市人大常委會主任在全市人大規范性文件備案審查工作會議上的講話

同志們：

這次全市人大規范性文件備案審查工作會議，是今年市人大常委會決定召開的一次重要會議。會議的主題是，貫徹落實黨的十九大精神和今年全國人代會精神，總結人大規范性文件備案審查工作經驗，查找不足，研究部署進一步加強備案審查工作，推動全市人大規范性文件備案審查工作深入開展。剛才，市人大常委會法工委主任錢靜同志，通報了全市2017年人大規范性文件備案審查工作情況，部署了今年的工作任務。這次會議還是一次以會代訓，專門邀請了省人大常委會法工委備案審查處劉永華處長作輔導講座。劉處長結合十九大報告學習和自已多年從事規范性文件備案審查工作的體會，分析了備案審查工作的性質、形勢和任務，并就如何做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，進一步做好備案審查工作，提出了具有現實針對性的對策建議，對于我們做好今后的規范性文件備案審查工作很有幫助，希望大家回去后，把今天劉處長的講課內容認真加以“消化吸收”，落實到具體的工作之中去。下面，我圍繞會議主題，就如何以黨的十九大精神為指引，認真做好全市人大規范性文件備案審查工作講三個方面的意見：

一、全市人大規范性文件備案審查工作值得充分肯定

近兩年來，全市兩級人大常委會扎實推進規范性文件備案審查工作，在健全備案審查工作機制、創新備案審查工作方法、依法糾正存在的問題等方面，取得了實實在在的進步和成效。比較突出的工作和成效體現在以下幾個方面：

（一）積極探索備案審查工作機制。

一是共同研究論證工作機制。在備案審查過程中，市人大各專工委各司其職、協調配合，共同把關。對審查中發現問題的規范性文件，借助金華市地方立法研究院和地方立法咨詢委員會的專家力量，進行深入細致的研究論證，力求問題提得準、意見立得住，經得起法律和實踐的檢驗。如《金華市社會保障市民卡管理辦法（試行）》，市地方立法研究院和地方立法咨詢委員均從各自角度提出了相關審查意見，為市人大常委會法工委審查意見提供了重要支撐和依據。二是建立健全備案審查反饋機制。為增強規范性文件報備的及時性和切實提高規范性文件質量，市人大常委會法工委利用規范性文件備案審查通報的契機，與市政府法制辦就規范性文件的報備情況建立定期溝通反饋機制。對市人大常委會法工委在備案審查中發現的規范性文件存在的問題或者疑點，召開聯席會議進行定期專題反饋。2017年以來，多次專題反饋了規范性文件報備過程中存在的程序和實體問題。三是主動審查和被動審查相結合。對全市規范性文件進行“有件必備、有件必查”的同時，對公民、法人和其他組織依法提出的審查要求和審查建議積極回應，針對《金華市銷售燃放煙花爆竹管理辦法》存在的問題向市政府進行了反饋。

（二）“三多”做實備案審查工作。

市人大常委會的規范性文件備案審查工作采取了多種方式避免“單打獨斗”，形成了“多方合力”、“集體作戰”的氛圍，總結起來，是三個“多”：一是對上多請教。市人大常委會充分發揮背靠省人大常委會法工委的強大專業優勢，遇到疑難復雜問題，及時請教省人大常委會法工委的領導專家，得到了省人大常委會法工委各位領導和同志的鼎力支持。二是對下多指導。加強對縣級人大常委會備案工作人員的指導。特別是去年以來，市人大常委會法工委利用每次地方立法調研的機會，主動與各地法工委溝通，了解困難或者問題，開展業務交流，督促備案審查工作落實。對共性問題，在全年工作會議上進行通報、分析、部署。三是左右多溝通。在實行專工委審查機制的同時，加強與市政府法制辦的多層次多方式溝通。如規范性文件報備的及時性問題，以電話、QQ、微信等方式隨時進行溝通，提醒法制辦在將文件報送省政府的同時報送市人大常委會，使之成為規范。2017年以來，規范性文件報備及時性大大加強，市政府法制辦在向省政府法制辦報送之時能夠同時報送市人大常委會法工委。

（三）備案審查工作取得了實效。

一是全市兩級人大全面落實了“有件必備”和網絡報備。對所有備案的規范性文件，認真落實備案審查工作要求，以政府規章為重點，加強了對規范性文件合法性的審查力度，全市全年共對各級政府報備的364件規范性文件進行了審查。克服種種困難，確保了全市兩級人大常委會備案審查網絡報備系統的正常運行。二是有了實實在在的工作成效。金華市人大常委會對市政府2件規章和1件規范性文件提出了糾正意見，市政府認真研究并予以處理。當然，對規范性文件進行備案審查，不一定以撤銷同級政府、下一級人大多少規范性文件為唯一評價標準。有些問題政府相關部門自行進行了修改，有些問題在與相關部門溝通交流后避免了再次出現，這些都應該視為備案審查工作的成績。

二、全市人大備案審查工作也存在著不容忽視的問題

經過全市兩級人大常委會的不懈努力，我市的規范性文件備案審查工作不斷深入推進，取得了明顯成效。但是，從全市情況看，備案審查工作還存在一些問題。主要有這么幾個方面：

（一）思想認識還不到位。

首先，對人大備案審查制度的重要意義認識不到位。表現存在備案審查工作“無用論”，認為規范性文件的合法性由市政府各部門以及法制辦層層把關，審與不審都不重要，審查了也沒有太多意義”。不僅不進行實質性的備案審查工作，連形式上的備案審查都不愿意去做。例如個別縣（市、區）人大根本沒有向市人大常委會報送規范性文件的意識，需要反復督促才能報備。其次，對備案審查工作形勢發生的變化認識不到位。今年全國人大法制委員會首次向全國人大常委會報告規范性文件備案審查工作情況，全國人大法律委員會變更為全國人大憲法與法律委員會，全國人大常委會向全國通報規范性文件審查“個案”，都是備案審查工作形勢的重大變化的表現。對此，有的地方還是按照老思路、老觀點、老辦法做事情，導致備案審查工作流于形式。

（二）對備案審查工作存在畏難情緒。

有的是“怕工作難做”。認為備案審查工作“涉及面寬、工作量大、政策性強”，備案審查工作容易產生較大責任和某種后果；有的是怕“得罪人”，認為規范性文件備案審查是“挑刺、找毛病”，會嚴重影響與被監督對象的關系。沒有認識到備案審查和依法行政工作目的的一致性，在審查過程中，不求過得硬，只求過得去。有的是工作情況不明，如個別縣（市、區）備案審查工作人員既不清楚本級人大常委會出臺了有哪些規范性文件，也不積極督促本單位其他各工委提供相關信息，有的甚至與本級人大常務會辦公室的銜接工作都不愿意做，結果是遲報、漏報情況不斷發生。

（三）審查能力還不強。

審查能力不適應新形勢、新任務和新要求，導致“備而不審”、“審而不糾”的現象仍然存在。有的備案審查工作人員不清楚備案審查工作具體要做什么，除來文登記之外，沒有開展實質性備案審查。有的是工作方法簡單單一，既不能發現規范性文件存在的問題，對發現的問題也不能夠采取各種方式加以溝通、協商解決。

（四）制度執行力還有待強化。

從統計情況來看，規范性文件備案審查漏報、遲報仍然存在，特別是各縣（市、區）人大常委會向市人大常委會報送規范性文件及時性需要加強。對于這些問題，我們要清醒認識，高度重視，以務實的態度，認真研究加以解決。

三、進一步加強備案審查工作的幾點意見

備案審查制度是一項具有中國特色的憲法和法律監督制度。對規范性文件實行備案審查是維護憲法法律尊嚴、保證憲法法律實施、保證國家法制統一的重要制度安排。下面，結合近兩年來我市備案審查工作的探索與實踐及取得的初步成效，對如何更好地發揮備案審查的監督功能，維護法制統一，談幾點體會：

一是要進一步提高認識。

首先，中央對規范性文件備案審查工作越來越重視。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法的實施和監督工作，強調要加強備案審查工作。2013年黨的十八屆三中全會提出健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。2014年黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有的規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。2015年中央辦公廳出臺工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規范性文件備案審查連接聯動機制，實現“有件必備、有備必審、有錯必糾”。黨的十九大報告提出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”中央關于備案審查制度的基本功能，原表述是“保證憲法法律實施，維護法制統一”，現表述為“一是保證中央的政令令行禁止，二是保證憲法法律實施，維護法制統一”，備案審查工作增加“保證中央的政令令行禁止”的表述，我們要充分認識這一變化的重大含義。

其次，備案審查是憲法監督的基礎和著力點。合憲性審查是憲法監督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監督的基礎和著力點。憲法規定全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規、地方性法規。也就是說，憲法法律規定的備案審查中本身就包括了合憲性審查的內容。雖然合憲性審查和備案審查在審查的階段和范圍上有所不同，但目標是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律正確有效實施，維護憲法法律權威、尊嚴，維護國家法制統一，保護人民群眾合法權益。隨著全國人大常委會合憲性審查的推進，地方人大規范性文件備案審查工作必然要隨之加強。

第三，全國人大和省人大都加大了對規范性文件的備案審查力度。今年以來，全國人大陸續公開了一批已經糾正或者正在研究處理的規范性文件備案審查個案，如《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》對生態環境保護“放水”問題等。省人大除了加強對政府規范性文件備案審查之外，還加強了對地方各級人大常委會規范性文件備案審查工作，近期通報了兩期規范性文件審查糾正案例選編簡報。我們要認清備案審查工作要求越來越高、追責越來越嚴的新形勢，提高責任意識和風險意識，切實履行備案審查工作職責。

二是要自覺堅持黨的領導。

首先，加強黨的領導是做好備案審查工作的根本保證。黨的領導，是規范性文件備案審查工作必須堅持的基本原則，也是必須遵循的客觀規律。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。習近平總書記在黨的十九大報告中，把“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中的第一條。憲法修正案在第一章的總綱第一條中增加了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。我市備案審查工作必須始終堅持黨的領導、始終把握正確的政治方向、始終堅決貫徹黨中央和省委、市委的有關決策部署。

其次，嚴格落實中央和省委關于加強黨對規范性文件備案審查工作的具體部署要求。2015年中央下發的《關于加強黨領導立法工作的意見》中明確指出，一切違反憲法法律的法規、規章和規范性文件都必須予以糾正。2016年，浙江省委根據中央的統一部署要求，出臺了《關于建立健全法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的實施意見的通知》，對建立健全備案審查分工負責、移交處理、提議審查、征求意見、會商協調等工作機制，提出了具體部署和要求。這就要求全市兩級人大常委會黨組，要進一步加強備案審查工作的領導，把備案審查工作作為常委會重要日常工作，擺上重要議事日程，列入年度監督計劃，特別是分管負責的領導要切實負起責任，定期研究部署規范性文件備案審查工作，對審查發現的問題要督促落實整改，對工作中存在的問題要及時研究解決，切實按照中央和省委、市委的要求履行好法定職責。

三是要進一步創新工作方法。

政府規范性文件是各級政府常務會議審議通過且向社會公開發布的文件，社會關注度自然比較高。如果發現某個政府規范性文件有問題需要糾正，可能會帶來社會輿論的高度關注，也可能會對政府的權威、政策的連續性帶來某種程度的影響。在備案審查工作中，要特別注意研究工作的方式方法，在工作中做到“三個要”。一是對規范性文件存在的問題判斷要準確。對規范性文件存在的問題，必須要全面理解和掌握作為審查依據的法律、法規，確保我們所說的問題真實存在。不能出現我們認為存在某種問題，經過多方論證后，發現實際上并不存在所謂的問題，這樣會極大的影響我們的監督權威。二是對工作中發現的問題溝通要到位。審查發現規范性文件存在不適當問題時，要充分聽取政府相關部門的意見，特別是市政府法制辦的意見，盡可能形成共識。在備案審查中，市政府法制辦在其中發揮著承上啟下的重要作用。因為政府規范性文件存在的問題，政府是第一責任單位，法制辦作為政府的法制職責部門，也有責任促使政府依法履行其職責。三是存在問題的規范性文件處置要慎重。我們針對的是一級國家機關做出的有效的法律行為，它的這種行為的變動，可能會帶來一系列后續影響。所以，我們要慎重處理，講究方式方法。“能夠由政府自行糾正的，盡量不采用直接糾正；能夠采用技術方式糾正的，盡量不采用實體糾正方式；能夠不公開的盡量內部糾正”。盡可能使我們的監督既促進政府依法行政，同時盡可能減少給社會帶來消極影響。但是，對于確有錯誤，制定機關拒不糾正的，要及時依法啟動撤銷程序，堅決維護法制統一。

四是進一步強化制度和能力建設。

備案審查制度和能力建設，是保障備案審查工作取得成效的基礎條件。一是要進一步加強組織領導。備案審查工作要按照中央和省委要求，列入人大常委會年度工作要點和監督工作計劃，做到備案審查工作年年有新目標、有新任務、有部署、有檢查，推動備案審查工作每年取得新進展。二是進一步加強備案審查工作機構和隊伍建設。從今天參會情況看，我市九個縣（市、區）已經全部配備了專（兼）職備案工作人員，有的已經設立備案審查機構。對沒有設立備案審查機構或者配備專職工作人員的縣級人大常委會，要盡快爭取設立或配備。三是要進一步健全完善備案審查工作機制。要認真總結已有的經驗和做法，對照“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，細化備案審查制度與機制，理順審查建議辦理、審查研究意見的處理程序及反饋和公開程序，增強審查剛性。要進一步主動加強與黨委、政府備案審查工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。同時在人大內部，要進一步加強各專門委員會、工作委員會的溝通聯系，及時交流溝通備案審查工作情況，形成工作合力。四是要進一步加強備案審查能力建設。一方面，要通過培訓、講座等形式，提高常委會組成人員和備案審查工作人員的專業素質和能力。另一方面，可以開展委托審查探索，充分依托法學專家、法官、檢察官、律師隊伍及第三方機構，開展審查工作，也可以建立專業的審查小組，吸收法律、城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的專家，共同審查，增強審查工作實效。當然需要注意，規范性文件備案審查政策性非常強，涉及到一些內外有別的問題，所以，一定要把握好參加人員的范圍、素質以及參加方式的設計，還要有必要的制度和紀律。

同志們，做好人大規范性文件備案審查工作，是各級人大常委會義不容辭的責任。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹落實中央、全國人大常委會關于“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，進一步加強備案審查工作，為保證中央令行禁止、保證憲法法律有效實施、維護法制統一做出新的更大的貢獻！

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