉鎮債務管理的長效機制

（一）建立政府性債務歸口管理制度。對鄉鎮政府債務，在縣政府統籌安排下，由縣財政部門實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權債不清、調控不力的局面。縣財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔政府性債務監督管理的具體職責。未經縣財政部門審核同意的，主管部門不得批準政府性負債建設項目。

（二）完善政府性債務償還機制。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規定按期還本付息。沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，不得負債建設。

（三）建立政府性債務風險預警機制。建立政府性債務報告制度，各鄉鎮政府要對本級政府性債務進行全面、分類統計，定期編制報告，由鄉鎮政府主要領導簽字后，報縣財政部門備案。建立債務風險監測制度，以負債率（政府性債務余額與當年生產總值的比例）、債務率（政府性債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（當年償還政府性債務本息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。可支配財力是指本級政府剔除行政事業單位正常運轉經費外的預算內外資金。已突破上述比例的鄉鎮政府，要切實采取有效措施，努力把各項指標降到限制水平以下。

（四）推行政府性債務管理工作責任制。各鄉鎮政府要把政府性債務管理工作擺在重要位臵，切實加強政府性債務管理工作。各鄉鎮政府主要負責人是政府性債務管理工作的第一責任人，要切實履行職責，落實措施，嚴格管理。要將政府性債務情況納入鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對造成國家財產損失的，依法追究相關法律責任。

吳忠市區化解鄉鎮債務實施方案

近年來，市區鄉鎮、街道債務負擔沉重，至2005年7月鄉均負債達1400萬元。這些負債長期不能化解，已成為困擾市區農村基層干部和制約農村經濟發展的主要障礙。但由于鄉鎮債務涉及面廣，形成原因復雜，解決的難度很大。為了鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈，促進農村經濟社會發展，鞏固農村基層政權，維護農村社會穩定，按照《自治區人民政府關于切實化解鄉鎮債務的若干意見》（寧政發?2006?74號）政策精神，現就市區切實化解鄉鎮債務提出以下實施方案：

一、化解鄉鎮債務的指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導，認真貫徹《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發?2006?1號）和《自治區黨委、人民政府關于推進社會主義新農村建設做好2006年農業和農村工作意見的通知》（寧黨發?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農村稅費改革成果，強化農村基層政權，保護農民合法權益，促進農村經濟健康發展，維護農村社會穩定為宗旨，以深化改革、發展經濟、強化監管為途徑，運用行政、經濟和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩步推進，促進農業和農村經濟健康發展。

（二）目標任務

從2006年開始，力爭用3－5年的時間將市區鄉鎮債務予以化解，每年化解鄉鎮債務25％－30%，爭取2010年前實現目標。

（三）基本原則

1、堅持以市區為主、市鄉聯動的原則。市區和鄉鎮都要切實承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩妥地開展鄉鎮債務化解工作。

2、堅持依法依規的原則。嚴格依法辦事，完善政策規定，規范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假。

3、堅持實事求是的原則。從市區實際出發，先易后難，先急后緩，循序漸進，積極穩妥加以推進。堅持依據賬齡先群眾后干部，先個人后單位，先還本后付息，嚴禁借新債還舊債。

4、堅持公開公正公平的原則。充分依靠群眾，發揚民主，廣泛發動群眾參與、監督化解鄉鎮債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經相關各方認可，結果要張榜公布，接受群眾監督。

5、堅持量力而行的原則。充分考慮農民的經濟承受能力，杜絕強行逼債，維護農村社會穩定。落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，防止把一些不合理的債務合法化。

二、化解鄉鎮債務的步驟

（一）成立組織，加強領導。市、鄉分別成立化解債務領導小組及辦事機構，負責制定政策、組織協調、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉鎮債務的日常工作由市財政局和鄉鎮人民政府（街道辦事處）具體負責。

（二）制定方案，組織實施。按照自治區的規定，結合市區實際情況，制定化解鄉鎮債務的實施方案。內容包括化解債務的目標、任務、原則、步驟、措施、方法、組織、宣傳等。方案要一管5年，直至徹底化解鄉鎮債務。

（三）清理核實，鎖定債務。在已有資料的基礎上，重新進行檢查審計，摸清底數、事項、賬齡、性質，對債務進行認真界定，以審計后的結論對債務進行認定，建立分鄉鎮、分債權人的債務數據庫。在清理界定的基礎上，做好鎖定債務工作。以鄉為單位張榜公示，并在媒體上發布公告，對公示后確認無誤的實有債務逐項分類進行......四川省鄉村債務清理核實和審計鎖定工作實施方案

為深入推進農村綜合改革，進一步貫徹落實中央擴內需、促增長、保穩定、重民生的要求，保證清理化解鄉村債務的連續性，維護農村和諧穩定和促進農村經濟平穩較快發展，經國務院同意，只化解農村義務教育“普九”債務、未化解農村義務教育其他（歷史性）債務的省份，要積極化解農村義務教育其他債務，積極穩妥推進其他公益性鄉村債務清理化解試點工作。

根據《國務院農村綜合改革工作小組關于進一步作好清理化解農村義務教育債務工作的意見》（國農改[2009]20號）、《國務院農村綜合改革工作小組關于開展清理化解其他公益性鄉村債務工作的意見》（國農改[2009]21號）文件要求和省政府領導關于化解鄉村債務工作的指示精神，進行債務清理核實和審計認定是償還債務的基礎和前提，只有完成債務清理核實和審計認定程序后，才能進入債務償還程序。因此，化解鄉村債務必須堅持先清理后化解的基本原則，確保清理核實和審計鎖定債務真實、準確、完整，制定本實施方案。

一、債務清理核實和審計鎖定范圍

這次全面清理核實和審計鎖定鄉村債務范圍包括：2005年12月31前農村義務教育其他債務，除農村義務教育債務以外的基層政權機構場所建設債務、農村公共服務體系建設債務、鄉村墊交稅費債務等其他公益性鄉村債務。農村義務教育其他債務是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務外，地處市政府所在市轄區的街道以外的小學和初中教育階段的公辦學校，為發展農村義務教育而發生的用于教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設、教學儀器設備購臵等與學校建設維護直接相關的債務；基層政權機構場所建設債務是為保障鄉村正常運轉辦公場所建設形成的債務；農村公共服務體系建設債務是鄉村為解決突出民生問題、加強社會治安管理、應對突發事件等形成的債務；鄉村墊交稅費債務是農業稅未取消前，鄉村干部為完成上級下達稅費收繳任務，應對干部考核，替村民墊交農業稅費形成的“上清下不清”債務。

二、債務清理核實和審計鎖定的基本要求

扎實做好農村義務教育其他債務、其他公益性鄉村債務的清理核實和審計鎖定工作，是做好債務償還工作的基礎和前提，只有擠掉債務“水分”，才能確保償債工作健康有序進行。對農村義務教育其他債務各地要按照國辦發[2007]70號和《國務院農村綜合改革工作小組關于做好清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的通知》(國農改[2008]3號)規定的程序和要求，認真摸清債務底數。對其他公益性鄉村債務要區分性質，分類處理。屬于鄉鎮政府性債務的，要在地方政府性債務報表的基礎上，進一步清理核實底數，納入地方政府性債務框架統一管理；屬于村級集體組織債務的，應充分發揮村民的監督管理作用，實行民主評議、張榜公示、村民認可，由村級組織負責管理，鄉鎮財政管理。

縣級人民政府要統一組織相關部門，逐筆清理核實，嚴格審計，剔除虛假、無效、違規債務，鎖定債務數額。要加強監督，切實做到程序、過程和結果公開，確保債務數據的真實性、完整性和準確性，并按舉債主體、債務來源、債務用途分類管理。省級有關部門主要做好對各縣(市、區)債務數據的審核，組織力量進行重點抽查、復核、匯總，報省人民政府對縣級上報的鄉村債務真實性和合法性進行審核確認。

三、債務清理核實和審計鎖定工作的組織實施

為切實完成好國務院農村綜合改革工作小組提出的有關化債工作任務，我省清理核實和審計鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區）政府對債務進行清理核實和審計鎖定。縣級政府要組織審計、財政、教育、農業、監察等部門對農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務進行逐項、逐筆清理核實，切實把債務落實到債權人，不得遺漏。各項債務要在一定范圍內進行公示，接受社會監督，剔除不實債務。在此基礎上，建立債務臺賬和數據庫，并及時分別將農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務分鄉村兩級按債務單位匯總上報（見附表）。其中擴權試點縣（市）直接上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳。全省債務清理核實和審計鎖定工作，在縣級政府組織清理核實和審計鎖定基礎上，由省審計廳牽頭組織重點抽查復核匯總，結果報省政府確認。各縣（市）清理核實和審計鎖定的債務情況，經省級重點抽查復核匯總并報省政府確認后，逐筆、逐項錄入國務院農村綜合改革工作小組辦公室統一設臵的鄉村債務監管系統。其中農村義務教育其他債務錄入“農村義務教育債務監管系統”，除農村義務教育債務外的其他公益性鄉村債務，錄入“其他公益性鄉村債務監管系統”。

全省債務清理核實和審計鎖定工作應于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實、審計鎖定和匯總上報工作應于2010年6月30日前完成，省級重點抽查、復核、匯總工作于2010年9月30日前完成。

四、債務清理核實和審計鎖定的保障措施

全面清理核實和審計鎖定鄉村債務，是逐步化解鄉村債務的重要環節，各級人民政府和有關部門必須高度重視，站在全面貫徹落實科學發展觀的高度，立足社會穩定和農村發展大局，充分認識全面開展清理核實農村義務教育其他債務和其他公益性鄉村債務的重要性、必要性、緊迫性，看到這項工作的復雜性、艱巨性，將工作擺上當前的重要議事日程，強化組織領導，建立領導責任制和部門分工負責制，主要領導親自抓、負總責，明確目標任務，精心組織實施。各級審計、財政、教育、農業、監察、金融等有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，共同做好清理核實、審計鎖定、檢查督促工作。要深入基層調研，加強指導協調，認真總結經驗，不斷完善措施，及時解決清理核實和審計鎖定中出現的矛盾和問題。

由于我省鄉村債務總額大，涉及債權人多，地域分布面廣，清理核實和審計工作量大，需要組織動員大量專業人員參加，各級財政可根據工作需要安排落實工作經費，專門用于開展清理核實和審計鎖定工作，以促進按期保質完成任務。

為確保清理核實和審計鎖定債務的真實、準確、無遺漏、不重復，杜絕虛假債務，省、市（州）、縣（區）應建立全程跟蹤督導、督察制度，落實工作責任追究制度。

五、加強組織領導，確保工作順利開展

各級各有關部門要站在鞏固農村稅費改革成果、維護農村社會穩定的高度，把制止新債、化解老債擺上重要議事日程，按照“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的思路，加大工作力度，強化化解措施。各地要建立黨政領導親自抓、負總責，相關部門具體抓的工作機制。要嚴格依法辦事，規范辦事行為，嚴肅工作紀律。從開展債權債務清理之日起，暫停支付借款及利息、轉換借據憑證，待債權債務清理核實完畢，經研究確認后，按有關程序和原則清收或清償。對違反規定，擅自決定提前支付借款及利息、轉換借據憑證的要嚴肅處理，并追償由此造成的損失。要從實際出發，積極穩妥化解鄉村債務，嚴禁借新債還舊債。化解村級債務要從涉農債務著手，優先化解農村義務教育、基礎設施建設、公益事業發展等方面的債務，把確屬因用于鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村干部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在突出位臵。要落實債務主體，嚴禁把債務平攤到農戶，加重農民負擔。要加強新聞輿論的宣傳引導作用，對不嚴格執行國家政策、破壞社會信用環境、惡意逃廢債務的行為和人員進行曝光。各區縣要制定切實可行的鄉村債務化解方案，明確具體目標，并將其納入鄉村干部年終的考核內容嚴格考核，獎優罰劣，保證消債工作落到實處。市政府每年將對化解鄉村債務工作成效明顯的鄉村給予表彰獎勵。

㈡原則：化解鄉鎮債務必須堅持以下四個原則

1、以鄉鎮為主的原則。按照“誰舉債，誰償還”的要求，各鄉鎮是債務人，也是化解債務的責任人，各鄉鎮人民政府要主動承擔起責任，制定分階段化解的目標，積極穩妥地開展鄉鎮債務化解工作；

2、依法辦事的原則。要嚴格依法辦事，完善政策規定，規范操作行為，嚴肅工作紀律，嚴禁弄虛作假，防止把一些不合理的債務合法化；

3、突出重點的原則。對于鎖定的鄉鎮政府債務，要分輕重緩急，優先解決“保工資、保運轉、保穩定”等突出矛盾和重點債務；

4、公開公正的原則。要充分發動各方力量參與、監督化解鄉鎮債務工作。債務的清查、化解債務方案的制定、審核結果的確認，都要經過會議認真研究，結果要向社會公布，提高透明度，接受各界監督，積極穩妥地化解鄉鎮政府債務。