《中華人民共和國公職人員政務處分法》專題輔導報告

6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱處分法）。這是新中國成立以來第一部全面系統規范公職人員懲戒制度的國家法律。在監察法以法律形式明確政務處分概念的基礎上，通過立法健全完善政務處分制度，是強化對公職人員監督的需要，也是完善黨和國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和重要保障。

一、出臺《處分法》的重大意義

《處分法》是規范政務處分的重要法律，是建國以來對公職人員處分最詳細的規定，其中所包含的信息較多。制定公職人員政務處分法，把法定對象全面納入處分范圍，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構筑懲戒職務違法的嚴密法網，有利于實現抓早抓小、防微杜漸，建設一支忠誠干凈擔當的公職人員隊伍。

（一）強化對公職人員監督，推動全面從嚴治黨治吏。

政務處分是對違法公職人員的懲戒措施。公職人員是中國特色社會主義事業的中堅力量，在國家治理體系中處于特殊重要位置。制定政務處分法，有利于強化對公職人員的全面監督，推動全面從嚴治黨治吏。在監察法提出政務處分概念之前，對公務員、事業單位工作人員的懲戒稱為“處分”，其依據是公務員法、行政機關公務員處分條例、事業單位人員管理條例、事業單位工作人員處分暫行規定等法律、行政法規和規章。在黨紀處分覆蓋全體黨員的同時，“處分”卻未能覆蓋所有行使公權力的公職人員，監督懲戒的對象上還留有空白地帶。比如，對于存在違法行為的非黨員村委會組成人員，由于其既不是黨員，也不是公務員或事業單位工作人員，對其“微腐敗”等違法行為無法給予處分，難以形成有效震懾。

（二）規范政務處分活動，提高監察工作法治水平。

政務處分法的出臺，是不斷總結實踐經驗、解決具體問題，精準立法的結果。監察法對政務處分制度作了原則規定，沒有對應當給予政務處分的違法行為以及政務處分的適用規則、程序等作出具體規定。監察法施行后，為解決工作急需，中央紀委國家監委制定了《公職人員政務處分暫行規定》，作為實施政務處分的過渡性規范，為起草政務處分法探索經驗。應運而生的政務處分法，一個突出特點是著眼于構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，整合完善與黨紀處分相對應的政務處分制度。比如，在明確監察機關和公職人員任免機關、單位各自職責的同時，統一設置處分的法定事由和適用規則，保證處分適用上的統一規范。對公職人員的管理監督薄弱、處分程序不規范、處分決定畸輕畸重、對國有企業和基層群眾性自治組織中的公職人員處分缺乏法律依據等，是監督懲戒中的突出問題。對此，政務處分法堅持問題導向，在將散見于不同法律法規中的處分依據統一起來的同時，結合現有公務員、事業單位管理人員處分制度等，充實完善應當給予政務處分的違法情形、處分幅度、適用規則和程序，補齊制度短板。以細化違法情形為例，草案二審稿第三章已對違法行為及其適用的政務處分作了明確規定，為進一步明確應予政務處分的違法行為，草案三審稿根據各方面意見建議，增加“篡改、偽造本人檔案資料的，予以記過或者記大過；情節嚴重的，予以降級或者撤職”的規定，并將“誣告陷害，意圖使他人受到名譽損害或者責任追究等不良影響”納入處分情形。這些已成為法律條文的新增規定，體現出鮮明的問題意識和問題導向。注重紀法協同、法法銜接是此次立法的又一亮點。政務處分法在處分情形、處分權限和程序、處分后果上與公務員法等現行法律法規的規定保持協調銜接，保證法律之間的和諧統一。同時，注重與黨紀的銜接，推動黨內監督和國家機關監督有效貫通。政務處分對公職人員有重要影響，關系公職人員切身利益，作出政務處分決定應該嚴格依法規范進行。制定政務處分法，明確實施政務處分的主體，應當堅持的法律原則，處分事由、權限和程序，被處分人員維護合法權益的救濟途徑等，有利于推進政務處分的規范化、法治化水平，提高監察工作的法治水平。

（三）完善監察制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

黨的十九屆四中全會《決定》對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出專門部署，明確提出健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。政務處分法是首部全面系統規范公職人員懲戒制度的國家法律，也是國家監督體系中的一部重要法律，對于完善監察制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。從立法目的看，制定政務處分法是為了規范政務處分，強化對所有行使公權力的公職人員監督，消除死角和盲區，確保權力規范運行。這是在深化國家監察體制改革，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋的背景下取得的最新制度成果，是完善監察制度的成功實踐，是健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系的重要一環。從立法內容看，通過與黨紀的銜接，發揮協調效應，將《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規關于違反紀律情形的具體規定，根據公職人員的特點有針對性地進行吸收和完善，形成與黨紀處分相貫通的政務處分制度。對處分情形、處分后果等作出明確細致的規定，開列“負面清單”，在紀法貫通中體現嚴管厚愛，有利于提升監督效果，把制度優勢轉化為治理效能。從立法過程看，政務處分法起草工作貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，嚴格依法啟動立法工作程序，經過廣泛征求意見、不斷修改完善，最終由十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過。這一過程，正是推進國家治理體系和治理能力現代化，加快形成完備的法律規范體系的生動實踐。

政務處分法深入貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革的決策部署，進一步完善監察制度，規范政務處分活動，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，推進國家治理體系和治理能力現代化，其制度規范是可行的，現在出臺是必要的、適時的。

二、關于《處分法》的十大問題解析

《處分法》的核心觀點是進一步落實習總書記“將權力關進籠子”的指示精神，一方面限制了部分地區監察機關對公職人員隨意處分的現象發生，另一方面在調整公職人員服務意識，杜絕公務活動中的隨意性，重提民主集中制，總之亮點很多，值得細品。主要有以下十大問題：

（一）法律地位。

《公職人員政務處分法》是全國人大常委會通過的法律，其地位僅次于《中華人民共和國監察法》（全國人民代表大會通過的法律），在今后的政務處分決定中，除了引用《監察法》，還應同時引用《公職人員政務處分法》。

（二）與其他法規的關系。

《公職人員政務處分法》中并未規定《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》是否失效，但由于該二者系國務院法規和部門規章，《公職人員政務處分法》的位階都要比他們高，內容有沖突和不一致的肯定都要以《公職人員政務處分法》為準。根據《公職人員政務處分法》第二條規定，任免機關、單位給公職人員處分的，除了實體部分適用《公職人員政務處分法》外，程序部分適用其他法律、行政法規、國務院部門規章和國家有關規定。這意味著，任免機關、單位處分公職人員，在程序適用方面還可以適用《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等規定，從另外一個角度說明《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》并為全部失效。

（三）“政務處分”與“處分”。

大家都知道，“政紀處分”用語不再使用。但任免機關、單位履行主體責任給予的處分，此前有叫作“行政處分”，認為“政務處分”單指監察機關給予的處分，需要作一個區分。《公職人員政務處分法》第三條，描述監察機關作出的系“政務處分”，任免機關、單位作出的系“處分”。作這個區分主要考慮到監察機關作出的政務處分和任免機關、單位作出的處分，在程序和救濟制度上還存在區別，監察機關作出政務處分，適用的是《公職人員政務處分法》的程序。任免機關、單位作出的處分，適用《公務員法》《法官法》《檢察官法》《行政機關公務員處分條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》等規定的程序。

（四）公職人員和監察對象范圍是否等同。

《公職人員政務處分法》第二條規定，本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監察法》第十五條規定的人員，而《監察法》第十五條是規定監察對象的范圍，由此按照一般理解公職人員的范圍和監察對象的范圍是相同的。但《監察法》第十五條，對監察對象的概括用了“公職人員和有關人員”，這會讓人認為公職人員的范圍要小于監察對象。筆者認為，公職人員范圍應該等同于監察對象。《監察法》第十五條表述的監察對象為“公職人員和有關人員”，是因為第（六）種監察對象用了兜底的形式即“其他依法履行公職的人員”，實際意思就是“其他公職人員”，而該第十五條首部總括部分“公職人員和有關人員”，這里的“有關人員”實際上也是特地的強調表示一種兜底，其含義是“能列舉的典型公職人員”和“一時很難列舉的其他有關公職人員”。另外，《監察法》第三條....依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪....，光這一條中“公職人員”的含義就包括了所有監察對象，所以《監察法》第十五條中的“公職人員”含義也必須是所有監察對象，否則《監察法》本身內部條文就前后矛盾了。只有這樣理解，《公職人員政務處分法》中公職人員等同于監察對象就和《監察法》表述不矛盾了。事實上，《公職人員政務處分法》的規范對象就是所有行使公權力的公職人員，而且也根據公職人員的不同編制屬性，在政務處分中做了區分，除了公務員、事業人員、國企人員外，對其他公職人員創設了警告、記過、記大過的三種處分，這就能完美的對接《監察法》，對所有履行公職監察對象作出政務處分。

（五）處分種類的變化。

統一處分種類為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。對于公務員、事業人員、國企人員，可以作出上述六種處分。其他公職人員，可作出警告、記過、記大過處分。另外，《事業單位工作人員處分暫行規定》中處分種類“降低崗位等級”，在《公職人員政務處分法》中沒有了。那么事業編制原處分種類“降低崗位等級”今后應對應何種處分？此前《事業單位工作人員處分暫行規定》，開除處分前面一檔是”降低崗位等級或者撤職”，事業參公人員用的是“撤職”，普通事業編制人員用的是“降低崗位等級”。《公職人員政務處分法》中再無“降低崗位等級”這一處分種類。那么對于事業編制以往應給予“降低崗位等級”檔次的，如今對應處分種類中的哪一種呢？是“降級”還是“撤職”？注意，“降低崗位等級”和“降級”并不匹配，“降級”降的是同一個職務內的級別工資。比如同是一級主任科員，一級主任科員里又有好幾級，具體是二十一級至十五級，降級就是保持一級主任科員不變，降里面的小級別，比如從十五級降到十六級，對被處分人的影響并不是很大。而“撤職”處分，包含了撤實職和撤虛職，同時還要降里面的小級。擔任行政實職的，先把實職撤掉，比如目前對應的是一級主任科員（十八級），給予撤職處分的，至少降為二級主任科員（同時按規定降小級），甚至還可以斷崖式下降到科員級。可見，“撤職”處分對被處分人的影響非常大，因此“撤職”處分也被稱為“重處分”。而原來事業編制的“降低崗位等級”，也是類似于“撤職”處分的效果，所以，事業編制原處分種類“降低崗位等級”今后應對應的是“撤職”處分，而非“降級”處分。同時，事業人員的處分種類比原來要多，從警告到開除的六種都可以適用。

（六）免予政務處分與不予政務處分。

《公職人員政務處分法》細化了《監察法》第四十五條關于調查終結后處置的情況，也是參照吸收了《中國共產黨紀律處分條例》等其他紀法規定，增加了作出免予處分和不予處分決定的規定。免予處分是指違法情節輕微，本來要處分的，考慮到有從輕或者減輕處分情節，可以免予處分。不予處分是指情節顯著輕微，不需要政務處分，或者因為法定的事由無法做出政務處分，用不予處分。此前，經過立案調查，終結后，認為可以免予處分或者不予處分的，可以不再移送審理，由調查部門直接作出做出第一種形態處理，比如談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉。但《公職人員政務處分法》第四十四條明確了調查終結后的四種處置方式，對符合免予、不予政務處分條件的，應作出免予、不予政務處分決定。這就意味著，經過立案的案件，調查終結后，如果要作出談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉等第一種形態處理的，必須作出免于、不予政務處分決定，也就意味著要移送內部審理部門審理。在免予政務處分決定書、不予政務處分決定書中同時明確需要給予談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉等處理。當然，未經過立案的，在立案之前的問題線索處置過程中直接以第一種形態處置的，則不需要作出免于、不予政務處分決定。政務處分的這個程序變化，跟黨紀案件一致，可查閱《中國共產黨紀律處分條例》第十九條規定。

（七）監察機關或者任免機關、單位是否有權直接作出所有處分種類的處分。

對《公職人員政務處分法》規定的六種處分種類，監察機關和任免機關、單位是否有權直接作出？根據《公職人員政務處分法》四十四條的規定，要按照政務處分決定權限，履行規定的審批手續后，作出政務處分決定。此前的《公職人員政務處分暫行規定》也規定，監察機關應按照管理權限依法作出決定。既然上述規定均未授權監察機關可以直接依據《監察法》等有關規定直接作出政務處分，那么就得找有沒有相關特別的限制性規定。《公務員紀律懲戒有關問題的通知》（人社部發（2010）59號）規定：“縣級以下機關給予公務員開除處分，應當按照管理權限報縣級黨委或者政府批準”。既然有這樣特別的規定，那么仍然應該遵守，由于監察體制改革后，監委并不隸屬于政府，而監委和紀委合署辦公，受同級黨委的領導，縣級監委開除公務員的，仍應提請同級黨委進行批準。同樣，縣級以下任免機關、單位對公務員開除處分的，應報縣級黨委或者政府批準。以上程序只限公務員，對非公務員的開除，沒有此限制規定。縣級監委或縣級以下任免機關、單位可以直接作出開除處分。

（八）對受到刑事追究、行政處罰的人政務處分的程序。

對此類人員的處分程序，此前《監察法》中未明確，《公職人員政務處分暫行規定》中過渡性的明確了一下，大體上參照了《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條的規定。此次《公職人員政務處分法》第四十九條明確了這一程序，設計上確實參照了《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條的規定。對受到刑事責任追究的公職人員，給予黨紀和政務處分的，可以不用再履行立案程序，由相關的監督檢查室依據司法機關生效判決、裁定等法律文書提出意見，直接移送內部審理。但實踐中，對檢察機關所作的不起訴決定是否和生效刑事判決一樣的程序，存在一些爭議。檢察機關的不起訴決定，也是屬于司法機關生效的決定，從這一點上和刑事判決一樣。但是，《公職人員政務處分法》第四十九條第一款和《中國共產黨紀律處分條例》第三十三條第一款，前提規定是“受到刑事責任追究”，根據此前官方的一些解釋和答疑，“受到刑事責任追究”并不是指偵查的啟動，而是最終是否承擔刑事責任。顯然檢察機關的不起訴決定是免于或者不予追究刑事責任，這是不符合上述規定的情形，跟判刑的生效判決是不同的。因此，對檢察機關的不起訴決定和行政機關的行政處罰，還是需要由相關的監督檢查室按規定履行立案程序，經核實后依法給予黨紀政務處分。

（九）任免機關、單位作出的處分到期后也自動解除。

此前，《公職人員政務處分暫行規定》并未規定任免機關、單位作出的處分是否可以自動解除問題。《公務員法》作了處分期滿自動解除的規定。而《事業單位人事管理條例》規定處分期滿后，由處分決定單位解除處分并以書面形式通知本人。這次《公職人員政務處分法》規定任免機關、單位適用該法的第二章和第三章，而第二章中的第二十六條第二款就明確了，公職人員受到開除以外的政務處分，在政務處分期內有悔改表現，并且沒有再發生應當給予政務處分的違法行為的，政務處分期滿后自動解除。因此，以后所有公職人員，不管是監察機關作出的政務處分，還是任免機關、單位作出的處分，期滿均自動解除。

（十）關于兜底違法行為。

《公職人員政務處分法》第三章從二十八條至四十條，類似于黨紀“六大紀律”板塊均未出現兜底規定，而在最后第四十一條作了兜底性規定“公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務處分”。此處應該注意的是，“公職人員有其他違法行為”，必須是有明確依據違反什么法律法規的規定，比如違反了《檢察官法》《法官法》《公務員法》《治安管理處罰法》等，才能適用該兜底條款。

三、深入學習貫徹《處分法》

公職人員政務處分法的出臺，改變了處分標準不統一的局面，有利于提升政務處分工作的法治化、規范化水平。處分法將法定的監察對象全面納入處分范圍，使政務處分匹配黨紀處分、銜接刑事處罰，構筑起懲戒職務違法的嚴密法網。

（一）領導干部要帶頭學。

領導干部要把學習宣傳貫徹處分法作為重要內容，要帶頭維護處分法權威，帶頭學習，先學一步，學深一層，第一時間鉆研弄懂，做學法懂法用法的表率。在學習中要突出重點、把握要義，認真領會、深刻理解處分法的立法目的、指導思想和監察原則，增強貫徹落實處分法的自覺性、堅定性。

（二）紀檢監察干部要深入學。

作為一線執紀干部，要原原本本、逐章逐條、逐字逐句學，要結合《政務處分法》解讀和說明性文章帶著問題學，深入領會重大意義，準確把握精神實質，熟練掌握法律內容。要準確把握《政務處分法》對違紀范疇的界定、對違紀行為的定性和量紀標準，抓早抓小、防微杜漸，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務處分。

（三）全體公職人員要主動學。

要堅持面向公職人員與面向社會公民普法并重，進一步凝聚全社會共識。所有公職人員通過學習，要深刻理解相關條文的內涵精髓，強化法治意識，始終嚴格按照紀律和法律規定作決策、辦事情，堅決做到依法履職、秉公用權，廉潔從政、從業。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。全縣上下要認真宣傳好、實施好處分法，在學懂弄通做實上下功夫，在學思踐悟中增強使命感，進一步提高履職能力，不負重托、不辱使命，真正將人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。