第一篇：中華人民共和國銀行業監督管理法讀后感

《中華人民共和國銀行業監督管理法》讀后感

金融是現代經濟的核心，銀行業是金融領域的重要支柱。過去的十年，中國銀行業在黨中央、國務院的領導下，經歷了不平凡的光輝歷程，對促進國民經濟科學發展、改善社會民生發揮了重要作用。2003年4月28日，根據十屆全國人大一次會議有關決議，中國銀行業監督管理委員會正式掛牌成立，到現在十年了。銀監會的十年，是以新政策、新機制推動銀行業更好發揮支持實體經濟杠桿功能的十年，是以新方法、新工具堅守不發生系統性區域性風險底線的十年，是以新思路、新舉措推動銀行業改革發展實現歷史性突破的十年，是以新理念、新途徑探索形成符合我國銀行業發展實際的監管模式的十年。十年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在有關各方的大力支持下，銀監會一步一個腳印、一年一個臺階，始終堅持守住風險底線與促進科學發展兩手抓，推動銀行業把握國內經濟長期向好的歷史機遇，抵御國際金融危機的嚴重沖擊，開創了銀行業改革發展及監管工作的新局面。

目前，我國已建立起了較為系統的金融體系，金融市場的資源配置效率不斷提高。但是，在金融事業快速發展的同時，金融風險也逐步顯現。在銀行領域，不良貸款問題、銀行違法經營問題等已經成為我國經濟和金融健康發展的隱患，并對國家安全和社會穩定構成了潛在的威脅。特別是我國加入世界貿易組織后，銀行業面臨的外部競爭壓力逐步增強，如何在經濟全球化和金融市場一體化的國際環境中，提高銀行業金融機構的風險管理水平和國際競爭能力，已經成為我國社會經濟與金融發展中亟需解決的問題。在這種背景下，為進一步提高銀行業的監管水平和銀行業金融機構的風險管理能力，促進我國金融業健康、持續地發展，2003年，第十屆全國人民代表大會第一次會議決定，對我國現有的金融監管體制進行改革，成立中國銀行業監督管理委員會，統一監管銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。由于過去銀行監管體現在銀行法中，為了進一步體現銀行監管的力度，遂制定了《中華人民共和國銀行業監督管理法》。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》2006年10月31日通過，自2007

年1月1日起施行。它的主要目的是通過金融監管的專業化分工，進一步加強銀行業的監管、降低銀行風險，維護國家金融穩定和保護廣大人民群眾的財產安全。從其他國家和地區制定銀行監管法律的一般經驗來看，主要目的也是為了加強監管，保護存款人的利益。

本法共有六章。第一章總則，共七條，規定了立法目的，銀行業監督管理對象、目標、原則，監管者的法律保護，監管獨立性，監督管理協調機制及跨境監管合作問題。第二章監督管理機構，本章規定了監督管理機構的有關問題。第三章監督管理職責，規定了銀行業監督管理機構的規章、規則制定權，對銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍的審查批準權，對董事、高級管理人員的任職資格管理權，對銀行業金融機構的監督檢查權，對銀行業突發事件的發現、報告、處置制度等。第四章監督管理措施，規定了銀行業監督管理機構進行現場檢查和非現場監管時有權采取的具體措施，對銀行業金融機構違反審慎經營原則采取的措施，對銀行業金融機構的接管或促成機構重組、撤銷，以及對銀行業金融機構董事、高級管理人員的財產和人身的限制措施等。第五章法律責任，規定了銀行業監管中應該承擔的法律責任。第六章附則，規定了對政策性銀行、金融資產管理公司、外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構監督管理的法律適用問題，以及本法的實施時間。

銀行業監督管理法的立法目的可以概括為：“加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展。”銀行業是金融的核心，金融是現代經濟的核心，銀行體系是否合法穩健運行，直接關系到整個金融經濟乃至社會的穩定和發展。所以，保持我國銀行體系的穩定，是保證國家經濟金融安全的基礎，是支持經濟發展的重要保障。銀行業監督管理是法律原則在監管領域的體現，監管原則是提高監管水平，維護銀行業金融機構合法權益的需要。我國銀行業監管原則主要體現在四個方面，即依法、公開、公正、效率四項原則。

經過十年的探索與努力，我國銀監會一步一個腳印、一年一個臺階，始終堅持守住風險底線與促進科學發展兩手抓，推動銀行業把握國內經濟長期向好的歷史機遇，抵御國際金融危機的嚴重沖擊，開創了銀行業改革發展及監管工作的新局面。服務實體經濟：把握重點，服務效能提高。堅守風險底線：創新機制，總

體風險可控。推進監管革新：構建模式，監管有效性大幅提高。加強監管制度建設，監管法規工具不斷完善。十年來，在銀監會的大力推動下，我國構建了以《銀行業監督管理法》《商業銀行法》為核心，以各項審慎性監管規章和審慎性經營規則為主要內容的有效銀行監管規則體系。為實現有效銀行監管，銀監會自成立以來，制定和發布了一大批規章和規范性文件，使審慎監管有法可依。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》自起草，頒布，實施以來，不僅對中國銀行業的發展起到巨大的促進作用，同時推進了中國金融經濟的發展，促進了社會的穩定，同時對于中國在國際社會上的地位有了大幅度提高，中國的國際影響力也越來越大，總之，監督管理好中國的銀行業就是掌握好了中國的經濟命脈。總之，《中華人民共和國銀行業監督管理法》對于中國經濟社會發展起到了不可估量的作用。

第二篇：中華人民共和國銀行業監督管理法（本站推薦）

? ? ? ? ? ? 法規標題】中華人民共和國銀行業監督管理法 【頒布單位】全國人民代表大會常務委員會 【發文字號】主席令10屆第11號 【頒布時間】2003-12-27 【失效時間】

【法規來源】全國人民代表大會常務委員會公報2004年

【注】本法規已經被 id299670 法規修改 ? 【全文】

中華人民共和國銀行業監督管理法

全國人民代表大會常務委員會

中華人民共和國主席令

第十一號

《中華人民共和國銀行業監督管理法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議于２００３年１２月２７日通過，現予公 布，自２００４年２月１日起施行。

中華人民共和國主席 胡錦濤

２００３年１２月２７日

中華人民共和國銀行業監督管理法

２００３年１２月２７日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過 目 錄

第一章 總則

第二章 監督管理機構

第三章 監督管理職責

第四章 監督管理措施

第五章 法律責任

第六章 附則

第一章 總 則

第一條 為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。

第二條 國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。

本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。

對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。

國務院銀行業監督管理機構依照本法有關規定，對經其批準在境外設立的金融機構以及前二款金融機構在境外的業務活動實施監督管理。

第三條 銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。

銀行業監督管理應當保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力。

第四條 銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。

第五條 銀行業監督管理機構及其從事監督管理工作的人員依法履行監督管理職責，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。

第六條 國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。

第七條 國務院銀行業監督管理機構可以和其他國家或者地區的銀行業監督管理機構建立監督管理合作機制，實施跨境監督管理。

第二章 監督管理機構

第八條 國務院銀行業監督管理機構根據履行職責的需要設立派出機構。國務院銀行業監督管理機構對派出機構實行統一領導和管理。

國務院銀行業監督管理機構的派出機構在國務院銀行業監督管理機構的授權范圍內，履行監督管理職責。

第九條 銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員，應當具備與其任職相適應的專業知識和業務工作經驗。

第十條 銀行業監督管理機構工作人員，應當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當的利益，不得在金融機構等企業中兼任職務。

第十一條 銀行業監督管理機構工作人員，應當依法保守國家秘密，并有責任為其監督管理的銀行業金融機構及當事人保守秘密。

國務院銀行業監督管理機構同其他國家或者地區的銀行業監督管理機構交流監督管理信息，應當就信息保密作出安排。

第十二條 國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，建立監督管理責任制度和內部監督制度。第十三條 銀行業監督管理機構在處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為等監督管理活動中，地方政府、各級有關部門應當予以配合和協助。

第十四條 國務院審計、監察等機關，應當依照法律規定對國務院銀行業監督管理機構的活動進行監督。

第三章 監督管理職責

第十五條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。

第十六條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。

第十七條 申請設立銀行業金融機構，或者銀行業金融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的，國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。

第十八條 銀行業金融機構業務范圍內的業務品種，應當按照規定經國務院銀行業監督管理機構審查批準或者備案。需要審查批準或者備案的業務品種，由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規作出規定并公布。

第十九條 未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。

第二十條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理。具體辦法由國務院銀行業監督管理機構制定。

第二十一條 銀行業金融機構的審慎經營規則，由法律、行政法規規定，也可以由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定。

前款規定的審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容。

銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎經營規則。第二十二條 國務院銀行業監督管理機構應當在規定的期限，對下列申請事項作出批準或者不批準的書面決定；決定不批準的，應當說明理由：

（一）銀行業金融機構的設立，自收到申請文件之日起六個月內；

（二）銀行業金融機構的變更、終止，以及業務范圍和增加業務范圍內的業務品種，自收到申請文件之日起三個月內；

（三）審查董事和高級管理人員的任職資格，自收到申請文件之日起三十日內。

第二十三條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構的風險狀況。

第二十四條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查。

國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序，規范現場檢查行為。

第二十五條 國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構實行并表監督管理。

第二十六條 國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。

第二十七條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業金融機構監督管理評級體系和風險預警機制，根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀況，確定對其現場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。

第二十八條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業突發事件的發現、報告崗位責任制度。

銀行業監督管理機構發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件的，應當立即向國務院銀行業監督管理機構負責人報告；國務院銀行業監督管理機構負責人認為需要向國務院報告的，應當立即向國務院報告，并告知中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門。

第二十九條 國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。

第三十條 國務院銀行業監督管理機構負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。

第三十一條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督。

銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。

第三十二條 國務院銀行業監督管理機構可以開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動。

第四章 監督管理措施

第三十三條 銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構按照規定報送資產負債表、利潤表和其他財務會計、統計報表、經營管理資料以及注冊會計師出具的審計報告。

第三十四條 銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求，可以采取下列措施進行現場檢查：

（一）進入銀行業金融機構進行檢查；

（二）詢問銀行業金融機構的工作人員，要求其對有關檢查事項作出說明；

（三）查閱、復制銀行業金融機構與檢查事項有關的文件、資料，對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存；

（四）檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統。

進行現場檢查，應當經銀行業監督管理機構負責人批準。現場檢查時，檢查人員不得少于二人，并應當出示合法證件和檢查通知書；檢查人員少于二人或者未出示合法證件和檢查通知書的，銀行業金融機構有權拒絕檢查。

第三十五條 銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，可以與銀行業金融機構董事、高級管理人員進行監督管理談話，要求銀行業金融機構董事、高級管理人員就銀行業金融機構的業務活動和風險管理的重大事項作出說明。

第三十六條 銀行業監督管理機構應當責令銀行業金融機構按照規定，如實向社會公眾披露財務會計報告、風險管理狀況、董事和高級管理人員變更以及其他重大事項等信息。

第三十七條 銀行業金融機構違反審慎經營規則的，國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構應當責令限期改正；逾期未改正的，或者其行為嚴重危及該銀行業金融機構的穩健運行、損害存款人和其他客戶合法權益的，經國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，可以區別情形，采取下列措施：

（一）責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務；

（二）限制分配紅利和其他收入；

（三）限制資產轉讓；

（四）責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；

（五）責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利；

（六）停止批準增設分支機構。

銀行業金融機構整改后，應當向國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構提交報告。國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構經驗收，符合有關審慎經營規則的，應當自驗收完畢之日起三日內解除對其采取的前款規定的有關措施。

第三十八條 銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可以依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規定執行。

第三十九條 銀行業金融機構有違法經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務院銀行業監督管理機構有權予以撤銷。

第四十條 銀行業金融機構被接管、重組或者被撤銷的，國務院銀行業監督管理機構有權要求該銀行業金融機構的董事、高級管理人員和其他工作人員，按照國務院銀行業監督管理機構的要求履行職責。

在接管、機構重組或者撤銷清算期間，經國務院銀行業監督管理機構負責人批準，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，可以采取下列措施：

（一）直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員出境將對國家利益造成重大損失的，通知出境管理機關依法阻止其出境；

（二）申請司法機關禁止其轉移、轉讓財產或者對其財產設定其他權利。

第四十一條 經國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，銀行業監督管理機構有權查詢涉嫌金融違法的銀行業金融機構及其工作人員以及關聯行為人的賬戶；對涉嫌轉移或者隱匿違法資金的，經銀行業監督管理機構負責人批準，可以申請司法機關予以凍結。

第五章 法律責任

第四十二條 銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反規定審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止，以及業務范圍和業務范圍內的業務品種的；

（二）違反規定對銀行業金融機構進行現場檢查的；

（三）未依照本法第二十八條規定報告突發事件的；

（四）違反規定查詢賬戶或者申請凍結資金的；

（五）違反規定對銀行業金融機構采取措施或者處罰的；

（六）濫用職權、玩忽職守的其他行為。

銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員貪污受賄、泄露國家秘密或者所知悉的商業秘密，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。第四十三條 擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。

第四十四條 銀行業金融機構有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經批準設立分支機構的；

（二）未經批準變更、終止的；

（三）違反規定從事未經批準或者未備案的業務活動的；

（四）違反規定提高或者降低存款利率、貸款利率的。

第四十五條 銀行業金融機構有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經任職資格審查任命董事、高級管理人員的；

（二）拒絕或者阻礙非現場監管或者現場檢查的；

（三）提供虛假的或者隱瞞重要事實的報表、報告等文件、資料的；

（四）未按照規定進行信息披露的；

（五）嚴重違反審慎經營規則的；

（六）拒絕執行本法第三十七條規定的措施的。

第四十六條 銀行業金融機構不按照規定提供報表、報告等文件、資料的，由銀行業監督管理機構責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。

第四十七條 銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的，銀行業監督管理機構除依照本法第四十三條至第四十六條規定處罰外，還可以區別不同情形，采取下列措施：

（一）責令銀行業金融機構對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分；

（二）銀行業金融機構的行為尚不構成犯罪的，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處五萬元以上五十萬元以下罰款；

（三）取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事銀行業工作。

第六章 附 則

第四十八條 對在中華人民共和國境內設立的政策性銀行、金融資產管理公司的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

第四十九條 對在中華人民共和國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

第五十條 本法自２００４年２月１日起施行。

? ? ? ? ? ? ? 【法規標題】中華人民共和國銀行業監督管理法 【頒布單位】全國人民代表大會常務委員會 【發文字號】主席令10屆第58號 【頒布時間】2006-10-31 【失效時間】

【法規來源】http://www.tmdps.cn/chinese/home/jsp/docView.jsp?docID=2419 【全文】

中華人民共和國銀行業監督管理法 全國人民代表大會常務委員會

中華人民共和國銀行業監督管理法

（2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過 根據2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改〈中華人民共和國銀行業監督管理法〉的決定》修正）

目錄

第一章 總

則

第二章 監督管理機構

第三章 監督管理職責

第四章 監督管理措施

第五章 法律責任

第六章 附

則

第一章 總

則

第一條 為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。

第二條 國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。

本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。

對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。

國務院銀行業監督管理機構依照本法有關規定，對經其批準在境外設立的金融機構以及前二款金融機構在境外的業務活動實施監督管理。

第三條 銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。

銀行業監督管理應當保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力。

第四條 銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。

第五條 銀行業監督管理機構及其從事監督管理工作的人員依法履行監督管理職責，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。

第六條 國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。

第七條 國務院銀行業監督管理機構可以和其他國家或者地區的銀行業監督管理機構建立監督管理合作機制，實施跨境監督管理。

第二章 監督管理機構

第八條 國務院銀行業監督管理機構根據履行職責的需要設立派出機構。國務院銀行業監督管理機構對派出機構實行統一領導和管理。

國務院銀行業監督管理機構的派出機構在國務院銀行業監督管理機構的授權范圍內，履行監督管理職責。

第九條 銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員，應當具備與其任職相適應的專業知識和業務工作經驗。

第十條 銀行業監督管理機構工作人員，應當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當的利益，不得在金融機構等企業中兼任職務。

第十一條 銀行業監督管理機構工作人員，應當依法保守國家秘密，并有責任為其監督管理的銀行業金融機構及當事人保守秘密。

國務院銀行業監督管理機構同其他國家或者地區的銀行業監督管理機構交流監督管理信息，應當就信息保密作出安排。

第十二條 國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，建立監督管理責任制度和內部監督制度。

第十三條 銀行業監督管理機構在處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為等監督管理活動中，地方政府、各級有關部門應當予以配合和協助。

第十四條 國務院審計、監察等機關，應當依照法律規定對國務院銀行業監督管理機構的活動進行監督。

第三章 監督管理職責

第十五條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。

第十六條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。

第十七條 申請設立銀行業金融機構，或者銀行業金融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的，國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。

第十八條 銀行業金融機構業務范圍內的業務品種，應當按照規定經國務院銀行業監督管理機構審查批準或者備案。需要審查批準或者備案的業務品種，由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規作出規定并公布。

第十九條 未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。

第二十條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理。具體辦法由國務院銀行業監督管理機構制定。

第二十一條 銀行業金融機構的審慎經營規則，由法律、行政法規規定，也可以由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定。

前款規定的審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容。

銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎經營規則。

第二十二條 國務院銀行業監督管理機構應當在規定的期限，對下列申請事項作出批準或者不批準的書面決定；決定不批準的，應當說明理由：

（一）銀行業金融機構的設立，自收到申請文件之日起六個月內；

（二）銀行業金融機構的變更、終止，以及業務范圍和增加業務范圍內的業務品種，自收到申請文件之日起三個月內；

（三）審查董事和高級管理人員的任職資格，自收到申請文件之日起三十日內。

第二十三條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構的風險狀況。

第二十四條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查。

國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序，規范現場檢查行為。

第二十五條 國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構實行并表監督管理。

第二十六條 國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。

第二十七條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業金融機構監督管理評級體系和風險預警機制，根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀況，確定對其現場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。

第二十八條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業突發事件的發現、報告崗位責任制度。

銀行業監督管理機構發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件的，應當立即向國務院銀行業監督管理機構負責人報告；國務院銀行業監督管理機構負責人認為需要向國務院報告的，應當立即向國務院報告，并告知中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門。

第二十九條 國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。

第三十條 國務院銀行業監督管理機構負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。

第三十一條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督。

銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。

第三十二條 國務院銀行業監督管理機構可以開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動。

第四章 監督管理措施

第三十三條 銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構按照規定報送資產負債表、利潤表和其他財務會計、統計報表、經營管理資料以及注冊會計師出具的審計報告。

第三十四條 銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求，可以采取下列措施進行現場檢查：

（一）進入銀行業金融機構進行檢查；

（二）詢問銀行業金融機構的工作人員，要求其對有關檢查事項作出說明；

（三）查閱、復制銀行業金融機構與檢查事項有關的文件、資料，對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存；

（四）檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統。

進行現場檢查，應當經銀行業監督管理機構負責人批準。現場檢查時，檢查人員不得少于二人，并應當出示合法證件和檢查通知書；檢查人員少于二人或者未出示合法證件和檢查通知書的，銀行業金融機構有權拒絕檢查。

第三十五條 銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，可以與銀行業金融機構董事、高級管理人員進行監督管理談話，要求銀行業金融機構董事、高級管理人員就銀行業金融機構的業務活動和風險管理的重大事項作出說明。

第三十六條 銀行業監督管理機構應當責令銀行業金融機構按照規定，如實向社會公眾披露財務會計報告、風險管理狀況、董事和高級管理人員變更以及其他重大事項等信息。

第三十七條 銀行業金融機構違反審慎經營規則的，國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構應當責令限期改正；逾期未改正的，或者其行為嚴重危及該銀行業金融機構的穩健運行、損害存款人和其他客戶合法權益的，經國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，可以區別情形，采取下列措施：

（一）責令暫停部分業務、停止批準開辦新業務；

（二）限制分配紅利和其他收入；

（三）限制資產轉讓；

（四）責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；

（五）責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利；

（六）停止批準增設分支機構。

銀行業金融機構整改后，應當向國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構提交報告。國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構經驗收，符合有關審慎經營規則的，應當自驗收完畢之日起三日內解除對其采取的前款規定的有關措施。

第三十八條 銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可以依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規定執行。

第三十九條 銀行業金融機構有違法經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務院銀行業監督管理機構有權予以撤銷。

第四十條 銀行業金融機構被接管、重組或者被撤銷的，國務院銀行業監督管理機構有權要求該銀行業金融機構的董事、高級管理人員和其他工作人員，按照國務院銀行業監督管理機構的要求履行職責。

在接管、機構重組或者撤銷清算期間，經國務院銀行業監督管理機構負責人批準，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，可以采取下列措施：

（一）直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員出境將對國家利益造成重大損失的，通知出境管理機關依法阻止其出境；

（二）申請司法機關禁止其轉移、轉讓財產或者對其財產設定其他權利。

第四十一條 經國務院銀行業監督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，銀行業監督管理機構有權查詢涉嫌金融違法的銀行業金融機構及其工作人員以及關聯行為人的賬戶；對涉嫌轉移或者隱匿違法資金的，經銀行業監督管理機構負責人批準，可以申請司法機關予以凍結。

第四十二條 銀行業監督管理機構依法對銀行業金融機構進行檢查時，經設區的市一級以上銀行業監督管理機構負責人批準，可以對與涉嫌違法事項有關的單位和個人采取下列措施：

（一）詢問有關單位或者個人，要求其對有關情況作出說明；

（二）查閱、復制有關財務會計、財產權登記等文件、資料；

（三）對可能被轉移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。

銀行業監督管理機構采取前款規定措施，調查人員不得少于二人，并應當出示合法證件和調查通知書；調查人員少于二人或者未出示合法證件和調查通知書的，有關單位或者個人有權拒絕。對依法采取的措施，有關單位和個人應當配合，如實說明有關情況并提供有關文件、資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。

第五章 法律責任

第四十三條 銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反規定審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止，以及業務范圍和業務范圍內的業務品種的；

（二）違反規定對銀行業金融機構進行現場檢查的；

（三）未依照本法第二十八條規定報告突發事件的；

（四）違反規定查詢賬戶或者申請凍結資金的；

（五）違反規定對銀行業金融機構采取措施或者處罰的；

（六）違反本法第四十二條規定對有關單位或者個人進行調查的；

（七）濫用職權、玩忽職守的其他行為。

銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員貪污受賄，泄露國家秘密、商業秘密和個人隱私，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

第四十四條 擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。

第四十五條 銀行業金融機構有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經批準設立分支機構的；

（二）未經批準變更、終止的；

（三）違反規定從事未經批準或者未備案的業務活動的；

（四）違反規定提高或者降低存款利率、貸款利率的。

第四十六條 銀行業金融機構有下列情形之一，由國務院銀行業監督管理機構責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款；情節特別嚴重或者逾期不改正的，可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未經任職資格審查任命董事、高級管理人員的；

（二）拒絕或者阻礙非現場監管或者現場檢查的；

（三）提供虛假的或者隱瞞重要事實的報表、報告等文件、資料的；

（四）未按照規定進行信息披露的；

（五）嚴重違反審慎經營規則的；

（六）拒絕執行本法第三十七條規定的措施的。

第四十七條 銀行業金融機構不按照規定提供報表、報告等文件、資料的，由銀行業監督管理機構責令改正，逾期不改正的，處十萬元以上三十萬元以下罰款。

第四十八條 銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的，銀行業監督管理機構除依照本法第四十四條至第四十七條規定處罰外，還可以區別不同情形，采取下列措施：

（一）責令銀行業金融機構對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分；

（二）銀行業金融機構的行為尚不構成犯罪的，對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處五萬元以上五十萬元以下罰款；

（三）取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事銀行業工作。

第四十九條 阻礙銀行業監督管理機構工作人員依法執行檢查、調查職務的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附

則

第五十條 對在中華人民共和國境內設立的政策性銀行、金融資產管理公司的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

第五十一條 對在中華人民共和國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

第五十二條 本法自2004年2月1日起施行。

? ? ? ? ? ? 法規標題】全國人大常委會關于修改《中華人民共和國銀行業監督管理法》的決定 【頒布單位】全國人民代表大會常務委員會 【發文字號】主席令10屆第58號 【頒布時間】2006-10-31 【失效時間】 【法規來源】http://www.tmdps.cn/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid=co1588468045 ? 【全文】

全國人大常委會關于修改《中華人民共和國銀行業監督管理法》的決定

全國人民代表大會常務委員會

全國人大常委會關于修改《中華人民共和國銀行業監督管理法》的決定

(2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過)

第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議決定對《中華人民共和國銀行業監督管理法》作如下修改：

一、增加一條，作為第四十二條：“銀行業監督管理機構依法對銀行業金融機構進行檢查時，經設區的市一級以上銀行業監督管理機構負責人批準，可以對與涉嫌違法事項有關的單位和個人采取下列措施：

“(一)詢問有關單位或者個人，要求其對有關情況作出說明；

“(二)查閱、復制有關財務會計、財產權登記等文件、資料；

“(三)對可能被轉移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。

“銀行業監督管理機構采取前款規定措施，調查人員不得少于二人，并應當出示合法證件和調查通知書；調查人員少于二人或者未出示合法證件和調查通知書的，有關單位或者個人有權拒絕。對依法采取的措施，有關單位和個人應當配合，如實說明有關情況并提供有關文件、資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。”

二、第四十二條改為第四十三條，第一款增加一項，作為第六項：“違反本法第四十二條規定對有關單位或者個人進行調查的”。

第二款修改為：“銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員貪污受賄，泄露國家秘密、商業秘密和個人隱私，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。”

三、增加一條，作為第四十九條：“阻礙銀行業監督管理機構工作人員依法執行檢查、調查職務的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

本決定自2007年1月1日起施行。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》根據本決定作修改并對條款順序作調整后，重新公布。

第三篇：第六章《中華人民共和國銀行業監督管理法》

第六章《中華人民共和國銀行業監督管理辦法》

01-00-1-3-2-00

1國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督

管理的工作。（對）

01-00-1-3-2-002立法目的為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定了《中華人民共

和國商業銀行法》。（錯）

01-00-1-3-2-00

3銀行業監督管理機構及其從事監督管理工作的人員依法履行監督管理職責，受法律保護。但特殊情況下，地方政府、各級政府部門可以進行干預。（錯）

01-00-1-3-2-004兼職規定

銀行業監督管理機構工作人員在不違背內控制約的情況下，可以在金融機構出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二條。出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第一條。出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第五條。

等企業中兼任職務。（錯）01-00-1-3-2-005執法監督

國務院銀行業監督管理機構的活動受法律保護，國務院審計、監察等機關無

權對其進行監督。（錯）

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第十四條。

01-00-2-3-2-006金融機構設立申請批復

對銀行業金融機構的設立，國務院銀行業監督管理機構應當自收到申請文件

之日起B內作出決定。

A、三個月B、六個月C、一個月D、二個月

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二十二條。

01-00-2-3-2-007金融機構變更、終止申請批復

對銀行業金融機構的變更、終止，以及業務范圍和增加業務范圍內的業務品

種，國務院銀行業監督管理機構應當自收到申請文件之日起A內作出決定。

A、三個月B、六個月C、一個月D、二個月

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二十二條。

01-00-2-3-2-008人行檢查建議批復

國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起C內予以回復。

1出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第十條。

A、六十日B、一個月C、三十日D、五十日

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二十六條。

01-00-2-3-2-009資料報送處罰

銀行業金融機構不按照規定提供報表、報告等文件、資料的，由銀行業監督管理機構責令改正，逾期不改正的，處A罰款。

A、十萬元以上三十萬元以下B、二十萬元以上五十萬元以下C、五萬元

以上五十萬元以下D、十萬元以上二十萬元以下

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第四十六條。

01-00-3-3-2-010A負責統一編制全行銀行業金融機構的統計數據、報表，并按照國

家有關規定予以公布。

A、國務院銀行業監督管理機構B、中國人民銀行

C、國家統計局C、中國證券業監督管理委員會

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三十條。

01-00-2-3-2-011現場檢查人數

根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》，銀行業監督管理機構對銀行業

金融機構進行現場檢查時，檢查人員不得少于A。

A、2人B、3人C、4人D、1人

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三十四條。

01-00-2-3-2-012現場檢查措施

銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求，可以采取下列A、B、C、D措施進行現場檢查。

A、進入銀行業金融機構進行檢查

B、詢問銀行業金融機構的工作人員，要求其對有關檢查事項作出說明

C、查閱、復制銀行業金融機構與檢查事項有關的文件、資料，對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存

D、檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統

出處：《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三十四條。

第四篇：中華人民共和國銀行業監督管理法釋義

中華人民共和國銀行業監督管理法釋義-目錄

時間:2008-04-16 09:59

來源：中國人大網

中華人民共和國銀行業監督管理法釋義

主 編：胡康生（全國人大常委會法制工作委員會主任）

王勝明（全國人大常委會法制工作委員會副主任）

副主編：黃 毅（中國銀行業監督管理委員會政策法規部副主任）

姚 紅（全國人大常委會法制工作委員會民法室主任）

撰稿人：文海興 王勝明 王科進 巴勁松 王瑞娣

石 宏 水 淼 尹 龍 劉曉勇 孫禮海

何 山 杜 濤 嚴冬峰 李 倩 李文閣

李文泓 陳佳林 楊明侖 楊 勇 趙向陽

張勁松 胡康生 姚 紅 秦 剛 賈東明

段京連 扈紀華 黃 毅 崔宇清

目 錄

第一章 總 則

第二章 監督管理機構

第三章 監督管理職責

第四章 監督管理措施

第五章 法律責任

第六章 附 則

中華人民共和國銀行業監督管理法釋義-第一章 總則

時間:2008-04-16 09:59

來源：中國人大網

本章共七條，規定了立法目的，銀行業監督管理對象、目標、原則，監管者的法律保護，監管獨立性，監督管理協調機制及跨境監管合作問題。

第一條 為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。

[釋義] 本條是關于《中華人民共和國銀行業監督管理法》立法目的的規定。

一、立法背景

目前，我國已建立起了較為系統的金融體系，金融市場的資源配置效率不斷提高。但是，在金融事業快速發展的同時，金融風險也逐步顯現。在銀行領域，不良貸款問題、銀行違法經營問題等已經成為我國經濟和金融健康發展的隱患，并對國家安全和社會穩定構成了潛在的威脅。特別是我國加入世界貿易組織后，銀行業面臨的外部競爭壓力逐步增強，如何在經濟全球化和金融市場一體化的國際環境中，提高銀行業金融機構的風險管理水平和國際競爭能力，已經成為我國社會經濟與金融發展中亟需解決的問題。在這種背景下，為進一步提高銀行業的監管水平和銀行業金融機構的風險管理能力，促進我國金融業健康、持續地發展，2003年，第十屆全國人民代表大會第一次會議決定，對我國現有的金融監管體制進行改革，成立中國銀行業監督管理委員會，統一監管銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。

由于過去銀行業金融機構的監管職能由人民銀行履行，有關銀行業金融機構監管的一些基本法律規定主要體現在中國人民銀行法中。這次銀行監管體制改革后，全國人大常委會已作出決定，由中國銀監會履行原由中國人民銀行履行的監管職責，對銀行業金融機構的監管職責主要由銀監會行使。同時，中國人民銀行法和商業銀行法修改后，銀監會對政策性銀行、金融資產管理公司、信托投資公司等金融機構履行監管職責缺乏法律依據，有必要制定《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱銀行業監督管理法），賦予銀監會對銀行業金融機構的監管職責。

起草銀行業監督管理法既是我國銀行監管體制改革后，加強依法監管，提高銀行監管水平的需要，也是新的歷史時期，我國金融法制建設的發展與深化。1995年以前，我國的金融監管工作缺乏明確的法律依據，金融事業快速發展的同時，金融風險也在不斷積聚。1995年中國人民銀行法和商業銀行法的頒布實施，對于規范金融監管、促進我國銀行業的健康發展發揮了重要作用。我國銀行業基本建立了風險管理體系，風險管理意識和水平明顯提高，銀行風險基本上得到了有效的控制。但是，隨著經濟全球化和金融市場一體化的發展，金融業務的信息化水平不斷提高，我國銀行業面臨的發展環境也在發生變化。2001年，我國加入了世界貿易組織，金融業進一步對外開放，金融活動的國際化特征日益明顯。同時，金融創新的深度和廣度都在不斷擴展。在這種背景下，銀行的經營管理和監管工作面臨著許多新的問題。促進我國銀行業的健康發展，維護金融秩序，降低金融風險，保護金融消費者的利益等，客觀上需要通過立法規范銀行業金融機構的經營管理行為和監管活動，調整各金融主體之間的權利義務。

從國外的情況來看，近年來，隨著美國《金融服務現代化法》的出臺，金融業混業經營、混業監管成為部分國家金融監管體制變革的方向。許多國家在改革金融監管體制時，都制定了專門的法律，并依據這些法律成立了相應的監管機構。如，英國出臺了《金融服務與市場法》（2000），成立了統一的金融監管機構：金融服務局（FSA）；韓國出臺了《金融監管機構設立法案》（2000），成立了金融監管委員會（FSC）和金融監督院（FSS），等等。

二、立法目的

法律作為社會上層建筑的組成部分，必須服從和服務于社會生產力的發展。根據我國銀行業發展與監管的實際需要，起草銀行業監督管理法既要充分考慮我國金融業對外開放的發展趨勢和國際金融業的發展變化，借鑒國外銀行監管立法的先進經驗，又要堅持同中國的國情相結合的原則，立足于我國銀行業穩健發展的實際需要，解決我國銀行監管實踐中需要法律規范的重大問題。

從我國銀行監管體制改革的實際情況來看，這次銀行監管體制改革，設立中國銀行業監督管理委員會的主要目的，是通過金融監管的專業化分工，進一步加強銀行業的監管、降低銀行風險，維護國家金融穩定和保護廣大人民群眾的財產安全。從其他國家和地區制定銀行監管法律的一般經驗來看，主要目的也是為了加強監管，保護存款人的利益。比如，英國《金融服務與市場法》規定，監管機構應盡可能實現維護市場信心、提高公眾的金融意識、保護金融消費者和減少金融犯罪等目的。韓國《金融監管機構設立法案》第一章總則中第一條規定：“通過設立金融監管委員會（FSC）和金融監管機構（FSS）：強化信用市場的穩健性和金融交易的公平性；保護存款人和投資人等金融服務的消費者；以此促進經濟的發展”。香港的《銀行業條例》中規定“銀行業監管的目標就是促進銀行體系的整體穩定與有效運行”。因此，制定銀行業監督管理法的目的之一就是要根據我國金融監管體制改革和金融業發展的實際需要，通過明確銀行業金融機構的監管主體，規范銀行監管行為、加強監管。

銀行業監督管理法的立法目的可以概括為：“加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展。”

加強對銀行業的監管，首先要規范監督管理行為。規范監督管理行為包含兩層含義：一是通過法律的形式賦予銀行業監督管理機構法定的監管權力，明確監管機構應承擔的責任與義務，做到“有法可依”；二是在確定監管機構行使法定的監管權力的同時，對監管機構實施監管行為的權限、方法、程序和要求等加以限定，防止監管權力的不當使用，提高銀行業監督管理活動的透明度，做到“依法監管”，防止對監管權利的濫用。

加強銀行監管、規范監管行為的目標，是要“防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益”。“防范和化解銀行業風險”是“保護存款人和其他客戶的合法權益”的前提和保障，“保護存款人和其他客戶的合法權益”是加強監管的歸宿。

我國仍處在社會主義初級階段，經濟轉型尚需經歷一個相當長的時期，金融市場還有待于不斷發展完善，在一定時期內，間接融資仍將是我國資金資源配置的主要方式和途徑。據統計，我國金融資產的80％以上是由銀行資產構成，近10年銀行貸款的增量仍是證券市場融資量的10倍以上。廣大人民群眾最主要的金融資產仍然是各類銀行儲蓄。銀行業能否健康發展，涉及人民群眾的財產安全和切身利益，事關我國社會穩定和經濟發展的全局。但是，由于歷史因素，我國銀行體系積聚了大量不良貸款，對整個社會經濟的發展和穩定都構成了潛在的威脅。加強銀行監管首先需要解決的問題，就是要防范和化解銀行業的風險，維護經濟金融體系的安全，促進我國銀行業的健康發展。

防范和化解銀行業風險，同時也是銀行業監督管理機構實施監管的出發點。在20世紀80年代以前，國際上銀行監管實踐側重于合規性監管，監管的重點是監督檢查銀行的經營活動和管理制度是否符合相關法律法規的要求。通過合規性監管，促進銀行的穩健經營。80年代以后，銀行監管理論和實踐都有了新發展，合規性監管逐步被風險監管所取代。監管機構在對銀行經營管理活動進行合規性監管的基礎上，監管工作的重心放在了促進銀行建立較為完善的風險管理體系，加強內部控制，降低和及時合理處置銀行所面臨的各類風險方面。我國銀行監管的實踐也歷經了從合規性監管向風險監管的轉變。目前，銀行監管工作要堅持風險監管、法人監管的原則，在合規性監管的基礎上，積極防范和化解銀行風險。

銀行的脆弱性和外部性是銀行監管產生的一個重要原因。當一家銀行倒閉時，受損失的不僅是這家銀行的股東，廣大存款人的利益也會受到嚴重損害。由于存在著信息不對稱的問題，在一般情況下，存款人很難對銀行的經營活動實施有效的監督管理。金融監管機構作為公共管理部門，基本職責之一就是代表存款人的利益監督管理銀行經營活動，保護存款人的利益。

在我國，保護存款人和其他客戶的合法權益既是銀行監管的主要目標，也是加強監管、防范和化解銀行風險的落腳點。由于銀行的經營活動涉及各類市場主體和大部分的市場活動，為避免存款人和其他客戶因與銀行市場地位的不對稱而受到損害，加強銀行監管工作，有利于保護存款人和其他客戶的合法權益，進而有利于形成公平的市場環境，培育存款人和其他客戶對銀行體系的信任和信心，從根本上有助于金融體系的穩定和銀行業的健康發展。

第二條 國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。

本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。

對在中華人民共和國境內設立的全融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他全融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。

國務院銀行業監督管理機構依照本法有關規定．對經其批準在境外設立的金融機構以及前二款金融機構在境外的業務活動實施監督管理。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構監管對象的規定。

國務院銀行業監督管理機構即中國銀行業監督管理委員會，本法之所以采用“國務院銀行業監督管理機構”的稱謂，而沒有采用“中國銀行業監督管理委員會”，主要是，我國法律規范在規范執法主體時，一般不直接點出機構的名稱，以避免因機構名稱的改變而修改法律，比如證券法采用的是國務院證券業監督管理委員會，保險法采用的是國務院保險業監督管理委員會。

關于國務院銀行業監督管理機構的監管對象問題，在本法出臺前關于國務院機構改革的說明中曾作出明確的規定。在國務院機構改革方案的說明中，將中國人民銀行對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行業監督管理委員會。銀監會是國務院直屬的正部級事業單位，根據授權，統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。

2003年4月26日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定》中也對國務院銀行業監督管理機構的監管對象問題作出了規定，即中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的審批、監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其存款類金融機構等的職責及相關職責。

同日，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于印發中國銀行業監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2003]30號）也明確規定了國務院銀行業監督管理機構的監管對象。《通知》規定：“根據第十屆全國人民銀行代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》（國發[2003]8號），設立中國銀行業監督管理委員會，為國務院直屬正部級事業單位。中國銀行業監督管理委員會根據授權，統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構（以下簡稱銀行業金融機構），維護銀行業的合法、穩健運行。”

銀行業監督管理法進一步明確了銀行業監督管理機構的監管范圍和監管對象。第二條第一款規定：國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。也就是說銀監會的監管范圍是銀行業金融機構及其業務活動。

銀行業監督管理機構的監管對象為二類，一是銀行業金融機構，即在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。二是非銀行業金融機構，即在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構。

同時，本條還規定了境外銀行業金融機構的監管問題，即國務院銀行業監督管理機構依照本法有關規定，對經其批準在境外設立的金融機構以及前二款金融機構在境外的業務活動實施監督管理。

如何定義銀行業金融機構，銀監會的“三定”方案采用的是對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構稱為銀行業金融機構；國務院提交給全國人大的《中華人民共和國銀行業監督管理法（草案）》的議案也將在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構和政策性銀行、金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構，稱為銀行業金融機構。此種定義在理論界和實踐中爭議很大。在中國人民銀行履行金融監管職能時，一直將信托投資公司、財務公司、融資租賃公司等稱為非銀行金融機構，而且這種叫法已很長久，在金融界影響很大，如在銀行業監督管理法中將信托投資公司、財務公司、融資租賃公司等統稱為銀行業金融機構，必然導致法律規定和實際叫法不一致，造成稱謂混亂的局面。而且巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管的核心原則》明確提出要“嚴格控制銀行一詞的使用”，考慮上述意見，全國人大常委會修改了國務院議案的規定，明確界定了銀行業金融機構和非銀行業金融機構，通過規定對非銀行金融機構適用銀行業金融機構監督管理規定的辦法，達到了明確監管對象的目的。

國務院銀行業監督管理機構監管的對象，主要有政策性銀行、商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社、金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司、郵政儲蓄機構、汽車金融公司、農村合作銀行以及經國務院銀行業監督管理機構批準的其他金融機構。商業銀行、財務公司既包括中資金融機構，也包括外資金融機構。

政策性銀行是指由政府創立或擔保、以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的，具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構。我國的政策性銀行有：國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行。

商業銀行是指以經營存款、貸款，辦理轉賬結算為主要業務，以盈利為目標的金融企業。目前我國的商業銀行有：中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行等國有獨資商業銀行；交通銀行、中國光大銀行、中信實業銀行、華夏銀行、招商銀行、中國民生銀行、廣東發展銀行、福建興業銀行、浦東發展銀行、深圳發展銀行等股份制銀行；上海銀行、北京城市商業銀行、天津城市商業銀行等城市商業銀行；農村商業銀行；外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國銀行分行等。

城市信用合作社是指在城市為城市信用社社員和中小企業服務，以吸收存款，發放貸款、辦理結算為主要業務的金融企業。城市信用合作社的組織形式是股份制企業。不少城市信用合作社已改組為城市商業銀行。

農村信用合作社是指由農民自愿入股組成，由入股社員民主管理，主要為入股社員服務的具有法人資格的合作金融機構。

金融資產管理公司是指經國務院批準設立的收購國有獨資商業銀行不良貸款，管理和處置國有獨資商業銀行不良貸款形成的國有獨資非銀行業金融機構。現在我國的金融資產管理公司有：中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司、中國東方資產管理公司、中國信達資產管理公司。

信托投資公司是指以受托人的身份，代理理財的非銀行金融機構，具有財產管理和運用、融通資金，提供信息及咨詢，社會投資等功能。

財務公司包括企業集團財務公司和按照《中華人民共和國外資金融機構管理條例》設立的獨資財務公司、中外合資財務公司。企業集團財務公司是指經國務院銀行業監督管理機構批準，吸收企業集團成員三個月以上定期存款，為集團成員提供貸款、融資租賃等金融服務以中長期金融業務為主的金融機構。獨資財務公司、中外合資財務公司是吸收每筆不少于100萬元人民幣或者其等值的自由兌換貨幣、期限不少于3個月的存款，辦理貸款等金融業務的外資金融機構。

金融租賃公司是指以融資租賃為經營方式，具有融資、投資、促銷和管理功能的金融機構。

郵政儲蓄機構郵政儲匯管理部門和郵政儲蓄網點。

汽車金融公司是指經國務院銀行業監督管理機構批準為中國境內汽車購買者及銷售者提供貸款的非銀行業金融機構。

農村合作銀行是指在農村信用合作社的基礎上組建的合作性質的銀行。

國務院銀行業監督管理機構批準的其他金融機構是指根據銀行業發展的需要，經國務院銀行業監督管理機構批準的其他類型的金融機構。只要經國務院銀行業監督管理機構依法批準，就應當接受其監督管理。

第三條 銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。

銀行業監督管理應當保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力。[釋義] 本條是關于銀行業監督管理活動的總體目標和總體要求的規定。

銀行業監督管理的目標是根據銀行業監督管理的使命及立法目的提出的實施銀行業監督管理的總體方向、要求和應達到的目的。在本法中明確銀行監管活動的目標和要求，有利于從總體上規范監督管理行為，提高監管活動的針對性和有效性。國際上主要市場經濟國家有關銀行監督管理的法律中一般都明確規定了銀行監督管理的目標。巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》中提出銀行監管的目標是保持金融系統的穩定性和信心，以降低存款人和金融體系的風險。銀行監管還應努力建設一個有效的、充滿競爭性的銀行體系。

一、銀行業監督管理的目標

一般而言，銀行業監督管理的目標分為廣義目標和狹義目標。銀行業監督管理的廣義目標是保持銀行體系的穩定，也可以表述為促進銀行業的合法、安全、穩健運行。銀行業監督管理的狹義目標是保護存款人的利益，維護公眾對銀行業的信心。銀行業監督管理的廣義目標和狹義目標之間有著密切的聯系。只有保護了廣大存款人的利益公眾才能維護公眾對銀行業的信心，只有公眾對銀行業有信心才能保持銀行體系的穩定。

保持銀行體系的穩定是銀行業監督管理廣義目標，也是其根本的目標。銀行是金融的核心，金融是現代經濟的核心。銀行體系是否合法、穩健運行直接關系到整個金融、經濟乃至社會的穩定和發展。我國銀行業的資產占整個金融業資產的80％以上，在社會資金資源配置中居于主導地位。同時銀行業也是提供資金支付結算的推一渠道。因此保持我國銀行體系的穩定是保證國家經濟與金融安全的基礎，是支持經濟增長的重要保障。

在我國經濟體制和特定的市場環境下，保護存款人和其他客戶的合法權益，是一切金融工作的最基本要求，本法已在第一條的立法宗旨之中有了明確的表述。這些要求落實到銀行業監督管理的具體目標上，就是要“促進銀行業的合法、穩健運行”。這是保持金融體系穩定、保護存款人和其他客戶的合法權益的基礎。銀行業的合法、穩健運行，首先是要求銀行經營活動要“依法而行”，遵守市場秩序，符合市場規范。其次是要求銀行的經營活動要堅持穩健性原則，建立健全各類規章制度，加強風險管理，完善內部控制，保持充足的資本和健全的財務狀況。

維護公眾對銀行業的信心包括三層含義：一是銀行業監督管理活動要從維護公眾的利益出發，提高監管活動的透明度，加強對銀行活動的社會監督；二是監管機構有責任宣傳金融知識，提高社會公眾對銀行業務活動的了解程度和知識水平；三是要大力打擊金融違法行為，嚴厲懲處金融腐敗。

二、保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力

保持銀行業具有競爭能力也是銀行業監督管理的目標之一。銀行業監督管理機構在加強監督管理，促進銀行業合法、安全、穩健運行的同時，還應當注意鼓勵銀行業提高競爭能力，允許銀行業不斷地進行業務創新，向市場提供更多的金融產品和服務，以滿足經濟發展對金融服務的需求，支持經濟的穩定發展。銀行業金融機構不具有競爭能力就不能在激烈競爭的市場中占有一定的份額、保持盈利，最終將會被市場淘汰而倒閉。銀行業機構的倒閉有可能引發銀行業系統性風險，會對銀行體系的穩定產生嚴重的負面影響。因此，不具有競爭能力的銀行業不可能長期保持安全、穩健運行，從而保持銀行體系的穩定。

與市場經濟和新興工業國家的銀行業相比，我國銀行業的國際競爭能力較差。由于銀行的治理結構和約束機制不健全，不公平競爭甚至惡性競爭的現象在一定程度上還比較普遍。如果不能有效地解決這些問題，銀行業監督管理的目標就難以實現。同時，我國目前仍是一個轉型經濟國家，銀行業監督管理機構在加強監管的同時，還需要鼓勵銀行業金融機構業務創新，積極促進市場發展，維護公平競爭的市場秩序。因此，保護銀行業公平競爭，提高銀行業的競爭能力，就成為銀行業監督管理機構為實現銀行監管目標而必須履行的一項義務，同時也是維護金融市場有效運行、提高我國銀行業效率的具體體現。

第四條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。

[釋義] 本條是關于銀行業監督管理原則的規定。

一、監管原則的意義

（一）監管原則是法律原則在監管領域的體現。

法律原則是法律規則的基礎，起著綜合指導、協調社會關系的作用，是經濟、社會、文化的原則在法律領域的表現，每一部立法中法律的原則是不可缺少的。監管的原則則是法律原則在監管領域的體現，屬于專門的法律原則。監管原則既要體現一般的法律原則，又要符合監管的客觀要求，具有相對的獨立性。

（二）監管原則是提高監管水平，維護銀行業金融機構合法權益的需要。

監管原則是對銀行業監督管理行為的總體規范，必須在實施具體監管過程中遵守和體現。國家行政機關在依法行政時如何維護行政相對人的合法權益是制定行政法規時都必須予以考慮的。銀監會及其監管人員在實施對銀行業金融機構的監督管理時，處于強勢，維護作為被監管對象的銀行業金融機構的權益是一個重大問題。為此，本條規定銀監會的監督管理應當遵循“依法、公開、公正”原則。另外，根據銀行監管的特點，特別增加了“效率”原則。

二、具體原則的解釋

經過比較國際監管原則，結合行政法的基本原則和我國的監管實踐，確定監管原則為依法、公開、公正和效率四項原則。

（一）依法原則

依法原則是指監管職權的設定、行使必須依據法律、行政法規的規定。依法原則是行政法的基本原則，監管的法律性質是一種行政行為，因此監管應當遵循依法原則。依法原則的內容包括任何監管職權都必須基于法律的授權才能存在；任何監管職權的行使都依據法律、遵守法律；任何監管職權的授予及其運用都必須依據法律。

銀行業監督管理機構在實施監督管理過程中，依法原則主要體現在兩方面，一是在制定規章和其他規范性文件時，應當遵守法律、行政法規的規定，不得與其相抵觸，因為法律、行政法規是銀行業規章的上位法，下位法必須遵守上位法的規定。二是在市場準入、日常監管和市場退出等過程中，實施行政許可、現場檢查和非現場監管、行政處罰等具體行政行為時，必須以法律、行政法規和規章為依據，沒有依據的，不得實施。

（二）公開原則

公開原則也是行政法的基本原則之一，其基本含義是監管行為為除依法應當保密的以外，應當一律公開進行；行政法規、規章、監管政策以及銀行業監督管理機構作出的影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應當依法公布。主要包括四方面的內容，一是監管立法和政策公開；二是監管執法行為公開，包括監管的標準、條件、程序，涉及相對人重大權益的行為如重大行政處罰應該采取公開的形式；三是行政復議的依據、標準、程序應予以公開；四是行政信息應當予以公開。

（三）公正原則

公正原則是指銀行業金融市場的參與者法律地位平等，銀監會應當平等對待。公正原則包括實體公正和程序公正兩個方面的要求，實體公正的要求有：依法監管、不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關因素，不專斷。程序公正的要求有：處理涉及與自己有利害關系的事務或裁決與自己有利害關系的爭議時，應實行回避制度；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對行政相對人不利的監管行為。

（四）效率原則

效率原則是指銀行業監督管理機構在行使監管職權時，要以盡快的時間、盡可能低的成本，嚴格遵循行政程序和時限，監管機構精干，對監管行為進行成本一效益分析，使監管立法和行為具有最大可能的合理性，降低成本、為國家、社會和行政相對人帶來益處。

《有效銀行監管的核心原則》指出（第一節簡介）：“必須認識到在監管所提供的保護和金融中介的成本之間存在著矛盾。對銀行和金融體系降低風險的要求越高，監管的內容就越細，所需的成本就越高，最終勢必對創新和資源配置造成負面影響。”因此，銀行監管應當遵循效率原則，必須進行成本和收益分析。監管收益主要包括由于實施監管導致的銀行體系風險損失的減少和市場效率的增加，監管成本主要包括由監管者承擔的直接成本和由被監管者承受的間接成本等。即，一方面，銀行監管要有效分配和使用監管資源，另一方面，對銀行業金融機構和市場的限制和監管要求應當與消費者和銀行業因此而獲得的收益相匹配。英國金融服務局提出的監管原則中即包括效率和經濟（efficiency and economy）原則、規制與收益相匹配（proportionality）原則。

第五條 銀行業監督管理機構及其從事監督管理工作的人員依法履行監督管理職責，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。[釋義] 本法是關于監管者的法律保護和監管獨立性的規定。

一、監管者的法律保護

監管者的法律保護在本法中主要體現是明確規定了銀行業監督管理及其從事監督管理工作的人員在履行監督管理職責時，受到我國法律的保護。這是銀行業監督管理法對銀行業監督管理機構及其工作人員在履行職責時，受國家法律保護作出的明確規定。既體現了對銀行業監管機構及其工作人員履行職責給予法律保護的重要性，又體現了立法機關對監管機關及其工作人員的關愛之情。在國家機關工作人員履行職責時，受我國法律的保護，在有關的法律中，特別是刑法、治安管理處罰條例中作出了明確的規定。如刑法第二百七十七條第一款規定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。”這里的國家機關工作人員包括銀行業監督管理機構的工作人員，盡管國務院銀行業監督管理機構即銀監會是事業單位，但它是根據授權代表國家履行對銀行業的監督管理職責，其工作人員應視為國家機關工作人員，如暴力、威脅方法阻礙銀監會工作人員依法執行職務的，將被處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。第二百四十三條第一款第二款規定：“捏造事實誣告陷害他人，意圖使他人受刑事追究，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。國家機關工作人員犯前款罪的，從重處罰。”如果誣告陷害國務院銀行業監督管理機構工作人員是要受到刑法處罰的。第三百九十九條第一款規定：“司法工作人中徇私枉法、徇情枉法，對明知是無罪的人而使他受追訴，對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒期；情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑。”即我國刑法對徇私枉法和徇情枉法是要給予刑事處罰的。刑法還對公民的人身權利、民主權利的保護作出了明確的規定，凡是侵害公司人身權利和民主權利的行為，觸犯法律的，都將受到我國法律的嚴懲。治安管理處罰條例第十九條第七款規定：拒絕、阻礙國家工作人員依法執行職務，未使用暴力、威脅方法的，將被公安機關處以15日以下、200元以下罰款地者警告。正是由于上述法律規定，國務院銀行業監督管理機構及其工作人員履行職責時，將會受到我國法律的嚴格保護，任何阻礙國務院銀行業監督管理機構及其工作人員依法履行職務的行為，將受到法律的懲處。

對監管者進行法律保護是一個國際通行做法。巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管的核心原則》就對監管者的法律保護作了規定，如第一項原則規定：“適當的銀行監管的法律框架是必要的，其各項條款應包括對銀行組織的審批及持續監管，要求其遵守法律與法規及安全穩健性的權力和對監管者的法律保護。”英國、德國等發達國家的相關金融法律中對監管者的法律保護也作出了明確的規定。

二、關于監管的獨立性

關于監管的獨立性問題。銀行業監督管理法規定，國務院銀行業監督管理機構依法獨立履行職責，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。本法之所以作出這樣規定，主要是考慮：

（一）國務院銀行業監督管理機構及其派出機構依法獨立履行職責，中央政府其他部門、社會團體和個人不得進行非法干預。

（二）我國廢棄計劃分配信貸資金體制的時間還不長，一些地方黨委、地方政府、政府部門和黨政人員還殘留有計劃分配銀行資金的觀念，習慣于將銀行資金當作財政資金，吃銀行大鍋飯的思想還在一些地方存在；再加我國多數金融機構為國有、國有控股或地方財政控股，在人事安排、經營管理等方面受到地方黨委、地方政府、政府部門的很大制約，地方黨政部門容易干預金融機構經營活動和金融監管工作。過去的實踐證明，一些地方黨政部門非法干預金融是造成我國金融混亂，金融機構違法經營，金融機構不良資產居高不下的重要原因。因此，法律賦予國務院銀行業監督管理機構依法獨立實施監督管理的權利是十分必要的，這對于加強銀行業監督管理，促進我國銀行業的健康發展，維護銀行業的合法、穩健運行具有十分重要的意義。

（三）銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理的主要目的是監督管理銀行業金融機構合法經營，維護銀行業秩序，確保銀行業金融機構安全、合法、穩健運行，發揮市對資金資源的配置機制。由于我國是發展中國家，不少地方急于發展地方經濟，急需資金支持，而地方政府和地方政府部門不少是吃飯財政，手中又沒有足夠的資金，銀行業金融機構往往就成為有些地方黨政部門進行干預，獲取資金來源的重要渠道。由于資金對社會和經濟的重要性，一些企業和個人出于對生產經營的需要或出于一些非法目的，往往通過各種手段從銀行業金融機構獲取資金。銀行業監督機構的監管將觸動一些黨政部門以及企業和個人的既得利益，因此，以法律的形式賦予銀行業監督管理機構監管的獨立性，以維護銀行業金融機構合法、穩健運行，維護銀行業秩序，促進我國金融事業健康發展是十分必要的。

（四）以法律的形式賦予銀行業監管機構的獨立監管權是國際上的通行做法。巴塞爾銀行監管委員會認為有效銀行監管的一項先決條件是以法律的形式賦予銀行業監管機構的獨立監管權，監管者的獨立性是銀行監管制度中必不可少的重要內容。該委員會發布的《有效銀行監管的核心原則》原則1就強調：“在一個有效的銀行監管體系下，參與銀行組織監管的每個機構??應享有工作上的自主權和充分的資源”，這項原則要求從立法角度保證監管人員“實現目標和責任時享有工作上的獨立性，以便擺脫政治方面的壓力并能夠實現這些目標”。

（五）由于我國從計劃經濟向市場經濟轉型時期，社會經濟生活發生重大變化，各種社會矛盾也有加強的趨勢，其中一個重要表現是企業逃廢金融債務，企業逃廢銀行債務屢禁不止，而且得到一些地方政府、政府部門和利益集團的支持，已嚴重擾亂了金融秩序，破壞了社會信用，對銀行業的合法穩健經營造成很大影響，作為監管者的國務院銀行業監督管理機構在維護銀行業秩序，銀行業的合法穩健經營方面負有十分重要的職責，在必要時，還要指導組織金融機構打擊逃廢金融債務行為，這就必然與一些地方政府和政府部門以及一些利益集團發生沖突，導致對銀行業監管進行干預，因此，以法律形式賦予監管者的監管獨立性，不允許地方政府、政府部門、社會團體和個人干涉監管是很必要的。

（六）監管者的獨立性問題，我國的立法及金融監管實踐中一直十分注重的。1995年通過的中國人民銀行法第七條規定：“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府，各級政府部門、社會團體和個人干涉。”即以法律形式賦予當時的銀行業監管機構--中國人民銀行監督管理的獨立性。1998年，當時履行銀行業監管職能的中國人民銀行撤銷省級分行設立跨省的大區分行，避免省級人民政府對金融監管進行干預，維護監管者的獨立性是其中一項重要原因。這次立法中，立法機關將監管者的獨立性問題以法律的形式再一次明確，既考慮了我國銀行業監管的實際需要和國際通行做法，也考慮了我國的政治體制和中央和地方的事權劃分，是十分必要的。

第六條 國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。

[釋義] 本條是要求國務院銀行業監督管理機構與中央銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監管信息共享機制的規定。

金融監管協調機制的一項重要內容是參與協調機制的有關各方建立信息共享機制。為確保各方都能充分獲取履行職責所需的數據和信息，同時又避免向同一機構重復收取數據，增加金融機構的負擔，參與協調機制的各方應達成協議，根據職責分工，明確何種信息由誰收取，同時建立高效的信息交流和共享機制，使各方的數據需求都能以低成本的方式實現。本條規定要求國務院銀行業監督管理機構與中央銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監管信息共享機制，也與中國人民銀行法第九條（關于國務院建立金融監管協調機制）和第三十五條第二款“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制”的規定相呼應。

從我國的金融監管實踐來看，建立監管住處共享機制非常必要。現階段，我國選擇的是將銀行監管從中央銀行分離出來，實行銀行、證券和保險分業經營、分業監管的金融監管模式。一方面，貨幣政策與銀行監管相互聯系，相互影響，并相互補充，因此有必要在這兩項職能之間建立良好的合作、協調機制和充分、及時的信息交流，否則，不論是銀行監管，還是貨幣政策，其有效性都會受到嚴重的影響。而且，一國的中央銀行不論是否實施銀行監管，都承擔著維護金融穩定的職能。中央銀行和銀行監管機構在維護金融穩定方面各有優勢和側重。中央銀行通過防范系統性風險，維護整個金融體系的穩定；銀行監管機構則通過對銀行機構實施直接的外部監管，防范和化解具體銀行機構的風險。因此，為了共同維護金融體系的穩定，中央銀行與銀行監管機構之間也需要進行密切的合作。另一方面，隨著混業經營的發展，金融業務不斷交叉、相互滲透，各種形式的金融控股公司開始出現，銀行、證券和保險監管機構之間也越來越需要加強合作與交流，協調監管政策和手段，以便對不同類別金融機構從事的性質和風險相似的業務實施統一的監管標準，創造公平競爭的環境；協調對金融控股公司、綜合性金融機構和交叉性金融工具的監管，避免出現監管真空和重復監管，減少監管層次，降低監管成本，提高監管效率。這樣才能確保對所有的金融機構及其從事的金融業務都能實施持續有效的監管，保證我國分業監管體制的運作效率。

考慮到監管協調機制的一項重要內容是參與協調機制的有關各方建立信息共享機制，因此有必要在相關法律，如本法中就信息共享機制作出具體要求。

從國際通行做法看，巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管的核心原則》原則1規定“在一個有效的銀行監管體系下，??還要建立監管者之間分享信息及為信息保密的各項安排。這一標準要求具備下列要素：??建立在國內外負責金融安全及穩健性各類官方機構之間加強合作、交換有關信息的體系??”。

世界大多數國家和地區不論選擇什么樣的監管模式，都在其中央銀行、金融監管機構之間建立了協調合作機制，這一協調機制通常有三個層次的安排。第一個層次是由法律直接規定協調合作的框架和安排，如美國、德國和韓國，或由法律做出原則性要求，如英國；第二層次是在機構之間簽署諒解備忘錄，對在法律中難以細化的協調、合作事宜，如具體的職責分工、信息的收集與交流及工作機制等做出明確規定，如英國、德國和澳大利亞；第三層次是在操作層面上做出一系列安排，實際運作這一協調合作機制，如在管理層層面，安排交叉參加對方理事會（董事會）；建立協調委員會，定期召開協調會議，討論與金融穩定和金融監管有關的重大問題；相互提供服務，聯合進行檢查、合作處理有問題金融機構等等。

就具體的信息共享機制而言，許多國家都明確規定，為減輕金融機構的負擔，中央銀行和監管機構應該避免向同一機構收取同樣的數據和信息。為此，各方應達成協議，明確何種信息由誰收取及如何交流與共享。在確定了信息由誰收取之后，中央銀行和監管當局重點考慮的就應該是如何建立高效的信息交流和共享機制，以使各方的數據需求都能以低成本的方式實現。其中，采用統一的信息系統能大大提高信息共享的效率，如德國《銀行法》規定，監管局和央行之間應建立自由的信息交流機制，共享數據庫和信息系統。為此，雙方可以自動進入對方與其職能有關的數據庫。美國于1979年成立了由聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、國家信用社管理局和儲貸監理署五家聯邦級監管機構組成的聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC），旨在聯邦級監管機構之間建立統一的監管原則、標準和報表格式，協調、統一各監管機構的監管政策和監督檢查活動。該委員會是一個常設機構，下設多個委員會、辦公室和工作組，從事統一報表格式和要求、編制和發布統一的銀行業績報告、協調監管政策和方法、促進信息交流與共享、解決信息系統技術問題等各項具體工作。各監管機構之間不僅共享數據和信息，而且共享檢查、調查報告及其與金融機構的往來文件。在美國這樣一個高度復雜的監管體系中，多家監管機構能夠以較高的效率協調運作，基本避免了重復監管和監管真空，也未給被監管機構帶來過多的負擔，聯邦金融機構檢查委員會在其中發揮了至關重要的作用。澳大利亞則開發了服務于中央銀行的貨幣政策與金融穩定職能、審慎監管局審慎監管職能和國家統計乙編制經濟數據等三方需要的統計報告體系，由審慎監管局具體運作，另兩家機構根據需要使用相應的數據和信息。這一系統在滿足三方數據需求的同時，也大大減輕了金融機構報送數據的負擔。英國的財政部、英格蘭銀行與金融服務局通過簽訂諒解備忘錄，建立了三方在維護金融穩定方面的合作框架。在這一合作框架下，信息的交換分為幾個層次：在管理層層面，英格蘭銀行與金融服務局交叉參加對方理事會（董事會）。如英格蘭銀行負責金融穩定的副行長兼任金融服務局理事會的理事，金融服務局主席兼任英格蘭銀行理事會的理事。在其他各個級別上，英格蘭銀行與金融服務局也建立了緊密和固定的聯系，并通過工作人員的借調安排等形式來增進相互合作的文化。同時，雙方還建立了信息共享方面的安排，一方可以全面、自由地共享另一方收集的與其職責有關的信息，并商定，為減小金融機構的負擔，兩家機構應避免向同一機構收取同樣的數據，并應就由誰收取及如何向另一方傳遞達成協議。

中國銀監會成立以來，為加強三家金融監管機構--中國銀監會、中國證監會和中國保監會--的協調合作，積極籌劃建立了三方協調合作機制。2003年6月初，中國銀監會、證監會、保監會成立了專門工作小組，聯合起草了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），并于2003年9月18日召開第一次三方監管聯席會議，討論通過了該《備忘錄》。《備忘錄》內容包括指導原則、職責分工、信息收集與交流和工作機制等幾個方面。根據該《備忘錄》，為加強信息交流，三家監管機構建立信息收集與交流機制，相互之間進行密切合作，就重大監管事項和跨行業、跨境監管中的有關問題進行磋商，并建立對外開放政策的交流、協調機制和定期信息交流制度。除了按照國家有關規定及時公布各類金融機構的數據和報表外，三方根據需要可以互相索取和查詢數據，并相互通報對其監管對象高級管理人員的處罰信息和有關銀行、證券和保險國際組織和國際會議的活動信息。中國銀監會成立之后，還積極推動建立財政部、中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會五部委參加的處置高風險機構部際聯席會議制度。目前，上述五家機構正在就協調機制的具體內容進行協商。現階段，設計我國的監管協調機制需要解決的一個重要問題就是建立信息共享機制，確定各類信息應該由誰收集，并如何進行交流和共享。從中長期來看，可以借鑒國際經驗，開發既能滿足中央銀行和監管機構的需要，又能減輕被監管機構負擔的統一的數據報送系統，以較低的成本高效地獲取數據和信息。

第七條 國務院銀行業監督管理機構可以和其他國家或者地區的銀行業監督管理機構建立監督管理合作機制，實施跨境監督管理。

[釋義] 本條是賦予國務院銀行業監督管理機構與境外銀行業監督管理機構建立監管合作機制、實施跨境監管權力的規定。

一、跨境監管的含義

在銀行業國際化的背景下，各國的銀行監管當局都要負責對本國銀行的境外分支機構和境內外資銀行實施監管，即在某些情況下擔當母國監管者的角色，在另外一些情況下擔當東道國監管者的角色。同時，任何一個跨國銀行的分支機構都要同時接受母國和東道國當局的監管。總體來說，母國和東道國監管當局實施跨境監管的目的是確保所有的跨境銀行業務都能得到母國和東道國的有效監管。為此，母國監管當局應當實施全球并表監管，對銀行在世界各地的業務，特別是其外國分行、附屬機構的各項業務，進行充分有效的監管；同時，東道國監管當局也應對境內的外國銀行機構實施有效監管。母國與東道國監管當局應當建立監管合作機制，及時通報和交流有關信息。在這一監管合作機制下，母國監管當局應當根據東道國監管當局的監管內容和水平確定監管強度和應當采取的監管措施，并有權力進入東道國進行現場檢查；東道國監管當局在發照前應當確保申請人受到母國監管當局的有效監管，征求母國監管當局的意見，在監管過程中應當允許和配合母國監管當局進行現場檢查，并有權分享母國監管當局掌握的有關信息。

二、必要性

銀行業國際化和金融市場全球化、一體化的發展，使國際監管組織和世界各國的監管當局越來越關注監管的國際合作問題，也對各國監管當局加強監管協調與合作，實施有效的跨境監管提出了更高的要求。1973－1974、1982-1984年期間一系列跨國銀行倒閉事件，特別是1991年的國際商業信貸銀行集團（BCCI）事件，暴露了跨境銀行監管存在的嚴重缺陷，使銀行監管的國際協調與合作受到了前所未有的重視。目前世界上最重要的多邊國際銀行監管協調機構--巴塞爾銀行監管委員會就是順應加強銀行監管的國際協調合作這一需要而設立的，其早期的工作主要就是探討銀行監管的國際協調合作問題，力求填補跨境銀行監管的漏洞。

我國的銀行業金融機構要提高國際競爭力，需要走國際化的發展道路；同時，我國的金融體系也將進一步擴大對外開放，這都要求我國的銀行業監管不斷提高國際化水平，加強跨境監管。但是，與其他國家監管當局的協調合作機制不完善，跨境監管水平不高，仍然是目前我國銀行監管的薄弱環節之一。作為母國監管當局的監管有效性，特別是跨境監管能力在國際上受到質疑，已使我國銀行業金融機構在開展跨境業務、設立境外機構時遇到障礙，影響了我國銀行業金融機構的國際化進程。因此，加強我國銀行監管當局與境外監管當局的監管合作，提高跨境監管能力是提升我國整體銀行監管水平的一項重要內容。

三、國際經驗

巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管的核心原則》原則1規定“在一個有效的銀行監管體系下，??還要建立監管者之間分享信息及為信息保密的各項安排。這一標準要求具備下列要素：??建立在國內外負責金融安全及穩健性各類官方機構之間加強合作、交換有關信息的體系??”。同時，《有效銀行監管的核心原則》將“跨境監管”作為六個專題之一提出（第Ⅵ節）：“本節確定的各項原則與所謂的巴塞爾協定以及該協定的后續文件相一致。該協定對母國和東道國監管當局在跨境銀行監管方面的交流與合作作出了規定??”。同時，這一節提出了跨境銀行監管的三項原則：原則23規定：“銀行監管者必須實施全球性并表監管，對銀行在世界各地的所有業務，特別是其外國分行、附屬機構和合資機構的各項業務，進行充分的監測，并要求其遵守審慎經營的各項原則。”原則24規定：“并表監管的一項關鍵內容是與各有關監管者特別是東道國監管當局建立聯系，交換信息。”原則25規定：“銀行監管者應確保外國銀行按東道國國內機構所同樣遵循的高標準從事當地業務，而且從并表監管的目的出發，有權分享外國銀行母國監管當局所需的信息。”另外，巴塞爾銀行監管委員會從1983年以來，分別在1983、1990、1992和1996年發布了五個關于國際監管協調合作的指導性文件：1983年3月的《對銀行國外機構的審批程序》、1983年5月的《對銀行國外機構的監管原則》（即著名的《巴塞爾協定》（Basel Concordat））、1990年4月的《銀行監管當局之間的信息交流》（即《巴塞爾補充協定》）、1992年7月的《對國際銀行集團及其境外機構的最低監管標準》和1996年10月的《跨境銀行監管》。委員會在這些文件中提出的跨境銀行監管原則已在全球范圍內被廣泛接受和采納。1．巴塞爾委員會提出的跨境銀行監管標準

巴塞爾委員會總結了《巴塞爾協定》及《巴塞爾補充協定》的實踐經驗，在1992年的《對國際銀行集團及其境外機構的最低監管標準》提出了跨境銀行監管的四項最低標準，分別是：

（1）所有國際銀行集團和國際銀行都應由有能力從事并表監管的母國當局實施監管。

（2）跨境設立銀行應當既獲得母國又獲得東道國監管當局的同意。

（3）母國監管當局應當有權獲得跨境銀行機構的信息。

（4）如果東道國監管當局認定上述三條標準的任何一條未能得到滿足時，可以采取限制性措施，包括禁止在其轄區內設立銀行機構或對所設機構的業務范圍和性質施加審慎性限制。

2.巴塞爾委員會提出的東道國與母國監管當局之間的監管責任劃分原則

委員會1983年的《巴塞爾協定》提出，總體來說，東道國當局負責對在本國領土上作為單個機構經營的外國銀行進行監管；而母國當局對銀行集團在世界范圍的全面業務負有總體監管責任。為了在母國和東道國監管當局之間進行有效的監管協調與合作，有必要適當地劃分監管責任。該協定提出的監管責任劃分原則是：

（1）就分行而言，對清償能力的監管主要是母國當局的監管責任，因為外國分行的清償能力與其總行的整體清償能力密不可分；而對流動性的監管責任則主要在東道國，因為東道國當局被認為最有條件判斷在當地貨幣交易中的流動性狀況。

（2）就附屬機構而言，對清償能力的監管是東道國和母國當局的共同責任，而對流動性的監管責任則主要由東道國承擔。

（3）就合資銀行而言，對清償能力的監管一般由東道國當局承擔主要責任，但當一家銀行成為支配性股東時，則應由東道國和母國當局共同承擔；對流動性的監管責任主要在東道國。

委員會指出，如果東道國和母國當局沒有就監管責任的劃分另行達成協議，那么通常就被理解為接受以上的監管責任劃分原則。

3．巴塞爾委員會關于改進母國和東道國監管當局信息交流的建議

（1）關于母國當局的信息獲取

委員會在1996年發布的《跨境銀行監管》文件，提出了改進母國和東道國監管當局信息交流的一系列建議。根據這些建議，母國當局應當對銀行的全球業務實行并表監管，為此可以采取非現場和現場監管以及查閱審計報告等任何必要的監管手段。進行非現場監管，母國當局需要收取銀行全球業務的定量和定性信息；進行現場檢查，母國當局有權進入銀行的境外機構實施檢查。委員會同時建議，母國當局在實施現場檢查之前，應當征得東道國監管當局的同意，并向東道國當局及時通報檢查過程中發現的問題。

（2）關于東道國當局的信息獲取

為確保東道國實施有效的跨境監管，母國監管當局應當主要向東道國監管當局提供三類信息：一是東道國感興趣的被監管的當地機構的有關信息，特別是銀行的風險管理、內部控制能力和經營的誠信情況；二是母國的銀行監管框架；三是銀行總部或集團整體出現的重大問題，尤其是當其分支機構的經營對東道國銀行體系具有重大影響時。

（3）如何克服銀行保密法等法律法規對母國與東道國信息交流所構成的障礙

母國與東道國信息交流所遇到的最大問題是，一些國家的銀行保密法等法律法規限制母國監管當局獲取境外銀行機構的有關信息，和／或禁止母國當局進入本國進行現場檢查，因此構成了母國當局實施有效并表監管的障礙。為此，巴塞爾委員會提出，在這種情況下，東道國應當修改本國的相關立法，消除母國監管當局獲取必要信息和實施現場檢查的任何障礙，并建議在有嚴重犯罪行為的情況下，允許母國監管當局獲知存款人和投資者的姓名及其存款和投資的詳細信息。巴塞爾委員會在《有效銀行監管的核心原則》中還建議，“除非能就獲取信息達成滿意的協議，否則銀行監管當局應當考慮禁止其國內銀行在根據保密法或其他法規不允許向監管者提供所需信息的國家建立機構和開展業務”。

（4）關于監管信息的保密問題

在東道國應當消除阻礙母國監管當局獲取信息的法律障礙時，為了向銀行客戶提供法律上的保護，母國監管當局則應確保對所獲取的信息嚴格保密，以避免損害公眾對銀行監管者的信心。巴塞爾委員會在《跨境銀行監管》文件中提出了信息保密的原則。

在實踐中，大多數監管當局在監管合作備忘錄中都設定了信息保密條款，承諾：1．收到信息一方若具有法定義務向第三方提供信息，應事先告知信息提供方，并在法律允許的范圍內與提供方合作，做好信息保密工作；2．收到信息一方若不是在法定義務下向第三方提供信息，則應事先征得信息提供方的同意，并做好相應的信息保密工作。

目前，我國信息保密法律規定的不完善已經構成了中國銀監會與一些監管當局簽署合作備忘錄的實質性障礙。為了解決這一問題，此次銀行業監督管理法在第十一條增加了一款“國務院銀行業監督管理機構同其他國家或者地區的銀行業監督管理機構交流監督管理信息，應當就信息保密作出安排”。4.雙邊監管協調合作的形式

目前，越來越多的銀行監管當局通過簽署雙邊諒解備忘錄（MOU）或交換信函（exchanges of letters）的方式來促進跨境銀行監管的協調與合作。

四、國內監管實踐

近幾年來，我國銀行監管機構已在通過建立雙邊合作機制，逐步加強與境外監管機構的合作與交流。1994年至2002年，中國人民銀行與印度、俄羅斯、英國、馬來西亞、菲律賓、韓國、印度尼西亞、新加坡等8個國家簽署的雙邊協議（協定或諒解備忘錄）。同時，中國人民銀行也與4個國家、2個地區的中央銀行、金融監管當局建立了定期磋商制度，包括中英磋商、中日磋商、中港磋商、中澳（門）磋商、中韓磋商和中美經濟聯委會（JEC）金融對話機制。中國銀監會成立后，也積極與有互設銀行機構國家和地區的監管當局建立雙邊合作關系。2003年8月22日和25日，中國報監會分別與香港金融管理局、澳門金融管理局簽署了《雙邊監管諒解備忘錄》。2003年12月8日，與美國貨幣監理署簽署了《監管信息交換協議》，就雙方的監管信息交換達成一致意見。2003年12月10日又與英國金融服務局正式簽署《雙邊監管諒解備忘錄》。目前，中國銀監會還在積極與韓國、新加坡等國家監管當局就簽署監管合作文件進行磋商，預計2004年初將與上述兩個國家正式簽署《雙邊監管諒解備忘錄》。與境外銀行監管機構協調合作的范圍和深度的不斷加強，將有利于大大促進我國銀行監管機構提高跨境監管水平。

中華人民共和國銀行業監督管理法釋義-第二章 監督管理機構

時間:2008-04-16 09:57

來源：中國人大網

本章規定了監督管理機構的有關問題，具體規定了國務院銀行業監督管理機構派出機構的設立、職責，以及國務院銀行業監督管理機構對其派出機構的領導與管理方式；規定了國務院銀行業監督管理機構從事監督工作的人員的任職條件、行為準則，以及不得兼職和保密義務；規定了國務院銀行業監督管理機構監督管理程序公開，建立監督管理責任制度和內部監督制度；規定了國家審計、監察等機關依法對監督管理機構的活動進行監督。同時，還規定了監督管理機構在處置金融風險、查處有關金融違法行為等活動中，地方政府和各級有關部門配合和協助的義務等。

第八條 國務院銀行業監督管理機構根據履行職責的需要設立派出機構。國務院銀行業監督管理機構對派出機構實行統一領導和管理。

國務院銀行業監督管理機構的派出機構在國務院銀行業監督管理機構的授權范圍內，履行監督管理職責。

[釋義] 本條是對銀行業監督機構的派出機構的設立、職責及對其領導與管理方式的規定。

國務院銀行業監督管理機構成立后，原由中國人民銀行行使的對銀行業金融機構監督管理的職能主要轉由其行使。與國務院證券監督管理機構、國務院保險監督管理機構一起，國務院銀行業監督管理機構成為對金融機構進行監督管理的三個金融監督管理機構之一。

國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。與其他金融機構不同，銀行業金融機構數量大、設置區域廣，國務院銀行業監督管理機構為了依法做好對銀行業金融機構的監督管理工作，應當根據履行監督管理職責的需要，設立派出機構。但是派出機構不是設的越多越好，而是要根據履行監督管理職責的需要設立。目前，國務院銀行業監督管理機構派出機構的設置工作正在進行。

按照本條規定，國務院銀行業監督管理機構對其派出機構實行統一領導和管理。所謂統一領導和管理，是指國務院銀行業監督管理機構對其派出機構實行垂直領導，其機構設置與人員配備不受地方管理。地方各級政府要保障和支持國務院銀行業監督管理機構的派出機構貫徹執行法律和國家的方針政策，但不得干預其正常的業務活動。

目前，國務院銀行業監督管理機構的派出機構擬設省、市各級，必要時也設立縣級機構。派出機構的主要任務是，在國務院銀行業監督管理機構的領導下，根據有關法律、行政法規和國務院銀行業監督管理機構制定并發布的有關金融監督管理的命令和規章，在國務院銀行業監督管理機構的授權范圍內，對本轄區內的銀行業金融機構進行監督管理，承辦國務院銀行業監督管理機構交辦的其他事項。需要強調的是，派出機構必須在國務院銀行業監督管理機構的授權范圍內活動，其活動不得超越授權的范圍；同時，國務院銀行業監督管理機構進行授權也不得違反法律的規定，法律規定必須由國務院銀行業監督管理機構履行的職責，不得授權派出機構履行。

此外，還有一個問題附帶說明：國務院提交的銀行業監督管理法草案對監督管理機構通篇使用“國務院銀行業監督管理機構”。全國人大常委會審議期間，有的常委委員提出，從草案內容看，對銀行業金融機構的監督管理，不完全是由中國銀監會實施的，其各級派出機構在其授權范圍內也要實施，建議明確哪些條款只適用于中國銀監會，哪些條款適用于中國銀監會及其派出機構。因此，在銀監法中，將適用于中國銀監會及其派出機構的條款中“國務院銀行業監督管理機構”修改為“銀行業監督管理機構”；只適用于中國銀監會的，保留“國務院銀行業監督管理機構”。

第九條 銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員，應當具備與其任職相適應的專業知識和業務工作經驗。

[釋義] 本條是對從事銀行業監督管理工作的人員必須具備一定資格的規定。

銀行業是風險行業，商業銀行是特種企業，負債經營，一旦發生風險，不僅損害存款人和其他客戶的合法權益，而且往往會導致一系列的后果，嚴重的則可能引發經濟危機。二戰以前，世界上曾多次發生金融危機、經濟危機，二戰以后，較長一段時間世界經濟相對穩定，但是進入20世紀90年代以來，金融危機、尤其是銀行危機再次引起全世界的關注。對于亞洲金融危機，我們還記憶猶新。加強金融監管，防范金融風險，非常重要，從事監督管理工作責任重大。銀行業與一般的行業相比還有一個很大不同，就是專業性很強，是一個理論性與操作性密切結合的行業。對于銀行業進行監督管理，要求監管者既要懂得金融業務，了解相關法律法規，還要懂得如何監管。我國正在改革金融體制，加入世貿組織后，外資銀行也將進入我國。如何加強對銀行業的監督管理，需要不斷地學習，了解新情況、研究新問題。因此，國務院銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員要把監督管理工作做好，必須具備與其任職相適應的專業知識和業務工作經驗。

國務院提交的銀行業監督管理法草案沒有規定這一條。在全國人大常委會審議期間，常委會組成人員提出，金融監管工作非常重要，業務性強，對于從事監督管理工作的人員的專業知識與工作經驗應當提出要求。而且，監管機構要做好監管工作，首先應當搞好自身建設。根據常委會的審議意見，增加了這一條。這一條只是一個原則性要求。對于從事監督管理機構工作人員的具體要求，國務院行政法規有不少規定。銀行業監督管理工作由銀監會承擔后，根據本條要求應當研究銀監會從事監督管理工作的人員應當具備的條件和工作要求。同時，還要通過業務學習、培訓、進修等，不斷提高業務水平與工作能力。目的只有一個，就是把銀行業的監督管理工作做好。

第十條 銀行業監督管理機構工作人員，應當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當的利益，不得在金融機構等企業中兼任職務。[釋義] 本條是對銀行業監督管理機構工作人員行為準則的規定。

銀行業監督管理機構雖然在性質上不是國家的行政機關，但具有行政管理職能，其工作人員雖然在性質上不屬于國家公務員，但是其所從事的工作屬于行政管理工作。因此，有關國家公務員的行為準則也適用于銀行業監督管理工作人員。

銀行業是一個高風險行業，金融風險對社會、經濟的沖擊力和破壞力很大。國務院銀行業監督管理機構對銀行業的監督管理直接影響著銀行業的運行，影響著社會經濟的發展和社會經濟秩序的穩定。國務院銀行業監督管理機構對銀行業的監督管理，是通過其工作人員的行為來實現的。同時，一些不法之徒往往會以利益引誘監督管理工作人員，為其不法行為開綠燈。面對種種誘惑，一些監督管理人員被拉下水的不乏其例。所以必須對銀行業監督管理工作人員的行為準則作出規定。本條規定，銀行業監督管理工作人員，應當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當的利益。就是要求銀行業監督管理工作人員必須嚴格按照法律規定的權限公正地履行職責，遵紀守法、遵守道德。

本條還作了一個具體的規定，即銀行業監督管理機構工作人員不得在金融機構等企業中兼任職務。在審議銀行業監督管理法的過程中，曾有人提出，此項應當改為“不得在被監督管理的銀行業金融機構等企業中兼任職務。”由于銀行業監督管理機構監督管理的銀行業金融機構范圍廣泛，且與其他金融機構、企業關系密切，對銀行業監督管理工作人員應當嚴格要求。因此，沒有采納這個意見。所以銀行業監督管理工作人員不僅不能在其監管的商業銀行、金融資產管理公司、信托投資公司、金融租賃公司、財務公司以及城市信用合作社、農村信用合作社等銀行業金融機構中兼職，也不得在證券公司、保險公司等其他金融機構和非金融企業中兼職。

第十一條 銀行業監督管理機構工作人員，應當依法保守國家秘密，并有責任為其監督管理的銀行業金融機構及當事人保守秘密。

國務院銀行業監督管理機構同其他國家或者地區的銀行業監督管理機構交流監督管理信息，應當就信息保密作出安排。

[釋義] 本條是關于銀行業監督管理機構及其工作人員保守秘密的規定。

依照本法規定，國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求，可以對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查或者非現場監管；根據履行職責的需要，可以與銀行業金融機構董事、高級管理人員進行監督管理談話，要求他們就銀行業金融機構的業務活動和風險管理的重大事項作出說明等。銀行業監督管理機構的工作人員在從事上述工作時，必然會涉及到銀行業金融機構的商業秘密，如客戶名單，新的金融業務品種；有的可能涉及銀行業金融機構工作人員的個人隱私；有的可能涉及到在某一銀行業金融機構辦理存款、貸款或者其他金融業務的自然人、法人或者其他組織的資金能力等秘密或者不愿為他人所知道的個人隱私；有時甚至會涉及到國家秘密。

國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。依據《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定，一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保守國家秘密的義務。因此，銀行業監督管理機構工作人員，對于在工作中知悉的國家秘密亦負有依法保密的義務。具體講，銀行業監督管理工作人員，對在工作中知悉的在一定時間內依照法定程序確定的只限自己知悉的國家秘密不得泄露。對屬于國家秘密的文件、資料和其他物品的制作、收發、傳遞、使用、復制、摘抄、保存和銷毀，應當依照國家保密工作部門制定的保密辦法處理。對絕密級的國家秘密文件、資料和其他物品，必須采取以下保密措施：（1）非經原確定密級的機關、單位或者其上級機關批準，不得復制和摘抄；（2）收發、傳遞和外出攜帶，由指定人員擔任，并采取必要的安全措施；（3）在設備完善的保險裝置中保存。經批準復制、摘抄的絕密級的國家秘密文件、資料和其他物品，也應當采取前述保密措施。

根據《中華人民共和國反不正當競爭法》的規定，所謂商業秘密是指不為公眾所知悉，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。根據這一規定，構成商業秘密的條件是：（1）必須是不為公眾所知悉的技術信息和經營信息，具有秘密性。技術信息包括技術訣竅、配方、工藝流程、設計圖紙等；經營信息包括經營決策、客戶名單、貨源情況。商品推銷計劃等。（2）權利人對這些技術信息和經營信息采取了保密措施，以防止外人輕而易舉獲取這些信息，如果權利人未采取保密措施，就不能視為商業秘密。（3）這些信息能為權利人帶來經濟利益，具有實用性。銀行業監督管理機構的工作人員因工作關系有可能知悉某一銀行業金融機構的商業秘密，雖然其獲取商業秘密的途徑是合法的，但是，如果不負責任地將所知悉的銀行業金融機構的商業秘密泄露給他人，就會損害權利人的利益，構成對他人商業秘密的侵犯，就要承擔相應的法律責任，故本條規定銀行業監督管理工作人員，有責任為其監督管理的銀行業金融機構保守秘密。

在審議、修改銀行業監督管理法草案時，有的委員提出，在國際合作與交往中涉及監管信息保密的問題，巴塞爾核心原則對此也有明確要求，草案應當增加這方面的規定，故銀行業監督管理法增加本條第二款的規定：“國務院銀行業監督管理機構同其他國家或者地區的銀行業監督管理機構交流監督管理信息，應當就信息保密作出安排”

第十二條 國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，建立監督管理責任制度和內部監督制度。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構公開監督管理程序，建立監督管理制度的規定。

國務院銀行業監督管理機構作為我國對銀行業金融機構及其業務活動實施監督管理的機構，承擔著規范銀行業金融機構行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶合法權益的職責。為了確保國務院銀行業監督管理機構履行好職責，銀行業監督管理法賦予國務院銀行業監督管理機構依法可以行使一些權力，如依照法律、行政法規制定、發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則；依照法律、行政法規的規定制定銀行業金融機構的審慎經營規則；對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查或者非現場監管；進行現場檢查時，可以進入銀行業金融機構進行檢查；可以詢問銀行業金融機構的工作人員，要求其對有關檢查事項作出說明；可以查閱、復制銀行業金融機構與檢查事項有關的文件、資料，對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存；可以檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統；對違反審慎經營規則的銀行業金融機構，責令限期改正，逾期未改正，或者其行為嚴重危及該銀行業金融機構的穩健運行、損害存款人和其他客戶合法權益的，經批準，可以區別情形，采取責令暫停部分業、停止批準開辦新業務，限制分配紅利和其他收入，限制資產轉讓，限制責令控股股東轉讓股權或者限制其權利，責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利，停止批準增設分支機構等監管措施。為了防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，加強對銀行業金融機構的監督管理，適當地強化國務院銀行業監督管理機構的權力是必要的，但在強化權力的同時，必須建立健全監督制度，加強對國務院銀行業監督管理機構及其工作人員的監督制約，防止發生腐敗現象和職務違法犯罪。為此，這次制定銀行業監督管理法，在總結過去人民銀行監督檢查銀行業金融機構工作實踐經驗的基礎上，根據國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構及其業務活動實施監督管理的特點，對國務院銀行業監督管理機構及其工作人員接受監督作出了嚴格而具體的規定，本條就是對國務院銀行業監督管理機構及其工作人員履行職責必須遵守法律，接受監督，規范監管行為的一項規定。

國務院銀行業監督管理機構履行職責，首先必須要依照法定職權，嚴格執法。依照法定職權，嚴格執法就是執法必嚴。能否做到執法必嚴，衡量的客觀標準之一就是執法是否依照法定程序。因此，國務院銀行業監督管理機構要依據本法及相關法律、行政法規的規定制定國務院銀行業監督管理機構監督管理程序，并將監督管理程序公開，接受監督。公開是國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構及其業務活動實施監督管理應當遵循的基本原則之一。本法第四條規定，銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。公開原則既要求銀行業監督管理機構將對銀行業金融機構監督管理的法律、行政法規以及依照法律、行政法規制定的規章、規則發布，也要求銀行業監督管理機構將對銀行業金融機構監督管理的程序公開。公開監督管理程序，目的是依法接受監督，使銀行業監督管理機構的監督管理行為和監督管理過程具有透明度，避免暗箱操作，防止各種違法行為的發生，促使銀行業監督管理機構依法、公正地開展監督管理工作，加強責任意識。故本條規定，國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，增強監管透明度。

為確保國務院銀行業監督管理機構履行好監管職責，加強對國務院銀行業管理機構監督的另一項有效措施，就是本條規定的第二層含義，國務院銀行業監督管理機構應當建立監督管理責任制度和內部監督制度。監督管理責任制度，是國務院銀行業監督管理機構在監管工作中，按照法律、行政法規以及國家有關對銀行業監督管理的規定，各負其責的責任制度。監督管理責任制度是一項十分必要，且行之有效的監督管理制度。也是銀行業監督管理機構對銀行業金融機構開展有效監督管理工作組織上的保障。因此，國務院銀行業監督管理機構應當在監管工作中認真實行監督管理責任制度。所謂內部監督制度，是指國家機關對其內部機構及其人員所實行的一種監督約束制度，這一制度主要規定內部監督的監督方式、監督人員、監督程序、監督責任等事項。只有建立健全這一制度，才能保證國務院銀行業監督管理機構公正執法，防止權力濫用和執法腐敗。因此，國務院銀行業監督管理機構應當根據本法的要求，結合金融監督管理工作的實際情況和特點，建立健全內部監督管理制度。

第十三條 銀行業監督管理機構在處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為等監督管理活動中，地方政府、各級有關部門應當予以配合和協助。

[釋義] 本條是關于地方政府、各級有關部門應當配合、協助銀行業監督管理機構監督管理工作的規定。

十屆全國人民代表大會第一次會議通過的國務院機構改革方案確定設立銀行業監督管理委員會，履行擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場準入和運行監督，依法查處違法違規行為等職責。為解決銀行業監督管理委員會履行監管職權于法有據的問題，十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議又制定通過了銀行業監督管理法。

金融是現代經濟的核心，金融工作關系國民經濟和社會發展全局，關系到每一個老百姓的切身利益，因此，銀行業監督管理機構作為依法設立的金融監管機構，依法對銀行業金融機構實施監督管理行為時，特別是在處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為時，地方政府、各級有關部門應當予以配合和協助。地方政府、各級有關部門與銀行業監督管理機構之間形成緊密配合、積極支持、大力協助的良好關系，可以為銀行業監督管理機構加強對銀行業金融機構的監督管理，創造良好的執法環境，有利于國民經濟快速、健康發展。地方政府、各級有關部門對銀行業監督管理機構處置銀行業金融機構風險、查處有關金融違法行為等監督管理活動的配合和協助，是一項法定義務，就是必須這樣去做，有義務為了國家的利益支持銀行業監督管理機構依法行使職權。這里所指的地方政府、各級有關部門是指與銀行業監督管理機構依法行使職權有關的各個地方政府和各級有關部門。對于各地方政府和各級有關部門來說，還必須依法約束自己，不得非法干預銀行業監督管理機構的執法活動，尤其是銀行業監督管理機構在實施監督管理時，與地方利益、部門利益有矛盾時，應當將國家利益、整體利益放在第一位，不得為了地方的、部門的局部利益干擾、阻礙銀行業監督管理機構的執法活動。如果出現違反法律，非法干預銀行業監督管理機構執法活動的行為，不僅不符合國家利益，也是一種違法行為，為法律所禁止。除了因地方利益、部門利益非法干預銀行業監督管理機構執法活動的行為是法律所不允許外，其他任何違反法律，非法干預銀行業監督管理機構執法活動的行為也是被法律所禁止的。

第十四條 國務院審計、監察等機關，應當依照法律規定對國務院銀行業監督管理機構的活動進行監督。

[釋義] 本條是對國務院審計、監察等機關，依法對國務院銀行業監督管理機構的活動進行監督的規定。

國務院提交全國人大常委會審議的銀行業監督管理法草案中沒有規定這一條。在全國人大常委會審議草案的過程中，很多委員提出，國務院銀行業監督管理機構除了要加強內部的稽核、管理監督以外，還要有外部的約束，接受審計、監察等機關的監督。因此就增加了這一條的規定。

審計法規定，國家實行審計監督制度。國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照審計法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照審計法規定接受審計監督。審計機關對銀行業監督管理機構的財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。

行政監察法規定，監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。銀行業監督管理機構依照本法第二條的規定，對銀行業金融機構及其業務活動進行監督管理。因此，銀行業監督管理機構接受監察機關依法實施的監察是適當的。依照行政監察法的規定，監察機關有權檢查銀行業監督管理機構在遵守和執行法律、法規中的問題；受理對銀行業監督管理機構及其工作人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調查處理銀行業監督管理機構及其工作人員違反行政紀律的行為。中華人民共和國銀行業監督管理法釋義-第三章 監督管理職責

時間:2008-04-16 09:57

來源：中國人大網

本章共十八條，規定了銀行業監督管理機構的規章、規則制定權，對銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍的審查批準權，對董事、高級管理人員的任職資格管理權，對銀行業金融機構的監督檢查權，對銀行業突發事件的發現、報告、處置制度等。

第十五條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構規章、規則制定權的規定。

一、授權制定規章、規則的必要性

銀行業監督管理機構制定和發布規章、規則的目的是為了執行法律、行政法規的有關規定，其內容涉及銀行業金融機構的設立、變更、終止和業務經營等各個方面，是法律、行政法規有關規定的細化，但必須與法律、行政法規保持一致。由于修訂法律一般需要經過漫長的程序，由銀行業監管機構制定的規章、規則來具體規定銀行業金融機構的運營規則，具有靈活、易于根據金融市場的發展變化隨時進行修訂和完善的優點。銀行業監管機構制定和發布的規章、規則，構成了銀行業監督管理法律體系的重要內容。

世界大多數國家的銀行業監管法律體系都是由不同層次的法律文件和法律規范構成。首先是由法律對銀行業金融機構的設立、變更、終止和業務經營等內容做出原則性規定，然后再由不同層次的法規和其他規范性文件加以細化。我國銀行業監督管理的法律體系是由三個層次構成，一是全國人民代表大會及其常務委員會制定、頒布的法律，如商業銀行法、銀行業監督管理法等；二是由最高國家行政機關即國務院依法制定、頒布的行政法規，如外資金融機構管理條例、金融資產管理公司條例、金融機構撤銷條例、金融違法行為處罰辦法等；三是由銀行業監督管理機構根據法律、行政法規有關規定制定、頒布的規章和規則。

根據立法法第七十一條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院行政法規、決定、命令的事項。”本條規定在立法法的原則下將我國銀行業監督管理機構的此項職權進一步具體化，授予銀行業監管機構制定和發市監管銀行業金融機構規章、規則的權力，為銀行業監督管理機構依法對銀行業實施監管奠定了法律基礎，也為銀行業法律體系的完善提供了法律保障。

二、國際經驗

巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》原則1（即有效銀行監管的前提條件）中提出：“在一個有效的銀行監督體系下，??適當的銀行監管的法律框架是必要的，其各項條款應包括對銀行組織的審批及持續監管，要求其遵守法律與法規及安全穩健性的權力和對監管者的法律保護??”。為評估各國銀行監管的有效性，巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》之后又制定了《核心原則評價方法》，其中為原則1列出的一項必要標準就是“法律賦予監管機構以（不改變法律的）行政方式制定審慎規則的權力”。確實，世界上多數國家／地區的法律都明確授予了銀行監管機構制定和頒布規章、規則的權力。如英國的《金融服務與市場法》第十部分“規則與指引（Rules and Guidance）”、德國《銀行法》第一章第二節和《綜合性金融服務監管法》第一章第四節、韓國《金融監管機構設立法案》第十七條、香港《銀行業條例》第二部分第七條均授予其銀行監管機構制定規章、規則的權力。在英國，金融機構的運營規則不是由《金融服務與市場法》，而主要是由金融服務局（FSA）制定的規則和指引做出具體規定的。目前，金融服務局已經根據法律授權制定出了一部完整的《規則和指引手冊》（FSA Handbook of rulesand gUidance），對各類金融機構的運營規則和監管程序做出規定或提出指導性意見。香港金融管理局也制定了一部類似的《監管政策手冊》（Supervisory Policy Manual），包含關于銀行類機構公司治理、內部控制、各類風險管理指引、資本充足率、信息披露等各方面的指導性文件。

三、國內監管實踐

中國人民銀行在履行銀行業監督管理職責期間，曾經頒布了《股份制商業銀行公司治理指引》、《商業銀行內部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備指引》、《商業銀行中間業務暫行規定》、《信托投資公司管理辦法》、《企業集團財務公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》等。中國銀監會成立之后頒布了《金融許可證管理辦法》、《商業銀行服務價格管理暫行辦法》（與國家發改委聯合頒布）、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《汽車金融公司管理辦法》和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等。

第十六條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。

[釋義] 本條是關于中國銀監會審查批準銀行業金融機構設立度更、終止和業務范圍的規定。

本條規定有兩層含義：一是銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍應當經銀行業監督管理機構審查批準；二是銀行業金融機構的審查批準應當依照法律、行政法規規定的條件和程序進行。比如，根據商業銀行法第十四條、第十五條的規定，設立商業銀行須經過受理申請（籌建）和正式申請設立（開業）兩個階段，其中任何一個階段的申請不符合標準或資料不全，監管部門都有權拒絕和不予受理。根據外資金融機構管理條例第十三條、第十五條的規定，監管部門有權拒絕不符合標準或資料不全的外資金融機構設立申請。此外，商業銀行法第八十一條和外資金融機構管理條例第四十二條都規定，未經監管部門批準，擅自設立商業銀行或外資金融機構的，依法追究刑事責任，并由監管部門予以取締。

實際監管工作中，監管部門收到的設立商業銀行的申請主要包括兩類：一是新設立中資商業銀行或外資法人金融機構，二是中資商業銀行設立分支機構或外國銀行設立在華分支機構。對設立新的中資商業銀行法人機構，近年來實行的是比較審慎的準入管理政策。以中資股份制商業銀行設立分支機構的申請為例，監管部門主要考慮三個方面的情況：一是是否符合相關政策（如設立股份制銀行分支機構的規劃等），二是對其申請資料的完整性進行審查，三是對設立分支機構的可行性進行審查，符合條件批準籌建，籌建合格達到開業條件的，核準開業。不符合政策或條件的，則拒絕其申請，并通知申請人。

由銀行業監督管理機構依法對市場準入實施監管，也是國際通行做法。《有效銀行監管的核心原則》就要求，為了保證銀行監管的有效性，發照機構應當保證新銀行組織有適當數量的股東、充足的財力、與業務結構相一致的法律結構以及具備專業知識、道德水準、善于穩健和審慎經營的管理人員。此外，保證發照與持續監管的標準相一致十分重要。這樣，當某家已成立的機構不能達到標準時，可據此吊銷其執照。并且，清楚、客觀的標準也有助于減少機構審批過程中潛在的政治干預。雖然審批程序不能確保開業后運轉正常，但可以作為減少不穩定機構進入銀行市場的有效手段。

第十七條 申請設立銀行業金融機構，或者銀行業全融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的，國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。

[釋義] 本條是關于銀行業金融機構股東資格的規定。

一、股東資格審批的基本要求

對股東資格的審查與對機構發照的審批同樣重要。除審批新銀行外，銀行監管者應當掌握關于銀行未來直接或者間接的投資、以及超出一定限額的所有權增加和變化的任何信息，如果不能滿足與批準新銀行相一致的各項標準，監管者應有權制止這種投資，以此防止不善經營者或者惡意經營者規避準入管理，以投資方式間接進入并控制銀行。

首先，監管人員必須有能力審查銀行的所有權結構，包括審查銀行的直接和間接控制者、主要的直接或間接股東（指持有較高比例--如5％以上股權的股東）。

其次，要對股東資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況等方面的審查。包括審查控制者過去所擁有的銀行、非銀行企業、它們在商界的信譽、所有主要股東的財務狀況以及必要時提供進一步財力支持的能力。作為審查其信譽的一部分，監管人員還必須確定初始資本的來源。

第三，如果銀行是附屬于一家更大的機構，準入機構應當確保其所有權組織結構不至成為問題的來源，并消除銀行和儲戶受到大機構內部其他單位各類活動不良影響的風險。對銀行主要股東的其他權益和有關實體的財務狀況也應當進行審查，以免銀行被其所有者當成被迫提供資金的工具。

二、實踐做法

商業銀行法第十五條規定：設立商業銀行機構的申請人應當提交股東名冊及其出資額、股份，法定驗資機構出具的資信證明，持有注冊資本百分之五以上的股東的資信證明和有關資料。商業銀行法第二十四條規定：商業銀行變更持有資本總額或者股份總額百分之五以上的股東的，應當經監管部門批準。關于向金融機構投資入股的暫行規定（銀發［1994］186號）對各類機構向銀行投資入股的資格條件進行了規定，如按照該暫行規定，各黨政機關、部隊、團體以及國家撥給經費的事業單位，除國務院批準或法規及監管規章規定外，一律不得向金融機構投資；其他商業銀行、信托投資公司、企業集團財務公司、融資租賃公司在資本充足率為8％并遵守相應規定的前提下，可向金融機構投資；工商企業經企業行政主管機關或董事會批準可以用自有資金向金融機構投資，但必須同時具備經營業績良好等條件。此外，境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法（［200］第6號）也就境外金融機構投資入股中資金融機構的條件作出了具體規定。

實際監管工作中，監管部門對商業銀行發起人的股東資格和持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的資格，都要按照法律規定進行審查，要求銀行股東應當合法經營，具有充足的自有資金，主要股東還應當具備良好的財務實力和聲譽。如有不符合銀行股東資格的，都會拒絕其向銀行投資入股。監管部門還要求銀行股東身份必須明確，不允許以借入資金出資，投資入股資金必須足額到位。

三、本條款規定達到規定標準的股東資格應當經過中國銀監會審查批準

本條所界定的股東有兩類，一類是設立機構時作為發起人的股東，另一類是機構設立后變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東。商業銀行法第十五條和第二十四條對此分別進行了規定。

第十八條 銀行業金融機構業務范圍內的業務品種．應當按照規定經國務院銀行業監督管理機構審查批準或者備案。需要審查批準或者備案的業務品種，由國務院銀行業監督管理機構依照有關法律、行政法規作出規定并公布。

[釋義] 本條是關于銀行業金融機構業務品種審批或者備案的規定和關于中國銀監會進行相關審批或備案的權限和行為規范的規定。

商業銀行法第三條規定銀行可以部分或全部經營的業務包括：吸收公眾存款，發放短期，中期和長期貸款，辦理國內外結算，辦理票據承兌與貼現，發行金融債券，代理發行、代理兌付、承銷政府債券，買賣政府債券、金融債券，從事同業拆借，買賣、代理買賣外匯，從事銀行卡業務，提供信用證服務及擔保等，代理收付款項及代理保險業務，提供保管箱服務以及經銀行業監督管理機構批準的其他業務。同時還規定，銀行的經營范圍由商業銀行章程規定，報銀行監管部門批準。商業銀行法第二十四條規定，商業銀行調整業務范圍，應當經監管部門批準。銀行業監督管理法第十六條規定，銀行業金融機構的業務范圍應當經審查批準。

上述規定表明，銀行業金融機構的業務范圍應當經批準。隨著金融業的發展，金融企業經營的業務品種越來越豐富，對于業務范圍內開發的新的品種，是否還要審批，本條規定了三種情況：1．須經批準的；2．不必審批但需要備案的；3．既不必經審批也不必備案的。從2001年下半年以來，監管部門根據國務院關于行政審批制度改革的要求和國務院關于取消行政審批項目的有關決定，先后兩次發布了取消部分行政審批項目的公告，取消了對委托貸款、代收代付、各類代理銷售業務等銀行業務的審批規定。2003年4月底，監管部門又發布了《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》，取消了對中資商業銀行國內保理、代理證券資金清算（銀證轉賬）、代理保險、證券公司受托投資托管、信托資產托管、企業年金托管業務的審批；取消了對中資商業銀行買方或協議付息票據貼現、法人賬戶透支、代理信托產品資金收付業務的備案要求；還取消了對外資銀行國內保理、買方或協議付息票據貼現、法人賬戶透支業務的備案要求。監管部門還規定，各銀行對于己獲準開辦的新業務，可授權符合條件的下轄分支機構開辦；各銀行的分支機構經上級行授權即可開辦新業務，僅須在開辦后的10個工作日內向當地銀監局、直屬分局或銀監分局書面報告。

銀行業金融機構擴大業務范圍，哪些產品需要審批或者備案，哪些無需審批或者備案情況復雜，銀行業金融機構不易掌握，可能帶來守法和執法的不確定性。因此，本條要求銀行業監管機構對業務范圍內需要審查批準或者備案的業務品種予以公布。

第十九條 未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位和個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。[釋義] 本條是關于非法設立銀行業金融機構和非法從事銀行業金融活動的規定。

銀行業是專門從事貨幣資金融通的行業，銀行業的穩定和發展與廣大社會公眾的利益休戚相關。因此，各國均對銀行業實行嚴格的市場準入制度，我國也不例外。本法第十六條明確規定，設立銀行業金融機構必須經國務院銀行業監督管理機構審查批準，即銀監會審查批準。前些年，一些地方、部門、企事業單位和個人亂集資、亂批銀行業金融機構，亂辦銀行業金融機構的問題相當嚴重。非法銀行業金融機構和非法從事銀行業金融活動往往吸收資金數額巨大、涉及面廣、手段多樣，欺騙性強，且往往與貪污、賄賂、詐騙、侵占公私財產等犯罪活動相關，潛伏著巨大的金融風險和危機。在國家多次降低存貸款利率后，非法集資活動呈上升趨勢，成為危害社會穩定的嚴重隱患。由于上述問題的存在，個別地方發生了擠兌、群眾集體上訪，甚至沖擊政府機關等惡性事件。嚴重地擾亂了銀行業金融秩序，損害了群眾利益，破壞了社會穩定。

非法設立銀行業金融機構的表現形式多種多樣，主要有以下兩類：

1．單位或者個人未經中國銀行業金融機構主管部門批準，擅自設立從事或者主要從事吸收存款。發放貸款、票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣等銀行業金融業務活動的機構。非法金融機構的籌備組織，視為非法銀行業金融機構。非法設立銀行業金融機構，有的冠以銀行、信用社、信托投資公司、財務公司、融資租賃公司等合法銀行業金融機構的名稱，有的以“錢莊”、“臺會”等名稱，非法從事銀行業金融活動。不管其以何名稱出現，只要是專門從事非法銀行業金融業活動或者主要從事非法銀行業金融業務活動的機構，都是非法銀行業金融機構。

2．未經銀行業金融機構主管部門批準，但經地方政府、各級政府部門及其他單位超越職權范圍批準設立的從事或者主要從事銀行業金融業務活動的機構。各級政府部門是指國務院銀行業監督管理機構以外的中央和地方政府的職能部門。地方政府及各級政府部門不論是出于何目的，都不能違反法律規定，擅自批準設立銀行業金融機構。

所謂非法從事銀行業金融業務活動，是指未經有關銀行業金融機構主管部門批準，擅自從事的下列活動：

1．非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款。非法吸收公眾存款是指未經銀行業金融機構主管部門批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限還本付息的活動。變相吸收公眾存款是指未經銀行業金融機構主管部門批準，不以吸收公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與非法吸收公眾存款性質相同的活動。

非法吸收公眾存款表現為不具有吸收公眾存款主體資格的單位和個人，以吸收存款的名義，向社會開展存款業務。因此，不具有吸收公眾存款資格的單位或個人從事的、符合非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法（以下簡稱取締辦法）第四條規定的行為，都是非法吸收公眾存款。變相吸收公眾存款表現為行為人不是以吸收存款的名義，而是其他形式籌集公眾資金，從而達到吸收公眾存款的目的。銀行業金融機構為爭攬客戶采取提高利率或變相提高率的方式吸收工作存款的不屬取締辦法的調整范圍，應當按照有關利率管理的法律加以規范，金融違法行為處罰辦法對此作了規定。

2．非法集資是指未經依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行集資，即單位或者個人未依法定程序，以發行股票、債權、彩票、投資基金證券或者其他債權憑證的方式向社會公眾籌集資金，并承諾在一定期限內以貨幣、實物及其他利益等方式向出資人還本付息給予回報的行為。非法集資有如下特征：一是未經有關主管部門批準。包括未按法律、行政法規或者政策性規定由有關部門批準集資，沒有批準權限的部門批準集資，有審批權限的部門超越權限批準集資等情形；二是承諾在一定期限內還本付息。還本付息的形式以貨幣形式為主，也有實物形式或其他形式；三是向社會不特定對象籌集資金。不特定對象是指社會公眾，而不是特定的少數人；四是往往以合法形式掩蓋非法集資的目的。如以投資入股等形式掩蓋非法集資的實質。非法集資的形式多樣，而且還在不斷花樣翻新。

3．非法發放貸款、辦理結算票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣。銀行業金融機構依法發放貸款、非金融企業通過銀行業金融機構委托貸款是合法的放貸活動。民間借貸是一般民事活動，不屬于金融業務，除此之外發放貸款的行為都是非法金融業務活動。結算業務是重要的銀行業金融業務之一，通常由有關銀行業金融機構辦理但經國務院銀行業監督管理機構批準，在有些行業內部成立結算中心可以辦理結算業務，但只限于為行業內部的機構之間辦理結算。超出行業范圍辦理結算的可認定為非法金融業務活動。故非法辦理結算業務是指非金融機構向社會辦理結算業務。非法銀行業金融業務活動會隨著實踐的發展而出現新的形態。

對銀行業金融機構超出銀行業監督管理機構批準的業務范圍從事的銀行業金融業務活動的處理，法律、行政法規和有關金融主管部門已有明確規定，不屬于本條規定調整的范圍。

4．銀行業監督管理機構認定的其他非法銀行業金融業務活動。

未經批準設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動的，有關主管部門有權依照有關法律、法規的規定處理，比如，根據非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法的規定，對非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動，工商行政機關不予辦理登記。對非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動，銀行業金融機構不予開立賬戶、辦理結算和提供貸款。非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動由國務院銀行業監督管理機構予以取締，取締非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動時，任何單位和個人不得干涉，不得拒絕、阻撓。非法銀行業金融機構的設立地或者非法銀行業金融業務活動發生地的人民政府，負責組織、協調、監督和取締有關工作。因參與非法銀行業金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。

取締辦法還規定，因非法銀行業金融業務活動形成的債權債務，由從事非法金融業務活動的機構負責清理清退。非法金融機構一經銀行業金融機構主管部門宣布取締，有批準部門、主管單位或者組建單位的，由批準部門、主管單位或者組建單位組織清理清退債權債務；沒有批準部門、主管單位或者組建單位的，由所在地的地方人民政府負責組織清理清退債權債務。因參與非法銀行業金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。非法銀行業金融業務活動形成的債務和風險，不得轉嫁給未參與非法銀行業金融業務活動的國有銀行和其他銀行業金融機構以及其他任何單位。債權債務清理清退后，有剩余非法財物的，予以沒收，就地上繳中央國庫。因清理清退發生糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，通過司法程序解決。根據銀行業監督管理法第四十三條規定：“擅自設立銀行業金融機構或非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。”

根據刑法的有關規定，未經國家有關主管部門批準，擅自設立商業銀行??或者其他金融機構的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金；情節嚴重的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處5萬元以上50萬元以下罰金。單位犯罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金；情節嚴重的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處5萬元以上50萬元以下罰金。

第二十條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理。具體辦法由國務院銀行業監督管理機構制定。

[釋義] 本條是關于銀行業金融機構董事和高級管理人員實行任職資格管理的規定和關于授權中國銀監會制定相關辦法的規定。

發照審批過程的重要內容之一是對推舉的管理人員（包括董事會成員）的能力、品行和資歷進行審查。準入部門應當掌握推舉的每一位董事和高級管理人員的必要信息，從而審查每一位人員及其人員整體構成的銀行經驗、其他業務經驗和個人品行及有關專業經驗。對管理人員的審查應涉及有關背景情況的審查，確定以前的行為是否會暴露出其在業務能力、判斷能力及品行方面存在問題。其中，關鍵是銀行推舉的大部分高層管理人員都有良好的銀行工作經驗和經歷。

商業銀行法第十二條規定，設立商業銀行，應當有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事、高級管理人員；第十五條規定，銀行申請人應當提交擬任職的董事、高級管理人員的資格證明，第二十七條還列出了不得擔任商業銀行董事、高級管理人員的4種情形。金融機構高級管理人員任職資格管理辦法第二章對商業銀行高級管理人員的任職資格做了具體規定，包括：擬任人熟悉并遵守有關經濟、金融法律法規，具有與擔任職務相適應的專業知識和工作經驗，具備與擔任職務相稱的組織管理能力和業務能力，具有公正、誠實、廉潔的品質，工作作風正派。該辦法還分別規定了對各級高級管理人員學歷、金融從業年限和經濟從業年限的最低要求。外資金融機構管理條例實施細則第四章“任職資格管理”，對外資金融機構高級管理人員任職資格條件、審查和管理要求做出了規定。

實際的任職資格審查中，按照所任職務的重要程度，審核方式分為核準制和備案制兩種。其中，屬核準制的由監管主管領導負責簽發正式核準文件；屬備案制的由主辦部門以《備案回復通知書》回復報文機構。在審核范圍方面，任職資格的審核范圍，包括所有被監管機構的董事層、經理層和其他風險控制起決定作用的人員，以及各級分支機構的負責人。近年來，審核范圍發生了一些變化，一是隨著行政審批制度改革的深入，國務院已先后兩次發出通知，縮小了任職資格審核的范圍和層次。二是隨著商業銀行公司治理的完善，獨立董事、董事會秘書、外部監事等也納入了任職資格的審核范圍，比照備案制的審核方式進行管理。對董事進行資格審查是國際通行做法。《有效銀行監管的核心原則》原則3指出：發照程序至少應包括審查銀行組織的所有權結構、董事和高級管理層等。世界上大多數市場經濟國家和地區都在立法中也將董事和高級管理層這兩類人員區別表述。在公司治理結構中，董事與擔任高級管理職務人員的地位、職責、作用和要求有較大的區別，董事是代表所有者的利益，高級管理人員則是作為受托人行使對機構的經營權。因此，本法借鑒國際通行做法，在高級管理人員之外，將董事單列出來，明確其需要對其進行資格審查。

第二十一條 銀行業金融機構的審慎經營規則，由法律、行政法規規定，也可以由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規的規定制定。

前款規定的審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容。

銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎經營規則。

[釋義] 本條是關于審慎經營規則的制定以及銀行業金融機構應當遵守審慎經營規則的規定。

一、審慎經營規則的內容

銀行業金融機構的審慎經營規則包括，但不限于：

（一）風險管理

風險管理是指銀行業金融機構識別、計量、監測和控制所承擔的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、法律風險和聲譽風險等各類風險的全過程。銀行業金融機構的風險管理體系應當包括以下四個基本要素：1．董事會和高級管理層的有效監控；2．完善的風險管理政策和程序；3.有效的風險識別、計量、監測和控制程序；4．完善的內部控制和獨立的外部審計。

（二）內部控制

內部控制是銀行業金融機構為實現經營目標，通過制定和實施一系列的制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。內部控制通常包含以下五個要素：1．內部控制環境；2．風險識別與評估；3．內部控制措施；4．信息交流與反饋；5．監督評價與糾正。

（三）資本充足率

資本充足率是指銀行業金融機構持有的、符合監管機構規定的資本與風險加權資產之間的比率，用以衡量其資本充足程度。資本作為一種風險緩沖劑，具有承擔風險、吸收損失、保護銀行業金融機構抵御意外沖擊的作用，是保障銀行業金融機構安全的最后一道防線。資本充足程度直接決定銀行業金融機構最終清償能力和抵御各類風險的能力。

（四）資產質量

銀行業金融機構應當根據審慎經營和風險管理的要求，建立完善的資產分類政策和程序，對貸款和其他表內外資產定期進行查審，并進行分類，以揭示資產的實際價值和風險程度，真實、全面、動態地反映資產質量。銀行業金融機構應當對有問題資產進行嚴密監控，加大回收力度，減少資產損失。

（五）損失準備金

銀行業金融機構應當根據審慎會計原則，合理估計資產損失，對可能發生的各項資產損失及時計提足額的損失準備，以提高抵御風險的能力，真實核算經營損益，保持穩健經營和持續發展。

（六）風險集中

銀行業金融機構若資產分散程度不足，可能會面臨較大的潛在風險，甚至產生巨額損失。因此，銀行業金融機構應當限制對單一交易對手或一組關聯交易對手的風險暴露，并控制對某一行業或地域的風險暴露。銀行監管機構則應當對銀行業金融機構管理風險集中的情況進行監督管理，并制定審慎監管限額，特別是對單一交易對手或一組關聯交易對手風險暴露的審慎限額，促使其在經營過程中適當地分散風險，防止因風險過度集中而遭受損失。

（七）關聯交易

銀行業金融機構的關聯交易是指銀行業金融機構與其關聯方之間發生的轉移資源或義務的事項，包括授信、租賃、資產轉移、提供勞務、研究與開發項目技術和產品的轉移等。其中，關聯授信包括銀行業金融機構向關聯方提供的貸款、貸款承諾、承兌、貼現、貿易融資、信用證、保函、透支、同業拆借、擔保等。銀行業金融機構應當制定關聯交易管理制度，對關聯交易的進行內部授權管理，確保關聯交易按照商業原則、以不優于對非關聯方同類交易的條件進行，并將關聯交易限制在監管機構和自身規定的審慎限額內。

（八）資產流動性

流動性是指銀行業金融機構為資產的增長籌集資金和履行合同承諾、支付到期債務的能力。銀行業金融機構應當持續、有效地管理資產、負債和表外業務，具備多樣化的融資渠道和充足的流動性資產，以有效地監測和控制流動性風險，保持充足的流動性。流動性管理的關鍵因素是具備良好的管理信息系統、集中的流動性控制、對不同情況下凈融資需求的分析、多樣性的融資渠道和應急方案。

在美國于20世紀30年代爆發金融危機之后，以美國為代表的西方國家放棄了自由銀行制度，對銀行業實施嚴格的監督管理，在利率水平、業務范圍和經營地域等方面對銀行機構施加了種種限制，這些限制性措施就不屬于審慎經營規定。20世紀7O-80年代，國際金融業出現金融自由化的發展趨勢，國際監管領域也經歷了一個大規模放松管制的過程，金融監管的重心從安全優先向效率優先傾斜。進入20世紀90年代，一系列區域性金融危機的相繼爆發，又推動金融監管理論逐步轉向如何協調和平衡安全與效率的關系。在銀行監管領域，審慎經營規則逐步取代了對銀行機構的種種限制性規定。審慎經營規則是在業務經營方面關于銀行如何審慎經營，有效控制風險的規定和指引，它并不直接限制銀行業金融機構的具體經營行為，而是要求和指導其有效地識別、計量、監測和控制經營過程中所承擔的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、法律風險和聲譽風險等各類風險，從而在合理的風險水平之下穩健經營。

銀行業金融機構的審慎經營規則，可以由法律、行政法規規定，也可以由銀行監管機構根據法律、行政法規的有關規定制定。由于審慎經營規則具有很強的專業性和技術性，并可能隨著銀行業實踐和金融創新的發展而隨時需要進行修改和完善；而且，有些審慎經營規則并不具有強制性，只是為銀行業金融機構的審慎經營提出指導性意見。因此，銀行的審慎經營規則通常只是由法律、行政法規做出某些原則性規定，然后由監管機構頒布的規則來提出具體的要求、標準和指導，這已成為各國銀行監管機構的普遍做法，在我國銀行監管機構的監管實踐中也已運用多年。由于審慎經營規則主要是由監管機構制定的規章、規則來規定，因此，本條也是本法第十五條規定部分內容的細化。

二、必要性

銀行業金融機構屬于經營特殊商品的高風險企業，其經營過程必然包含內在的風險，這些風險不能根除，只能加以管理和控制。所以，銀行業金融機構應該審慎經營，使所從事業務的性質、規模及所承擔的風險水平與其風險管理能力相匹配，從而將業務活動所涉及的風險控制在可以承受的范圍內。而銀行監管機構對銀行業金融機構實施監督管理，就需要基于促使銀行審慎經營、控制風險的目的，制定和實施一系列的審慎經營規則。制定審慎經營規則，并據此對銀行業金融機構進行持續性監管，體現了監管機構的監管方式從合規性監管向風險監管的轉變。在本法中具體提出此項要求，也是針對我國銀行監管長期存在的只注重對銀行的具體經營行為實施行政管制這一問題，促使我國的銀行業監管逐步與國際最佳做法接軌，實現從合規性監管向風險監管的轉移。

三、國際經驗

近幾年來，國際銀行監管領域呈現出從合規性監管向風險監管轉變的發展趨勢，監管當局關注的重點從銀行是否合規經營逐步轉向是否建立了良好的法人治理、完善的風險管理體系和內部控制，及時、準確地識別、計量、監測和控制所面臨的各類風險。為此，各國監管當局都制定和實施了一系列的審慎經營規則。

巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》第四部分“持續性銀行監管的安排”指出“銀行業務的本質決定了它將面臨各種類型的風險。銀行監管者需要了解這些風險并確保銀行能妥善地計量和管理風險??”。這一部分的“審慎法規與要求的制定和實施”要求“監管程序的一個重要部分是監管者有權制定和利用審慎法規的要求來控制風險，其中包括資本充足率、貸款損失準備金、資產集中、流動性、風險管理和內部控制等方面??”。這一部分同時還列出了以下原則：原則6規定：“監管者要規定能適用于所有銀行的適當的最低資本充足率的審慎要求??”；原則8規定：“銀行監管者應確保銀行建立評估銀行資產質量和貸款損失儲備及貸款損失準備充足性的政策、做法和程序。”原則9規定：“銀行監管者應確保銀行的管理信息系統能使管理者有能力識別資產的風險集中程度；銀行監管者必須制定審慎限額，以限制銀行對單一借款人或相關借款人群體的風險暴露。”原則10規定：“為防止關聯貸款帶來的問題，銀行監管者應確保銀行僅在商業基礎上向相關企業和個人提供貸款，并且發放的這部分信貸必須得到有效的監測，必須采取合適的步驟控制和化解這種風險。”原則13規定“銀行監管者應確保銀行建立全面的風險管理程序（包括董事和國家管理層的適當監督），以識別、計量、監測和控制各項重大風險，并在適當時為此設立資本金??（ii）流動性管理。流動性管理的目的是確保銀行有能力充分滿足其合同承諾??”；原則14規定“銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度??”。

巴塞爾銀行監管委員會和各國／地區監管當局在監管實踐中也頒布和實施了以上審慎監管規定，并構成其監管法規體系的主要組成部分。下面以巴塞爾委員會和香港金融管理局頒布的審慎監管規定為例進行具體說明：

（一）風險管理。如巴塞爾委員會1980年的《銀行外匯頭寸的監管》、1986年的《銀行表外業務風險管理》、1994年的《衍生產品風險管理指引》、2000年的《信用風險管理原則》和2001年的《利率風險管理與監管原則》等。香港金管局也制定和發布了《買賣衍生工具及其他工具的管理》、《信貸風險管理的一般原則》、《利率風險管理》、《以風險為本的監管制度》等，正在制定《市場風險管理》和《外匯風險管理》等。

（二）內部控制。如巴塞爾委員會1998年的《銀行機構的內部控制制度框架》、香港金管局發布的關于內部控制的五個指引等。

（三）資本充足率。如巴塞爾委員會著名的1988年《巴塞爾協議》、1994年《資本協議市場風險補充規定》和正在制定過程中的《新巴塞爾資本協議》。世界上大多數國家／地區的監管當局都以此為依據，對銀行業金融機構實施了資本充足率要求。

（四）資產質量和損失準備金。如巴塞爾委員會1999年的《貸款會計與披露的穩健做法》、香港金管局的《貸款分類及撥備》。

（五）風險集中。如巴塞爾委員會1991年的《大額信用風險的計量與管理》、香港金管局的《大額風險承擔及風險集中》。

（六）關聯交易。如香港金管局的《關聯貸款指引》。

（七）資產流動性。如巴塞爾委員會2000年的《銀行機構流動性風險管理的穩健做法》，香港金管局的《流動性風險管理》。

四、國內實踐

在我國的銀行監管實踐中，特別是近幾年在從合規性監管向風險監管轉變的過程中，銀行業監管機構也制定了與上述內容有關的一些規章和規則。如中國人民銀行曾經頒布了《銀行表外業務風險管理》、《商業銀行內部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》。中國銀監會日前頒布了《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》（針對風險集中），目前正在制定《商業銀行信用風險管理指引》、《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行資本充足率管理辦法》和《商業銀行關聯交易管理辦法》等。在今后較長時期內，本條所列出的審慎經營規則都將是我國銀行業監督管理需要加強和完善的重點領域。

第二十二條 國務院銀行業監督管理機構應當在規定的期限，對下列申請事項作出批準或者不批準的書面決定；決定不批準的，應當說明理由：

（一）銀行業金融機構的設立，自收到申請文件之日起六個月內；

（二）銀行業金融機構的變更、終止，以及業務范圍和增加業務范圍內的品種，自收到申請書之日起三個月內；

（三）審查董事和高級管理人員任職資格，自收到申請文件之日起三十日內。[釋義] 本條是關于銀行業機構設立、變更或者終止以及高管人員任職資格的審批期限等做出的規定。

該條款主要是對監管者行為的約束，從準入審批期限和依據等方面規范推入審批行為，以體現銀行監管“依法、公開、公正和效率”的原則。其中，對機構設立審批、新業務品種審批和高管人員資格審查分別做出了不同規定。這主要是考慮到機構設立、業務審批和高管人員問題在復雜程度等方面有不同特點。

需要注意的是，該條款規定與其他相關法規的銜接問題。如，按照外資金融機構管理條例實施細則第十九條規定：“自收到設立外資金融機構完整的申請資料之日起六個月內，銀行業監督管理機構應當作出受理或者不受理的決定，并書面通知申請人”。按照第六十三條的規定：高級管理人員任職資格需報中國銀監會核準的，中國銀監會應在收到完整申請資料之日起九十日內作出是否同意的批復。高級管理人員任職資格需報中國銀監會省一級機構核準的，應在收到完整申請資料之日起四十五日內作出是否同意的批復。其中，關于高級管理人員任職資格審查的期限規定與本條款規定不同。但是，銀行業監督管理法第四十九條規定：“對在中華人民共和國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定”。因此，有關期限仍然依照外資金融機構管理條例實施細則的相關規定。又如，行政許可法第二十六條規定：“除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規另有規定的，依照其規定”。由于有“法律、法規另有規定的，依照其規定”的規定，因此，監管部門的準入審批限期不受行政許可法第二十六條“二十日內作出行政許可決定”的限制，而以本條款的規定為準。

第二十三條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構風險。

[釋義] 本條是有關國務院銀行業監督管理機構的非現場監管職責的規定。

該條在規定國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構及其業務活動進行非現場監管的同時，還要求其建立銀行業金融機構的監督管理信息系統，有效監測銀行業金融機構的各種風險。

一、非現場監管的含義

非現場監管又稱“非現場監測”、“非現場監控”，是按照審慎性原則進行銀行監管活動的重要方式之一。具體而言，非現場監管是指監管機構通過收集銀行業金融機構的經營管理和財務數據，運用一定的技術方法（如各種模型與比例分析等），研究分析銀行業金融機構經營的總體狀況、風險管理狀況、合規情況等，發現其風險管理中存在的問題，對其穩健性經營情況進行評價，為現場檢查提供依據。

巴塞爾銀行監管委員會發布的《有效銀行監管的核心原則》中原則16要求“銀行監管體系必須包括某種形式的現場和非現場監督”；原則18要求“監管者必須具備在單個和并表的基礎上收集、審查和分析各家銀行的審慎報告和統計報表的手段”。

非現場檢查包括審查和分析各種報告和統計報表。這些資料包括基本財務報表及有關輔助資料，能詳細說明銀行業金融機構的各種風險和財務狀況。其中包括準備金提留及表外業務。監管機構在非現場監管中可通過銀行業金融機構提供的報表檢查其對資本充足率或風險集中度等審慎監管要求的遵守情況。非現場監管往往能發現銀行的潛在問題，特別是現場檢查間隔期間發生的問題，從而使監管機構能提出預警，并要求銀行在問題惡化之前迅速拿出解決辦法。不管是定期進行的還是在問題發生時進行的非現場監管，監管機構所收集的信息，都可用來了解單個銀行業機構或銀行業體系的發展趨勢，并作為與銀行業金融機構管理層討論的基礎。非現場監管獲得的信息還可作為安排現場檢查的重要依據，使現場檢查更有針對性，發揮現場檢查的最大效力。

二、非現場監管的主要環節

非現場風險監管包括以下幾個主要環節：一是采集數據。本法第三十三條規定了國務院銀行業監督管理機構有權要求銀行業金融機構保送資料。銀行業金融機構按國務院銀行業監督管理機構統一規定的格式和口徑報送基礎報表和數據（包括資產負債表、利潤表和其他財務會計報表、規定格式的統計報表、經營管理資料），形成銀行業監管的基本數據庫；監管部門從數據庫中采集所需要的數據，以進行非現場分析。二是對有關數據進行核對、整理。國務院銀行業監督管理機構在收到被監管對象報來的資料后，對其完整性、真實性、準確性進行審查，必要時還可到現場予以核實。國務院銀行業監督管理機構的統計部門和監管部門在對銀行業金融機構所報送數據口徑、連續性和準確性進行初步審查、核實的基礎上，按照非現場監管指標及風險分析的要求，進行分類和歸并。三是生成風險監管指標值。將基礎數據加以分類、歸并后，按照事先已經設計出來的軟件系統和一套風險監測、控制指標、自動生成資產質量、流動性、資本充足率、盈虧水平和市場風險水平等一系列指標值。根據這些指標值，進行風險監測與分析。四是風險監測分析和質詢。對計算處理得出的結果進行分析，非現場風險監測分析的基本方法包括歷史比較分析法、水平比較分析法等方法。對被檢查單位經營管理上存在和可能發生的問題，提出質詢，被檢查單位應按規定時間和方式對質詢事項作出說明，并提供有關資料。五是風險初步評價與早期預警。監管部門要對歷史分析、水平分析的結果、差異，以及導致上述結果與差異的原因進行綜合分析，最后得出該金融機構風險水平及發展趨勢的初步綜合評價，及時向被監管對象發出早期預警信號。并按規定寫出非現場監管報告，提出采取的措施、意見和建議，必要時可作出處理決定，監督被監管對象執行。同時應及時將非現場監管結論、處理決定和其他有關分析報告向本級機構負責人和上級機構監管部門報告，對非現場檢查中發現的重大問題，要寫出專題報告。六是指導現場檢查。根據非現場監管發現的主要風險信號和存在的疑問，制定現場檢查計劃，確定現場檢查的對象、時間、范圍和重點，并合理分配監管力量，從而提高現場檢查的效率和質量。

三、監督管理信息系統

監督管理信息系統是利用現代科技手段和信息技術建立起來的，通過電子網絡和計算機系統收集、分析有關銀行業金融監管經營管理信息的系統。完善的監督管理信息系統可成為非現場監管的重要工具。通過實時提供信息和高速的量化分析，監管信息系統能增加監管信息的準確性，使監管機構能及時發現銀行業金融機構的潛在風險，提高監管效率。而在傳統的非現場監管方式中，銀行業金融機構的有關資料需要通過書面形式層層上報，信息收集和分析往往不能很好地銜接，這樣就難以保證監管的及時性和有效性。

四、非現場監管的內容

有關非現場監管的內容，各國大都將其分為合規性監管和風險性監管兩部分。前者主要是檢查商業銀行業務經營是否符合法律法規和金融政策的要求，強調更多的是“合規性”，所以商業銀行經營中的潛在風險及是否穩健安全不是其考慮的重點。風險性監管則旨在通過檢查，觀察商業銀行的經營管理及其業務活動是否在合理的風險范圍之內，在此基礎上確認經營風險所在，并督促商業銀行制定出控制風險的措施和辦法，從而避免商業銀行承擔過大的風險而導致經營失敗，確保金融業的謹慎穩健經營。我國的非現場監管包含合規性監管和風險性監管，其中合規性監管要素包括：信貸規模、限額及資產負債比例的執行情況以及其他合規性內容。風險性監管的要素包括：資本充足性、資產質量、資產流動性、盈利狀況、經營管理水平等。

第二十四條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查。

國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序，規范現場檢查行為。[釋義] 本條是關于銀行業監督管理機構對銀行業金融機構現場檢查職責的規定。

本條規定對銀行業金融機構進行現場檢查的法律主體是銀行業監督管理機構，銀行業監督管理機構應當在法律、行政法規、規章賦予的職責范圍內，履行現場檢查職責，獨立開展現場檢查。國務院銀行業監督管理機構要制定現場檢查的程序，對現場檢查行為進行規范。

一、現場檢查的概念

現場檢查是指銀行業監督管理機構的監管工作人員直接深入到銀行業金融機構進行業務檢查和風險判斷分析。現場檢查是銀行業監督管理機構對銀行業金融機構實施監督管理的重要方式，是掌握銀行業金融機構風險狀況和合現狀況的基本手段，本條明確規定銀行業監督管理機構對銀行業金融機構業務活動及其風險狀況進行現場檢查的職責，現場檢查的范圍包括合規經營與風險狀況，體現了合規監管與風險監管并重的原則。檢查的目的是要通過對銀行業金融機構的業務活動、財務活動和管理活動的現場檢查和處理，確保銀行業金融機構會計報表、統計資料的真實性、保障銀行業金融機構審慎經營，提高經營管理水平，保障金融資產的完整，維護金融體系的安全，保護存款人的合法權益。

二、現場檢查的種類

現場檢查按檢查的范圍和內容劃分，可分為全面檢查和專項檢查。

全面檢查是國務院銀行業監督管理機構為全面系統評價被查銀行業金融機構的經營管理狀況而實施的對該金融機構某一時期內所有業務活動進行實地檢查，通過檢查對被查銀行業金融機構的整體經營狀況有了全面地掌握，對被查銀行業金融機構做出總體評價，對存在問題提出整改意見，并依法給予處罰。

全面檢查的內容包括：報表和報告的準確性、經營狀況、內部控制和風險管理的完善性及有效性、資產質量及損失準備金的充足性、管理能力、會計處理的審慎性、管理信息系統的完善性、合規經營情況、非現場監管和以往現場檢查發現的問題及整改情況等等。

專項檢查是指國務院銀行業監督管理機構針對被查銀行業金融機構可能或者已經出問題的業務到實地進行詳細觀場檢查。專項檢查要重點突出，抓住那些對被查銀行業金融機構經營管理活動影響較大，涉及面較廣的業務或問題來開展檢查工作。按被檢查業務來分為：內部控制檢查、貸款業務檢查、存款業務檢查、現金檢查等。銀行業金融機構必須定期或者不定期的接受全面或者專項的現場檢查。

三、現場檢查的程序

現場檢查是一種行政行為，必須遵循依法行政的原則，為了規范現場檢查行為，本條第二款明確規定國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序。對各類金融機構實施現場檢查的方法和重點有所不同，但檢查程序或流程基本相同。現場檢查的基本流程如下：

（一）根據非現場監管與分析，以及其他渠道獲得的信息，確定現場檢查的具體對象和時間。

（二）向被檢查機構發出檢查前問卷，有針對性地提出問題。包括所經營的主要業務，最新開展的業務，自上次現場檢查以來發生的重要變化，上次現場檢查提出的監管建議是否已經落實，發現的問題是否已經糾正，最近一次的內部審計是什么時間進行的，有什么具體發現，通過自我評估，認為在內部控制方面有哪些薄弱環節等。

（三）制定現場檢查方案。根據上次檢查發現的主要問題，在分析返回的檢查前問卷并進一步了解被檢查機構基本情況的基礎上，制定具體的檢查方案，明確檢查的主要領域及重點，同時確定具體的檢查工作時間、檢查人員及分工。

（四）向被檢查機構發出現場檢查通知。通知檢查的時間、內容，應準備提供的有關賬冊、報表及文件，以及需要談話的人員等。

（五）進入現場開始檢查。根據制定的檢查計劃和確定的檢查重點，運用現場檢查手冊等現場檢查工具和方法，通過談話、查閱文件、核查賬表和檔案等，對被檢查機構的資產質量、流動能力、財務狀況、管理和內控、合現經營情況等進行檢查、分析和評價，最后得出對該機構經營及風險情況的綜合評價，形成現場檢查結論。

（六）向被檢查機構反饋檢查意見，核實檢查中所發現的問題和情況。

（七）完成現場檢查報告，向被檢查機構反饋監管建議和處理決定。

（八）綜合現場檢查、非現場監管情況，為綜合評價金融機構的風險、完成綜合監管報告提供依據。

第二十五條 國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構實行并表監督管理。

[釋義] 本條關于國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構實行并表監管的規定。

一、并表監管的含義

一般而言，并表監管是指母國監管當局在合并資產負債表基礎上，對銀行或銀行集團在全球范圍內面臨的所有風險予以監督控制，而不論其機構注冊于何地的一種監管方法。并表監管是20世經60年代，銀行業務國際化迅速發展對銀行監管提出的要求，源于歐美等金融發達國家銀行監管的法律實踐。

并表監管中所說的“母國監管當局”通常是指銀行或銀行集團的母行或總部所在國的銀行監管機構；與之相對應，“東道國監管當局”通常是指銀行或銀行集團的境外機構所在國的銀行監督機構。銀行集團既包括銀行直接的分支機構和子公司，也包括集團內的非銀行機構和金融附屬公司。

并表監管不同于財務會計并表。并表監管既是定性監管，也是定量監管，而財務會計并表只是一個定量的會計處理過程。合并賬目有助于并表監管，但并不充分。在業務和風險性質截然不同時，合并賬目不一定合適；某些風險，如流動性風險和市場風險，也需要在當地進行管理；而且，若存在對資本自由流動的法律限制，合并賬目則可能人為地抵消風險。

巴塞爾銀行監管委員會總結的有效并表監管標準包括以下內容： 1．監管當局應當了解銀行集團的整體結構和主要業務，包括由其他機構直接監管的業務；

2．監管當局確保銀行集團總部全面監測、有效控制其境內外分支機構和附屬機構的各項業務，監督整個集團內部的風險管理和內部控制情況，定期獲取并核實所有境內外業務的信息；

3．監管當局有權全面審查銀行從事的各項銀行和非銀行業務，無論是銀行直接從事的業務（包括海外機構的業務），還是通過附屬機構間接從事的業務；

4．監管當局的監管框架能夠評估一家用銀行或銀行集團從事的非銀行業務給這家銀行或銀行集團帶來的風險；

5．監管當局有權要求銀行集團在并表基礎上達到審慎監管標準，包括資本充足率、風險集中等標準，并確定哪些標準適用于單個銀行，哪些適用于并表的銀行，哪些對兩者均適用；

6．監管當局能夠收集各個銀行集團的并表財務信息； 7．監管當局有權對銀行集團的境外機構進行現場檢查；

8．監管當局有權要求銀行集團的母公司和附屬機構采取糾正措施，必要時限制銀行集團整體的業務范圍和開展這些業務的海外場所等等。

二、并表監管的要求與目的

巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管的核心原則》原則20明確提出：“銀行監管的一個關鍵要素是監管者要有能力對銀行組織進行并表監管。”同時，核心原則的其他四條原則也都不同程度地涉及了并表監管，原則18規定：“監管者必須具備在單個和并表的基礎上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統計報表的手段。”原則23規定：“銀行監管者必須對其活躍的國際銀行組織實施全球性并表監管，對這些銀行組織在世界各地的所有業務進行充分的監測并要求其遵守審慎經營的各項原則，特別是其國外分行、合資機構和附屬機構的各項業務。”原則24規定：“并表監管的一項關鍵因素是與各有關監管者特別是東道國監管當局建立聯系，交換信息。”原則25規定：“銀行監管者??從并表監管的目的出發，有權分享其母國監管當局所需的信息。”另外，巴塞爾銀行監管委員會的具體指導性文件還有1979年3月的《對銀行國際業務的并表監管》和1996年10月的《跨境銀行監管》等。香港金管局也發布了《對金融集團的并表監管》。目前，在銀行監管比較完善的國家和地區，并表監管的理念已經滲透到監管當局的所有相關監管法規中，并表監管的做法也已廣泛運用于監管當局的現場和非現場監管過程。

隨著混業經營和銀行業國際化、金融市場全球化、一體化的發展，銀行機構為擴展利潤空間，增強競爭能力，紛紛在境內外廣泛設立分支機構和附屬機構，在法律允許的范圍內從事銀行、非銀行甚至非金融業務。近幾年來，在國內外均出現了許多大規模的銀行集團。但銀行集團的一家附屬機構限于困境，就可能影響公眾對整個銀行集團的信心。實行并表監管，有助于促進整個銀行集團的穩健經營，保持公眾對整個銀行集團的信心。

具體來說，并表監管有以下三個目的：1．無論銀行在何處經營，都能受到有效監管；2．防止資本的雙重杠桿作用（double-leveraging ofcapital）；3確保銀行集團不論在何處注冊，其經營風險都能在全球基礎上進行評估和控制。目前，我國對銀行業金融機構的并表監管，尚停留在完善財務會計并表的層次上，監管當局的監管能力和監管實踐與并表監管的國際最佳做法相比還有很大的距離。銀行業監督管理法對并表監管作出規定是提升我國銀行監管水平的一項重要內容。

第二十六條 國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行配合的規定。

一、國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行建立協調合作機制必要性的理論分析

國務院銀行業監督管理機構應當與中國人民銀行建立協調合作機制，就維護金融穩定定期進行協商，交流和溝通有關信息，目的是在貨幣政策和銀行監管之間進行協調，避免監管真空和重復監管，降低監管成本，提高監管效率，從而維護整個金融體系的穩定、效率和競爭力。這一協調機制的設計應當遵循責任明確、避免重復、節約監管成本、減輕被監管機構負擔、提高監管效率的原則。

我國目前實行分業經營、分業監管的金融監管模式，而且銀行監管從中央銀行分離出來，單獨設立銀行業監督管理機構。中國人民銀行作為中央銀行，負責金融宏觀調控，制定和實施貨幣政策；銀行業監督管理機構則對銀行業金融機構及其業務實施監督管理，二者既有明確分工，又相互聯系，相互補充，應當進行密切的合作。

二、國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行協調合作機制的制度設計

一是建立信息共享機制。為確保各方都能充分獲取履行職責所需的數據和信息，同時又避免向同一機構重復收取數據，增加金融機構的負擔，參與協調機制的各方應達成協議，根據職責分工，明確何種信息由誰收取，同時建立高效的信息交流和共享機制，使各方的數據需求都能以低成本的方式實現。

二是在檢查方面進行合作。因為中國人民銀行負責金融宏觀調控，而銀監會則負責對銀行業金融機構進行現場檢查和非現場監管，進行檢查主要由銀行業監督管理機構實施；同時中國人民銀行負責監測金融業，對商業銀行發放再貸款，當中國人民銀行發現銀行業金融機構具有高風險，可能引發系統性風險時，則可以向銀行業監督管理機構提出建議，由銀行業監督管理機構進行檢查。

三、將協作機制規范化、制度化，保持中國人民銀行法和銀行業監督管理法的協調一致

具體而言，中國人民銀行在實施貨幣政策和維護金融穩定過程中，發現銀行業金融機構具有重大風險，則可以提出對其進行檢查的建議，為了使協調機制制度化、有效化，中國人民銀行法第三十三條和銀行業監督管理法第二十六條均明確規定銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的要求檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。

第二十七條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業金融機構監督管理評級體系和風險預警機制，根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀況，確定對其現場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。

[釋義] 本條規定了國務院銀行業監督管理機構建立銀行業金融機構監管評級體系和風險預警機制，并據此配置監管資源和采取監督管理行動的義務。

建立銀行業金融機構的監督管理評級體系和風險預警機制是銀行業監督管理機構對其實施督管理的重要基礎建設。銀行業金融機構的評級體系是監管當局配置監管資源的依據，監管當局依據監管評級的結果，增加對高風險機構的監督管理措施的強度，對持續穩健經營的機構則采取常規的監管措施，對問題嚴重的機構采取特殊的監管措施，以此來合理地分配監管資源，提高監管資源的使用效率和監管的有效性。銀行業金融機構的風險預警機制是防范和化解風險的有效手段。只有對銀行業金融機構的風險進行早期預警，銀行業監督管理機構才能及時采取預防措施，將風險控制在可以接受的水平之內，防止風險進一步發展和蔓延。若不及時采取措施，銀行業金融機構的風險狀況會進一步惡化，以至不得不對其實施市場退出，增加最終的處置成本，問題嚴重的還會使單個銀行業金融機構的風險發展成整個銀行業的系統性風險，對整個經濟和社會的正常運行造成嚴重危害。

一、銀行業金融機構監督管理評級體系

銀行業金融機構監督管理評級是指銀行業監督管理機構根據非現場監管、現場檢查和其他渠道獲得的銀行業金融機構的信息，對該機構的資本充足水平、資產質量、經營管理狀況、盈利能力、流動性及市場風險敏感性等方面進行客觀定量分析及主規定性判斷，在此基礎上對該機構的經營管理和風險狀況進行全面評估，確定該機構監督管理評級的方法和過程。評級結果用不同的等級表示，如有的監管當局采用1-5個等級，依次表示該機構的經營狀況。第1等級為最高等級，表示該機構的經營狀況非常好，大大高于平均水平；第5等級為最低等級，表示該機構的經營狀況非常不好，需要監管機構特別關注，并立即采取有效的挽救措施，否則可能會在近期倒閉。

建立銀行業金融機構監督管理評級體系的目的和作用是客觀、全面、科學地評價銀行業金融機構的經營狀況，并以此為依據明確監管重點和配置監管資源，采取相應的監督管理措施，如確定現場檢查的頻率和范圍、需報送數據和信息的頻率和內容、以及是否需要采取強制糾正措施、救助措施或實施市場退出。提高監督管理的效率。銀行業監督管理機構的資源也就是說人力、物力、財力是有限的，必須根據對銀行業金融機構監督管理的評級結果，把監督管理資源重點配置到經營狀況不好的銀行業金融機構上，盡量避免銀行業金融機構發生倒閉，影響銀行體系的安全穩定。如，對監督管理評級低的銀行業金融機構，要配置更多的現場檢查人員，增加現場檢查的次數，擴大現場檢查內容的范圍，以便及時發現和確認存在的問題，相應采取限制業務范圍、資產增長、分配紅利及強化內部控制和風險管理等一系列措施控制風險。對問題特別嚴重的銀行業金融機構還要采取補充資本、更換高級管理人員等措施、幫助其解決問題，走出困境，恢復正常經營狀況。

二、銀行業金融機構監督管理風險預警機制

風險預警機制是指銀行業監督管理機構根據非現場監管、現場檢查和其他渠道獲得的銀行業金融機構的信息以及宏觀經濟、微觀經濟、金融體系等方面的狀況和發展趨勢，通過一定的技術手段，采用時間序列分析、同級組水平比較分析、模型分析和專家判斷等方法對單個銀行業金融機構及全部銀行業金融機構的整體風險狀況進行動態監測和早期預警。建立風險預警機制的目的和作用是對單個銀行業金融機構及全部銀行業金融機構的整體運行狀況進行動態監測和跟蹤，早期預警其風險的性質、特征、嚴重程度和發展趨勢，以便于銀行業監督管理機構提前采取監督管理措施，防范和化解風險。

三、國際經驗

國際上銀行監管當局大多根據本國銀行體系的具體情況，建立了監督管理評級體系和風險預警機制。如美國和香港采用的是按風險狀況評估的內部統一評級體系--駱駝綜合評級體系（CAM－ELS），即對銀行的資本充足率、資產質量、管理水平、盈利能力、流動性和市場風險敏感性進行綜合評價，并根據銀行機構的風險管理狀況進行上下調整，最后形成5個評價等級，對不同等級的銀行采取不同的監管措施。美國監管當局還對外國銀行分行采用ROCA評級體系，即對其風險管理、操作控制、合法經營和資產質量四個方面進行評價，最后也形成5個評價等級。另外，美國還對外國銀行母行的支持度進行評級，即SOSA評級（Strength of Support Assessment），評價外國銀行在美機構陷于困境時母行對該機構的支持能力。SOSA評級形成3個評價等級。英國的金融服務局根據其法定監管目標，在金融機構的業務風險和風險管理能力方面確定了40個風險要素，評價金融機構對監管目標造成不利影響的風險程度，根據風險評價情況確定監管強度、監管工具的運用和如何配置監管資源，并提出風險緩解方案。英國金融服務局認為這一評價體系是其高效、節約使用監管資源得監管原則的具體體現。巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》第I節“簡介”中也指出：“審查各家銀行的風險水平，并依此來分配監管資源是有效銀行監管的內容之一。”

第二十八條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業突發事件的發現、報告崗位責任制度。

銀行業監督管理機構發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件的，應當立即向國務院銀行業監督管理機構負責人報告；國務院銀行業監督管理機構負責人認為需要向國務院報告的，應當立即向國務院報告，并告知中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構建立銀行業突發事件的發現、報告制度的規定。

一、制定本條的目的和必要性

隨著金融活動全球化、金融市場一體化和金融業務信息化的不斷發展，銀行業風險對社會經濟的影響程度在不斷加重，銀行風險的傳播速度在加快，相應地，監管機構應對和處置銀行業風險的時間和空間余地都在縮小。尤其是在面臨銀行業的突發風險事件時，監管機構和其他相關政府部門只有“未雨綢繆”，才可能有序、有效地處置銀行風險。

銀行業金融機構的主要業務都存在風險，且銀行業風險存在一定的不確定性，而突發事件的風險不確定性更大、影響面更廣、破壞力更強。銀行業突發事件可由多種原因引起，如宏觀經濟形勢、政治局勢、國際收支變動、銀行業金融機構的技術故障、流動資金短缺，甚至自然災害等都可能導致銀行業發生突發事件。不管是由何種原因引起，銀行業突發事件的惡性發展，最終都表現為銀行業金融機構的支付危機，即無法清償到期債務，或不能滿足存款人的提款要求并進而導致銀行擠提甚至破產，甚至導致系統性的金融、經濟危機。對突發事件進行制度化管理的必要性是由其不確定性和復雜性決定的，而轉化為金融危機的可能性正是法律對銀行業突發事件加以關注的原因。

銀行業突發事件不同于社會突發事件，但又與社會突發事件存在密切聯系，兩者相互影響，在一定條件下還會相互轉化。例如，大型傳染病、戰爭、核襲擊和嚴重自然災害等都會考驗銀行業的運行和支付能力，如果處理不當，很可能導致銀行業的重大突發風險；而銀行業的支付危機，也可能引發系統性金融危機，并進而帶來社會政治危機，導致經濟發展的停滯或嚴重倒退。

盡管銀行業監督管理機構可通過風險預警機制對重大金融風險進行預警，但突發事件的發生是不可避免的。突發事件的應對制度實際上是一種緊急補救制度。

二、突發事件的發現和報告

在銀行業監督管理機構應對銀行業突發事件的制度體系中，及時發現風險，建立順暢有序的報告制度，是應對和處置突發風險的前提。

銀行業監督管理機構要有效地應對銀行業突發風險，首先要在內部建立起銀行業突發事件的發現制度，從制度上保證銀行業突發事件的及時識別和確定。既要防止對銀行業突發性事件反應遲鈍，使突發性事件得不到及時處理，造成損失或使損失擴大，也要避免將突發事件的風險夸大化，使監管機構和有關部門反應過度，造成社會資源的不必要浪費。這是建立銀行業突發風險發現制度的基本要求。根據本條法律規定，國務院銀行業監督管理機構應當在定崗定責時設立銀行業突發事件發現、報告崗位，指定專人發現、報告突發事件，并對突發事件的性質、嚴重程度等作出初步判斷。

我國疆域遼闊，國務院銀行業監督管理機構管轄范圍大、層次多，這很可能影響銀行業重大突發事件報告的傳遞。而對重大風險事件的處置決策需要由國務院作出，如果報告不及時，很可能貽誤時機，導致風險擴散，造成嚴重后果。為了明確責任，便利信息的快速傳遞，法律明確了銀行業監督管理機構負責人接受和傳遞突發事件信息的責任，規定了向銀行業監督管理機構負責人報告的制度和銀行業監督管理機構負責人向國務院報告的制度。在日常監管工作中發現突發事件后，監督管理工作人員應當對其作初步分析和判斷，認為可能由此引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的，有義務及時、準確地向本級銀行業監督管理機構負責人報告情況。接到報告的銀行業監督管理機構負責人經過分析和判斷，認為需要向上級報告的，應當逐級上報銀行業監督管理機構負責人。在特殊情況下，也可直接向國務院銀行業監督管理機構負責人報告。國務院銀行業監督管理機構負責人認為突發事件確實可能影響銀行業體系穩定、需要由國務院作出處置決定的，應當及時向國務院報告。

三、突發事件的告知

需要向國務院報告的銀行業突發事件，一般都是對銀行業體系或整個金融體系有重大影響的事件，不加處置極有可能引發局部性或全局性的危機，需要及時進行處置。銀行業危機的處置涉及到中央銀行再貸款的流動性支持和財政資金的援助，因此國務院銀行業監督管理機構應當在向國務院報告的同時，將突發事件情況和向國務院報告的情況及時告知中國人民銀行、財政部，以及地方政府等相關部門。

及時、真實、準確地報告銀行業突發事件的情況，是科學決策的基礎，是采取有效措施，降低突發事件損害程度的基本保障。因此，本條明確規定了國務院銀行業監督管理機構面對銀行業突發事件時的內部報告要求、向國務院上報的要求和與其他有關部門通報有關情況的要求。

第二十九條 國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構建立銀行業突發事件處置制度的規定。

一、銀行業突發事件處置的重要意義

建立突發事件的發現和報告制度，最終都是為處置突發事件服務的。有效的突發事件處置制度能防止事件進一步擴大，防止突發事件轉化為嚴重金融風險，確保對失去經營能力的銀行業金融機構采取措施，防止其倒閉引發系統性金融風險。金融監管當局必須時刻準備對銀行業金融機構進行緊急干預，防止突發性事件對整個金融體系的沖擊。因此，突發事件處置制度至關重要。

在銀行業突發事件處置制度中，處置預案至關重要。只有通過制定嚴密的處置預案，明確負責處置突發事件的相關機構和人員及其職責、應當采取的不同處置措施，以及處置突發事件的程序，才能在突發事件發生時臨陣不亂，快速、有序地進行處置。一般來說，處置措施有關閉、撤銷、接管、重組和破產等。實踐表明，對于倒閉的銀行業金融機構的處理應慎重，盡量不采取清算手段，以減少金融機構倒閉對社會的震蕩。

將制定處置預案明確規定為銀行業監督管理機構的法定義務，為沒有規律的突發事件處置進行法律規范，是我國實踐經驗的總結。在過去十多年的金融體制改革中，我國在處置金融突發事件方面有過很多實踐，也積累了不少經驗和教訓，但總的來說，過去主要是通過國務院的行政協調和司法部門的配合解決金融突發事件，缺乏法律制度的保障。本條規定銀行業監督管理機構有義務及時、有效地處置銀行業突發事件，有利于從法律上保障銀行業突發事件處置機制的運行。

二、應對銀行業突發事件需要多部門的合作

由于銀行業突發事件的不確定性和復雜性，對其處理帶有一定的政治色彩，往往需要動用緊急再貸款或政府財政資金。所以，對突發事件的處理超出了銀行業監督管理機構的能力范圍，而需要監管機構和財政部門、中央銀行密切合作。

銀行業監管職能劃歸銀監會后，中國人民銀行作為我國的中央銀行仍然履行著維護金融穩定的責任，通過擔當最后貸款人和維護支付清算系統的運行，對銀行業的安全穩健運行發揮著關鍵作用。在銀行業金融機構出現突發性支付困難，需要緊急資金援助時，中國人民銀行可以對其發放再貸款，解決暫時的流動性問題，防止事態進一步惡化。通過對支付清算系統的監測，中國人民銀行還可實時監控各銀行業金融機構的頭寸情況，保持銀行業金融機構間支付鏈條的暢通。而銀監會雖然能通過監管渠道及時獲得銀行業金融機構突發事件的信息，但無法提供資金援助。國務院銀行業監督管理機構和中國人民銀行共同合作處理銀行業突發事件非常必要。

公共財政資金是抵御系統性金融風險的最后防線。各國的經驗表明，當銀行業突發事件引發的風險超出金融體系自身的承受能力時，輸入財政資金進行救助是不可避免的。在我國過去處置銀行業突發風險事件的實踐中，地方財政部門的介入發揮過重要作用。所以，法律明確財政部門介入銀行業突發事件的發現、報告和處置制度的制定過程很重要，通過制度的規范能確保財政資金的及時、合理、有效運用。此外，地方政府在處置地方性嚴重金融風險的過程中也能發揮重要作用，因此在應對地方性銀行業突發事件中，地方政府也應當積極介入。

第三十條 國務院銀行業監督管理機構負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構數據信息資料的收集和發布的規定。

一、信息收集與發布主體的變化

在金融監管體制改革之前，中國人民銀行承擔著銀行業金融機構的監管職責，相應地，全國銀行業金融機構的統計數據和報表由中國人民銀行負責匯總和編制，銀行業金融機構數據信息資料的收集和發布是中國人民銀行履行監管職責的一個重要方面。金融監管體制改革和銀監會成立后，國務院明確規定，銀監會的主要職責之一是“負責統一編制全國銀行業金融機構數據、報表，抄送中國人民銀行，并按照國家有關規定予以公布”（《國務院辦公廳關于印發中國銀行業監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》國辦發［2003]30號），有關銀行業金融機構的監管數據統計工作也已從中國人民銀行劃至銀監會。

及時、準確地獲得銀行業金融機構的經營管理信息和相關的數據資料，是國務院銀行業監督管理機構進行非現場監管的前提，是對銀行業金融機構實施有效監管的基礎，也是銀行業監督管理機構履行職責的必要條件，在本法中需要賦予國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的數據信息進行收集、綜合、分析和處理的權力。

銀行業金融機構的統計數據、報表作為銀行業金融機構的重要經營活動記錄，綜合反映了銀行業金融機構的經營管理的總體狀況和風險管理水平，是銀行業金融機構的股東、存款人和其他相關利益主體了解銀行業金融機構，進行相關決策的重要依據。同時，由于銀行業是一個壟斷性的行業，銀行活動具有較大的外部性，涉及到千家萬戶，提高銀行業金融機構信息數據的透明度，有利于加強社會監督，保證公平競爭，保護存款人和其他相關利益主體的利益。因此，在本法中規定了國務院銀行業監督管理機構應承擔發布銀行業金融機構相關數據資料的責任。

二、信息收集與發布

本條從制度上界定了銀行業監督管理機構獲得銀行類金融機構數據、報表的方式，明確了銀監會在銀行類金融機構數據資料收集、處理和發布方面的責任。

本條規定全國銀行業金融機構的統計數據、報表的統一編制主體是國務院銀行業監督管理機構，也就是說，銀行業金融機構的經營管理數據、資料，由國務院銀行業監督管理機構進行統一收集、匯總和編制報表。

“負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表”要求銀行業監督管理機構要建立起必要的銀行業數據信息統計體系，統一收集、分析和處理全國銀行業金融機構的數據資料，編制各種報表和報告，為其監管活動服務。

銀行業金融機構的統計數據和報表，不僅是銀行業監管工作的需要，也是國家社會經濟統計數據的有機組成部分，是其他經濟和金融管理部門制定政策和決策的重要依據。國務院銀行業監督管理機構在獲取了銀行業金融機構的經營管理數據信息后，為滿足社會對銀行業金融機構相關數據的需要，加強社會對銀行業金融機構的監督水平，應當按照國家有關規定予以公布。

第三十一條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督。

銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。

[釋義] 本條是關于國務院銀行業監督管理機構和銀行業自律組織關系的規定。

一、概念

（一）國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督包含三層含義：

1．銀行業自律組織作為行業自律組織，其基本活動受其章程的約束，主要職能是制定自律規則，監督會員履行義務，負責從業人員任職資格考試、認定和職業注冊、行業信息交流和培訓，負責行業公共標準的制定和維護，制定行業服務規則，依法對會員、從業人員違法。違規行為進行調查和處分，從事國務院銀行業監督管理機構委托的工作。國務院銀行業監督管理機構不是銀行業自律組織的領導機關，不能對自律組織實行強制性行政管理。2．銀行業監督管理機構作為專業機構，在專業知識、信息等方面具有優勢，為保證銀行業自律組織更有效、更規范地開展活動，國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業自律組織的活動提供指導。國務院銀行業監督管理機構作為專司對銀行業金融機構的監督管理的機構，以對銀行業金融機構的監督管理為己任。它有自己的專業人才隊伍和專家隊伍，有自己現場檢查和非現場監管等特殊手段，有與國內有關金融監管部門的合作機制、信息共享機制，還有和其他國家和地區的銀行業監督管理機構建立的監督管理合作機制，實施跨境監督管理的特殊職能。因此，它在專業知識、信息等諸多方面具有特殊的優勢，為保證銀行業自律組織更有效、更規范地開展活動，銀行業監督管理機構有條件，也有能力對銀行業自律組織的活動提供指導。

3．銀行業自律組織，由其自身的性質決定，活動往往帶有市場性、自發性和非強制性等特點，要充分發揮其正面作用，引導銀行業金融機構健康穩健地發展，保護存款人和其他客戶的利益；防止其片面追求行業利益最大化，對社會公眾利益造成侵害，因而銀行業監督管理機構應當對銀行業自律組織進行指導和監督。

（二）銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。銀行業自律組織的章程，一般包括組織的性質、任務、權利義務，為了便于銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的指導和監督，銀行業自律組織應當依法將其制定的章程報國務院銀行業監督管理機構備案。

二、必要性

現代監管體系應當包括完善的法律環境、專門的政府監督機構、多層次的行業自律組織和消費者權益保護組織。

（一）有關國家和地區對銀行業自律組織實踐及其功能

自律是指由同一行業的從業組織或人員組織起來，共同制定規則，以此約束自己的行為，實現行業內部的自我監管，保護自己的利益。不同程度地發揮銀行業自律組織如銀行協會、銀行同業公會、銀行家協會等在金融監管中的作用，已成為許多國家和地區銀行業金融機構安全、穩健運營的重要手段，銀行業自律管理，已成為許多國家和地區金融機構體系的重要組成部分。

香港所有持牌銀行都必須加入銀行公會。香港銀行公會是自律組織，其主要職能有：（1）在與港府財政司協商后制定會員銀行存款利率協議，并負責監督執行；（2）在取得財政司同意后，制定銀行有關的業務規章，公會的規章對會員有約束力；（3）調查、處理會員銀行違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；（4）幫助會員解決業務問題；（5）幫助對外聯系、負責提供咨詢和處理有關法律事務等。

在英國，對銀行監管非常強調自律，監管者對被監管者采取道義勸說，此種思想，滲透到英國監管文化之中，英國銀行業協會自律功能強大，只有10％左右的監管是監管當局實施的。在英國存在市場本身是最好的監管者思想。

1984年法國銀行法第23條規定，所有信貸機構都應從屬于某一專業團體或隸屬于法國信貸機構協會的中央組織機構。法國信貸機構協會的宗旨是代表信貸機構的集體權益，特別是在同公共機構發生關系時，應為其機構成員和公眾提供信息。法國金融同業組織是有關監管當局和銀行及非銀行金融機構之間相互聯系的橋梁。

美國、日本的銀行公會，雖然未在其國家金融監管體制中扮演正式角色，但是在各自的銀行公會內部設有許多業務專門委員會，這些委員會在不同的層次上研究協調業務問題，并為提高金融從業人員的素質而開展的金融教育培訓方面發揮著積極作用。

行業自律是銀行業監督管理活動的一個有機組成部分，也是《巴塞爾新資本協議》中第三支柱市場約束中的重要內容。但是銀行業自律組織不是一個正式的外部監管機構，其活動往往帶有市場性、自發性和非強制性等特點。要發揮其積極作業，同樣需要對其實施必要的指導和監督，在法律上明確其與銀行業監督管理機構的關系。

盡管銀行業自律組織在有關國家和地區的地位、作用不盡相同，但一般說來都具有以下職能：（1）代表所屬各會員單位的利益；（2）促使會員遵守金融法律、法規，維護正常交易秩序；（3）研究與經濟金融情況有關的問題，并向政府有關當局提供建議和咨詢；（4）加強會員銀行間的交流，收集、整理有關信息，為會員提供服務；（5）和有關經濟團體加強聯系、搞好協調；（6）組織會員單位的從業人員的業務培訓教育，提高業務素質；（7）向公眾普及金融知識；（8）監督檢查會員行為，對違反法律、法規或同業組織章程的會員給予相應的處罰等。

（二）我國對銀行業自律組織的實踐及其功能

改革開放以來，中國銀行業飛速發展，市場競爭日益激烈，金融風險也隨之加大。通過幾年的整頓，銀行業金融秩序已有明顯好轉，但銀行的經營風險仍然很大，不合理的競爭依然存在，擾亂了正常的金融秩序，不僅為中央銀行所打擊，也為大多數銀行所厭惡。1998年12月《國務院辦公廳轉發中國人民銀行關于進一步做好農村信用合作社改革整頓規范管理工作意見的通知》中指出，組建農村信用社縣以上行業自律組織，行使對農村信用社管理、指導、協調、服務職能。農村信用社自律組織章程由中國人民銀行另行制定。《企業集團財務公司管理辦法》規定，企業集團財務公司可以成立自律組織，對財務公司實行行業自律管理，已為此成立了中國財務公司協會。中國銀行業要求加強自律的呼聲強烈，上海、天津等地相繼建立了地方性銀行業自律組織，通過制定同業公約、共同協議、規范經營行為，防止惡性競爭。2000年5月中國銀行業協會成立。中國銀行業協會通過了《中國銀行業同業自律公約》，倡導在公正、合理、平等的基礎上開展業務經營活動，對會員銀行提出的“不得”多達二十條，違反公約者將予以同業制裁。

銀行業自律組織具有銀行業監督管理機構監管所不可替代的優勢。第一，銀行業自律組織比銀行業監督管理機構更熟悉金融業運作的具體實際情況。金融機構作為金融市場的參與者，具有豐富的專業知識和實踐經驗，具有敏銳的市場感覺，它們懂得如何利用現有法律乃至監管中的漏洞，逃避監管。對此，銀行業自律組織若能參與監管，應更為有效。第二，銀行業自律組織在執法檢查、紀律檢控方面比銀行業監督管理機構監管更具靈活性和預防性。第三，銀行業自律組織在監管方面作用空間較大。銀行業監督管理機構監依法監管的優勢是，使銀行業金融機構業務行為合法與非法的界限分明，監管手段具有剛性約束。但銀行業監督管理機構監監管行為與法律規范不可能面面俱到，存有灰色區域，在這些領域內，銀行業自律組織的規則內含有行業、倫理和道德標準的約束，其作用空間更大、更為有效。自律是銀行業監督管理機構直接監管的補充與延伸。第四，銀行業自律組織的存在有其客觀必然性。銀行業金融機構為其利益具有自律管理的內在動機。因為銀行業金融機構作為市場參與者，其目的就是獲利。在無序、混亂的市場狀態下，市場參與者不可能長期實現自己的利益，共同的利益產生共同的自律動機。因而，發揮銀行業自律組織在監管中的作用是可行的。

在我國銀行業自律組織應具有以下功能：制定自律規則，監督會員履行義務，負責從業人員任職資格考試、認定和職業注冊、行業信息交流和培訓負責行業公共標準的制定和維護，制定行業服務規則，依法對會員、從業人員違法、違規行為進行調查和處分，接受國務院銀行業監督管理委員會委托的工作。

三、需進一步明確的問題

本條雖然規定銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。但未進一步明確銀行業自律組織的章程何時報國務院銀行業監督管理機構備案，國務院銀行業金融管理機構如何審查銀行業自律組織的規章，對審查發現的問題如何處理，未向國務院銀行業監督管理機構備案章程的法律后果是什么。這些均有待于國務院制定實施辦法或實施細則時進一步明確。

參考國務院《法規規章備案條例》規定，對上述問題可以理解為，銀行業自律組織在成立后，應當及時向國務院銀行業監督管理機構報備章程，報備章程時應同時提交備案報告和說明。國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織報備的章程予以登記，并對其實體和程序的合法合規性進行審查。通過審查發現規章違法違規的，應及時與銀行業自律組織進行溝通、協商，建議其修改，如果銀行業自律組織不予修改，國務院銀行業監督管理機構可以撤銷其章程。對符合備案條件的章程，予以備案。經過登記的章程并不是說就沒問題，如果有單位或者個人向國務院銀行業監督管理機構反映自律組織的章程有違法違規的情形，國務院銀行業監督管理機構可以要求銀行業自律組織予以修改，拒不修改的，予以撤銷。鑒于報備章程是銀行業自律組織的法定義務，根據權利義務相一致原則，對未向國務院銀行業監督管理機構報備章程的，國務院銀行業監督管理機構可以要求該銀行業自律組織限期報備章程，仍不報備的，可以對該銀行業自律組織給予通報，并責令其限期改正。

第三十二條 國務院銀行業監督管理機構可以開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動。[釋義] 本條是授予國務院銀行業監督管理機構開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動職責的規定。

銀行業監督管理機構開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動包含兩方面的內容，一是銀行業監督管理機構參加多邊的國際銀行監管組織（如巴塞爾銀行監管委員會），與國際同行交流監管信息和監管經驗，跟蹤國際銀行業和銀行監管的發展趨勢，學習銀行監管的國際最佳做法，并參與有關國際規則的制定；二是本法第七條所涉及的在跨境銀行監管中與其他國家或者地區的銀行業監管機構建立雙邊監管合作機制。因第二方面的內容在本法第七條的釋義中已經涉及，本條釋義主要闡述第一方面的內容。

各國的銀行監管當局通常都參加有關的多邊國際銀行監管組織。多邊國際銀行監管組織為各國的銀行監管機構提供了一個加強監管協調與合作的論壇，促使其共同實施有效的跨境銀行監管。目前銀行業監管領域最重要的國際組織就是巴塞爾銀行監管委員會。委員會在成立初期主要是探討銀行監管的國際合作方式，力求填補銀行監管的漏洞，但其更廣泛的目標是促進對監管工作的認識，并在世界范圍內提高銀行監管工作的質量。委員會主要通過以下三種方式實現這一目標：交換各國在監管工作方面的信息；促進國際銀行業務監管技術的有效性；建立各個領域所能認同的最低監管標準。目前，巴塞爾委員會已經成為全球制定銀行監管標準的權威機構，通過制定廣泛的監管標準和指導原則，在全球范圍內推廣最佳銀行監管做法，并希望各國根據本國情況，通過具體的立法和其他安排予以實施。巴塞爾委員會的文件雖然沒有法律約束力，但因其在起草過程中廣泛征求成員國的意見，代表國際銀行監管的主流理念，因此廣泛為各國監管當局和國際貨幣基金、世界銀行等國際組織所接受，并使其發布的指導原則具有國際慣例的性質和約束力。不少國家的法律中明確要求監管當局在制定監管政策、法規時應遵循巴塞爾委員會提倡的監管原則；監管當局在發布的監管規定、指引中也要求金融機構遵循巴塞爾委員會提出的各類審慎經營和風險管理原則。不遵守其原則的國家的銀行監管有效性通常會受到質疑，其金融機構在開展跨境業務、設立境外機構時也往往會遇到障礙。除了本法第七條釋義中提到的關于跨境監管合作的文件和《有效銀行監管的核心原則》外，巴塞爾委員會發布的其他重要文件還有：1980年的《銀行外匯頭寸的監管》、1986年的《銀行表外業務風險管理》、1988年的《巴塞爾資本協議》和1994年的《資本協議市場風險補充規定》、1991年的《大額信用風險的計量與管理》、1994年的《衍生產品風險管理指引》1998年的《銀行機構的內部控制制度框架》、1999年的《貸款會計與披露的穩健做法》、2000年的《信用風險管理原則》、2000年的《銀行機構流動性風險管理的穩健做法》、2001年的《利率風險管理與監管原則》以及正在制定的《新巴塞爾資本協議》等。

除了巴塞爾銀行監管委員會，在銀行監管領域還有其他一些國際組織，如金融穩定論壇、全球金融體系委員會、國際銀行監督官大會（ICBS）、東亞及太平洋行長會議（EMEAP）銀行監管小組、東新澳央行行長會議（SEANZA）。銀行監督官論壇，歐洲中央銀行銀行監管委員會、離岸銀行監管機構組織、美洲銀行監管機構協會、加勒比地區監管組織等等。

中國銀監會（以及中國人民銀行）一直積極參加有關銀行監管的國際組織。我國雖然不是巴塞爾銀行監管委員會的正式成員（巴塞爾銀行監管委員會目前有13個正式成員：比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭。西班牙、瑞典、瑞士、英國和美國，除西班牙和盧森堡以外，其他均為“十國集團”成員），但積極參加了巴塞爾委員會核心原則聯絡小組及其下設的工作小組，以此參與了委員會的各項具體工作，如我國至始至終參加了《有效銀行監管的核心原則》的起草過程，并一直在參加《新巴塞爾資本協議》的討論、征求意見和測試工作。同時，我國還參加了其他的全球和區域性銀行監管組織。中國銀監會成立不久，即已成為巴塞爾委員會核心原則聯絡小組及其下設的工作小組、EMEAP和SEANZA的正式成員。通過參加國際銀行監管組織，我國的銀行業監督管理機構得以與國際同行交流監管信息和監管經驗，跟蹤國際銀行業和銀行監管的發展趨勢，學習銀行監管的國際先進經驗，并參與有關國際規則的制定，使中國等發展中國家的實際情況和利益在國際規則的制定過程中得到充分考慮，從而使國際組織所制定的國際規則具有更廣泛的適用性。

中華人民共和國銀行業監督管理法釋義-第四章 監督管理措施

時間:2008-04-16 09:55

來源：法律法規

本章共九條，規定了銀行業監督管理機構進行現場檢查和非現場監管時有權采取的具體措施，對銀行業金融機構違反審慎經營原則采取的措施，對銀行業金融機構的接管或促成機構重組、撤銷，以及對銀行業金融機構董事、高級管理人員的財產和人身的限制措施等。

第三十三條 銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構按照規定報送資產負債表、利潤表和其他財務會計、統計報表、經營管理資料以及注冊會計師出具的審計報告。

[釋義] 本條是關于銀行業監督管理機構實行非現場監管時，有權要求銀行業金融機構報送相應的報表、報告和資料，并明確規定有權要求銀行業金融機構報送外部審計報告的規定。

本條規定是銀行業監督管理機構開展非現場監管的重要措施，明確銀行業監督管理機構有要求銀行業金融機構報送資料的權力。《有效銀行監管核心原則》原則18明確規定：“監管者必須具備在單個和并表的基礎上收集、審查和分析各家銀行的審慎報告和統計報表的手段”。非現場監管的第一步數據采集，首先銀行業金融機構按照國務院銀行業監督管理機構統一規定的格式和口徑報送基礎報表和數據，形成監督管理信息系統的數據庫；然后銀行業監督管理機構從數據庫中采集所需要的數據，以進行非現場監管分析。銀行業監督管理機構的監管部門和統計部門按照非現場監管指標和風險分析的要求進行分類和歸并。在此基礎上，按照事先已經設計出的軟件系統和一套風險監測、控制指標、自動生成資產質量、資本充足率等一系列指標，進行風險監測和分析。因此要求銀行業金融機構按照規定報送資產負債表、利潤表和其他財務會計報表、統計報表、經營管理資料是國務院銀行業監督管理機構進行非現場監管、建立監督管理信息系統，以及進行統計調查的重要措施。

非現場監管能否成功實現，關鍵是看有無廣泛、真實的資料來源，因此嚴格遵守監管制度，及時、準確地填制、報送有關報表材料成為各國對非現場監管的共同要求。

一些國家的法律對商業銀行資料報送提出了更高的要求。如美國聯儲規定須提交的報表還包括：反映資產負債表特別項目的有關附表，如存貸款明細表、逾期貸款明細表等；資產負債表上未能反映的報表，如表外項目明細表；有關特別經營的報告，如各項存貸款統計報告、內部借貸統計報告、信托業務統計報告、消費信用統計報告、現金交易統計報告等。在我國，報表資料可以采取直接報送報表、報送計算機存儲介質或進行數據通訊等方式傳遞。為確保有關材料真實、充分，除銀行業金融機構應對其報送資料的完整性、真實性和準確性負責外，國務院銀行業監督管理機構有權要求被監管銀行業金融機構提供由外部審計機構出具的審計證明，也有權直接對這些材料的真實性進行核查。在本法中規定監管當局有權要求銀行業金融機構及時報送外部審計報告的原因在于；一是外部審計是銀行類金融機構外部監管的重要組成部分，是監管當局實施有效監管的必要補充，因此監管當局需要借助外部審計來了解銀行類金融機構的經營狀況及存在的問題。二是一般情況下審計雙方簽訂的審計協議中都明文規定審計報告不得提供給第三方，據此被審計機構和審計機構一般都拒絕向監管當局提供審計報告的全部內容。

第三十四條 銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求，可以采取下列措施進行現場檢查：

（一）進入銀行業金融機構進行檢查；

（二）詢問銀行業金融機構的工作人員，要求其對有關檢查事項做出說明；

（三）查閱、復制銀行業金融機構與檢查事項有關的文件、資料；對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存；

（四）檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統。

進行現場檢查，應當經銀行業監督管理機構負責人批準。現場檢查時，檢查人員不得少于二人，并應當出示合法證件和檢查通知書；檢查人員少于二人或者未出示合法證件和檢查通知書的，銀行業金融機構有權拒絕檢查。

[釋義] 本條是關于現場檢查的具體規定，包括銀行業監督管理機構進行現場檢查可以采取的措施和應當遵循的程序。

本條明確規定了銀行業監督管理機構現場檢查的措施；

一是可以進入銀行業金融機構的任何場所進行檢查，現場檢查是檢查人員親自到被檢查機構的辦公和營業場所進行實地檢查，為此需賦予檢查人員根據檢查需要進入被檢查銀行業金融機構任何場所的權力。

二是可以詢問工作人員，要求其對有關檢查事項做出說明。檢查人員通過找被檢查機構的負責人、部門負責人或者重要崗位的業務人員進行座談，就他們各自負責的工作進行提問，或者檢查人員針對被檢查機構業務經營的異常變化，向其負責人或者其他工作人員進行詢問，讓其書面或者口頭解釋。通過談話和質詢來尋找被檢查機構經營管理中存在的弱點和問題。被詢問的銀行業金融機構工作人員有義務配合檢查人員的調查工作。

三是可以掌握和控制資料和文件，只要是與檢查事項有關的文件、資料，無論是紙質還是電子形式，國務院銀行業監督管理機構都可以查閱和復制，這是查找和保存證據的重要方式。同時賦予國務院銀行業監督管理機構封存可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料，這是一項行政強制措施，多用在重要證據有可能滅失的情況下，能夠及時保全證據資料。

四是可以進入銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統進行檢查。銀行業金融機構電子化和信息化程度加快，大量經營管理活動通過電子計算機進行，因此賦予國務院銀行業監督管理機構檢查銀行業金融機構運用電子計算機管理業務數據的系統的權力。例如通過檢查某些業務的計算機程序，可以檢查業務操作是否在程序中作出一些設定，使其

第五篇：中華人民共和國銀行業監督管理法--解讀

《中華人民共和國銀行業監督管理法》解讀

作者： 薛勇秀發布時間： 2003-12-29 09:33:2

4中國法院網綜合報道我國第一部銀行業監管的專門法律———《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀監法》）于12月27日第十屆全國人大常委會第六次會議通過，并將于2004年2月1日起實施。這部法律規定，國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。《銀監法》以法律形式，系統地建立了對政府機構的監督制約和問責機

制，這是我國法律體系中的一次立法創新。

這部法律明確了銀監會的監管對象。法律規定，本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行；對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定；國務院銀行業監督管理機構依照本法有關規定，對經其批準在境外設立的金融機構以及上述金融機構在境外的業務活動實施監督管理。關于監督管理機構，法律規定，國務院銀行業監督管理機構根據履行職責的需要設立派出機構。國務院銀行業監督管理機構對派出機構實行統一領導和管理。國務院銀行業監督管理機構應當公開監督管理程序，建立監督管理責任制度和內部監督制度。

關于監督管理職責，法律規定，國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則；依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止

以及業務范圍。未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。

中國銀行業監督管理委員會負責人表示，《銀監法》有兩大特點：一是大量吸收和借鑒了國際銀行業監管的先進理念和其他國家或地區銀行業的法律制度。二是既明確了監管機構職責，強化了監管手段和措施，也對監管權力的運作進行了規范和約束：

《銀監法》一方面適當授權監管機構使用監管手段和措施，為實施有效監管提供了必要的法律支持。與此同時，《銀監法》也對監管權力的運作進行了規范和約束，形成了對監管機構嚴格的監督制約和問責機制。比如，《銀監法》規定監管機構應當建立監督管理責任制度和內部監督制度，規定了監管機構行使監管權力、采取監管措施時的程序要求和監督制約措施；規定國務院審計、監察等機關，依法對銀行業監管機構實施外部監督，要求監管機構增強工作透明度，接受社會公眾監督；規定了監管機構履行職責和義務、行使監管權力、采取監管措施相應的法律責任。