第一篇：調查與決策——《構建洪災預防體系 堅持科學防災救災》

調查與決策——《構建洪災預防體系 堅持科學防災救災》總第386期

調查與決策（內參）

第15期

構建洪災預防體系 堅持科學防災救災

--對達州市“7·18”特大洪災防災救災工作經驗的總結

中共四川省委政策研究室、中共達州市委政策研究室聯合調研組

近年來，達州市深入貫徹落實科學發展觀，認真總結連年抗洪救災經驗，積極探索科學防災減災的路子，著力加強防汛工程體系建設，用現代化技術和設備武裝洪災測報系統，不斷完善洪災防治預案和工作運行機制，著力建設高效運轉的指揮、組織系統，逐步構建一套判斷準確、指揮得力、反應敏捷、保障有效的洪災預防體系，最大限度地減少災害損失。今年7月16-18日，達州市境內持續強降雨，降雨覆蓋全市7個縣（市、區）273個鄉鎮，最大降雨量達510.1毫米，超過有氣象記錄以來的歷史極值。長時間的強降雨，造成境內后河、前河、中河、州河、巴河、渠江等江河河水陡漲，渠縣三匯鎮洪峰流量達27700立方米/秒。全市沿江、沿河59個場鎮、4座縣城和達州中心主城區進水，渠縣縣城40%以上被淹，萬源市城區平均水深1米、最深處達到1.5米以上，宣漢縣城和達州中心城市濱河路淹至3樓。由于準確預警、及早準備、科學調度、精心組織，沿河沿江和易發地質災害點48.5萬名群眾及近3億元財產得到及時轉移，最大限度地減少了災害損失。

一、加強防汛工程體系建設，增強防御洪災能力

近年來，達州市加大工作力度，多方籌措資金，大興防洪工程，防汛能力有了顯著提高。一是抓好州河梯度防洪工程建設。在原有宣漢縣江口湖水電站、達縣金盤子水電站基礎之上，于2006年在達州中心城市上游建成羅江口水電樞紐工程，形成州河上、中、下游梯度防洪體系。二是狠抓骨干堤防工程建設。州河達州中心城市堤防工程、渠縣縣城堤防工程全面推進。目前，達州中心城市堤防已動工7.1公里，完工6.52公里，渠縣縣城堤防已建成2.2公里，開江縣、宣漢縣、大竹縣等縣城堤防工程正加緊進行。三是狠抓骨干水庫建設。開江縣寶石橋水庫大壩樞紐擴建工程、大竹縣龍潭水庫主體工程全面竣工，宣漢縣白巖灘水庫已正式開工建設，渠縣劉家拱橋水庫、萬源市寨子河、鮮家灣水庫正加緊前期工作。四是狠抓病險水庫整治。今年全市共動工整治病險水庫15座，完工9座。

二、武裝洪災預測預報系統，提高洪災預警能力

（一）武裝氣象預測預報系統。“十一五”期間，全市共投入資金4000多萬元用于地方氣象事業發展。2008年建成新一代多普勒天氣雷達項目，該雷達可監測300公里內天氣系統、空中云水含量及變化情況，能有效地對暴雨、雷暴、大風、冰雹等中小尺度強對流天氣進行監測和預警，達州市也成為全省七個建成多普勒天氣雷達項目市之一。同時，在全市各主要鄉鎮、主要河流沿河場鎮、交通樞紐重鎮、大中型水庫建成了145個區域自動站，完成了土壤墑情自動監測系統、閃電定位儀和L波段探空雷達的建設。在應對“7·18”特大洪災中，市氣象局運用先進技術和設備，全面監測天氣變化，綜合分析氣象信息，及時準確做出判斷，于7月13日向全市發布了《強降雨天氣趨勢預測》重要天氣趨勢預報，7月14日上午再次確定15-18日達州市將有一次持續性暴雨、大暴雨天氣過程，引起達州市防汛抗旱指揮部高度重視，為全市及早做好防汛準備、及時組織抗洪搶險贏得了寶貴時間。得益于準確的天氣預報，達州市防汛抗旱指揮部從13日到18日能夠客觀從容指揮安排。

（二）武裝暴雨洪水監控和預警預報系統。市委、市政府高度重視加強水文信息

化建設和引進先進預測預報技術，2006年投資30多萬元引進水利部水文局開發的中國洪水預報系統，建成達州中心城市洪水預報模型系統，使達州市洪水預測預報精度提升到國內領先水平。2008年投資400多萬元建成國家防汛指揮系統達州水情分中心和達州市地方報汛站水情遙測系統，建成覆蓋全市重要河段、重點場鎮和水利工程的43處雨情水情自動遙測站，該系統采用先進的遙測、計算機和通訊技術，可以實現降水和河流水位的自動采集、自動傳輸和處理，一次收集完全流域信息不超過10分鐘，有效地提高了水情信息采集的準確性和實效性，為開展降水分析和洪水預測預報提供有力數據支持。先進的暴雨洪水監控和預警預報系統，保證了汛情、水情預報的準確和及時，在此次應對特大洪災中，洪峰預見期達5至60小時以上，洪峰預報水位與實際水位相差均在0.2米以下。實現準確搶險、提早搶險，沿河城區和鄉鎮根據汛情、水情預報，均在洪峰來臨前及時組織群眾避險，并抓住洪水消退的時機，按照“水退人進”的原則，組織干部群眾對淹沒區搞好清淤和防疫工作，邊清淤邊消毒，防止重大疫情發生，迅速恢復了生產生活秩序。

（三）武裝地災監測系統。編制了《地質災害防治規劃》和《礦山地質環境治理規劃》，為地質災害避險搬遷安置工程提供了科學依據。全市設置地質災害監測點1579個，其中79個監測點安裝了裂縫伸縮監測儀，對56個點安裝了80臺裂縫報警器。建立地質災害遠程監控系統，對9處重特大地質災害點實施遠程監控，為領導決策提供直觀的圖像信息；開發了基于GIS的地質災害應急指揮決策系統，將地質災害隱患點的各類信息進行提取、分析、篩選、集成，從宏觀到微觀、從面到點對地質災害應急處置各個環節、各項措施進行系統管理，將隱患點具體信息和應急資源相關信息集成在平臺上，實現二維電子地圖和三維遙感影像的系統管理。在抗擊“7o18”特大洪災中，萬源市、宣漢縣成功預報12處地質災害，安全轉移受災害威脅群眾48000多人。

（四）武裝防災信息系統。市氣象局與通訊部門協作溝通，先后建成決策氣象服務平臺、“12121”、“96121”聲訊平臺和公眾氣象服務信息平臺，與《四川日報》、《華西都市報》、四川新聞網、達州電視臺、《達州日報》、《達州晚報》等新聞媒體緊密合作，實現了職能部門與社會群眾之間防災減災信息的無縫銜接，讓最重要最緊迫的信息在最快時間內發送到市委、市政府決策領導和人民群眾手中，有效地提高全社會參與防災減災工作意識和能力。在抗擊“7·18”特大暴雨洪災過程中，通過新聞媒體、流動宣傳車等平臺，發布強降雨天氣趨勢預報1期、重要天氣預報2期、暴雨橙色預警信號4期、紅色預警信號4期、汛情公告9期，通過“10628121”氣象防災減災平臺免費向廣大市民發送手機短信兩百多萬人次，“12121”和“96121”的撥打率高達15萬人次。

（五）武裝防汛指揮系統。完成達州市水情視頻自動監測系統項目建設，新建市級防汛會商中心1個、縣級防汛會商分中心6個，新建河道水庫水情視頻自動監測站20個，初步實現了對全市主要江河和中型以上電站、水庫的實時監測。裝備了“北斗一號”通信系統和海事電話，可將指揮部命令及時下達通信中斷的受災地區。購置了車載“小型移動應急平臺”通信系統，通過該系統可將災情和執行任務情況的圖像、聲音實時回傳至市防汛指揮部，也可把災情和指令及時傳輸到武警、預備役和其它救災單位，使災情處處知曉、任務人人明白。

三、加強汛期工作運行體系建設，提升決策指揮能力

（一）強化防汛責任體系建設。按照《防洪法》和《〈防洪法〉實施辦法》的要求，進一步強化了以行政首長負責制為核心，以分級負責制、部門負責制、技術負責制、崗位負責制為支撐的責任體系，明確了各級行政首長和相關職能部門的職責任務，強化了防汛抗旱的組織保障。今年汛前，將全市20個重點防洪城鎮、55個重點電站（水庫）防汛責任人發文通報到各地各部門，并于4月29日在《達州日報》上予以公示，接受社會監督。

（二）完善防汛預案體系建設。久病成良醫，作為洪災易發多發地區，達州市十分重視研究區域降雨規律、流域洪水發生規律、城鎮和農村應對處置洪災規律，總結近年抗洪搶險經驗。在此基礎上，于今年汛期來臨前，再次組織專門力量對《達州市防汛抗旱應急預案》、《達州市城市防洪預案》、《達州市場鎮防汛抗旱應急預案》進行了認真的修訂和完善，使預案更具科學性、針對性和可操作性。氣象、水文、國土等市級部門和各縣（市、區）、鄉（鎮）也對防汛預案做了進一步完善。

（三）完善防汛工作運行機制。一是建立了高度集中的決策指揮機制。市委、市政府確保市防汛抗旱指揮部的統一指揮權，指揮部下設汛情預報、搶險救援、信息發布等8個工作組，在指揮長的統一指揮下，分工履職。編制印發了《達州市防汛抗旱指揮流程圖》，對整個防洪決策機制和程序作了明確的規定。二是建立了動態會商機制。市防汛抗旱指揮部指揮長定期或不定期召集水利、防汛、氣象、水文、國土等相關部門專家會商洪災形勢，提高了決策的科學性和及時性。三是完善了防汛抗旱值班運行機制。入汛后，市防汛抗旱指揮部實行指揮部領導一人一月帶班制度和工作人員24小時值班制度。四是建立了信息采集發布機制。在信息收集上，建立了市縣氣象、水文、防汛部門災害性天氣會商機制、氣象部門與政府之間的報告機制以及氣象與水利、國土、民政、交通等部門的預警信息雙向傳遞機制，提前加強災害性天氣的會商與傳遞。在信息發布上，市防汛抗旱指揮部通過廣播、電視、報刊、網絡、手機短信等多種渠道，第一時間向公眾發布防汛信息，使廣大群眾及早采取防洪措施。對于電力、通訊全部中斷的地區，當地政府出動流動宣傳車，及早通報防汛信息。市、縣城區在洪峰到來之前，拉響不同等級的防洪警報，有步驟地疏散轉移沿河易淹群眾。五是建立了州河聯合防洪科學調度機制。市防汛指揮部在“7o18”特大暴雨洪災中始終堅持“電調服從水調，水調服從洪調”的原則，按照“提前預泄、滯洪超蓄、全力錯鋒、盡快退水”原則盡最大努力進行錯峰調度，盡管“7o18”降雨極值、強度以及周邊地區降雨對達州的影響度均超過2004年“9o3”特大暴雨洪災，但達州中心城市淹沒水深卻比“9o3”特大暴雨洪水低2.1米。六是完善了工作督查機制。將防汛抗旱工作納入了市委、市政府督查項目，市防汛抗旱指揮部按照市委、市政府的要求，延伸工作范圍，對包括鄉鎮、水庫等的防汛抗旱工作情況加強了檢查和督查。

四、夯實基層基礎，提高防災執行能力

（一）強化培訓教育，提高防災減災能力。達州市各級黨政牢固樹立長期防大災意識，把防汛知識列為各級黨校授課內容，邀請專家舉辦處置自然災害專題講座，幫助各級領導干部增強防災減災意識和能力。強化對城鎮社區、農村村組分區分段搶險救災的組織管理，加強對群眾的防洪知識宣傳和依法應對處置的培訓教育，增強群眾防災減災意識和能力。抓好一年一度汛前防汛綜合實戰演練，增強了防汛抗災綜合指揮和協調配合能力。

（二）堅持專兼結合，做到群測群防。達州市注意發揮專業人員骨干作用，自進入汛期以來，全市防汛、氣象、水文、國土等部門干部職工堅守崗位、晝夜奮戰，為防汛救災傾情傾力；全市共出動警力3500多人，參與轉移和解救群眾。注意發揮廣大群眾防災救災主體作用。全市氣象、水文系統共建立重點部位觀測報警隊伍607個21462人，晝夜觀測雨情、水情、汛情變化，為指揮部及時提供準確信息；建立健全了地質災害群測群防網絡體系，落實監測責任人298人、監測員1987人，對1579個地質災害隱患點進行全天24小時監測，并分組分片開展地質災害隱患動態巡查。

（三）夯實基層基礎，確保決策落實到位。中共達州市委近年來扎實開展深入學習實踐科學發展觀活動和創建先進黨組織爭做優秀共產黨員活動，深入推進“三村建設”、“三級聯創”和“三大網絡”建設，全面加強城鄉基層黨組織建設，黨組織的凝聚力、創造力和戰斗力空前增強。進入汛期以來，市委、市政府對防汛搶險工作及早做出安排，各縣（市、區）、鄉（鎮）黨委、政府和廣大村（社區）基層黨組織層層抓好貫徹落實，確保了市委、市政府的決策部署在第一時間讓群眾知曉、在基層落地生根。面對特大洪災，全市各級黨組織和廣大黨員干部，在防汛抗災中沖鋒在前、創先爭優，及時組織臨河低洼地帶群眾撤離并幫助轉移財產，緊急救援遇險群眾，減少了災害損失，保證了人民群眾生命財產安全。鄉鎮、村（社區）強大的執行力保證了各項防汛搶險目標任務的實現。

今年以來，暴雨成災，頻繁發生。在山地，特別是高山峽谷地帶，不斷引發泥石流、滑坡、崩塌等自然災害，給人民群眾的生命財產造成極大危害，嚴重影響一方的經濟發展和社會生活。從近些年的氣候變化、地質變動、植被變遷等自然生態情況看，今后若干年，至少一二十年，山區的建設將不得不面對大自然的嚴峻考驗，防災減災工作是黨委、政府不能忽視的一項重要工作。將現代科學技術、高效防災機制與堅強的基層組織結合起來，不失為一條費省效宏的防災減災之路，達州在這方面做了有益的探索。建議有關部門總結達州等地的經驗，進一步改進工作，完善體制機制，增強防災減災能力。在制定“十二五”規劃時，充分考慮上述影響，不僅從防災減災的角度，還應從生產力布局、居民點建設、交通通信網絡等方面加強研究，作出相應調整。

(提供單位:發布時間:2010-11-19錄入用戶：admin-swzys)

第二篇：構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系

構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系

十八屆三中全會公報強調：“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”那么，如何構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系呢？結合多年基層工作實踐，筆者認為，應主要從以下幾方面入手：

首先，要認真清理各級黨委、政府及其部門的職權。要明確其權力項目及類型；要弄清其總體有哪些權力？每項權力屬于哪種類型？行使各項權力的法律法規、制度規章依據；要明確權力行使的主體和主要責任者。在此基礎上，細化各項權力運行的程序，規定各項權力運行前、運行中、運行后必經的程序（包括監督程序），找出在權力運行流程中的風險點，針對風險點制定出相應的、具有可操作性防控措施。

其次，要建立科學決策的體制機制，確保決策科學。要規范各級黨委重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用決策事前、事中、事后的相關程序。事前必經過哪些程序？哪些事項要公開征求意見？采取何種方式充分公開征求意見？如何采納公開征求到的合理意見？召開會議討論決定重大事項，要明確參會人員的有哪些責任？如何對決議事項進行明確表態？決策出現失誤應如何追究相應的表態責任？從而強化每一個決策表態者的責任感，促使其對每項決策認真研究、深入調研，充分聽取各方面意見，進行正確表態，確保決策的科學性。

再次，要確保決策的執行力。對會議決定的事項，要明確每項決議的執行者和監督者，并進行公開，決議執行的情況或結果，要及時進行通報，杜絕暗箱操作，主動接受群眾的監督，征求群眾意見。對決策執行中群眾不滿意的地方，要切實整改，做到權力的執行在群眾監督下進行。通過規范程序，強化監督，杜絕因“人情”關系、“潛規則”而出現的執行力軟化、弱化的現象，確保各項決策執行堅決有力。

第四，要積極探索監督有力的制度規范。要強化上級對下級的監督、同級人大政協監督、社會團體監督、媒體監督和網絡監督。要明確監督的職責、內容，監督不力應承擔的責任，除涉密事項外，所有權力運行都應該公開，接受各級、各層次的監督。對于上級部門監管范圍內和本級班子成員分管范圍內出現的腐敗問題，要制定相應的問責制度。要建立部門配合協作的聯動機制，提高監督的整體效能。要通過建章立制，使各級紀檢、監察、檢察、審計、人大、政協等監督權力運行的職能機構，形成一個有機統一的整體，做到職責上分，目標上合，建立信息共享和溝通互聯機制，在制約和監督權力運行上形成聯動機制，提高監督制約的整體效能。通過完善制度，破除普遍存在的因“人情”關系而不監督、怕監督和不敢監督的現象，要建立“知情人”監督的連帶責任機制，從而切實做到監督有力

第三篇：調查與決策——《傾力構建和諧社區 加快推進城市發展》

調查與決策——《傾力構建和諧社區 加快推進城市發展》總第355期

調查與決策（內參）

第23期

傾力構建和諧社區 加快推進城市發展

--通川區以黨建引領推動和諧社區建設的實踐與思考

中共達州市通川區委書記、區人大常委會主任 洪繼誠

加快城市發展，社區建設是基礎。通川區作為達州市中心城區所在地，社區建設歷來為區委、區政府高度重視。繼2007年成功創建省級社區建設示范區后，我們立足新的起點，突破思維定勢，順應發展趨勢，積極爭創全國和諧社區建設示范區。目前，全區69個社區已建成市級模范和諧社區12個，區級模范和諧社區28個，紅旗路、小北街等一批示范社區先后獲得省級先進黨組織、充分就業社區、綠色社區、平安社區等稱號。

一、主要做法

（一）整體聯動，形成和諧社區建設一盤棋。一是加強組織領導。將和諧社區建設作為凸顯通川特色社會建設的重要抓手，建立雙組長領導小組，區委、區政府主要領導親自掛帥，協同配合，齊抓共推。區委、區政府定期召開區委常委會、區長辦公會和領導小組成員會，專題研究工作中存在的困難和問題，先后出臺了《關于加強社區建設構建和諧社區的實施意見》等12個指導性文件，細化了加強社區黨建、深化社區服務、規范陣地建設、強化資產管理等一系列社區建設的辦法措施。二是落實幫扶責任。建立區級領導聯系、部門幫扶、鄉鎮辦委統籌、黨員干部包戶四級責任體系，區四大家領導分別掛包指導一個示范社區，區級部門分別結對幫扶一個重點社區，鄉鎮辦委分別負責抓好一方所轄社區，黨員干部分別服務聯系一戶困難家庭，通過定標、定時、定責、定人，將目標細化、措施實化，做到一級抓一級、層層抓落實。三是發動群眾參與。重點強化社區居民主體意識，充分利用電視、報刊、網絡等宣傳媒體，通過開展文體活動、知識競賽等多種形式，廣泛宣傳社區建設的目的、意義和先進典型，努力營造“社區是我家，建設靠大家”的濃厚氛圍，不斷激發社區居民的參與激情。全區形成了黨委政府領導、組織民政牽頭、區級部門配合、鄉鎮辦委主抓、社區具體實施、群眾廣泛參與的“一盤棋”建設格局。

（二）載體推動，創設和諧社區建設總抓手。積極探索和諧社區建設的有效抓手，創新推進社區黨建“六化建設”。一是領導班子核心化。在選準配強的基礎上，通過加強教育培訓、嚴格考核評比、健全激勵機制、嚴肅工作紀律等，著力鍛造一支政治堅定、作風扎實、樂于奉獻、群眾擁護的社區干部隊伍，不斷增強班子核心凝聚力。二是黨員隊伍先鋒化。針對關系不順問題，采取直管、雙管、共管、協管、接管等方式，抓好對黨員的分類管理；針對身份不亮問題，深入開展“一名黨員一面旗，無私奉獻在社區”等主題活動，發揮黨員的先鋒模范作用；針對力量不足問題，以壯大“巴山魂”志愿者服務隊伍、下派年輕干部社區掛職等辦法，整合各類人才資源。三是決策管理民主化。不斷規范黨員代表會、居民代表會、黨員大會、居民大會等民主決策制度；成立由社區黨員、居民、駐區單位代表等組成的民主管理議事會，形成意見收集、公開聽證、民主決策、執行督辦、群眾評議的管理模式；組建民主監督小組，對重大決策實施、征地拆遷、困難救濟、低保申領、就業扶助等居民關心的熱點、難點工作進行全程監督。四是惠民服務實效化。不斷拓寬服務領域、靈活服務方式、創新服務載體，積極推廣連心服務卡、QQ網絡平臺、愛心超市、愛心互助站、惠民幫扶中心等，讓居民群眾需有所應、困有所助、難有所幫。五是維穩促和網絡化。建立區、街道、社區及轄區單位三級信訪排查網，街道調委會、社區調解辦和樓道調解員三級調解網，形成層次清

楚、責任明確、參與廣泛、反應迅速、群防群治的社區維穩體系。六是活動陣地標準化。多渠道籌措資金，狠抓“五室五站”社區辦公陣地、公眾文化場所建設，依托社區綜合服務中心，為居民提供方便快捷的一站式服務。

（三）機制促動，激活和諧社區建設源動力。一是定期推進機制。將和諧社區建設納入區委、區政府單項目標考核，實行每季度一次推進會，對區級部門和鄉鎮辦委每季一督查、一排名、一小結、一通報，對年終考核連續兩年排名最后一位的鄉鎮辦委和最后兩名的區級部門黨組織書記免職調離；對群眾滿意率低于80％的社區干部誡勉談話、低于60％的社區干部依法罷免。二是共駐共建機制。通過社區建設聯席會、選聘轄區單位干部擔任社區黨組織兼職委員等形式，支持轄區單位積極參與社區建設。同時，鼓勵社區主動向轄區單位匯報情況、提供服務，爭取轄區單位對社區建設的支持，形成資源共享、事務共管、難題共解、活動共辦、文明共創的社區共建新格局。三是投入保障機制。注重保障工作經費，將社區工作經費納入財政預算，初步構建起“費隨事轉”經費增長機制。注重提高干部待遇，在認真執行省定生活補貼標準基礎上，將城市社區干部全部納入社保和醫保范圍，區財政每年拿出70余萬元補助社區干部參保。注重加大投入力度，率先建立房產開發社區公益性服務設施配套費征收制度；區財政先后投入1515萬元，用于社區服務中心和服務站建設。

（四）城鄉互動，豐富和諧社區建設新內涵。立足城鄉統籌發展，不斷拓展社區工作內涵，推進城鄉一體化。一是實行城鄉組織聯建。全區36個城市社區分別與33個農村社區、22個“三村建設”示范村結成聯建對子，進行黨建對接、組織互商、居村互動、黨員互幫。二是實行城鄉人才聯姻。搭建城鄉人才互補平臺，鼓勵城區居民、下崗失業人員到農村發展，幫助農村人才和剩余勞動力進城務工創業，實現城鄉人才和就業崗位的對接互動。三是實行城鄉黨員共管。著力資源共享，使城鄉黨員教育管理隨著互相流動不斷延伸。積極幫助流動黨員解決實際困難，在流入黨員相對集中的朝陽街道辦事處團包梁等社區，建立流動黨員支部，開展幫助購房入戶、子女入學等承諾服務。全區形成了城鄉社區與村之間管理互學、服務互補、文化共享的工作機制，促進了城鄉統籌發展。近兩年，全區城市社區為聯建幫扶對象提供致富信息、實用技術、用工信息等2600余條，贈送科技圖書1000余本，開展互助活動、召開聯誼會150余次。

二、初步成效

（一）“三大網絡”提升了社區管理新水平。一是構建了無縫覆蓋的組織網絡。先后將7個社區黨支部升格為黨委或總支，建立樓棟黨支部12個，單元黨小組37個，設立流動黨員服務站點50個，有條件的“兩新”組織建黨率達100%，初步構建起“社區黨組織-小區黨支部-樓棟黨小組”的組織架構、“居民黨員-在職黨員-流動黨員”的管理網絡、工青婦等群團組織互為補充的共建鏈條。二是構建了規范高效的工作網絡。完善了社區工作限時辦結、過失追究、首問責任、督辦通報等制度，通過深入調研、定期會商、定期匯報和諧社區創建情況，建立了區、鄉鎮辦委、社區、居民四級互聯互通的工作機制，形成了“兩級政府、三級管理、四級責任”社區工作格局。三是構建了反應靈敏的應急網絡。在鄉鎮辦委設立應急處置辦公室，強化社情掌控、應急管理；在社區組建應急處置小組，依托專職巡邏隊、義務巡邏隊等強化社會治理；在轄區企業、學校、機關及離退休老同志中設置應急聯絡員，構建起街道、社區、小區、共駐單位“四力合一”應急網絡。

（二）“三大體系”展現了社區建設新局面。一是以社區黨組織為核心的領導體系。通過選優配強，社區干部隊伍年齡、文化結構不斷優化，“兩委”班子平均年齡36.5歲，大專

及以上文化占48.1%，一大批工作能力較強、群眾認可度高的能人成為社區建設領頭雁。廣泛開展了“與黨同心、與民貼心、建和諧社區”等黨建惠民行動，黨組織成了社區建設主心骨。二是以落實民權為主導的社區自治體系。堅持社區干部由群眾民主選舉、社區大事由群眾民主決策、社區公約由群眾民主約定、社區事務由群眾民主管理，廣泛推行一事一議、集體決策、居民聽證等制度，創新建立3人專職監督、3人輪值監審的“3+3”財務監督機制，“黨員初議、代表決議、群眾監督”等措施使社區集體資產管理得到有效加強。三是渠道暢通的民情疏導體系。建立“居民-社區-政府”逐級反映、社情民意收集、居民議事聽證溝通渠道，開通了書記信箱、區長熱線，將每月10日定為領導信訪接訪日。全區共設立服務信箱69個、問題解決回音壁35個，開通民情熱線69條，搭建居民QQ訴求平臺13個。

（三）“三大平臺”形成了社區服務新態勢。一是便民平臺讓群眾稱心。通過新建、改擴建、購置等形式，建立敞開式、一站式服務大廳32個，實現了機構、人員等“六到位”，名稱、標識等“五統一”，工作著裝、工作流程等“四規范”；制發社區黨員干部、志愿者服務、警民聯系三張“連心服務卡”3.2萬余張，幫助解決了一大批事關群眾切身利益的困難和問題。二是助民平臺讓群眾暖心。全區城市失業人員和就業援助對象登記率、企業退休人員社會化管理服務率均達100%；城市低保實現應保盡保、動態管理。近兩年來，先后開發公益性崗位558個，5097人通過社區實現了再就業；通過社區愛心捐助接收點和慈善愛心超市，接受愛心物資捐贈103.56萬元，發放救助金638萬元，救助生活困難居民5360人次。三是康民平臺讓群眾舒心。建成8個社區衛生服務中心、站點，形成社區居民10分鐘醫療服務圈；建立多功能社區文體活動場所35個，成立社區文藝宣傳隊、秧歌隊等110余支，開展城市社區趣味體育活動、廣場文藝演出等群眾性活動40余場次，廉政文化進社區文藝節目836個、演出158場；深入開展城鄉環境綜合治理，全面落實“門前三包”，城市社區綠化面積達35.6%。

三、實踐體會

（一）領導推動，各方參與，是社區建設的核心動力。社區在促進城市和諧、化解矛盾、維護穩定中處于前沿一線，社區建設面寬量大、任務艱巨。工作中，爭取市委、市政府積極支持，尤其是市領導、市級部門分別聯系幫扶不同社區，對社區建設強力推動，區本級自加壓力，主動作為，呈現出全員參與、整體聯動、共駐共建的良好局面。實踐證明，只有各級各部門高度重視、積極參與，全體居民共同配合，社區建設的資源和力量才能得以有效整合、充分調動。

（二）拓寬領域，強化服務，是社區建設的根本宗旨。改善民生、促進和諧是我們的工作追求，服務人民、實惠大眾是我們的職責任務。工作中，我們緊緊抓住社區建設中的熱點、難點問題，圍繞經濟發展、環境整治、文化建設等內容，積極探索為民服務的工作機制，不斷創新服務群眾的有效途徑，取得黨得民心、民得實惠的社會效果。實踐證明，只有堅持把居民群眾的根本利益放在首位，社區和諧的內涵才會越來越完善，推進城市發展的群眾基礎才會越來越鞏固。

（三）加強民主，居民自治，是社區建設的內在要求。和諧社區建設，居民是主體；實現居民自治，民主是保障。工作中，我們以民主引導、激發、凝聚群眾，讓群眾決策工作，靠群眾推動工作，由群眾監督工作，最大程度地保證居民的利益訴求、合理主張和民主權利，使社區建設充滿生機與活力。實踐證明，只有充分尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，社區居民自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的路子才會越走越寬廣。

（四）固本強基，黨建引領，是社區建設的重要保障。社區是黨在城市的工作基礎，構建和諧社區，關鍵在于增強基層黨組織活力，發揮好社區黨建龍頭作用。工作中，我們積極創新社區黨建載體，社區黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用充分發揮，黨建富民惠民取得明顯成效。實踐證明，只有社區黨建不斷強化，黨在社區的組織覆蓋、工作覆蓋、凝聚力覆蓋不斷擴大，社區居民才能有效組織、充分發動，社區建設才能全面加強，城市發展才能加快推進。

(提供單位:發布時間:2009-07-17錄入用戶：admin-swzys)

第四篇：構建新型農業經營體系的調查與思考

構建新型農業經營體系的調查與思考

加快構建新型農業經營體系，是現代農業發展的核心和基礎，也是十八屆三中全會提出的進一步深化農村改革的一項重大任務，對加快建設農業現代化具有決定性意義。本文以農業大市湖北省荊門市為例，對如何構建新型農業經營體系，使農村生產關系更加適應生產力發展作一些粗淺的分析研究。

一、構建新型農業經營體系意義重大

“新型農業經營體系”所強調的“新型”，是相對于傳統小規模分散經營而言的，是對傳統農業經營方式的創新和發展。“農業經營”的涵義較廣，既涵蓋農產品生產、加工和銷售各環節，又包括各類生產性服務，是產前、產中、產后各類活動的總稱。這里所說的“體系”，既包括各類農業經營主體，又包括各主體之間的聯結機制，是各類主體及其關系的總和。總的來看，新型農業經營體系可以被理解為，在堅持農村基本經營制度的基礎上，順應農業農村發展形勢的變化，通過自發形成或政府引導，形成的各類農產品生產、加工、銷售和生產性服務主體及其關系的總和，是各種利益關系下的傳統農戶與新型農業經營主體的總稱。

農村改革30多年來，在實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制基礎上，農業農村發展取得了舉世矚目的成就。但是隨著工業化、城鎮化的加快推進，農業現代化相對滯后，農業經營體系已經不能適應形勢需要，探索如何在家庭承包經營基礎上構建新型農業經營體系，對于增強農村發展活力，加快現代農業發展，意義十分重大。

加快構建新型農業經營體系，是新形勢下現代農業發展的迫切要求。當前，在工業化、城鎮化快速推進的新形勢下，農業農村發展面臨著諸多新的矛盾和挑戰。大量農村勞動力轉移到城鎮和工業部門，農業農戶兼業化、農村空心化、農民老齡化等問題日益凸顯，“誰來種地”的問題越來越緊迫。小生產與大市場不能有效對接，農產品價格劇烈波動、畸高畸低，谷賤傷農、菜貴傷民的現象愈發頻繁，“種什么”的問題亟須回答。農民種田多是從經驗出發，土地產出率、勞動生產率不高，迫切需要科學知識的指導以及專業化、系列化的生產性服務，“怎么種”的問題非常迫切。解決這些問題，必須加快農業經營體系改革和創新，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，不斷提升農業經營體系服務“三農”的能力，加快現代農業發展。

加快構建新型農業經營體系，是轉變農業發展方式，提高農業綜合效益的迫切需要。當前，我國農業已進入改造傳統農業、加快建設現代農業的關鍵時期，從依靠大量消耗資源的傳統方式，轉到主要依靠科技進步和提高勞動者素質的現代方式上來，農業和農民對農業科技的依賴性和關聯度明顯增強。農業科技應用，已由以往的農戶單獨分散應用轉變為大面積集約化應用：已由某種技術措施的單項實施轉變為多項技術組裝配套實施：已由農業經營者一家一戶采用轉變為需要由服務體系和農技隊伍綜合實施。面對農業和農民應用農業科技方式和對農業科技需求的重大變化，必須加快建立健全新型農業經營體系，提高農業科技應用能力，提高勞動生產率、土地產出率和資源利用效率。

加快構建新型農業經營體系，是增強農業發展動力和活力的迫切需要。改革開放以來，我國實行農村家庭承包經營制度，充分調動了農民生產積極性，大大煥發了農村生機活力，農業農村經濟持續快速發展。但是一家一戶的承包經營，也帶來了土地細碎化的問題。承包農戶規模小，每戶耕種田塊多，勞動生產率低下。因此，迫切需要加快建設新型農業經營體系，克服和解決農業經營中的弊端，從體系上消除制約農業農村發展的體制機制障礙，提高農業生產的組織化程度和適度規模化水平，重新煥發發展活力，凝聚發展動力。

二、荊門市新型農業經營體系建設現狀及存在的問題

荊門市位于湖北省中部，是農業大市，總面積1.24萬平方公里，總人口300萬，其中耕地面積407萬畝，鄉村人口189.67萬人。近年來，荊門市圍繞率先實現農業現代化目標，積極實施“中國農谷”戰略，創新農業生產經營方式，培育了農民專業合作社、家庭農場、龍頭企業等新型農業經營主體，初步構建起集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。目前，全市共有農民合作社3487個，帶動農戶42萬戶，年銷售農產品總值近40億元，實現可分配盈余4.28億元：家庭農場式的經營主體3389個，經營總面積28.3萬畝，家庭農村經營總收入5.19億元；市級以上農業產業化重點龍頭企業207家，其中國家級龍頭企業6家，省級龍頭企業64家，年產值達600多億元，帶動本市及周邊農戶40多萬戶，農戶從事產業化經營戶均增收2400元。全市新型農業經營主體涉及水稻、蔬菜、水果、茶葉的規模種植，家禽、牲豬、草食動物、特種水產的規模養殖，農資配送、農機作業、農業技術和信息服務、農產品加工及市場營銷等多個領域，并通過訂單農業、土地入股、保護價收購、利潤返還等多種形式，與農戶建立了利益共享、風險共擔的多種發展模式。

雖然荊門市新型農業經營體系建設成效較大，解決了農業轉型發展過程中的一些問題，但是存在的困難和問題依然突出。

（一）農村勞動力大量轉移，“誰來種地”的問題更加凸顯。由于城鎮有大量的就業機會、更完善的公共服務和更高的生活質量，農村人口尤其是農村大量青壯年勞動力向二、三產業和城鎮轉移，導致傳統家庭承包經營戶逐漸衰退，新生代農民不愿回鄉務農，農業勞動力素質下降，出現了“青年不會種田、壯年不愿種田、老年無力種田”的局面，農業面臨“誰來種地”的問題目漸突出。當前，農村勞動力大量外出造成了龐大的留守老人、留守婦女群體，他們成為了村莊生產和生活的主體。農村除少部分舉家外出打工者將土地自發流轉出去之外，其他很多農戶均以老人和婦女為主要農業勞動者。留守老人和婦女因家務和體質等原因無法外出務工，因而成為家庭生計的輔助勞力，承擔起了務農的職責。當務農成為輔助性生計來源并能夠輕易完成的時候，老人種田、婦女種田模式能夠維持主糧種植。還有一部分農民如候鳥遷徙般游走于城市與農村之間，農忙時節回鄉種地，農忙之后立即返城務工，這種稱為“候鳥式農業”的經營模式也非常普遍。“候鳥式農業”排除了拋荒的可能性，維持著“去勞動力化”的主糧種植，同時不可避免地呈現粗放式特征。目前，荊門市在農業中從業的勞動力還有50多萬人，其中老年人和婦女約占76%，許多家庭因缺乏青壯年勞動力，生產效率大幅度降低，很多已從商品生產者蛻變為生計型小農。目前，從事農業生產的基本上為上世紀50、60年代出生的人，都在奔50、奔60歲的年齡，“誰來種田”成為當前農業發展所面臨的現實問題。

（二）土地規模經營不夠，集約化水平不高。分戶經營效益差和統一經營能力弱的問題并存。荊門市目前土地流轉面積為119.8萬畝，占農村承包耕地面積的37.26%；其中適度規模經營面積37.4萬畝，僅占流轉總面積的31.2%。可見，傳統分戶經營仍然是當前農業經營的主要模式。在我國小農經營的格局中，家庭承包責任制“兩權分離”的制度構造保障了農戶的長久經營權，同時也以集體所有權來約束土地的非農轉化并庇護農戶的家庭經營權。這種制度客觀上也造成了耕地的細碎分散化，增大了耕作成本。在當前農村人口不斷流動的背景下，大量農民外出務工所產生的“離農化”帶來的粗放經營、撂荒等問題，不僅造成了農地的浪費，而且威脅著國家糧食安全。荊門市戶均耕地6畝，農戶經營地塊多，土地零碎分散。農業經營以分戶經營為主，一家一戶的小規模分散生產，限制了先進技術的采納和農業生產效率的提高，而且交易費用高，市場風險大，帶來經濟效益較差。雖然近年來新型規模農業經營主體發展較快，但經營規模、盈利能力、帶動效應都還不足，統一經營能力仍較弱。

（三）農村有效抵押物不足，農業融資貸款困難。新型經營主體由于經營規模擴大，對資金的需求遠遠大于傳統經營戶，但涉農貸款“卡脖子”、經營大戶融資難的問題目顯突出。近年來，金融機構雖加大了對“三農”的信貸支持，但主要是小額貸款，對新型農業經營主體的支持無疑是杯水車薪。金融機構放貸必須在效益與風險之間進行權衡，農村集體土地承包權目前缺乏物權屬性，農機機械均不能作為有效抵押物，授信擔保困難，銀行“輸血”有限。京山縣全興米業公司以稻谷收購、大米加工為主要經營業務。受抵押物不足的限制，信用社的貸款額度一直在500萬元以內，每次因資金問題而力不從心，錯過收購良機。鐘祥市保蜂蜂業專業合作社成員136戶，由于資金短缺，沒有能力實現統一收購。向農村信用社貸款，但農民專業合作社在信用社沒有授信，無法貸出款來。“貸款難”的問題，已經在相當大的程度上制約了新型農業經營主體的發展、壯大。資金來源受限和持續巨額資金需求之間的矛盾制約了經營規模的擴大，部分經營主體因資金鏈斷裂，難以為繼，陷入進退兩難的境地。

（四）農業服務滯后，社會化水平不高。隨著規模經營主體的快速發展，對農業社會化服務的需求越來越大。目前，農村集體經濟比較薄弱，村級組織普遍缺乏為農民提供“統”的服務能力，公益性服務供需銜接不緊密，新型的社會化、市場化專業服務組織不發達，造成社會化服務嚴重滯后于農業規模經營的問題。基層農技服務機構人員斷層、經費不足、設施落后、體系斷網，農業技術公益性服務難以全面落實到位。由于受經費短缺的制約，很多鄉鎮農技服務機構多年未進大專院校畢業生，進而影響基層農技隊伍的充實更新，同時導致在職人員年齡偏大，知識老化，農技推廣工作面臨后繼乏人的尷尬局面。基層農技服務機構主要是針對傳統家庭經營戶提供生產技術服務，還是靠“大喇叭灌輸、大呼隆培訓、大掛圖宣傳”，很難滿足新型經營主體從事現代農業生產經營所需要的個性化、全程化和綜合性服務。新型經營主體由于經營規模擴大，需要平整土地、挖掘水渠、興修機耕道、較大的曬場等。由于基礎設施投入較大、回報周期長，有些具有公共物品的性質，加之流轉的不確定性，因此普遍投入不足。許多生產大戶和專業合作社由于申請不到建設用地，新購買的農機具只能露天堆放，儲藏糧食的倉庫和儲備農業生產資料的庫房緊缺。

（五）政策支持不夠給力，抗風險能力弱。我國農業補貼政策體系是以家庭承包經營為基礎，針對新型主體的專項扶持政策不多。如種糧補貼是按原有的計稅承包面積發放，農民形象地說“不管目前是種樹的、養魚的還是打工的，都可以享受到種糧補貼，拿錢的不種糧、種糧的不拿錢”。一些糧食經營大戶一方面拿不到補貼，另一方面還要支付土地流轉費用，單位面積的生產成本大大增加。同時，新型經營主體生產專業化程度較高，集中了千家萬戶的種養風險，相較于多種經營來說分散風險的能力更弱，更需要政策性農業保險，但由于目前農業保險存在法律缺位、財政補貼少、保險覆蓋面窄、保障水平低等問題，農業保險尤其政策性保險、巨災保險和再保險等遠遠滿足不了新型主體發展的需要。2012年京山縣國寶橋米公司流轉了5萬多畝土地，以食品安全、有機認證為目標打造優質大米核心原料基地。2013年遭遇特大旱災，導致部分水稻絕收，幾萬農民的風險全部聚集到國寶橋米公司身上，損失嚴重，農業保險不足以承擔損失，而當前又沒有土地流轉特大自然災害風險保險，嚴重影響規模經營的效益，加大了企業履行責任的壓力和困難，進而影響農民利益。

三、多措并舉驅動新型農業經營體系建設

加快構建新型農業經營體系是推進現代農業發展的一項重大而緊迫的任務。解決新型農業經營體系建設中的問題，必須綜合施策，在農業經營主體、農業經營方式、農業經營組織、農業經營體制創新等方面做文章。

（一）創新農業經營主體。新型農業經營主體是農業先進生產力的代表，是實現農業轉型升級的主導力量。必須把培育新型農業經營主體放在突出位置。

一是加快培育新型職業農民。新型職業農民是現代農業建設的核心主體。新型職業農民是專業從事農業生產經營的高素質、高技能農業從業者。發展新型農業經營主體，要以農民為主體，絕不能排斥農民。要把培養職業農民作為提升農業勞動者素質的核心任務，以提升農民的科學素養、職業技能和經營能力為重點，探索培育模式，強化政策扶持，加大培訓力度，造就一支綜合素質高、生產經營能力強、主體作用發揮明顯的新型職業農民隊伍。開展多形式、經常性的職業培訓，健全農業技能持證上崗制度。選擇一批素質較高的農民，通過加強專業知識培訓，使之成為生產經營型、專業技能型和社會服務型職業農民。鼓勵大中專院校畢業生回鄉務農，投資創辦農業實體。積極推進建立完善創業興業、信息服務、勞動保障等內容的綜合扶持政策體系。新增農業補貼向種養大戶、農民專業合作社新型職業農民傾斜。

二是大力發展專業種養大戶和家庭農場。專業大戶和家庭農場是推進現代農業發展的重要經營主體，是促進家庭經營集約化、專業化、規模化的有效形式。依法引導和鼓勵各類主體采取直接轉包、租賃及委托發包等多種方式流轉土地承包經營權，為種養大戶和家庭農場發展規模經營創造條件，鼓勵引導工商資本從事農業，投資創辦家庭農場。探索試行集體產權、土地承包經營權、農民住房所有權的抵押貸款，解決種養大戶和家庭農場的融資困難，促進規模經營的發展。要加大對種養大戶、家庭農場的支持力度，各類補貼和項目重點要向種養大戶和家庭農場傾斜，著力提高家庭農業生產經營的規模化、集約化水平。

三是提升農民專業合作社發展水平。發展農民專業合作社是提高農業組織化程度的一種有效形式，也是構建新型農業經營體系的重要內容。解決小生產與大市場、小規模與大經營、分散經營與統一服務的矛盾，把千家萬戶的農民組織起來，要靠發展農民合作社。農民專業合作社具有帶動散戶、組織大戶、對接企業、聯結市場的功能，應成為引領農民進入市場的主要經營組織，發揮其提高農民組織化程度的作用。推進合作社發展既要重視增加數量、擴大覆蓋面，更要注重提升發展水平和發展質量，進一步增強農民合作社的自身實力和發展活力，提高輻射帶動和服務能力。鼓勵合作社按產業鏈、產品、品牌等組建聯合社，著力打造一批大社強社。支持合作社興辦加工流通項目，完善生產設施，擴大產銷對接，提高生產經營、市場開拓和組織帶動能力。鼓勵有條件的合作社興辦資金互助社，拓展服務功能。

四是多途徑壯大龍頭企業。龍頭企業是新型農業經營主體的骨干力量，是先進生產要素的集成，具有資金、技術、人才、設備等方面的比較優勢，應主要在產業鏈中更多承擔農產品加工和市場營銷的作用，并為農戶提供產前、產中、產后的各類生產性服務，加強技術指導和試驗示范。引導龍頭企業通過品牌嫁接、資本運作、產業延伸等方式進行聯合重組，支持農業龍頭企業開展技術改造，開發新技術、新產品、新工藝，加強技術集成和商業模式創新，以科技創新提升企業素質、發展質量和經濟效益。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的設施農業和規模化畜牧業等種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。

（二）創新農業經營方式。構建新型農業經營體系，必須堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。

一是始終堅持家庭經營的基礎地位不動搖，著力提高家庭經營集約化水平。從產業規律和世界發展規律來看，家庭是農業經營最有效的主體。農業生產的自然環境多變、生產對象特殊、生產過程復雜，只有在生產成果與生產者自身利益緊密掛鉤的情況下，生產者才能真正貼心經營。縱觀世界各國農業生產經營，沒有不以農戶為主的。美國等發達國家，農業搞得再好也還是以農民家庭為主，只不過規模大小有差異。古今中外，沒有農業不以家庭為主而搞得好的。因此，從農業經營主體來說，以家庭經營為基礎這一點不能動搖。要在穩定和完善農村基本經營制度基礎上，通過機制創新，更好地激發家庭經營的活力。鼓勵農戶擴大家庭經營的規模，采用先進科技和現代生產要素，增加技術、資本等生產要素投入，提高集約化水平。

二是發展多種形式的合作與聯合，提高農業合作化水平。發展合作經營、合作經濟，可以解決農民一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情。加大政策扶持力度，引導專業技能少、資金實力弱的農戶，通過勞力、土地、資金以及生產工具的合作，發展靈活多樣的聯戶經營。積極引導聯戶經營的農戶，按照統一生產規程、統一管理模式、統一品種種養、統一渠道銷售等形式，發展規模化、專業化生產。對聯戶經營的農戶實行民主管理，勞動成果按投入的土地、勞動、資金、技術等生產要素比例進行分配。引導同區域、同行業、同類型農民合作社以產品和產業為紐帶，在勞動、技術、產品、資本、品牌等方面開展聯合與合作，組建農民合作社聯社。

三是大力推進農業產業化經營。堅持安全化、產業化、市場化方向，按照三次產業互為促進、協調發展的思路，立足建設現代農業，以一產為基礎、二產為重點、三產為配套，精心打造產加銷、貿工農一體的全產業鏈條，暢通一產向二、三產業延伸的通道。以龍頭企業為關鍵、合作社為紐帶、農戶為基礎，積極培育具有競爭力的支柱產業，構建農產品基地規模化、農業種植綠色化、加工企業龍頭化、項目建設多元化的農業發展新格局，逐步形成農民跟著產業走、產業跟著“龍頭”走、“龍頭”跟著市場走的良性發展軌道。

四是著力構建多元化社會服務體系，提高社會化服務水平。充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系，為農民提供全方位、低成本、便利、高效的生產經營服務。引導公共服務機構轉變職能，逐步從經營性領域退出，主要在具有較強公益性、外部性、基礎性的領域，以及那些經營性服務機構不愿干、干不來的領域開展服務，如新品種新技術示范推廣、土壤環境監測、產品質量監管等。重點培育經營性社會化服務組織。要在培育服務主體、拓寬產后服務、創新服務模式上下功夫，從市場準入、稅費減免、資金支持、人才引進等方面加大扶持力度。要拉長產后服務這一短板，重點加強農產品加工、儲藏、包裝、品牌創立和宣傳、農業綜合信息提供、金融保險等服務領域。

（三）創新農業經營組織。建立各類農業經營主體協同發展的組織模式，是構建新型農業經營體系的重要內容。發展新型農業經營組織，有利于發揮規模效益和提高勞動生產率，有利于增強抵抗自然風險和市場風險能力，促進農業增效、農民增收和農村發展。

一是探索建立和完善農民專業合作社模式。農民專業合作社是種養大戶等生產經營主體與農戶合資組建的互助共同體，成員之間既有勞動的聯合，又有資本的聯合。要把合作社逐漸建設成為落實農業政策的平臺。在建設農民專業合作社過程中，重點發展能人牽頭型和村級組織支持型合作社：在股權組織形式上，探索重點發展土地流轉股份合作社。

二是探索建立和完善“龍頭企業+專業合作社（專業協會、集體經濟組織）+農戶”的組織帶動模式。完善利益聯結機制，推動龍頭企業與專業合作社深度融合。合作社為農戶提供生產資料和技術服務，農戶負責農作物的種植和畜禽水產養殖，企業負責收購產品，組織農產品加工和銷售。鼓勵龍頭企業開展利潤返還、股份分紅等多種方式，帶動農民增加收入，實現企業和農戶雙贏。

三是探索建立和完善農業協會組織模式。農業協會是介于政府和農業經營者之間，并為其提供咨詢和協調服務的社會中介組織。建立農業協會，并通過對農民的技術指導、信息共享等服務，提升農業的市場競爭力，確保農業經營者的合理收益。四是探索建立和完善科技帶動型經營組織模式。重點是積極發揮農業生態技術和循環利用技術的引領帶動作用，支持科技企業領辦合作社，通過科技水平的提升提高農業的經濟效益。五是探索建立和完善農業產業基地經營模式。以市場為導向，根據市場需求，調整產業結構。農業經營活動在過去橫向分工的基礎上，強調縱向的分工和聯合。通過產業化基地經營模式，降低經營風險。

（四）創新農業經營體制機制。著力從以下幾方面促進新型農業經營體制機制的建立和完善。

一是探索新型城鎮化與新農村建設聯動推進的機制。堅持一手抓新農村建設，一手抓新型城鎮化，把握以人為本的新型城鎮化的正確方向，促進中小城市、縣城、小城鎮協調發展，把農業轉移人口市民化作為推進城鎮化最緊迫的任務。通過建立普惠型社會保障制度等政策措施，使農民工有條件在城市安家落戶，讓大量已經轉移到二三產業和城鎮的農民工及其家庭成員，成為城鎮中安居樂業的新市民，從而為加快農地流轉、規模經營和家庭經營的集約化創造條件。

二是探索風險利益共擔機制。通過深化農地制度改革，明確農戶承包農地永久不變，并賦予完整的土地用益物權，使之建立更加規范的農戶承包地的流轉機制。同時，注重引導各類經營主體建立穩定的利益連接機制，拉長產業鏈條。采取設立風險資金、利潤二次分配制、支持農民以生產要素入股，結成利益共享、風險共擔的緊密共同體等形式，探索風險共擔基礎上的合理利益分配制度，使家庭承包經營、企業化經營和合作經營的優勢得到充分疊加。

三是探索建設服務型村級基層組織的機制。加強村級基層組織建設，對發展現代農業，建設新農村具有十分重要的基礎作用。在新形勢下，應該以建設服務型的村級基層組織為導向，使這些基層組織成為引導農民、服務農民的一支重要的組織力量。加快轉變集體經濟組織的職能和經營機制，不斷創新為農服務的機制，增強為農戶服務的能力和手段。制定優惠政策，發展村社集體經濟，讓村社集體充分開發利用好集體所有的土地、山林、水面等資源，進一步轉換集體的經營機制，建立多種所有制共同發展的機制，創造集體經營與家庭經營、民營經濟互促共進的新局面。

第五篇：構建機構編制監督檢查工作體系的調查與思考

構建機構編制監督檢查工作體系的

調 查 與 思 考

機構編制監督檢查是是機構編制管理工作的重要環節和有機組成部分，是促進機構編制管理科學化、法制化、規范化建設的重要手段。雖然近年來國家先后出臺了一些機構編制監督檢查的相關規章制度，機構編制部門也強化措施，切實抓好機構編制監督檢查工作，機構編制監督檢查工作呈現出良好的發展態勢。但隨著各項社會事業的不斷發展和政府機構改革、事業單位改革的不斷深入，機構編制監督檢查工作也面臨一些實際問題，下面我就新形勢下如何構建行之有效的機構編制監督檢查工作體系來談談自己的幾點粗淺看法。

一、當前機構編制監督檢查工作存在的主要問題(一)機構編制政策法規缺少宣傳。機構編制政策法規的宣傳教育是搞好監督檢查的前提和基礎，但當前的機構編制政策法規宣傳形式單一，點少面窄，效果不明顯。一些部門單位只有班子成員和具體經辦機構編制事項的人員才能了解一些機構編制相關政策法規,其他人員對此卻知之甚少，有些人還不知道編制的含義及機構編制委員會辦公室這個機構的職能，甚至有的還不知道有編辦這個機構的存在。他們普遍認為，人事調配安排只是人事部門說了算，編制則無關緊要。

（二）機構編制部門自身重視不夠。機構編制部門在機構編制管理問題上普遍存在重審批、輕監管現象。在平時的工作中，只重視機構的設立、撤并，編制和職能的增加或減少，而忽略了對機構編制文件批復下發后執行情況的監管，致使機構編制部門的監督檢查處于被動應付局面。現在的機構編制監督檢查是存在問題或為應付上級檢查才進行的，其他時間，機構編制部門主動、自發開展督查工作是少之又少。這就不同程度造成了一些部門單位長時間存在空機構或不在編制限額內調配人員等違規現象。另外，目前的監督檢查程序還不夠規范，監督檢查方式比較單一，主要還是停留在聽匯報、查資料及制訂整改措施等層面上，內在的、深層的問題，如個別一些單位的工作人員在編不在崗，拿著國家工資在外做生意，及編制在一個單位，而人卻在另一個單位上班等現象就沒有得到及時發現和糾正。

(三)機構編制部門工作人員少。就我地區而言，工作人員最多的※※※也就十幾個人，其他縣市編辦人數大多在五至七、八個不等。機構編制部門的領導常常是既當爹又當媽，領導和下屬干部職工沒有多大區別，一把手領導也時常要做一些具體的日常工作，他們常常是一崗多職，如我辦的一名分管副主任，他既要經辦各項機構編制事務，又要兼管我辦出納、統計等工作。另一位事業單位登記管理工作人員，除 了要辦理全縣所有事業單位的登記管理、變更及年檢業務工作外，還兼管會計、工會等多項工作。由于人員少，工作任務繁重，所以在機構編制部門中很少配有專職的督查工作人員。

(四)“條條干預”問題還不同程度存在。在實際工作中，機構編制管理來自各方面的阻力隨處可見，少數上級業務部門常以領導講話、檢查評比、批項目、經費劃撥等形式干預下級的機構編制事項，使得下級單位為促進自身發展和維護單位利益而不得不到機構編制部門軟磨硬泡要求解決相關機構編制請求，“條條干預”造成了機構編制部門在兄弟單位的切身利益和機構編制政策法規當中必選其一的兩難境地。另外，行政部門人員調動隨意性大，有的行政部門隨意從下屬事業單位抽調工作人員，導致混崗、混編現象時有發生，這就為機構編制監督檢查工作造成了巨大障礙。

（五）機構編制法規約束辦不強，且難于執行到位。現行的《地方各級人民政府機構設臵和編制管理條例》、《機構編制監督檢查工作暫行規定》、《機構編制違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》等法規性文件的出臺，雖為機構編制部門履行監督檢查職能提供了法定依據，但在實際操作過程中，相關的懲處需要編委會的同意、紀檢監察機關的支持，才能得以實施。由于實施對違反機構編制紀律的懲處要涉及多個部門單位，所以在監督檢查及處 理違紀違規問題時，有的受監督權限等各方面原因制約，執行時難于到位。

(六)各相關職能部門協調配合機制不完善。近來，組織、編制、財政、人社等相關職能部門，在人員、編制、經費等管理運作中加強了協調配合，進一步明確了先編制、后人事、再核撥經費的人事調動辦理程序，為推動機構編制監督檢查和建立相關職能部門統籌協調的綜合約束機制做出了積極努力。但在具體辦理過程中，由于種種原因，仍存在聯系脫節問題。如：組織部門在配備領導干部時，常常是著重能力及適應工作崗位需要，而是不是在編制限額內調配則考慮很少。

二、構建科學運轉的機構編制監督檢查工作體系的對策 機構編制監督檢查工作是維護機構編制權威性、嚴肅性的重要手段。加強機構編制監督檢查，不僅需要建立科學有效的監督檢查約束機制，更需要有一套完善、規范、可行的監督檢查辦法。我認為可以從以下幾個方面采取措施，加強監管。

(一)加大宣傳力度，提高機構編制政策法規知曉率。一是積極參加政法部門組織的送法下鄉活動，精選一些帶有普遍性、受關注度高的機構編制政策法規制成宣傳單，深入到基層一線進行宣傳。二是充分利用機構編制部門自己的網站，宣傳有關機構編制管理的政策法規、重要文件及上級有 關機構編制管理精神。三是要充分利用當地黨報黨刊、電視、簡報等多種媒介，大力宣傳機構編制管理工作，讓廣大干部群眾了解機構編制管理工作，參與機構編制監督，支持機構編制事業。四是及時宣傳通報機構編制管理正反兩方面的典型事例。要善于發現、總結身邊機構編制管理先進的事跡，通過報刊、電視、先進事跡報告會等多種形式進行宣揚。其次要通過各種媒介及時將一些機構編制管理反面典型進行通報，如溆浦縣嚴重的機構編制違紀違規事件，就要及時進行通報，讓各級各部門引起重視，并引以為戒。只有加強宣傳教育，使機構編制政策法規深入人心，才能得到社會各界的廣泛認同和支持，才能群策群力，促進監督檢查工作健康發展。

(二)、加強機構編制部門監督檢查職能和隊伍建設。一是轉變機構編制重審批、輕監管觀念。要提高對機構編制監督檢查工作的認識，機構編制監督檢查是衡量和檢驗一個地方機構編制管理水平和編辦整體工作能力的重要標志，是促進機構編制管理科學化、法制化、規范化建設的重要抓手，所以在工作中，我們要將監督檢查作為一項重要工作來抓緊抓好。要逐步轉變機構編制管理工作中重審批、輕監管的觀念，在規范審批程序的同時，進一步加強對機構編制批復文件下發后執行情況的監管，積極通過年終統計、法人年檢、不定期抽查等方式，對各機關事業單位的職責履行 情況、機構設臵、人員編制增減等情況進行督查，切實推進機構編制管理以審批為主向審批與監管并重轉變。

二是建立健全考核評估和領導責任追究機制。機構編制部門要會同有關部門建立健全相關考核評估制度，將下一級黨委、政府及本級各機關事業單位的機構編制執行情況與單位年終的評獎評優進行掛鉤。同時將機構編制管理工作列入各級黨政領導班子和主要領導的考核內容，督促領導干部進一步加強對機構編制監督管理工作的領導，重視和支持機構編制監督管理工作，按照“誰批準、誰負責”的原則，在任期內實行嚴格的責任監查，對有嚴重違反機構編制紀律和規定的領導干部，不得提拔任用，并按有關規定追究領導干部責任。

三是實行機構編制審批執行情況報告制度。機關和事業單位每年必須按規定向機構編制部門報告機構編制執行的情況，報告時，機構編制部門應就機構、編制、人員、職能等一一與各機關事業單位進行核對，確保各機關事業單位的機構編制事項在規定范圍內執行。同時機構編制部門應定期或不定期向黨委、政府和上級機構編制部門報告本轄區機關、事業單位編制審批執行情況，主動接受黨委、政府和上級機構編制部門的監督檢查。

四是加強監督檢查隊伍建設。由于編制部門人員少，設臵監督檢查專職人員困難較大，要結合實際，將監督檢查工 作與機構編制管理日常工作進行統籌協調。在年統及事業單位年檢中，工作人員可根據工作需要，深入機關有事業單位對相關機構編制事項進行督查。同時，根據編辦自身工作的輕重緩急，機構編制部門可組織臨時專項督查組，對機關事業單位的機構編制事項進行不定期督查。另外監督檢查工作要求高、難度大、政策性強，機構編制部門要加大監督檢查業務培訓力度，除了舉辦常規的業務培訓班之外，要進一步拓寬培訓渠道，擴大培訓覆蓋面。培訓要以機構編制相關政策法規和監督檢查操作實務為重點，突出針對性、實用性和可操作性，努力提升機構編制部門的整體素質和監督檢查業務能力水平。

（三）機構編制部門可探索實行垂直管理

機構的設立、撤并，編制和職能的增加或減少，往往涉及到各部門單位的切身利益，加上少數上級業務部門的“條條干預”，在機構編制管理實際工作中，機構編制部門時常左右為難。為更好解決“條條干預”問題，我認為機構編制部門在歸宿管理上可探索實行垂直管理模式。將縣級機構編制部門人、財、物管理整體上劃，實行垂直管理，直接受命省直機構編制部門管理。這樣一來，縣級機構編制部門就減少了與縣直、州直相關部門單位的牽扯，就能更好地貫徹執行各項機構編制事項。當然如果實施垂直管理，就要對機構編制部門實行嚴格的跟蹤管理和考核評估，嚴防出現機構編 制違規違紀行為。

（四）加快研制機構編制專業法規

在《地方各級人民政府機構設臵和編制管理條例》、《機構編制監督檢查工作暫行規定》及《機構編制違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》等法律法規的基礎上，加快研制出臺涵蓋黨政群團等機構的機構編制專業法規，以法律形式對機構設臵、編制管理、審批權限與程序、監督檢查、法律責任等作出明確規定。同時要強化嚴格依法行政，進一步建立健全依法開展機構編制監督檢查的各項制度，嚴格按照法定權限、法定程序行使行政監督權，認真落實行政執法責任制，規范監督檢查行為，加大對違法問題的懲處力度，克服行政不作為和亂作為現象，確保鄧小平同志提出的“編制就是法律”這一論斷得到真正落實。

（五）加強各職能部門之間的協調配合

一是必須堅持充分發揮編制“總閥門”的作用，進一步建立健全與組織、人事、財政等部門的綜合監督約束機制，堅持在按規定設臵的機構和核批的編制范圍內，組織、人社部門才能給予辦理錄、聘（任）、調任手續和核定工資，財政部門才能列入政府預算并核撥經費，銀行才能開設賬戶并發放工資。

二是加強與相關職能部門的協作。監察機關的溝通交流。在監督檢查工作中，積極與監察機關密切配合，充分發 揮監察機關專門監督和機構編制部門業務監督的優勢，及時互通信息，形成督查合力，不斷提高監督檢查質量，共同推動機構編制監督檢查工作健康發展。

三是在現有構編制統計和實名制管理系統軟件基礎上，探索研發一套集統計與實名制管理功能于一體的機構編制人員信息管理系統軟件，該系統軟件應將各部門單位的機構編制、實有人員、領導職數、經費性質、工資核撥等相關信息一一詳細記錄在案，各級黨政群團機構按照管理權限對本單位、本系統的機構編制和實有人員信息及時進行更新維護。機構編制部門對本級所轄范圍內的所有機構編制和人員信息進行全面統籌管理，并通過自動匯總統計，實時掌握所轄范圍內機構編制和人員變化情況，為機構編制監督檢查提供可靠依據。

機構編制監督檢查工作是一項系統工程，僅靠機構編制一個部門是遠遠不夠的，還需要各級領導和各有關部門提高認識，積極支持、配合、參與，才能使機構編制監督檢查工作逐步走向科學化、制度化、規范化的軌道，為社會經濟和各項事業的發展做出應有貢獻。