關于加強流動人口管理和服務的研究

近年來，隨著我市經濟的高速發展，大量外來人口涌入我市，同時產業化的地區差異，也促進流動人口的大量流動。至去年底，我市流動人口數已達11萬多人。外來人口的大量涌入，一方面為我市提供了充足的勞動力資源，促進了經濟發展；另一方面也給社會治安、計劃生育、城市建設、文化教育、社會管理等方面帶來了許多新的問題。為此，積極探索和研究流動人口管理和服務對促進社會經濟發展、合理配置資源、有效預防和減少犯罪、建設社會主義和諧社會有著重要的意義。

一、我市流動人口現狀

1、主要來源。流動人口的流動，在很大程度上處于無序狀態，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份復雜，良莠不齊。來我市務工的流動人口，省內的主要來自泰州其他縣（市）區、鹽城、徐州和連云港等地；外省的主要有四川、云南、貴州和浙江等地。其中泰州市內20671人，泰州市外的58548人（公安局統計數據）。

2、就業狀況。在流動人口中，大部分人來自于生活貧窮、經濟欠發達地區。文化程度以初中為主，平均受教育年數8.7年，缺乏法律知識和勞動技能，且缺少學習和培訓的機會。就業主要以非公有制經濟部門為主，職業層次較低。從職業看：從事體力勞動的占51%、從事服務業占29%、經商占15%、其他占5%。

3、保障水平。由于社會保障機制問題，流動人口一般無法完全享受我市城市市民的社保福利。據統計，流動人口在較穩定企業務工，參加失業保險、養老保險和基本醫療保險的比例大大低于我市本地戶籍人口的保障水平。

4、居住條件。全市流動人口中，集中居住在各企事業單位宿舍的只占總人數的27%，更多的是散居在全市各鄉鎮、街道居民零星的出租房和其他各類工棚中。在沿江一帶，有的農戶甚至將過去的豬欄、違章棚改為簡易房出租給流動人口。分布在各鄉鎮、街道的流動人口集中居住地，規模小，公共服務設施差，安全隱患較大。

二、我市流動人口管理的主要措施和成效

（一）組織管理體系基本建立。2008年，在市政府的大力支持下，成立了“市流動人口服務管理辦公室”，并由市政府撥付專項經費用于辦公室的正常運轉。2009年全市各鄉鎮建立了相應的流動人口管理辦公室，落實了辦公地點和工作人員。各社區也成立了“流動人口服務管理站”，充分依靠各級黨政組織、社會組織和廣大群眾，與勞動保障、人口計生等部門密切聯系，通力協作，共同做好流動人口管理服務工作。逐步形成了綜治委牽頭、各部門、各鄉鎮參與，各社區服務管理站落實，各專兼職協管員實施的流動人口服務管理網絡體系，為流動人口的管理服務提供了組織保障。

（二）維權保障機制不斷健全。勞動部門能加大查處力度，及時調處勞資糾紛，并逐步完善流動人口的基本養老、醫療、失業、工傷、生育等保障措施。（法律援助、勞資糾紛）

（三）子女就學基本解決。市委市政府加大教育資金投入，積極保障流動人口子女受教育的權利，并明確了流動人口子女入學有關規定。目前，全市流動人口適齡子女實際入學（義務教育）人數3775人，入學率達100%，占全市在校生數的3.96%。

（四）不斷創新管理模式。2008年5月，市公安局在原七圩鎮（現虹橋鎮）培植了“中丹集團的流動人口集宿化管理示范點”和“沿江船廠散居流動人口落腳點掛牌式管理示范點”其成功經驗，得到省廳、泰州市局的充分肯定，并以簡報形式轉發。2009年各鄉鎮流動人口管理辦公室將全面推廣點上的經驗，本著“誰經營，誰負責；誰用工，誰負責，誰出租，誰負責”的原則；對用工單位、房屋出租戶、流動人口實行全面調查摸底，并在用工單位、流動人口落腳點安裝流動人口社會化管理系統，全面實行社會化管理。堅持熱情管理與依法管理相結合，大力推行市民化、親情化服務與管理，切實保障流動人口的合法權益，增加流動人口的認同感和歸宿感。

三、我市流動人口管理存在的問題和原因

（一）管理機制不健全。為加強流動人口服務管理工作，我市建立了市、鄉鎮(街道)

流動人口服務管理辦公室，村（居）流動人口管理服務站。而目前的現狀是，只有公安機關在唱“獨角戲”。造成這個原因，主要是在具體工作中存在“五缺”問題：一是缺乏制約措施。流動人口管理沒有納入政府任期目標，缺乏具體明確的管理職責、任務和指標，檢查、制約措施不夠。二是缺乏專職管理隊伍。長期以來形成了公安派出所獨家管理流動人口的局面，但公安民警和專職管理人員嚴重不足，制約了工作的正常開展。三是缺乏協調配合。流動人口管理涉及公安、工商、勞動、稅務、民政、交通、城管、計生、衛生等許多部門，由于政出多門，各自為政，缺乏協調配合，造成資源信息不能共享，綜合治理效能不好。四是缺乏服務意識。行政管理部門對流動人口管理多，服務少，致使有些用人單位對流動人口管理有抵觸情緒，不配合、不支持甚至逃避正常檢查的現象時有發生。五是缺乏經費保障。以前流動人口管理所需經費依靠收取的暫住人口管理費。取消收費后，因市財政困難，工作經費無法保障，造成無錢辦事的局面。

(二)信息統計不全面。流動人口的特點是流動性大、居住分散。隨著改革開放逐步深入和工業化、城鎮化、市場化加速推進，流動人口規模不斷擴大，社會管理難度越來越大。再加上基層派出所工作任務繁重、警力資源短缺等因素，造成流動暫住人口在部分轄區內底數不清、情況不明的情況。目前我市公安機關登記的流動人口數為79219人；據去年底人口普查統計數據表明，目前我市有流動人口11萬多人。約有30%的流動人口沒有統計上來。能夠進行流動人口統計的二條途徑----暫住證的辦理、出租屋的登記。目前都存在著一定的問題。一是公安貫徹中央提出的“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，簡化暫住證的辦理手續，未設置任何辦理暫住證的前提條件，但流動人口辦證的積極性沒有隨之提高，相反辦證率越來越低。二是房屋出租人只顧個人利益，不主動辦理申報出租房情況；只要交錢就可以租給其使用，不管承租人的職業、背景和承租原因。公安機關對未登記備案的出租人又沒有什么制約手段，致使出租房屋管理困難。而且出租房屋門難進，公安部門對暫住人口的管理得不到配合和支持，從出租房屋登記的途徑也無法得到比較準確的流動人口信息。

（三）權益保障不充分。由于對流動人口存在排斥、防范的觀念，在工作中歧視多于尊重、管理多于服務、防范多于保護的理念，造成流動人口權益得不到充分的保障。調研中，用工單位以臨時工、季節工為借口，不與流動人口簽訂勞動合同現象依然存在；即使簽訂合同，在工資待遇、勞動福利、社會保險、工傷處理等方面也不能依照合同執行。近年來，欠薪、拖薪及低于最低工資標準的現象在一定范圍內仍有發生。經統計，2010年共處理各類勞資糾紛投訴95件，其中涉及流動人口有5件，占總數的5.26%。

（四）違法犯罪漸走高。流動人口犯罪數量增多，且每年呈上升趨勢。2008年流動人口犯罪率占犯罪總數的17.33%、2009年占24.37%、2010年占31.80%。由于流動人口成分復雜，且流動性強，造成管理難度大，控制措施難以落實，給打擊查處流動人口違法犯罪活動難度日益增大。

四、加強市我流動人口管理和服務的對策和建議

流動人口的大量增加，是經濟社會發展到一定階段的必然產物，是我市領先蘇中，構建和諧社會的客觀需要。做好流動人口服務與管理工作，是實現我市經濟社會平穩有序協調發展的重要保證。

（一）完善流動人口管理的體制格局，進一步優化現有組織架構。

1、優化組織協調框架。根據我市流動人口組織體系的現狀，十分有必要對現有流動人口管理的組織協調框架做優化調整，形成總合協調、綜合管理、多線聯動的組織格局。一是在對現有格局不做大的調整的前提下，強化對“流動人口服務與管理工作領導小組”下屬辦公室的授權，建議由政法委一名副書記擔任主任，對常設機構的具體運作負責。要整合公安、計生、民政、人社、工商、稅務、衛生、教育等部門力量，明確要求上述各局要有一名副局長擔任流管辦副主任。這樣既可解決當前流動人口服務管理綜合協調中的一些結構性問題，又不用做大的結構調整，因而相對易行，能見實效。二是在條件成熟的情況下，調整建立功能相對健全的“流動人口服務與管理委員會”并成立“流動人口服務與管理局”，設置相應的部門，如綜合科、監督協調科、登記管理科等，給予一定的編制與職數，使其不但能承擔日常性的綜合協調監督的任務，還能發揮核心指導的導向作用。

2、完善屬地管理體制。流動人口服務管理的重心應放在基層社區，實行服務、管理、教育、維權“四位一體”的全程服務、綜合治理。強化村委會、居委會對流動人口的服務管理職能。完善村（居）、社區警務室的工作平臺，做到以村（居）為陣地，夯實基礎，抓好服務。根據“條塊結合，以塊為主”的原則，理順市流動人口綜合管理部門、相關職能部門、鄉鎮（街道）、村（居）各自職責，形成各司其職、相互配合的綜合人口管理體系。要把“中心戶長”的成功經驗，運用到流動人口服務管理上，實行“定人、定位、定責”的三定網格式責任管理模式，制定并落實工作機制和考核機制。

3、加強協管隊伍建設。要切實按500：1的比例，配齊配足協管員。專職協管員隊伍的聘任管理在市相應機構的指導、監督下，由鄉鎮（街道）負責。經費應按財政體制分級給予保證。要充分發揮專職協管員隊伍作用，加強培訓，完善“一支隊伍，綜合運作”的管理模式。鄉鎮（街道）協管員一律配備到村（居），實現一線工作制，專職從事流動人口服務管理和出租房屋登記工作，包括綜合信息的采集，協助職能部門對流動人口進行法律、社會公德、衛生安全等宣傳教育工作。

（二）加快流動人口服務與管理的信息化建設，進一步構建綜合信息共享平臺。

1、完善信息采集系統。要將流動人口信息化管理納入實有人口信息工作，整合現有公安、計生、勞動和社會保障等部門的信息資源，消除信息“孤島”。要求流動人口密集的企業安裝“社會化管理系統”，認真統計本單位流動人口信息，并與公安聯網。建立全市流動人口數據庫，實行“一口采集，多口使用”，“一方采集，多方使用”的信息采集與共享機制，建立融采集、統計、分析、查詢、交換等多種功能為一體的綜合性信息網。

2、建立信息檢測體系。對流動人口的數量、流動狀況、工作狀況、子女受教育狀況、生活質量狀況等進行動態監測，對相關信息實行動態維護，確保信息準確有效，及時掌握和預測流動人口發展態勢及其對區域經濟社會發展的影響，解決和疏導各種問題，防范各種因流動人口引發的社會矛盾，為流動人口調控提供信息來源，促進我區流動人口與經濟社會資源環境的和諧發展。

3、建立IC卡居住證制度。據資料顯示，廣州市政府規定，凡16周歲以上的非廣州市戶籍人員，在該市就業需暫住30日以上的，須向暫住地街道、鄉鎮暫住人員管理服務中心申領IC卡居住證，持卡人可按規定享受社保、申辦工商營業執照、申辦藍印戶口或轉辦常住城鎮居民戶口等；同時還規定，任何單位或個人不得雇用或招聘無流動人口臨時登記證或IC卡居住證的流動人員，大大提高了流動人口服務與管理工作的效率。建議市政府召集公安、計生、勞動等部門盡快研究出臺我市居住證制度。提高其含金量，增加其功能，變“要我辦證”為“我要辦證”。一是讓居住證和以業管人、以房管人相結合，使證件與人員、就業、住所的管理相統一，讓居住證、身份證、生育證明成為流動人口融入城市生產生活的法定有效證件，實現人口流動中的有效管理。二是讓居住證具有服務功能。持證人員在工作和生活上享有一系列的便利服務，包括：按規定申請子女就近接受九年義務教育，參加升學考試，包括中考、高考；申請參加專業技術職務的任職資格評定或職業資格考試、登記；參加各類學歷教育和非學歷教育的學習、職業技能培訓和國家職業資格鑒定；免費享受國家規定的計劃生育基本項目的技術服務和衛生防疫服務；參加市勞動模范、文明市民等光榮稱號的評選；向有關部門申報科技成果并獲認定、獎勵及資助；按規定申領機動車駕駛證和辦理機動車入戶手續。三是讓居住證具有使用功能。增加其勞動社保、計生、教育、金融服務等多項政府行政管理和公共服務內容，鼓勵其他公共服務機構和商業服務組織以居住證為“認證”依據，為居住證的使用提供更多社會便利。四是讓居住證具有動態管理功能。使居住證卡面含有姓名、照片等可視信息，卡內芯片包含從業狀況、社會保險、婚姻狀況、計劃生育、誠信和違法行為記錄等機讀信息，使居住證具有實現信息化跟蹤管理的功能。

（三）促進流動人口綜合素質轉型升級，進一步引導融合與自治。

1、強化職業技能培訓。勞動與社會保障、教育、科技、建設、財政等部門要按照各自職能，切實做好流動人口培訓工作。強化用人單位對流動人口從業人員的崗位培訓，對不履行培訓義務的用人單位，應按國家規定強制提取職工教育培訓費，用于政府組織的培訓。引導和支持現有教育培訓機構和勞務輸出派遣機構進行合作，與輸入地區和用工單位合作，有針對性地進行崗前培訓，提高培訓效率。制定鼓勵流動人口從業人員參加職業技能培訓、獲取各種職業資格證書的政策。充分發揮各類教育、培訓機構和工青婦等群團組織的作用，多渠道、多層次、多形式開展職業技能培訓。

2、探索建立流動人口素質教育體系。以流動人口為對象，根據他們的分布特點，按照生活集聚型、勞動集聚型、教育集聚型等三種不同類型，有計劃、分階段地開展有針對性的文明素養、行為規范教育，文化教育和技能培訓，以及遵紀守法、依法維權、優生優育、健康生活等現代觀念教育，探索建立符合流動人口特征的公民素質教育新體系，不斷增強其融入城市生活的主人翁意識和基本素養。

3、推進流動人口的融合與自治。在流動人口相對集中的社區和企業，政府要推動其加入工會、協會等自治組織，指導創新各種融合性組織形式及載體，強化流動人口“自我管理、自我教育、自我服務”。通過這些平臺更好地表達和維護流動人口的訴求，并在化解矛盾、法律援助、文化活動、素質提升、治安防范、環境整治、計劃生育等多個方面發揮積極作用，促使他們安居樂業。

（四）統籌優化資源配置，進一步完善各項政策保障。

1、資源配置納入規劃、突出重點。將流動人口的服務與管理列入全市經濟社會發展規劃，不斷完善區域性公正、公平的保障流動人口合法權益和具體利益的規定或配套政策。在短期內確保流動人口近12萬人的資源配置是有困難的。因此，要按照輕重緩急，確保教育、社保、衛生醫療先行，并要在流動人口比較集中的鄉鎮、街道，工業園區等配套相應的文體娛樂設施，留足教育用地、規劃衛生醫療網點等。在此基礎，根據逐步推進的原則，解決資源配置不足問題。

2、理順經費保障機制。要以確保外來流動人口服務管理事業發展、隊伍穩定、素質提高為目標，多渠道籌集經費。一是政府繼續加大財政投入力度。按照經濟發展水平，逐年加大財政投入力度，保障流動人口服務管理工作經費和工作條件，適當提高協管員福利待遇。二是鄉鎮（街道）加大籌資力度。各鄉鎮（街道）要采取措施，適當補助經費，確保流動人口服務管理所必須的經費。引導企業積極承擔社會責任，并通過相應的政府調控，按照“誰受益，誰出資”的原則，促使外來員工較多企業做好相關工作。三是開征房屋租賃稅費。《中華人民共和國個人所得稅法》第二條第八項規定：“財產租賃所得，應納個人所得稅”。適時開征房屋租賃稅費，能增加國家和地方財政收入，如果將其大部分用于流動人口管理與服務，將能大大緩解開展公共服務所造成的財政壓力。從而提高為流動人口管理與服務的質量；通過稅收杠桿的調節，還能扼制愈演愈烈的違建風；通過房屋租賃的登記備案，能摸清全市出租房屋的底細，有效打擊違法犯罪。總之，開征房屋租賃稅費能為流動人口營造更好的社會環境，也為常住人口營造安全的社會治安，是取之于民、用小錢辦大事的有力舉措。

3、關注民生，逐步實現流動人口同享基本公共服務。要關注流動人口子女教育。推進公辦教育資源利用，指導民辦學校規范辦學，提高辦學水平的教育質量，確保流動人口子女就學，享受“同質”教育。要改善流動人口居住條件。通過政府出臺相關政策，用工單位自主解決、社會多元主體投入，包括村集體土地入股等形式，加緊構建適應外來人口需求的多層次住房保障體系，逐步實現流動人口“居有定所”。要優化流動人口就業環境。大力培育勞動就業中介機構和勞動就業信息平臺建設，積極探索遏制拖欠流動人口工資的有效機制，打擊各種非法職介行為，規范服務質量，為流動人口的就業搭建一個良好的環境。要實行社會保障新政策。在完善勞動關系的前提下，建議以“廣覆蓋、低費率、可選擇、能轉移”為原則，為我市流動人口量身設定專門的社保政策。可借鑒廣州等地對流動人口專門設定的融養老、醫療、失業、工傷和生育“五險合一”的社保政策，創新保險機制，以“低標準、低享受”為原則，合理確定我市外來流動人口的社保費率。

（五）以強化管理績效為核心，進一步提升流動人口服務與管理水平。

1、規范服務管理流程。為有效提升流動人口服務與管理水平，有必要更為科學地設計流動人口服務與管理的整體流程。各相關職能部門的服務與管理工作應圍繞不同階段的工作內容有重點地展開。

2、強化動態分類管理。加強“三集中”管理模式探索。對不同的集中居住區域采取“校園式”、“營房式”、“旅館式”等管理方式，提升管理實效。按照“以房管人、以業管人、以證管人”的思路，增強動態環境下流動人口管理工作的針對性和時效性。對散居在出租屋中的流動人口要落實房主、中介機構的責任；對企業、場所中的流動人口要落實營業者的責任；對建筑工地的流動人口要落實施工單位的責任。合理利用有限的社會資源，建立多層次的外來流動人口服務管理體系。對相對固定的對象，要與常住居民同管理。特別是對于我市發展有突出貢獻的知識型人才、技能型人才和資本型人才，要為他們提供全方位的服務。對流動性較強對象要作為關注目標，給予較多關注。對重點控制對象要由公安部門列為重點人口強化管理。通過動態分類管理，使管理工作做到目的明確、有的放矢、控制有效。

3、創新服務管理模式。在調研中，中丹集團的流動人口食宿化管理、沿江船廠散居流動人口落腳點掛牌式管理，給我市流動人口管理和服務提供了很好的示范和推動作用。在下一步的工作中我們應在流動人口、出租房屋管理服務的手段和方法上進行大膽創新。一是建立《出租屋綜合管理責任書》制度，強化業主責任。由公安機關和出租房屋管理部門聯合與出租房屋業主簽訂出租房屋綜合管理責任書，責任書包括租賃合同登記備案、租住人員信息申報登記和出租房屋治安管理等內容。對拒不簽訂的，或不遵守法律法規，導致流動人口漏管，特別是出租房屋案件的，依法倒查并追究相應的責任。二是綜合管理員分片包干，實行跟蹤管理。將出租房屋和流動人口綜合管理服務的任務，按照“定崗、定責、定人”的原則，分解落實到每一個綜合管理員，提出具體的工作要求，深入細致地做好人口登記和動態管理工作。三是突出管理重點，實行分類管理。根據出租房屋和流動人口的不同情況，將出租房屋分為甲、乙、丙三等，將流動人口分為A、B、C三類，分別采取相應的管理服務措施。對甲等出租房屋和A類人員，以提供服務為主；對乙等出租房屋和B類人員，做到服務與管理并重；對丙等出租房屋和C類人員，集中力量進行強化管理。四是加大流動人口維權力度。建議市委市政府成立專門維護農民工合法權益的辦事機構----農民工維權中心；職能部門選派列入后備干部隊伍名單的人員到此集中辦公，各部門各司其職、各負其責、相互配合，全力解決農民工的維權問題。總之，流動人口服務與管理必須因地制宜，以人為本，不斷創新。建議按照“政府協調、部門參與、鄉鎮（街道）負責、村（居）落實”的原則，積極嘗試集多種功能于一體的服務管理新模式。