如何做好黨政機關公文處理工作

一、關于《黨政機關公文處理工作條例》的解讀

長期以來，我國黨的機關與行政機關的公文并不統一，黨的機關執行的是1996年中辦印發的《中國共產黨機關公文處理條例》，行政機關執行的是2000年國辦印發的《國家行政機關公文處理辦法》，黨政機關公文的文種、格式規范（包括紙張規格）、辦理程序都不盡不相同，給實際工作帶來了很大不便。為統一黨政機關公文處理工作，中辦、國辦經過大量溝通、反復協商，就公文處理工作終于達成了共識，于2012年4月6日，聯合印發了《黨政機關公文處理工作條例》（以上簡稱新《條例》），同時廢止了1996年中辦印發的《中國共產黨機關公文處理條例》和2000年國辦印發的《國家行政機關公文處理辦法》。新《條例》的發布施行，對推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化必將起到重要作用。

該《條例》分總則、公文種類、公文格式、行文規則、公文擬制、公文辦理、公文管理、附則8章42條，自

2012年7月1日起施行。與中辦的原條例和國辦的原辦法相比，新《條例》主要有以下七個方面特點：

第一個特點：科學編排了各章各條

中辦的原條例規定了12章，現簡化為8章，其中的公文的起草、校核、簽發合并為公文的擬制；公文辦理的傳遞、立卷歸檔合并為公文辦理；公文保密并入公文管理。同時，新《條例》對相關條目的編排順序也進行了相應調整。

第二個特點：重新界定了公文處理的概念

國辦原辦法規定：“公文處理是指公文的辦理、管理、整理（立卷）、歸檔等一系列相互關聯、銜接有序的工作”。將公文的擬制（起草、審核、簽發）作為公文辦理的環節之一，沒有體現出擬制的應有地位和作用。而現行公文處理的概念主要吸收了中辦原條例的定義，規定：“公文處理是指公文擬制、辦理、管理等一系列相互關聯、銜接有序的工作”，其中公文擬制包括起草、審核、簽發3個環節，歸檔立卷作為公文辦理的最后環節。經此調整，公文處理工作由公文擬制、公文辦理、公文管理三部分組成，更加科學合理。

第三個特點：調整了公文種類

中辦原條例規定了14種公文，新《條例》增加了“命令、公告、議案、通告”4種行政性公文，取消了“指示、條例、規定”3種公文，并明確規定“法規性公文”依照有關規定處理。同時，將“會議紀要”改為“紀要”，適用范圍相對拓展。

國辦原辦法規定了13種公文，新《條例》在此基礎上新增了“決議、公報”2種，“會議紀要”改為“紀要”。

調整后的文種，在適用范圍方面與原中辦、國辦的規定基本一致，只是決定、通知、函等少數文種的適用范圍整合了黨政機關的實際需要，相對更加完善。

第四個特點：規范了公文格式要素

新《條例》規定：公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發文機關標志、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、發文機關署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關、印發機關和印發日期、頁碼等組成。

相對中辦原條例而言，格式要素增加了“附件說明、附注、頁碼”3項內容，取消了“主題詞”，并將“版頭”明確為“發文機關標志”、將“印制版記”明確為“印發機關和印發日期”。由于附件說明（公文附件的順序號和名稱）和頁碼，在實際工作中我們一直在用，因而屬于新增內容只有“附注”，而且將原來的“印發傳達范圍”（即標注在成文日期左下方類似“此件發至縣級、傳達至鄉鎮級”的范圍說明）明確規定為附注的內容之一，不再單獨作為一項格式要素。

相對國辦原辦法而言，格式要素增加了“份號、發文機關署名、頁碼”，取消了“主題詞”。其中份號、頁碼在實際工作中也在用，屬于增加的要素只有“發文機關署名”，因此，以后行政機關的公文也要有發文機關的署名了，不能只落個日期、蓋個章。

此外，在格式要素的具體應用方面，新《條例》的規定與中辦原條例的規定基本一致，但與國辦的原辦法相比有了一些細微變化：一是規定涉密文件應當標注份號（辦法只要求絕密、機密公文標注）；二是規定緊急公文應當標注“特急、加急”（辦法要求標注特急、急件）；三是規定聯合行文時發文機關標志可以單獨使用主辦機關的名稱；四是明確規定公文標題應當標明發文機關名稱（辦法沒有強制性要求）；五是規定有特定發文標志的普發性（下行文）公文和電報可以不加蓋印章（辦法規定除會議紀要和電報外都要蓋章）。

第五個特點：在行文規則方面增加了一些具體規定

增加的具體規定主要有：“上行文原則上主送一個上級機關（原辦法只對請示作此規定），不抄送下級機關?！薄ⅰ包h委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應當經本級黨委、政府同意或者授權”、“下級機關的請示事項，如需以本機關名義向上級機關請示，應當提出傾向性意見后上報，不得原文轉報上級機關”、“除上級機關負責人直接交辦事項外，不得以本機關名義向上級機關負責人報送公文（原條例只對請示作此規定），不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文”、“屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文”、“部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文”、“涉及多個部門職權范圍內的事務，部門之間未協商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上級機關應當責令其糾正或者撤銷”（原條例只對上行文《請示》作此規定）。

第六個特點：在公文擬制方面更加強調程序規范

在起草環節強調：深入調查研究，充分進行論證，廣泛聽取意見”、“公文涉及其他地區或者部門職權范圍內的事項，起草單位必須征求相關地區或者部門意見，力求達成一致”、“機關負責人應當主持、指導重要公文起草工作”等。

在審核環節強調：“需要發文機關審議的重要公文文稿，審議前由發文機關辦公廳（室）進行初核”、“經審核不宜發文的公文文稿，應當退回起草單位并說明理由；符合發文條件但內容需作進一步研究和修改的，由起草單位修改后重新報送”。

在簽發環節強調：“重要公文和上行文由機關主要負責人簽發”（原條例只對重要公文作此規定、原辦法只對上行文作此規定，都不完整）、“黨委、政府的辦公廳（室）根據黨委、政府授權制發的公文，由受權機關主要負責人（原條例只要求被授權者簽發）簽發或者按照有關規定簽發。

第七個特點：簡化規范了公文辦理的環節

明確公文辦理包括收文辦理、發文辦理、整理歸檔三項重點內容，并分別作出規定，層次分明，一目了然。

在收文辦理中，將“審核”（原條例無審核環節，實際工作中也進行初審）改為“初審”；將擬辦（原辦法稱之為“批辦”）、請辦、分辦（分發）統歸為“承辦”，并按照閱知性公文、批辦性公文分別作出規定；增加了“答復”環節，要求公文辦理結果應當及時答復來文單位，并根據需要告知相關單位。（就辦法而言，還增加了“傳閱”環節）。

發文辦理包括復核、登記、印制、核發4個環節。（原辦法規定了8個環節，其中起草、審核、簽發并入“公文擬制”；單獨規定，而原條例對發文辦理的規定則比較零亂，散見于不同條目）。

第八個特點：在公文管理方面更加注重安全保密

新《條例》第七章“公文管理”，著重強調了公文保密管理規定。提出了設立機要保密室和機要閱文室的要求，對公文定密和觖密、密級文件的復制和匯編、涉密公文的清退和銷毀、公文的撤銷和廢止、機關公文的移交和歸檔、新設立單位的發文立戶申請等具體規定。

二、關于黨政機關公文的處理

黨政機關公文，是黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規和規章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。其主要作用有兩個方面：一是黨政機關實施領導和進行管理的一種手段；二是黨政機關處理公務的重要載體。黨政機關的公務活動，大量地要通過公文來進行。

（一）公文的特點

1．公文作者的法定性。公文的作者是法定的，即依法成立并能以自己名義行使職權和承擔義務的黨政機關或法定代表人。公文的撰稿人是機關或機關領導的代筆人，撰稿人撰寫公文時，必須服從機關公務活動需要和機關領導的發文意圖，不能興致所至，信筆由之。

2．公文體式的規范性。公文的規范體式是公文的法定體式，必須按照《黨政機關公文處理工作條例》所規定的統一規范體式來行文，不得自由創設。

3．公文制作的程序性。公文的制作必須遵守有關的行文規則和報批程序，否則就不能成其為公文，更不能生效。

4．公文處理的權威性。黨政機關的公文是管理黨和國家的重要工具，體現國家的權力和意志，是傳達制發機關決策意圖的重要手段，在法定的時間和空間范圍內對受文機關具有強制性的作用。如強制予以貫徹、執行、傳達、辦理等。

5．公文執行的時效性。公文的執行效用具有明顯的時間限度，即在法定的或一定的時間范圍內有效，超過這個時間限度就失效。

（二）黨政機關公文處理的特點

1．從屬性。公文處理工作從屬于所在機關，體現其意圖，為其實施領導和處理公務服務。

2．綜合性。黨政機關公文內容覆蓋面廣，在公文處理過程中，需要加強與上級機關的請示匯報，需要加強與同級機關的溝通銜接、協調配合。

3．內部性。公文處理屬于機關內部的管理、服務工作，傳遞流轉有范圍的限制，涉密公文不得對外公開。

4．整體性。公文處理是一項系統工作，在運行中涉及許多環節，而且程序性要求較強。

5．嚴肅性。公文處理直接為機關實施領導和處理公務服務，事關全局，責任重大。公文一字之差、一字之漏，一個時期沒標對，一個數據、名字、名稱沒核準，都可能給工作帶來不可挽回的損失。

（三）黨政機關公文的格式

公文的版式以及格式要素的具體應用，《黨政機關公文版式》國家標準將作詳細規定，該國家標準目前中辦、國辦正在研究制定中。

云南省委辦公廳于2011年下發了《關于做好省委文件改版工作的通知》，對省委文件印制格式標準作出了的具體規定（云南省委標準），主要內容詳見文件規定。

（四）黨政機關公文的種類

根據《黨政機關公文處理工作條例》，現行的黨政機關公文整合調整為15種：

1．決議：適用于經會議討論通過的重要決策事項。

2．決定：適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。

3．命令（令）：適用于公布行政法規和規章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員。

4．公報：適用于公開重要決定或者重大事項。

5．公告：適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項。

6．通告：適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項。

7．意見：適用于對重要問題提出見解和處理辦法。

8．通知：適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。

9．通報：適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神或告知重要情況。

10．報告：適用于向上級機關匯報工作、反映情況，回復上級機關的詢問。

11．請示：適用于向上級機關請求指示、批準。

12．批復：適用于答復下級機關請示事項。

13．議案：適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項。

14．函：適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。

15．紀要：適用于記載會議主要精神和議定事項。

上述15種文種適用范圍各不相同，務必準確把握、正確適用。在文種的選擇和使用時要注意以下幾個方面：

.必須遵照《條例》的規定，使用統一規范的文種名，不能隨意編造。如總結、方案、規劃都不是規范文種。

.必須符合制發機關的身份和權限。如命令（令）只能由省級以上行政機關使用；公告只有黨和國家向國內外宣布重要事項或者法定事項時才能使用；議案是各級人民政府向按照法律程序向同級人民代表大會及其常委會提請審議的事項，其他機關不能擅自使用。

.必須依據公文的內容選定和使用合適的文種，做到“量體穿衣”。

.必須符合行文關系和行文規則，分清上行文、平行文、下行文，掌握近似文種的區別。

幾組容易混淆的文種

★

“請示”與“報告”

行文目的不同。

行文時間不同。

行文的處理要求不同。

行文的內容不同。

★

“決定”、“通知”、“意見”

共性：都適于向下級機布置安排工作，提出工作的原則、要求和做法等。

不同：

指揮性決定——事由重大，比較原則，明確的執行要求；

指示性通知——事由可大可小，補充完善，具體，更具可操作性。

以上兩個

“必須”執行。

下行意見——新情況、新問題，方向性、指導性，下級機關“可以做什么”，“應當”按著什么原則、朝著什么方向去做，一般沒有明確的具體要求。

★

“通報”與“通知”

相同之處：都具有知照性。

不同之處：通知提出具體工作意見和辦法，要求遵照執行或限期執行；而通報則著眼于思想和路線方面的教育，執行要求較原則。

★

“決議”與“決定”：均是決策性文件。

在制發程序及形成上有所區別：決議必須經過會議討論通過，而決定可由某一機關直接作出決定。

在內容上也略有區別：決定的適用范圍更加寬泛；決定比決議更加具體化；決定具有較強的針對性。

★

“函”與“請示”、“批復”

凡是向同級或無隸屬關系的機關單位行文，不管是請求性、答復性還是商洽性的，一般都應該使用“函”。而下級向上級的請求性事項，要用請示，上級向下級的重要性、正規性事項的答復、指示、批示要用批復。

文種使用中的常見問題

★

自造文種：

“匯報材料”

“答復”

“補充說明”

“方案”

“計劃”

“制度”。如：《關于進一步加強統戰工作的匯報材料》（應為“報告”）

“計劃”“總結”“方案”“制度”等，上行時可轉化為“報告”或“請示”文種上報；下行時可轉化為“通知”文種發出。

★

濫用文種：

濫用“兩告一通”（即“通告”、“公告”、“通知”）

如：《××縣人民政府關于表彰計劃生育先進集體和先進工作者的通知》

（應為“通報”）

★

并用文種。

“請示報告”

“請示函”

“批復通知”，如：

《關于批準成立××協會的請示報告》

（應為“請示”）

《××省人事廳關于批準錄用×××等×名同志為國家公務員的批復函》

（應為“批復”）

《關于給予×××黨紀處分的批復通知》（應為“批復”）

★

錯用文種。

“函”和“請示”或“報告”：如《××關于撥付×××經費的請示》（主送××財政局，應為“函”）；《×××關于給予項目前期經費補助的報告》（主送上級主管部門的，應為請示）。

“通報”和“通知”：前者側重于表彰先進、批評錯誤、傳達重要情況和重要講話；后者側重于要求下級機關執行的事項，或者告知下級乃至平級機關周知、掌握的情況等。

（五）行文規則

公文的行文規則是各級機關制發公文、處理行文關系必須遵守的準則?！饵h政機關公文處理工作條例》對行文規則作出明確具體規定，是公文處理的“綱”。總體要求有：

1.確有需要行文規則。

要求行文必須確有必要，注重實效，控制行文數量，力求精練、簡短。

2．按隸屬關系行文規則。

行文關系就是發文機關與收文機關之間的公文往來關系。黨政機關有3種行文關系：

一是上下級之間領導與被領導的關系；二是上下級之間業務指導與被指導的關系；三是平行機關或不相隸屬機關之間的關系。關系不同則行文要求不同。

3．按職權范圍行文規則。

黨委、政府辦公室

：在自己的職權范圍內向相關部門行文；根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文，（傳達黨委、政府的指示，答復下級黨委、政府的請示等），但必須注明“經黨委、政府批準（同意）”。

黨委、政府各職能部門：各部門可以互相行文；可與下

一級黨委的對口業務部門行文；不得向下級黨委、政府發布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。特殊情況可根據本級黨委、政府的授權向下級黨委、政府行文，但必須注明“經黨委、政府批準（同意）”

；4.可以“函”的形式與下一級黨委、政府商洽工作、詢問和答復問題、審批職權范圍內的事項。

4．聯合行文規則。同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文（既可聯合向上行文，也可聯合向下行文）。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。聯合行文必須是兩個以上同級機關、必須確有必要，并明確主辦機關或部門。

5．協商一致規則。凡下行文中內容涉及其他機關的職權范圍時，行文前應與有關機關和部門就有關問題協商一致，否則一律不得各自按照自己的意見向下行文。協商后未取得一致意見時，應報請上級機關協調或裁定。

6．受雙重領導機關行文規則。受雙重領導的機關向一個上級機關行文，必要時要抄送另一個上級機關，但要寫明主送機關和抄送機關，由主送機關負責答復其請示事項。

7．抄送的規則。上行文不得抄送其下級機關；受雙重領導的機關向一個上級機關行文，必要時抄送另一個上級機關。

當前行文中存在的突出問題

1．隨意請報：“多頭主送”、“越級上報”、“主送領導者個人”、“一文多事”或“一事多請”、“報告中夾帶請示事項”、“不經協商上報”、“黨政不分”。

2．亂抄濫送：上行文抄送下級機關、下行的一般性公文抄送上級機關、對收文機關領導一一抄送、已屬主送的機關，在抄送中再次列出。

3．其他存在問題：“附件不全不清”、“手續不全”、“超越職權行文”、重大問題，部門未經本級黨委、政府同意就直接請示上級業務主管部門、平級之間使用上行或下行文。

（六）公文的辦理

1．辦理程序：公文辦理包括收文辦理和發文辦理。收文辦理包括簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復等程序。公文經過起草、校核、簽發后轉入發文辦理，發文辦理包括復核、登記、印制、核發等程序。

2．基本要求：準確、及時、保密、安全。

三、關于常用公文的寫作

（一）起草公文的基本要求

1．符合路線方針政策、國家法律法規、上級指示精神和決策要求，準確體現發文機關意圖，并同現行公文相銜接。

2．全面準確反映客觀情況，提出的政策措施切實可行。

3．觀點明確，條理清晰，結構嚴謹，表達準確。

4．文風端正。

5．人名、地名、時間、數據、引文準確

6．文種、格式使用正確。

（二）起草公文的基本步驟

1．確定主題，謀篇布局。

2．收集材料，分析素材。

3．安排結構，擬定提綱。

4．組織撰寫，修改潤色。

5．協商溝通，審核報批。

（三）幾種常用公文的寫作

常用的文種有決議、決定、意見、通知、通報、報告、請示、批復、函、紀要等，使用頻率最高的是：通知、意見、請示。熟練掌握這三種文種寫法，就能以不變應萬變。

第一類

通知性公文的寫法

在機關公文中，通知是應用最廣泛的一種公文，被稱之為口袋文種，可獨立成文，也可同意見、規定、報告、會議紀要等文種搭配行文。通知的適用范圍包括：批轉下級機關的公文；轉發上級機關和不相隸屬機關的公文；傳達要求下級機關執行的事項；傳達需要有關單位周知的事項；人事任免等等。

起草通知時，一般要求開門見山，簡明扼要，交待清楚“是什么、為什么、怎么做”就行了，不要故意拼湊內容、人為擴充篇幅。另外，有些單位起草通知時，經常隨意使用“此通知”或“特此通知”作為結束語，從嚴格意義上講，這是不規范的，特別是作為下行文行文時，內容交待清楚即可，不必畫蛇添足。

通知的結構模式：

標題：發文機關+事由+文種

由頭：根據什么發通知。

內容：發文的意義，具體事項，工作要求等。

通知的寫作思路：根據通知內容有所不同。

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會議通知

標題：以電報形式下發，標題可不標明發文機關。

開頭部分：交待會議召開的目的和依據，要有會議批準和同意機關授權的交待。

主題部分：

1．會議內容、任務（也可在會議開頭時敘述）

2．會議時間和地點

3．參會范圍或人員

4．有關事項（會務要求、注意事項）

結尾部分：無

會議議程一般不反映在通知中，重要會議可在制定會議方案時明確。

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工作通知

示例一：

●

提高思想，統一認識?！痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢?。

●

明確目標任務，把握基本原則?！痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢?。

●

采取有效措施，分步推進實施?！痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢痢?。

●

加強領導，務求實效。

××××××××××××××××。

示例二：

●

目標任務

●

方法步驟

（一）摸底調查

（二）任務分解

（三）集中實施

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工作要求

（一）加強組織領導

（二）務求工作實效

（三）強化督促檢查

專項工作也可直接分條目逐條把工作內容、要求寫清楚即可。

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關于批轉、轉發、印發文件通知

通知是一個萬能文種，只要無法在《黨政機關公文處理條例》中找到的文種，必須借助通知類文種發出。如綱要、方案、總結、要點等，甚至于意見、請示，均可通過轉化為“通知”文種下發。

目前直接使用批轉形式行文的很少，若請示單位需要上級單位批轉執行的，一般在請示的結束語中使用“以上請示如無不妥，請轉發XXXX單位執行”，上級單位同意的直接轉發即可。

1．〔印發文件通知〕

中共保山市委辦公室

保山市人民政府辦公室

關于印發《保山市突發公共事件新聞報道

應急方案》的通知

各縣區黨委、人民政府，市委各部委，市級國家機關各委辦局，各人民團體，市直各企事業部位：

經市委、市政府同意，現將《保山市突發公共事件新聞報道應急辦法》印發給你們，請認真貫徹執行。

中共保山市委辦公室

保山市人民政府辦公室

2009年2月5日

如果印發的文件沒有專門對相關重要性、必要性作闡述的，可在印發通知中予以強調。

中共保山市委辦公室

保山市人民政府辦公室

關于印發《保山市人才隊伍建設規劃綱要（2010—2020）》的通知

各縣區黨委、人民政府，市委各部委，市級國家機關各委辦局，各人民團體：

《保山市人才隊伍建設規劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《綱要》）已經市委、市政府同意，現印了給你們，請認真貫徹落實。

《綱要》是今后一個時期我市才隊伍建設的指導性文件。加強人才隊伍建設，對于…………，具有十分重要意義。各縣區、各部門要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，從戰略和全局的高度，深刻認識人才在經濟社會發展中的基礎性、戰略性、決定性作用，深刻認識做好人才工作的重要性和必要性，強化領導，實化措施，全面加強人才隊伍建設，為推動保山科學發展和諧發展跨越發展提供有力人才保障。要按照《綱要》的部署要求，結合實際，制定具體政策措施，切實把這項工作抓緊抓好，抓出成效。

中共保山市委辦公室

保山市人民政府辦公室

2011年5月5日

除主管機關授權印發文件外，經領導同志同意，領導的重要批示、重要講話也可以《通知》文種印發。

2．〔轉發上級文件通知〕

各縣區黨委：

現將《中共中央辦公廳關于進一步改進和規范領導同志活動新聞報道的通知》（中辦發〔2009〕15號）轉發你們，并提出以下貫徹意見，請一并貫徹執行。

中共保山市委辦公室

2010年12月29日

3．〔轉發同級文件通知〕

中共云南省委辦公廳轉發

《團省委關于召開共青團云南省第十三次

代表大會的請示》的通知

各州、市委，省委各部委，省級國家機關各委辦局黨組（黨委），各人民團體黨組，各大專院校黨委：

《團省委關于召開共青團云南省第十三次代表大會的請示》已經省委同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

中共云南省委辦公廳

2012年2月13日

第二類

請示性公文的寫法

請示，是下級機關向上級機關請求指示、批準辦理事項使用的公文。它是請示性的上行文，一般要求上級機關作出批復、指示。

1．請示類文種結構為：

標題：一般由“機關事由文種”構成。

緣由：應有理有據，具體明白。

事項：具體明確，要實施什么項目，需要多少錢，需要成立什么機構。

在實際工作中，請示一般分為三類：

請求指示。解決“我們請求該怎樣做”

請求批準。解決“請求批準我們這樣做”

請求批轉。解決“我們請求有關單位這樣做”

請示是典型的上行文，行文要求嚴格，請求上級解決的事項是什么，必須明確。

2．請示行文規則：一是堅持一文一事，不能一文多事或一事多請；二不能與“報告”文種合用，寫成請示報告；三是不得用“報告”代替請示，在報告中夾帶請求解決事項等；四是主送機關只能明確一個，不能一文多送。如公文內容涉及的部門可用抄送機關形式分送，但不能抄送下級機關。五是不能越級行文；六是除上級領導要求外，一般不得給領導個人行文；七是應在附注位置注明聯系人和聯系電話。八是請示事項涉及2個以上部門的職能工作時，要協商形成一致意見后才能上報。

如：《中共××市委關于舉辦××同志誕辰100周年紀念活動的請示》

第三類

意見性公文的寫法

意見，用于對重要問題提出見解和處理辦法的公文。行文方向較廣，既可獨立成文，也可搭配行文，而且上行文、平行文、下行文均可使用。作為上行文、平行文的意見，主要是行文機關闡述自己就某方面工作的意見建議或處理方法等，旨在供受文機關參考，文件結尾部門一般有“以上意見妥否，請參與”的結束語；如果需要請上級機關批轉執行的意見，結束語應寫成“以上意見如無不妥，請批轉各地、各部門貫徹執行”。作為下行文的意見，下級機關必須遵照執行，因此，向下級機關制發意見，務必突出指導性、政策性和可操作性，以便下級機關貫徹執行。

經批轉下發的意見，一般與通知搭配行文。如：《中共××省委、××省人民政府批轉〈省財政廳關于進一步做好“雙增雙節”工作的意見〉的通知》

在實踐中，我們常見的是作為下行文的意見，主要有兩類：一類是工作安排意見，一類貫徹上級重要文件的實施意見，寫法上主要采取的是條目式寫法。結構模式如下：

中共×××委關于×××的意見

（XXXX年X月X日）

一、加強×××

必要性和重要性的認識（全局性主要工作，特別是大家不太熟悉的新任務、新活動等工作安排，一般要對開展這項工作的重要意義作簡要闡述，這既是引起受文機關高度重視的需要，也是行文規范化的要求。要求下級機關開展工作當然要讓其知道原因理由、政策依據等。如果工作屬常規性任務，但需要進行強調安排的，重要性、必要性可不講，可根據需要總結分析一下當前面臨的形勢，也可直接寫指導思想、總體要求、目標任務等）

（一）×××

×××

（二）××××××

（三）××××××

二、指導思想、基本原則和總體目標

（四）指導思想

（五）基本原則

（六）總體目標（目標任務、發展目標）

（方法步驟、活動安排）

三、主要舉措（發展措施、政策措施）

（七）××××××

（八）××××××

（九）××××××

四、加強組織領導（組織保障）

（十）××××××

貫徹上級重要文件的實施意見，寫法也以條目式為主，開頭部分點明貫徹落實的具體文件，接著逐條闡述指導思想、目標、原則、任務和工作重點、保障措施等。如：

中共保山市委

保山市人民政府

關于貫徹云南省旅游產業發展和改革規劃綱要的實施意見

（2010年1月10日）

為認真貫徹落實好《云南省旅游產業發展和改革規劃綱要》和《云南省人民政府關于云南省旅游產業發展和改革規劃綱要的實施意見》（云政發〔2009〕150號），進一步加快保山旅游產業發展與改革工作，把保山建成中國一流、國際知名的康體休閑度假旅游目的地，特制定以下實施意見。

一、總體思路、主要目標和基本原則

（一）總體思路

（二）主要目標

（三）基本原則

二、主要工作任務

（一）發展的主要任務

1.優化旅游空間布局。

2.打造康體休閑度假旅游目的地。

3.開發特色文化體驗旅游產品。

4.大力發展鄉村特色旅游。

5.培育發展旅游新業態。

6.大力發展特色旅游商品。

（二）改革的主要任務

1.推進旅游管理體制改革。

2.建立多元化投融資體制。

3.培育旅游龍頭企業。

4.建立和完善旅游要素市場。

三、構建旅游產業發展支撐體系

（一）加大招商引資力度，構建大項目支撐體系。

（二）加快基礎設施建設，構建旅游要素支撐體系。

（三）加大宣傳促銷力度，構建市場支撐體系。

（四）加強市場凈化整治，構建環境支撐體系。

（五）實施人才強旅戰略，構建人才支撐體系。

四、保障措施

（一）加強組織領導。

（二）建立協調聯動機制。

（三）制定配套政策

（四）加大投入力度。

（五）突出責任落實。

（七）強化督查考核。

第四類

決定性公文的寫法

決定，是用于對重要事項或重大行動作出決策部署，獎懲有關單位和人員，變更或撤銷下級機關不適當決定事項的公文。決定具有特定的權威性、全局性、強制性，一經作出，下級機關必須堅決貫徹執行。因此，寫作思想一定要鮮明，肯定什么，否定什么，提倡什么，反對什么，必須態度明確，不能模凌兩可，含糊其辭。常見的決定有工作決定、表彰決定。工作決定的寫法與意見有些相似。

《決定》可由會議討論通過，也可由本級機關作出。如：《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》、《中共云南省委關于在全省實行領導干部問責制的決定》。

中共保山市委

關于以“四比四促”載體深入開展向楊善洲

同志學習活動的決定

（2011年4月15日）

近日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤作出重要指示，要求廣大黨員干部向楊善洲同志學習。為認真貫徹落實好胡錦濤總書記重要指示精神，根據中共云南省委《關于認真貫徹落實胡錦濤總書記重要指示精神深入開展向楊善洲同志學習活動的通知》要求，市委決定，在廣大黨員干部中深入開展“四比四促”活動，把向楊善洲同志學習活動進一步推向深入。

一、充分認識深入開展向楊善洲同志學習活動的重大意義

二、準確把握向楊善洲同志學習活動的內容

三、開展向楊善洲同志學習活動的指導思想、總體要求和基本原則

四、開展向楊善洲同志學習活動的方法步驟

五、加強向楊善洲同志學習活動的組織領導

從上例文稿可知，工作決定與意見的結構模式基本相似，區別在于內容更重要、寫法更宏觀（但必須具有操作性、可行性，重點必須明確，具體措施可留給下級機關去細化去安排）、執行更有力。

除了工作決定外，大家常見的是表彰決定。表彰決定寫法相對固定，比較好把握。要求開門見山，開篇就高度概括工作、充分肯定成績，由此推導出工作中涌現出一批先進集體和先進個人的結論。接著順勢提出黨委、政府的決定表彰事項。作出決定前，一般用一句過渡語連接，如“為發揚成績，表彰先進，激勵廣大基層黨組和共產黨員、黨務工作者在推進黨的建設新偉大工程中奮發進取、建功立業，黨中央決定……”、“為表彰先進，宣傳典型，市委決定……”、“為總結經驗、鼓勵先進，推動……深入開展，市人民政府決定……”。最后由作出表彰決定的機關分別對先進集體、先進個人提出希望，對下級機關發出號召或提出工作要求即大功告成。若表彰的名單、名冊較長，可另頁附后，但不能稱之為附件，仍屬正文內容之一。這樣處理便于公文過渡順暢、銜接緊密、內容緊湊、印制美觀，否則會讓人有割裂之感。起草表彰決定務必突出先進事跡，彰顯表彰的目的、意義，而對評選的過程不必著墨太多，甚至不寫。

決議，也可歸為決定性公文一類，它主要用于經會議討論通過的重要決策事項。決議必須經會議討論通過，一經會議通過發布，個人不得擅自修改，若需要修改，必須再次提交會議討論通過。

第五類

報告性公文的寫法

報告，是下級機關向上級機關匯報工作、反映情況、答復上級機關詢問使用的公文。這類公文的適用范圍很明確，但在具體應用時，也需要注意一些問題。從報告的內容來說，不能夾帶請示事項，報告屬于閱知性公文，不需要答復辦理，如夾帶請示事項，受文機關不便辦理，還會誤時誤事。從受文機關內范圍來說，主送機關可以根據公文內容確定，報文機關認為該送的機關都可以作為主送機關，相對比較靈活，不象請示那樣嚴格。從行文的體例上來說，報告的結束語一般使用“專此報告，請閱示”、“特此報告，請審核”、“以上報告如有不妥，請指示”、“以上報告如無不妥，建議批轉各地區、各部門貫徹執行”等，但不能使用“請批示”、“請批復”等語言。我們的慣常做法，報告一般不使用什么結束語，工作匯報、情況反映清楚即可。

常見的報告有工作報告、會議情況報告、災害事項報告等。

工作報告，主要向上級機關匯報專項工作開展情況，內容主要包括取得的成效（或基本情況）、主要做法、存在問題、下步工作意見建議等。

會議情況報告，主要是向上級機關匯報重要會議（一般是經上級機關批準召開的區域性會議，包括協調會、座談會、研討會、洽談會、交易會等）的組織召開情況和會議成果等。寫法上要求重點突出，言簡意賅；內容上一般包括三個部分：開頭部分簡要敘述會議概況（時間、地點、參會人員、邀請出席的領導等）；第二部分是報告的主題部分，要求全面反映會議精神，包括會議指導思想、會議討論、研究、協商的主要內容、會議議定的主要事項等；第三部分，主要就落實會議精神作表態。如：本次會議在XXX的關心指導下，在有關部門的大力支持下，經與會代表的共同努力，取得了圓滿成功。與會各方決心在XXX的領導下，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發展觀，深化改革，擴大開放，加強合作，合力推動XXX科學發展、和諧科學、跨越發展。

災害事項報告，主要是上機關匯報災害、事故的發生發展、處置辦法、損失損害情況等，要求及時準確、客觀真實。

第六類

通報性公文的寫法

通報，主要用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神、交流重要情況。系下行文，具有明顯的典型性、針對性、準確性、真實性和時效性，特別是對問題的通報要及時、準確，快速行文通報，時間過去了才通報，就起不到指導、教育的作用，也就失去了行文的目的。如：

《xx省紀委關于XXX違紀情況的通報》

第一部分：一般是簡述案件查處過程

第二部分：違紀當事人基本情況

第三部分：闡述違紀事實并分析根源

第四部分：逐條強調工作紀律或提出要求

又如：

《中共云南省委辦公廳、云南省人民政府辦公廳關于云南省xx年度黨風廉政建設責任制考核情況的通報》

第一部分：簡述考核工作開展情況

第二部分：總結分析執行責任制總體情況及存在問題

第三部分：考核結果

第四部分：提出下步工作要求

此外，黨委、政府認為不是非常重要表彰事項，也可授權黨委辦公室、政府辦公室以表彰通報發文，寫法與表彰決定大同小異，主要是評定程序方面有差異，表彰的含金量不同而已。

第七類

批復性公文的寫法

批復，主要用于答復下級機關請示事項的公文。有請示才有批復，因此反復與請示是“天生的一對”。在實際工作中，并非有請示就必須有正式批復，從精簡公文考慮，對于一般性的請示事項，有領導批示或指示的，可直接將領導批示或指示告之請示機關即可，不一定行文批復；對重大事項必須正式行文批復。批復一定要有針對性，請示什么問題就批復什么問題，文字要簡潔明了，一般不作更多闡述。

批復是上級機關對下級機關的下行文種，不能用于同級或不相隸屬的機關。

中

共

保

山

市

委

關于2011年市本級財政預算方案的批復

市人民政府黨組：

你們報來《關于審批2011年市本級財政預算方案的請示》（保政黨組字〔2011〕9號）收悉，經第96次市委常委會議研究，原則同意你們提出的2011年市本級財政預算安排建議，請按照常委會要求進行調整完善后，形成財政預算草案提請市二屆人大七次會議審查。

中

共

保

山

市

委

2011年2月20日

第八類

函的寫法

用于機關之間商洽工作、詢問和答復問題，向無隸屬關系的有關主管部門請求批準等。函的行文格式一般使用信函式格式，但實際工作中并不統一。在通常情況下，可根據函的內容靈活運用，屬于詢問和商洽事項，多用機關信函格式；屬于請示批準和答復事項，應當使用正式文件，以示重視和存檔備查。函的種類有以下幾種：

一是邀請函，如例：

xx軍區司令部：

xx省人民政府、xx省軍區定于x月x日召開xx省警備工作暨表彰大會，總結………工作，部署下一步警備工作任務，表彰先進集體和先進個人。屆時請上級領導機關派員蒞臨指導。

x年x月x日

中國國際貿易促進會：

在貴會的關心、支持下，在西南各省區市的共同努力下，2012年中國昆明出口商品交易會的各項籌備工作進展順利，將如期于今年x月x日舉行。為確保本屆昆交會獲得圓滿成功，使之成為促進與世界各國、全國各地交流合作的窗口和橋梁，敬請貴會領導撥冗蒞昆出席交易會開幕式，并檢查指導工作。

專此函請，順致敬意。

x年x月x月

二是請批函，如例：

xx軍區：

1998年7月，省人民政府批準xx口岸為一類口岸。隨著橋頭堡建設戰略的實施，該口岸的邊境貿易不斷擴大，旅游業迅速興起，投資環境日益改善，區位優勢日顯重要，2000年省人民政府向國務院上報了《關于請求將xx口岸批準為國家一類口岸的請示》，并已列入國家“十一五”口岸規劃。為了加快沿邊開放步伐，振興邊疆民族經濟，改善口岸發展環境，更好地發揮口岸綜合服務功能，特請求將xx口岸批準為國家一類口岸。

一、口岸概況?！?/p>

二、口岸現狀及發展預測?！?/p>

三、口岸查驗機構編制和設施建設?！?/p>

專此函報，請予審批。

x年x月x日

三是工作聯系函，如：《關于建議將省電子政務網絡管理中心移交省委辦公廳管理的函》。

四是工作答復函，如《中共云南省委對中共財政部黨組關于在深入學習實踐科學發展觀活動中征求意見的復函》。

例文：

xx主監會：

貴會《關于制約股份有限公司等3家企業發行A股的復函》（主監函〔1999〕12號）收悉。經研究，現就有關問題函告如下：

………

………

希望今后對我省企業申請上市工作繼續給予大力支持。

x年x月x日

第九類

紀要的寫法

紀要，原稱“會議紀要”，用于記載會議主要精神和議定事項。任何一級黨組織的會議都可以作紀要。

主要特點是：紀要不加蓋機關公章；紀要如需參會以外的機關通常借助其他文種，上行文可同報告或請示相搭配；下行文可同通知相搭配。

如：《中共××市委辦公室、××市人民政府辦公室關于轉發〈旅游宣傳工作專題會議紀要〉的通知》

除公文外，黨政軍機關的文秘部門還有承擔相當一部分應用文稿的起草任務，有些文稿盡管使用頻率較少，但很重要，領導很重視。

四、關于機關應用文（非規范性公文）的起草

（一）幾類應用文稿的起草

領導講話稿。是各級領導干部在各種會議或正規場合上所使用的帶有指示性、指導性的文稿。作為一種應用文，講話稿比較正式、嚴肅，也有相對固定的格式可循，如總結成績經驗、分析問題形勢、安排部署工作，又如重大意義、主要任務、重點措施等，但謀篇布局、中心界定、思想基調、觀點提煉、內容篩選等都比較靈活，而且領導的個人風格、講話習慣差異很大，必須因人而異、因事而異。因此在撰寫領導講話稿時，要弄清給誰寫、寫什么、怎樣寫，然后針對這三個問題，研究人、研究事、研究文。研究人，就是要準確把握領導意圖，通過聽會、學習領導文章、揣摩領導批示指示精神、閱讀領導新聞報道、向領導秘書了解情況等多途徑、多渠道把握領會領導意圖。研究事，就是針對要講的事和講話場合、講話對象，通過看上頭、摸下頭、觀外頭、找前頭、想后頭等，全方位研究確定領導需要講的內容。研究文，就是針對講的內容歸納提煉觀點，并力求通過變換角度、改變說法、稍加修飾等體現新意、突出個性。針對要講的觀點合理布局，在材料的選用上，要處理好輕重的關系，特別是事例不宜太多，多舉人們看得見、摸得著、可望又可即的事例，多用典型、事實、數據說話；在層次的表述上，要處理好展開與非展開的關系；在語句的選用上，盡量做到不說多余的話、不講交叉的事、不用重復的詞。

工作報告（會議報告）。在實際工作中，有一種不作為公文的工作報告，主要是領導班子的一把手代表黨委（常委會）、政府所作的工作報告。這類報告的結構多為三段式，內容總體包括總結成績經驗、安排部署工作、加強自身建設等三大塊，其中重點是第二部分，一般包括下步工作的指導思想或總體要求，目標任務和重點工作等，寫法相對固定，但內容選擇、層次安排、語言提煉等方面仍有相當的靈活性，特別是今后工作安排，要求深入調查研究，廣泛征求意見，力求目標任務可實現、部署要求可執行、政策措施可操作。

調研報告。有的也稱之為調查報告，主要是各級領導干部深入基層、深入實際、深入群眾調查，在掌握大量材料和真實情況的基礎上，通過總結成績經驗、剖析存在問題、綜合分析形勢、提出對策措施形成的書面報告。調研報告的寫法非常靈活，沒有相對固定的格式或體例，報告的結構完全視調研具體內容、調研工作開展情況靈活確定，調研者個人風格的不同，形成的調研報告也大相徑庭。調研報告常見的寫法是，開頭部分：說明調研目的、概括調研基本情況；主體部分：歸納總結、分析判斷、提出對策措施；結尾部分：概括全文、點明主題，展示前景、發出號召，說明有關事項等。也可不寫結語，意盡言止。如：

持續深化林權改革

加快發展林業產業

——云南省集體林權制度改革和林產業發展調查報告

一、我省集體林權制度改革取得顯著成績

（總結成績、歸納經驗）

二、對我省現代林業發展形勢的基本判斷

（林業發展優勢、林業發展的重要性、存在的主要問題）

三、對推進林改和現代林業發展的幾點思考

第一，提高思想認識，進一步加強對集體林權制度改革的組織領導。

第二，嚴格質量標準，重點抓好主體改革四個方面的工作。

第三，推進配套改革，建立健全五大林業制度。

第四，強化社會服務，建立林業發展的六大支撐體系。

第五，做強優勢產業，重點在五個方面實現新突破。

起草調研報告，最好不要人為選擇什么結構模式，要對收集掌握的情況材料認真進行梳理、篩選、分析、綜合，總結經驗規律，提煉主要觀點，提出對策建議，再根據調研內容合理確定調研報告的具體寫法。比如：2008年時任省長的秦光榮同志，在調研農村矛盾和糾紛后形成了一個別具一格的報告，他是這樣寫的：

經過一些調研，結合工作實際，我對當前的農民利益訴求和農村矛盾的了進一步的、更新的認識，初步形成了四個方面的觀點。

第一個觀點是：當前農業農村發展面臨的新形勢，呈現新變化（歸納總結了6個方面的新情況新變化）

第二個觀點是：新形勢下農民利益訴求出現許多新的特點（歸納總結了4個新特點）

第三個觀點是：農村矛盾糾紛有進一步發展的趨勢（歸納分析了主要存在的6個方面的矛盾糾紛）

第四個觀點是：從實踐科學發展觀的高度，進一步提高解決農民糾紛、滿足農民合理訴求的能力（提出了7個方面的具體措施）

直接用觀點作標題，讓人耳目一新。從內容上看，其實前三部分都是總結分析、歸納判斷，最后一個部分是對策建議。仍然有規律可循。

考察報告。顧名思義，即外出考察結束后向考察批準機關（黨委、政府）報送的情況報告。結構比較簡單，主要模式是：

第一部分：基本情況（簡要敘述考察團的組成、考察地點、考察學習內容等，也可在開頭語中講）

第二部分：主要收獲

第三部分：主要體會

除上述應用文稿外，實踐中還經常碰到工作總結、工作（活動）方案、工作計劃等，這些應用文稿結構比較固定、寫法相對簡單，而且有規律可循，如果大家有興趣，可自行總結歸納。

（二）幾點體會

寫文章的本領不是與生俱來的，無論是公文還是其他應用文稿的寫作，都不可能一蹴而就，必須勤于積累、善于總結、勇于實踐、樂于操刀。惟有多學多看、多寫多練、多思多改，才有可能擔當職責、完成任務。關于公文的寫作，個人有幾點體會，供各位同仁參考：

一是領會領導意圖，適應領導風格。公文的法定作者是領導，代擬的初稿能不能成功，“生殺大權”在領導。一個文件、文稿要成功，取決于領導是否認可、是否滿意。擬稿的同志必須盡可能領會領導意圖，做有心人、細心人，注意從領導修改的重要文件、領導作出的重要批示、領導關注的重點工作、領導思考的熱點問題、領導平時的重要講話中了解領導的決策意圖，適應領導的思維方式、講話風格、用語習慣等。

二是學習積累，厚積薄發。肚子里裝的貨多了，腦子里思考多了，寫起來就從容一些。要注意學習新理論、新政策、新精神、新知識；注意收集、整理和積累與自己工作相關的資料；注意了解掌握各地各部門的工作進展情況。吃透上頭，摸清下頭，就有寫頭。只要認真收集好資料，占有材料，肯定能寫好。

三是走點捷徑，在借鑒中提高。公文自身有一定規律可循。學會依葫蘆畫瓢。寫文章“抄”是一種學習，一種借鑒，一種啟迪。特別是謀篇布局、框架結構、語句搭配等方面，都可通過學習模仿好公文、好文章來訓練提高。

四是交流碰撞，換位思考?！拔恼虏慌赂?，越改越精彩”。好文章與其說是寫出來的，不如說是改出來。實踐中，重要的文稿都是經過草擬修改、領導修改、會議修改出來的。作為擬稿人，要認真做好擬稿修改工作，通過用心朗讀法、反復修改法、冷卻處理法，對文章的中心思想、篇章結構、語言文字、標點符號反復推敲。同時，要主動與大家交流切蹉，廣泛聽取別人的意見建議，敢于請別人幫助修改文章，那怕是自認為是精華，也要有“割舍”的心。只有這樣才能啟發思路、取長補短、不斷提高。

寫文稿是一次艱苦的工作，沒有從事過這項工作的同志是很難體會到其中的艱辛。以上是我長期處理公文中積累的一些看法，是本著坦誠的態度提出來的，肯定存在一些值得商榷地方。

由于水平有限、準備不足，講得不對之處，請各位同仁見涼。

謝謝大家！