第一篇：10-11學年 公共管理教案.PPT.Convertor

公共管理學

開課寄語

一、自我介紹

名稱&出產地、E-mail、QQ、Tel

二、教學目標

公共知識、公共思維、公共精神

學科研究意義、目標、方法和框架

“授之以魚，不若授之以漁”

三、評價方式

口勤、腿勤、筆勤、腦勤 公共管理

第一部分

基本概念與理論 第一講

公共管理學科大發展背景

一、改革方式

（社會變革方式：革命與改革）

漸進式：時間長，力度小，逐漸發展，不會出現動蕩（優點），弱點：若遇到問題，改革會停止。

休克魚式：突然改變，動蕩較大。蘇聯解體40%的國民生產總值損失，通貨膨脹幾十倍

二、我國改革進程

1978年 以經濟建設為中心提出 1982年 家庭聯產承包責任制確立 1984年 有計劃的商品經濟提出

1992年 社會主義市場經濟體制建立

2001年 公共管理（政治）體制改革迫起

三、迫起表現及原因

改革開放進入深水區，經濟發展受到制約，社會問題日益凸顯。全面小康社會（收入差距過大）

取消農業稅（城鄉差距過大）

西部大開發、振興東北（內陸沿海差距過大引發民族、宗教、統一、戰略、經濟問題）

構建和諧社會（下崗職工、教育，醫療，房價三座大山、價值觀扭曲、）

科學發展觀（科技創新缺乏、環保問題凸顯）改革深入方向：

經濟運行規范化

行政體制改革

社會保障完善

憲政民主政治

可持續發展

四、現象與變化

人物：經濟學（樊剛，歷以寧，吳敬璉）? 政治學（張成福，王滬寧）政府職能的轉化： 宏觀調控（微觀）、社會管理（經濟）、公共服務（管制）公共管理呼之欲出：非營利性組織、行業協會、志愿者組織、慈善機構 Tips：

改革兩種方式分別是什么？ 我國改革深入方向是什么？

下課啦！

一、西方國家公共行政學發展歷程

為什么不是公共管理學（TQ）行政學研究早期（19世紀末以前）：

亞里斯多德：《政治學》國家活動分為議事、執行和審判

孟德斯鳩：《論法的精神》憲政、三權分立、自由（民權）

第二講

公共管理學科發展歷程 1865年，斯坦因“行政學”：

融匯社會學、政治學、財政學、憲法與行政法、行政組織與管理、國家事務管理等多學科的知識研究行政現象

事實上學者們主要圍繞行政法研究

※早期行政學研究出于政治分權監督和法治行政的社會需求

憲政:也稱“立憲政體”,“立憲主義”,是以憲法為前提,以民主為核心,以法治為基石,以保障人權為目的的政治體制與行政管理方式。行政管理（19世紀末~20世紀50年代）

（Administrative Management）：

1887年，威爾遜《行政研究》（The Study of Administration）

1900年，古德諾《政治與行政》（Politics and Administration）

“政治與行政二分論”

行政管理范式興起

（范式的涵義）（TQ）※ “Pubic Administration”的由來

※“Administration”和“Management”區別：語義重疊、層次不同、色彩不同

※ 行政管理范式外延：政府對公共事務及其內部事務管理。

（范式：指在一段時間內共同體成員所公認的那些信念、途徑、技術和方法等集合，它為實踐提供典型的問題和解答。）“公共”行政（20世紀50~70年代）(“Public ”Administration)：

公共領域（Public Sphere）：1961年，哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》

公共產品（Public Goods）: 1954年，薩繆爾森則《財政支出的純理論》

公共事務（Public Affairs）

※這些理論逐步完善成為公共行政實踐與學科發展的重要理論淵源

新公共行政理論（New Public Administration）

將公共價值、社會公平、公民參與和積極回應等理念注入傳統行政管理范式當中。

※ “公共性”（Public）日益重視，“公共”行政（“Public” Administration）并被人們廣泛接受和使用。

公共管理（20世紀80年代至今）(Public Management)：

管理主義(managerialism)：

一組信條或實踐所構建優良的管理將是治療較為寬泛的經濟與社會病疾的良藥

※管理主義是古立克POSDCORB管理原則的新裝 新公共管理（New Public Management）：

推進政府職能市場化，將私營部門的管理系統和管理技術運用于公共服務部門

※ 新公共管理運動促使公共管理范式興起

※ 國外沿用公共行政學稱謂，視公共管理為新近范式 新公共服務理論（New Public Service）：

組織與公民參與政府管理的民主治理模式是基于社會連帶關系與社會責任感，而不是基于物質激勵；提出 “參與式國家”的政府治理模式。

公共選擇理論（Public Choice）

人依自利性做出選擇——“政治”經濟學，“經濟人”防范、“公眾偏好”匯聚、“政治決策”程序、“利益集團”博弈等體現公民參與或選擇。治理理論（Governance）

主張政府職能的市場化改造、非營利性組織發展、善治理論完善與實踐

建立公共物品供給的多中心體制和互補機制，使政府、企業、社會三者互相合作、優勢互補，更有效地提供公共物品，滿足社會需要。

※ 新公共服務理論、公共選擇理論、治理理論促使公共管理范式的內涵與外延得到進一步豐富和完善

二、我國公共管理學發展歷程

學科跳躍式發展：

“行政學”/“公共行政學”(30~50）

“行政管理”（80~90）

“公共管理”（1997~)

※

“行政學”棄用、行政管理成為公共管理分支學科，公共管理學誕生

※ 我國公共管理學等同于國外公共行政學“Public Administration” Tips：

公共管理范式的含義是什么？ 公共管理學名稱的緣由是什么？ 下課啦！

一、公共領域（Public Sphere）阿倫特（生平）

勞動(labor)——私人領域（小農經濟，自然條件生產）

工作（work）——社會領域（交換經濟，摩登時代產物、“雌雄同體的領域 ”，“市民社會”，本質更高效的生產）

第三講

公共管理學基本理論

行動（action）——公共領域（公民通過言論自由參與政治、展現自我和實現人生的意義）

※“公共領域”賦予人們生命的意義

※真正政治是人們交互行動和自由交流的活動

※反對非政治的私人主義（無政府主義）和政黨國家化（極權主義）的合法性蔓延

※防止現代性下（孤立的追逐物欲滿足的“原子”般的個人）極權主義（群眾運動、宣傳與恐怖、組織）的產生

※主張古典共和主義：建立公民參與、自由言論、審議式的民主體制 哈巴馬斯：

公共領域：介于私人與官方之間

個體及其社團可進行自主交往和自由辯論的一種非官方的批判領域。

公眾通過在這一領域的合理交往形成公共意志、公共觀點、公共輿論。

重視各種媒體（尤其網絡媒體）的在公共領域的作用 公共領域的存在前提：

公共議題

體制化的空間和法律保障

展開公共辯論的空間

理性的，非支配性的辯論

一般意義上的公共領域：

狹義：阿倫特、哈貝馬斯

廣義：公共性的產品或勞務的生產與提供都應視為公共領域范圍

二、公民社會（Civil Society）

本義：公民團體或共同體

古典：政治社會（亞氏)、國家政治(孟氏），與自然狀態相對應

發展：“國家與社會二分法”提出市民社會（市場經濟為基礎的私人自主的公共領域）（黑格爾、馬克思）

轉型：依據政治社會--經濟社會--公民社會三分模式，將經濟領域從中分離出來，專指社會其他公共領域

一般意義上的公民社會：

狹義：古典、發展、轉型

廣義：公民權利和公共利益得到充分體現，公民可以自主自治的社會 公民社會的要素：

私人領域：充分的自主權和隱私權

公共領域：充分言論自由、展現自我，參與公共事務討論和處理的空間

社會運動：可以為捍衛私域和私人公共領域自主發展的合法權利不受經濟系統和國家的侵犯為目標的單一主題的抗議運動

公民社會組織（核心要素）

公民社會組織（核心要素）：

社會成員基于共同利益或信仰而自愿結成的非政府、非營利的社會組織 公民社會價值或原則：

契約、法治、自治、志愿的價值

人本、多元、公開、參與的原則

※為公民提供了參與公共事務的機會和手段，提高其參與能力和水平。

※其愈發達，公民自治水平愈高，愈利于社會良性互動與繁榮發展 課堂討論：

請同學們結合實際談談你對公共領域、公民社會的認識。Tips：

公共領域的含義是什么？ 公民社會的含義是什么？ 下課啦！

一、公共性（Public）

（內涵和外延含義）（TQ）

內涵：某個社會或地區的全體成員基本的、共同的需求屬性

外延：公有的、公眾的、公益的、公用的（SE）第四講

公共性

公共性（公共管理過程中）的實現：

公平（機會）

公正（態度）

公開（過程）

二、公共需要——本源

需要：馬斯洛需要層次論

涵義：具有公共性的需要

外延： 安全、經濟、公用、保障、救濟、公有、人權（不斷變化中）

三、公共利益——動機

利益：能夠滿足需要的事物

物質利益、精神利益

涵義：能夠滿足公共需要的事物

四、公共事務（Public Affairs）

事務：為滿足需要，受利益驅動的活動

私人事務、公共事務

涵義：以滿足公共需要，追求公共利益為目標的活動

外延：追求公共利益、解決公共問題的一切活動

公共事務的內容：（P8)

1）政治事務。

2）經濟事務。

3）非政治、非經濟事務（狹義）

公共事務的特征：

公共性：公益性、基礎性、長遠性

非營利性：需要付費，但不以營利為目的（非盈利性、非嬴利性）

階級性 : 為一定利益集團服務

課后視聽：

觀看《王浦劬公共管理中的公共性問題思考》視頻材料（附演講提要）作業1：

結合已學知識，談下你對公共性的認識。Tips：

什么是公共性？

什么是公共事務及其分類？ ※公共權力是公共管理的基礎

一、公共權力的涵義

內涵：處理公共事務的權力

權力轉移：氏族?國家?社會

形成機理：公民權利讓渡

（特征：綜合性、約束性、階級性、多向性、反向性）公共權力

二、基本形式

強制性權力、非強制性權力

※強制性權力應具有合理性

※非強制性權力亦有暴力性

（公共權力的異化）

三、運行機理

賦權：代議制民主制度

分配：橫向（制衡，非配合）

縱向（自治，非授權）

控制：權力制衡、公眾監督 Tips：

什么是公共權力？

公共權力的運行機制是什么 下課啦！

※公共事務界定的分析工具和標準

一、公共產品（Public Goods）

滿足公共需求的物品和勞務

二、公共產品界定(薩謬爾森）

非排他性（受益上）：無法排除(國防)、不經濟(路燈)和外溢性(教育)

非競爭性（消費上）：邊際生產成本為零(燈塔)； 邊際擁擠成本為零(氣象)第五講 公共產品

推論1：公共產品的消費和生產不同于私人產品（規模效應、費用攤派、消除“免費搭便車”。）

推論2：產品經濟屬性隨客觀環境條件改變；

推論3：很多公共產品只存在一定的非排他性和非競爭性。

推論4：是否為公共產品取決于制度安排

三、準公共產品：

涵義： 非排他性、非競爭性不充分性的公共產品。

特征：具有生產上（電信）或消費（教育）上的正外部性 準公共產品的分類：

1）具有非排他性，但非競爭性不充分：教育（多一所學校，就少一所監獄）（SE）

2）具有非競爭性，但非排他性不充分：公園（SE）

3）非競爭性、非排他性均不充分：影視（SE）

準公共產品分布：見P25圖

四、公共產品的分類

社會總產品分類（P20圖）

1、純公共產品類：氣象、基礎科學研究、農業技術研究和推廣、大型水利設施、社會科學研究等。

2、準公共產品類：教育、醫療、衛生、體育、動植物檢疫、出版、廣播、影視及基礎設施。

※ 純—大量的準公共產品—私

※區域：

全國性、地方性 作業2：

嘗試運用公共產品理論分析城市道路的社會產品屬性。Tips：

公共產品的特征是什么？

純公共產品與準公共產品的區別是什么？ 下課啦！

一、公共管理學的學科特征和體系

數學? 社會科學 自然科學 漸強 漸強 混合 人類科學文化知識 物理? 哲學 化學? 生物? 經濟? 管理? 法律? 文史?

※管理是自然科學與社會科學交叉學科（含專家和專業介紹）第六講 公共管理學科巡禮 管理學（學科部門）管理科學與工程 經濟管理

公共管理（一級學科）農業管理 軍事管理 會計學 企業管理 旅游管理

金融學 經濟學

人力資源管理

行政管理（二級學科）公共事業管理

社會保障與人力資源 土地資源管理 社會工作 物業管理

公共政策

二、公共管理學科理論框架

1、理論基礎：公共領域、公民社會、公共事務、公共產品等理論

2、學科目標：

實現公共利益最大化

2、管理對象：公共產品

3、管理范圍：公共事務

4、管理主體：公共組織

5、管理性質：社會管理

三、公共管理學科研究方法

1、實踐抽象法

(理論與經驗關系：普適/單

一、穩定/不穩定、抽象/具體)

2、實體分析法（解剖麻雀）

3、案例分析法（SARA案例）

4、比較分析法（中外住房制度）

5、實驗法（城市公交規劃）

四、公共管理學理論與實踐的意義

1、促進社會政治文明的進步

2、推進政府行政管理方式變革

3、促進新型的國家與社會良性互動關系形成4、促進社會社會和諧的構建

（美與德、蘇、日、中的比較；政治文明、經濟強大、文化向往、制度可靠；美三大法寶：科技、軍事、糧食；制度合理，《歷史的終結》；拯救世界為己任；奧巴馬的就職演說）Tips：

公共管理學研究方法有哪些？ 公共管理實踐與研究意義何在？ 下課啦！公共管理

第二部分

基本要素

一、公共組織涵義：

不以營利為目的、追求公共利益，服務公眾的組織

※組織性質不在于標榜什么，應依據組織目標和活動方式是否具有公共性判定（TE：私營醫院）第七講 公共組織

二、公共組織的特征

1、組織目標增進公共利益

2、有公共權威性但受法律約束

3、受到高度的公共監督

4、目標明確，評判標準模糊

（多元化，不似經濟活動一元）

5、具有一定的獨占性

6、具有一定的政治性

三、公共組織的分類

1）政府組織：主體和核心、官、強制性；

2）準政府組織:必要補充，半官（行業協會、消協）、部分強制性

3）非政府組織：必要補充、民、無強制性

非營利性組織 =準政府組織+非政府組織

四、政府

政府產生: 止爭論、自然論、社會契約論、社會分工論、階級論

政府基本屬性：統治性、社會性

政府基本職能：階級統治、社會管理

(屬性、功能與職能、性質、特征的關系)現代市場經濟條件下的政府職能

提供公共產品

消除外部性

調節收入及財產再分配

維護社會與市場秩序

五、非營利性組織

國家≠公民社會，兩者相互補充

政府管理+社會自我管理

特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性

地位：公共管理社會化、多元化和市場化的重要載體 非營利性組織作用

社會自我管理和服務的承擔者

提高公共產品的供給效率

滿足社會多元化的需求

增強社會保障制度能力

提高公民化和民主化意識

※美：NPO（非營利性組織）、The Third Sector（第三部門）

英、歐、印：志愿組織、公益組織

東亞：社團組織

轉型國家：公民社會組織

發展中國家： NGO（非政府組織）

（因各國歷史、文化、法律不同）

※ “NPO”概念最為寬泛和普遍使用

六、當代我國非營利性組織問題及對策

1、我國非營利性組織的興起

2、我國非營利性組織的不足

自身問題：身份不清、資金缺乏、內部組織不健全、行為缺乏代表性

外部問題：培養、管理、監督不足 相關法律制度不健全

3、我國非營利性組織的改革取向

培育角度：政社分開、資金資助

監管角度：完善法制、嚴格執行 Tips：

什么是公共組織？

非營利性組織特征是什么？ 作業3：

舉出一個我國實際中運行的非營利性組織實例，簡要說明它的組織目標、活動方式以及面臨的困境。

實踐作業

嘗試組建一個非營利性組織，了解組建流程以及運行方式。Tips：

什么是公共？

公共的判定標準是什么？ 下課啦！公共管理

第三部分

靜態分析

一、公共管理環境的含義

含義：公共管理一切情況和條件的總和（內部因素、外部因素；積極因素、消極因素）

經典劃分法：

自然環境（氣候、地理、資源、人口）

社會環境（政治、經濟、文化、其他）

其他劃分法：層次、國別

※對環境認識目的在于更好的決策 第八講 公共管理環境

二、自然環境

1、氣候：供暖、水利、防災

2、地理：交通

3、資源：石油、礦藏

3、人口：數量、分布、結構、遷徙、家庭狀況

三、社會環境

1、政治環境：

政治制度、政治組織、政治關系

2、經濟環境：

生產力發展水平（信息化技術、經濟總量，影響管理范圍、能力和效率）

經濟體制（經濟參與主體及其參與方式和關系，影響管理制度、行為特征）

※ 影響高層決策，稅收（稅率）與公共產品供求數量和質量的最佳平衡

3、文化環境（重點）

含義：傳統思想習慣、道德風俗、宗教等文化因素導致人們對公共管理的認知和理解、價值取向、方式選擇

特征：歷史傳承性、時代流行性

公共管理文化的主要內容：

1、傳統政治文化：集權與分權（自治）、獨裁與民主、人治與法治

2、管理主體文化：

管理者價值取向

（父母官、管本位、考公務員熱）

3、公眾公共管理文化：

公眾的公共意識

對公共事務參與熱情、參與程度

對公共管理認知程度、行為傾向、評價基準

（包青天，順民、人民、公民、納稅人）

官本位、考公務員熱

官本位的表現（因）

1、地位高：萬般皆下貧，唯有讀書高；學而優則仕；唯上不唯下

2、官官相互：互相利用，相互包庇

3、特權化：只許州官放火，不許百姓點燈；窮不敵富，富不敵官 考公務員熱（果）：

國考、現代科舉、范進和孔乙己、分配制度出現問題 案例：美元上的頭像

美元上的頭像都是誰？他們又代表了什么？什么是清教徒？（虔誠、教育、儉樸、創業、奮斗、拯救世界）宗教與迷信的區別是什么？（迷信就是“賄賂神仙”）

※公共管理方式受文化因素，特別是政治文化、傳統文化和宗教影響

※我們需要結合我國傳統文化與現代先進理念重建我國公共管理價值體系

4、其他（社會環境因素）：

公共關系：管理者之間，其與公眾

國際環境：人權、人性化、低碳

※環境決定、制約公共管理

※公共管理要適應環境，并促使環境改變（兩者辨證關系）

※ 自然環境應付性管理為主，人文環境可以一定的創造性管理 Tips：

影響公共管理的文化因素包括什么？ 下課啦！

第九講 課堂視聽

（一）觀看《大國崛起（新國新夢）》、《大國崛起（危局新政）》視頻材料。

PS：他山之石，可以攻玉！下課啦！

觀片反思與啟示：

1、虛假繁榮（市場失靈，自由過度，需要國家調控；

2、扒糞運動（歷時20年）；

3、解放黑奴（自由與平等）；

4、自治、分權與民主（自治基因）；

5、發戰爭財（孤立主義、韜光養晦）；

6、專利制度（創新環境）；

7、美國精神（夢想、冒險、不屈）；

8、個人利益與國家利益相結合；

9、中美發展歷程相似（礦難、壟斷、食品安全，監管）；

10、憲政（制憲會議）；

11、宗教（清教徒）

（原則、目標、理念、宗旨、路線、方針的區別與聯系）

公共管理原則含義：

圍繞公共性的基本要求從不同的角度規范和引導管理主體的行為，保證公共管理目標實現。

第十講 公共管理原則

一、公眾為本原則

公眾為本：以全體社會 公眾的共同利益為本

二、服務原則

公共管理的本質和立足點是服務。

讓社會自我管理和自我服務，達到國家與社會的良性互動。

（主觀為自己，客觀為別人）

三、社會效益優先原則：

在公共管理中，必須社會效益為先，首先解決公平問題。

社會效益：保證公眾的基本生活質量和促進社會公共利益公平分配。

※經濟管理講效率，社會管理講公平（公平優先，兼顧效率）

四、市場化原則

市場化可循的路徑：

1、調整公共管理主體系統尤其是政府管理系統。

2、在具體操作上，通過管理理念和管理職能輸出方式市場化的改革。

※市場化的途徑還有待進一步探索和完善（食堂飯菜質量問題）

五、法治原則

法治原則的重點：

1、從憲政的角度講，公共管理主體特別是政府應受到嚴格的立法和司法的法律監督。

2、從具體操作角度講，公共管理主體的行為必須符合法律程序，不得超出法律權限并且歪曲法律原意。Tips：

如何做到公眾為本原則？

如何理解社會效益優先原則？

一、公共管理模式演變

保守模式：自由資本主義時期，亞當·斯密理論——“守夜人”（國防、防止相互戕害、保護私有財產和市場秩序）（注：亞當斯密或許被誤解）

干預模式：20世紀30年代~80年代，政府全面干預、壟斷公共事務（羅斯福新政、凱恩斯主義、福利國家）公共管理模式

政府與市場關系：市場失靈（馬克思）、政府失敗（機構膨脹、財政赤字、效率低下、腐敗尋租），但不可相互替代（還存在灰色地帶）

市場模式：20世紀80年代至今，政府主導下，多元主體共同參與公共產品的生產和提供（新公共行政理論、公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論）

二、公共管理模式的實質

涵義：公共產品生產和提供的主體構成及其相互間關系。

實質：政府、市場、社會如何分工

五、現代公共管理模式

1、需求、投資、管理主體多元化

2、政府主導和統籌（對科技、教育等領域的規劃和支持）

3、以市場配置資源為基礎

4、法制化和規范化（通過立法保證教育經費的支出）Tips：

公共管理模式的本質是什么？

市場可以生產和提供公共產品的機理是什么？ 現代公共管理模式是什么？

一、行政方式

二、經濟方式

三、法律方式

四、教育與心理方式

五、公共合同

定義：公共產品生產和提供協議

表現：服務外包、服務購買 公共管理方式

六、公共管理方式運用特點

基本分類：剛性方式、柔性方式（宣傳、說服等非強制管理手段）

運用原則：

1、多種方式綜合使用（系統化）

2、經濟方式、法律方式重點使用

3、剛性方式變柔性方式

4、公民參與提高質量（民主化）

5、高科技化提高效率 Tips：

公共管理的方式包括哪些？

公共管理方式運用原則是什么？ 下課啦！

公共管理

第三部分

動態分析 課堂討論：

小張同學發現用人單位在招聘時，總是強調需要有較強的項目推動能力、組織協調能力和團隊協作精神，但小張不清楚這些具體指什么，你能告訴他答案嗎？ ※任何管理過程職能都是類似的，包括：計劃、組織、指揮、協調和控制。（它們含義是什么？SQ）

一、計劃職能

含義：將個體或組織未來一段時間的活動目標和目標實現途徑做出預先籌劃和安排，并將之轉化為管理文件 第十一講 公共管理職能

二、組織職能

含義及步驟

分解目標?組建機構?配置資源?劃分權責（在現有資源的基礎上）

三、指揮職能

含義：運用科學的手段、合理的制度或者憑借權威的使組織成員能夠統一意志和行動，積極履行職責，從而實現組織的計劃目標

四、協調功能

含義：

對內增強溝通、增進配合、消除誤會；對外公共關系管理；人際關系處理

協調的根本——溝通

（談一下！從生意、工作到生活）

五、控制職能

含義 ：

確立標準、衡量成效、糾正偏差 Tips：

計劃、組織、指揮、協調和控制等各項管理職能的含義？ 案例：

在日常生活中，作為公共產品的住房產品包括商品房、限價房、經濟適用房、廉租房等，它們的生產與提供模式有什么不同呢？ 公共產品的生產與提供的基本組合模式

一、基本組合模式

1、案例中的房屋分屬何種模式？

2、采用何種模式主要考量因素是什么？（為什么？舉例說明）

管理效率、資金來源

3、請說出現實中你所看到或想到的采用不同模式的實例。

二、當代公共產品的提供方式

1、公共提供

完全政府無償提供

2、市場提供

私人生產和提供，通過收費回收成本，政府進行統籌管理

3、混合提供

補貼+收費：政府經營，政府補貼、私人經營，政府采購

三、企業公共投資

目的：不是做“慈善”，而是為了在限定條件下的營利

表現：公共企業(SE）趨勢為上市公司化、民營化、逆市場化趨勢 融資方式：BOT、BOOT、BOO BOT的新變形還有BT、DBT、DBTO、BLT（Lease，租賃）等新形式

※配置效率分析目的在于使我們“知其然，知其所以然”

一、配置效率的含義

配置效率（Allocative Efficiency）：

在有限的資源要素投入下，通過最佳的組合方式，可以達到生產和提供產品的數量或服務的質量最優。

公共產品的配置效率

帕累托最優(Pareto Optimality)：

資源分配的最理想狀態，即假定人群和可分配的資源不變條件下，已不存沒有使任何人境況變壞的前提下，再使某些人的處境變好的可能。

※故配置效率又稱為帕累托效率(Pareto efficiency)

帕累托改進（Pareto Improvement）：

某種經濟境況下如果可以通過適當的制度安排或交換，提高一部分人的福利或滿足程度而不會降低所有其他人的福利或滿足程度。

※帕累托改進的目的就是為了達到帕累托最優，此時資源配置就達到配置效率。

一、具有非競爭性和一定排他性的公共產品配置效率分析（以橋梁為例）公共產生，公共提供

私人產生，市場提供 私人產生，混合提供

二、具有非排他性和一定的競爭性公共產品配置效率分析（以教育為例）私人產生，市場提供 公共產生，公共提供 混合提供

下課啦！

一、涵義

本質一種公共責任，其特征在于體現追求公共性及相應效率 第十二講 公共管理責任

你認為公共責任具體表現有那些，請舉例說明？SE 觀點：

國外有關公共責任（accountability）有三層意思：

在行為實施之前，公共責任是一種職責（responsibility），負責任意味著具有高度的職責感和義務感——行為主體在行使權力之前就明確公共權力所追求的公共目標

在行為實施之中，公共責任表現為主動述職或自覺接受監督（answerability），受外界評判機構的控制并向其匯報、解釋、說明原因、反映情況、承擔義務和提供賬目等。在行為實施之后，公共責任是一種評判并對不當行為承擔責任（liability），撤銷或糾正錯誤的行為和決策，懲罰造成失誤的決策者和錯誤行為的執行者，并對所造成的損失進行賠償。

二、公共管理責任控制機制

含義：實現責任的一套制度安排或確保責任實現的途徑

1、行政控制機制

科層制

行政監督檢查

行政監察

審計

行政復議

“雙規”、“雙限”、“雙開”

2、立法控制機制

立法明確公共責任（SE）

構建責任型政府（議會制、總統制、人大制）

3、司法控制機制

行政訴訟

案例：110不出警被訴案

行政賠償

案例：規劃更改造成損失賠償案

4、公民參與控制機制

聽證會制度

民意調查制度

專業委員會咨詢審議制度

相關群體或公民建議制度

弱勢群體申訴或救濟制度

案例：我國上訪制度的困境

5、信息公開控制機制

官員財產公開制度

官員配偶子女就業及財產公開制度 政務信息公開制度

行政決策信息公開制度

行政執行信息公開制度

行政效果信息公開制度

財政預算公開制度

會議公開制度

6、其他控制機制

媒體輿論監督機制

問責制

引咎辭職制

※前三種機制是基本的、傳統機制，但是沒有民意的體現，驅動力不足，特別是在我國“議行合一”的體制下容易出現“官官相互”的現象，后三種機制在我國承待發展。Tips：

公共責任表現為什么？ 公共責任控制機制包括哪些？

一、公共管理倫理含義和價值

1、內容是什么？SQ

增進和維護公共利益；追求善良、正義、公平、自由和和平

2、價值何在？

“跟著感覺走（價值觀、良心、信念、道德、宗教信仰）”，自覺、自控、自省的作出正確選擇作用 公共管理倫理

二、公共管理倫理的具體內涵 SQ

以人為本、民主與法治的意識、規則與公正的原則、責任與敬業的精神、服務與效率的觀念、廉潔與誠信的品行等等

（“為人民服務”、“三個代表”、“立黨為公，執政為民”、“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”）

三、公共管理倫理的建設

1、傳統模式：

思想教育（好像超市促銷）

開會培訓（貪官講的最好）

樹立典型（一個導致妻離子散，家破人亡的好警察）

時代變遷，基本沒用

2、應變模式：

完善責任控制機制：良心制度化，讓責任與激勵、懲罰正相關

改變教化內容：公民意識、規則意識、公共管理理念、信念或宗教

改變評價標準：改變30年來的唯GDP論，改善貧富差距過大制度，創造人們多元信念追求的環境

Tips：

公共管理倫理建設的應變模式是什么？ 下課啦！

一、國家公務員制度的含義是什么？

黨和國家對公務員的管理法規及制度的統稱，主要包括：

錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等內容。（具體參見《公務員法》）第十三講 我國公務員制度概述

二、在我國那些人員算公務員？

公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

國家機關：政府（包括警察）、人大、政協、法院、檢察院、軍官

參公管理：黨委機關、民主黨派機關、人民群眾團體（婦聯、消協）、部分事業單位（銀監會）

三、我國公務員制度特征是什么？

公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

國家機關：政府（包括警察）、人大、政協、法院、檢察院、軍官

參公管理：黨委機關、民主黨派機關、人民群眾團體（婦聯、消協）、部分事業單位（銀監會）

四、我國公務員制度特色是什么？

1、不搞“政治中立”

2、不搞“兩官分途”

3、堅持“黨管干部”

五、我國公務員任用原則是什么？

1、競爭原則

2、功績原則

3、德才兼備原則

4、法制原則

5、黨管干部原則

六、我國公務員能力標準是什么？

《國家公務員通用能力標準框架（試行）》概括為九種：

政治鑒別能力

依法行政能力、公共服務能力

調查研究能力、學習能力

溝通協調能力、創新能力

應對突發事件能力、心理調適能力

七、我國公務員錄用考試包括什么？

《2011年國家公務員考試錄用公共科目考試大綱》

《行政能力測試及應試技巧》

《申論及應試技巧》

《申論萬能八條_百度百科》

《“萬能八條”解讀玉樹救災》

《申論萬能八條的使用“弊端”》

一、良好的政治素養。

能夠以科學、客觀和公允的態度分析不同的意識形態和政治體系

正確認識我國當前政治制度與行政治理模式的必要性

正確看待諸如地方自治、間接民主、普選制等政治現象的利弊

始終能夠保持清晰的政治頭腦和良好的政治鑒別力。第X2講

公共管理人才特征

二、現代公共行政素養

具備公共精神

決策和行為以公共利益為出發點

掌握現代公共行政理論和科學方法

能夠自律于公共行政職業道德及價值觀的意識和能力

三、合理知識結構素養。

具有法學、經濟學、管理學、社會學、心理學和科技類等多學科知識體系

（特別要加強法學、經濟學知識）

四、復合型職業能力

1）計劃組織能力

2）文案寫作能力

3）計算機應用能力

4）財務管理能力

5）調研分析能力

6）創新能力

7）良好外語能力

8）其他相關能力（領導能力、人際關系處理能力、突發事件應變能力以及身體心理素質和文體特長）

Tips：

公共管理人才特征是什么？

公共管理人才需要怎樣的職業復合能力？ 基本涵義

績效管理：成績和效果的管理，結果導向型，目標導向型

成因：政府管理變革所致；公共管理發展需要。

※責任控制機制是宏觀環境，績效管理是微觀控制。

第十四講 公共管理中的績效管理 案例：

美國政府績效評估緣起及發展

20世紀90年代初期，信息時代來領，美國政府卻因傳統預算模式、規制過多，效率低下面臨著空前的管治危機。

1993年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，將績效與部門預

算和個人激勵掛鉤。各部門依據管轄需要選取公共項目，進行績效目標的確立和分解、績效目標的實施、績效目標的評估。（公共項目的目標管理：

目標體系、自我管理，自我控制）

要使政府各部門績效管理成果能夠相互比較并且可持續，就必須推行橫向的績效評估、績效衡量、績效追 蹤措施。（標桿管理：確立各方面標桿、找出績效差距、縮小差距）

政府部門績效以外部評價為依據:社會指標評價，包括效率、效果、職責履行等因素（社會評價時要注意剔除慣性因素）;公眾滿意評價可以通過民意調查、市場分析等手段獲得，包括：生活水平、服務質量、選擇自由 度提高來衡量。

雖然美國政府績效管理取得了巨大成效，但也存在問題：職責泛化與重疊、避重就輕等。（“績效管理悖論”：研究“荷花出淤泥而不染”的啟示）

總之關于政府績效管理問題美國政府走在了前面，但還存在許多問題。我國又該怎么辦呢？ Tips：

什么是績效管理？

目標管理、標桿管理的含義是什么？ “績效管理悖論”是什么？

一、公共管理體制

由法律地位、供給范圍、組織形式、提供模式、調節控制和監督方式等諸多要素構成的公共管理體系

我國公共管理體制改革方向

二、我國近年來社會變化與轉型

體制變革：“單位人”—“社會人”

科技進步：通信、互聯網、地鐵

社會進步：質量更高、范圍更廣

需求更多樣

外延改變：傳統＋新增（民辦學校）＋新定位(收容所->救助站)

三、我國公共管理體制變革趨勢：

改革政府管理體制與方式

市場化同時注意彌補其的不足

強化公共性、非營利性的意識

公共權力在依法行使前提下合理的使用和受到監督

增強公民意識、政治參與意識及能力 Tips：

我國公共管理體制改革趨勢是什么？

關于人文科學需要搞清的幾個問題

為什么要有哲學家?

社會分工不同

社會科學傳播什么?

水波式傳播（搖旗吶喊）

社會科學研究什么?

思想啟蒙(文藝復興)

文藝復興的來源和內容是什么？

復興（創新）古希臘文化與精神

（思維過程、創新含義、創新過程）

文藝復興的特點？

創新（螺旋式上升，古為今用），適應社會發展需要

中國需要文藝復興盛唐文化？

創新、開放（通商、女權開放）、務實（胡服）；嘆長安城；走向衰落

※國家和民族復興不僅需要經濟繁榮，更需要政治文明和科學文化能標榜世界（如同現在的美帝國）下課啦！

公共管理

第X部分

公共管理人才特征

一、高等教育和初等教育

1、小時候對高等教育的認識（崇高）

2、不要錯把初等教育等同低等教育

二、大學的作用：

技能（人際，專業，組織等）

人生的過渡和緩沖

個人修養提高過程

第X1講

對高等教育的一些見解和感悟

三、大學生活的認識

大一，天高任鳥飛，海闊任魚躍，林子大了什么鳥都有。

大二，凡事預則立，不預則廢

大三，人生不如意十之八九

大四，謀事在人，成事在天

四、大學學習的認知

大一，不知道自己不知道；

大二，知道自己不知道；

大三，不知道自己知道；

大四，知道自己知道。

五、大學文理科學習的區別

1，理工科學習辛苦，技術見長，好找工作，一生比較穩定。

2，文科學習輕閑，沒有專長，不好找工作，但前途未卜。

文科要加強：口才，筆頭，心智和體能。

六、大學要學什么：

知識：專業知識，英語，計算機等，構建倒“T”型知識結構

思維:層次:邏輯，推理，創新

過程:模擬，修正，重構

人格:善良，正義，堅韌

創新：創新不僅是技術和產品的創新，還包括管理模式、運營流程、營銷模式等方面的創新。

七、高等教育目標：

掌握基本的知識

提高思維能力

健全人格和價值觀

強健體魄。

八、大學“五個一工程”：

一本好書、一位摯友、一位良師、一場柏拉圖戀愛、一門專業課。

九、如何學習好一門課程

1、了解這門課程學習的意義、目標（激發學習興趣和動力）

2、瀏覽前言和目錄掌握這門課程重點和框架（形成學習地圖和坐標）

3、知識在腦海中應形成樹狀或圖狀結構（不能成線狀或墻狀結構）

4、親其師，信其道

5、“授之以魚，不若授之以漁”

※這些內容通常在課程的開始階段。

第一課的價值：

知識在腦海中應形成樹狀或圖狀結構，不能成線狀或墻狀結構。

北大同學認為學習的是框架和范式。Tips：

大學學習是什么？

大學學習應該做什么？ 下課啦！

第二篇：公共管理學教案.ppt.Convertor

公共管理學

Public Management 公共管理核心課程

講授：吳湘玲

老師

xianglingw2000@yahoo.com.cn

政治與公共管理學院 黎民

主編

ISBN:7-04-012262-6 課程中文名稱:公共管理學

課程英文名稱：Public Management

課程類別：必修

課程學分數：3

課程學時數：54

授課對象：公共管理相關專業本科生

本課程的前導課程：管理學

教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾 目錄

第一講

緒論：什么是公共管理

第二講

公共管理的理論與實踐的發展 第三講

公共管理的主體 第四講

公共管理職能 第五講

公共管理的過程 第六講

公共管理的績效 目錄

第七講

公共管理的責任與監控 第八講 公共管理中的政府角色 第九講

公共管理中的非營利組織 第十講

公共物品管理 第十一講

公共部門戰略管理 第十二講

公共管理的新策略 第一講

緒論：什么是公共管理 學習要點：

公共管理與私部門管理的區別

公共管理學對傳統行政學的突破

公共管理學產生的時代條件

公共管理學的內涵

公共管理學在中國發展中的地位 第一節

公共管理學的內涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務與公共管理

“公共”指多數人的或關于多數人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。

1.公共物品

公共物品是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。2.公共事務 所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。

（二）管理、公共管理與公共管理學

1.管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環境中，管理主體為了達到特定的目標而運用 一定的職能和手段，對管理客體加以調節控制的過程。

公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。2.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨著社會變遷不斷調整；

（4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。公共管理活動具體類型的“三分法”：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；

（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動

（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。

3.公共管理學

多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共 部門。

（3）公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。

（5）公共管理強調價值調和與責任，重視4E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。當前特點

（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性

（3）學科的年輕性

二、公共管理的構成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管 理活動。

公共管理主體的構成見圖1－1。

圖1－1 公共管理主體結構圖

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執行 公共政策。

（四）公共管理的環境

在公共管理的宏觀環境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。

三、公共管理學的研究內容

（一）公共管理學的基礎內容

公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規律的知識體系，從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業管理學的學科體系也應有區別。

（二）公共管理學的前沿領域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業管理途徑（Business approach，B途徑）。P途徑的公共管理強調的是與政策分析的淵源關系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。

作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環境的關系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規范方法

2.實證方法

3.案例方法

第二節 4.系統方法 5.比較方法 6.數理方法

公共管理成為獨立學科的內在依據

一、公共管理與私部門管理有本質區別

（一）公共利益目標與私人利益目標

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現代社會變遷推動公共管理發展

（一）公共物品的需求和供給在穩定地擴大

（二）社會生活中的公共事務日益增加

（三）公共管理所面臨的環境更加復雜多變

三、傳統行政學的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標局限 第三節

公共管理學是時代的產物

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規模擴大引起民眾的不滿

（二）經濟衰退和財政壓力的加劇

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學技術革命是公共管理學產生和發展的重要推動力量

1.現代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發生了重大變化。

2.現代通信和信息技術革命對傳統政府管理提出變革的要求。

3.科技革命將導致社會治理新形態的出現。

（二）全球化是公共管理學產生和發展的另一推動力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求

1.傳統科層官僚制難以適應信息社會政治、經濟、社會發展要求。

2.科層官僚制難以適應當代市場經濟發展的要求。

3.科層官僚制的專業分工原則導致政府功能退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創意。

（二）西方國家民主的現狀難以滿足民眾的“民主需求” 1.民眾應直接參與公共服務的供給過程。2.公民應既能控制政治家，又能控制官僚。

3.國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。

4.國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。第四節

公共管理學與中國的發展

一、公共管理學與中國的市場經濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經濟的健康發展

二、公共管理學與中國的社會發展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發展

（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉型

第二講

公共管理的理論與實踐的發展 學習要點：

公共管理的管理學思想淵源

公共管理的經濟學思想淵源

公共管理學的兩個發展階段

各國的新公共管理實踐

對新公共管理的評析

第一節

公共管理學的理論淵源

重點分析管理學和當代經濟學理論對公共管理學的影響。

一、管理理論

（一）古典學派理論

弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學派關注的焦點是“效率”和“經 濟”。管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業，也適用于公共部門。

（二）行為學派理論

通過梅奧（J.E.Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經濟利益的，生產效率主要取決于士氣的高低。霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經濟人”的概念，同 時將非正式組織的概念引入管理學。

（三）決策學派理論

決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。

決策學派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進決策理論。

（四）系統學派理論

系統學派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個社會系統而得名。

20世紀60－70年代，系統學派又發展出兩大理論，一是生態理論，二是權變理論.（五）新管理主義理論

新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背下產生的理論。

還處于發展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。

1.企業再造理論。

所謂企業再造是指為了取得業績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業務流程。其中衡量績效的關鍵指標包括產品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業。

虛擬企業是指把不同地區的現存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業模式，它是依靠電子網絡手段的聯系，實現統一管理的經營實體并能以最快的速度推出高質量、低成本的新產品。

3.學習型組織。

所謂學習型組織是指通過培養彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創造型團隊構成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續的學習精神，是一種可持續發展的組織。

二、當代經濟學理論

（一）公共選擇理論

公共選擇理論（Public choice theory）產生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。

公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統一的分析框架，用經濟學的方法和基本假設來統一分析人的經濟與政治行為，從而拆除了經濟學與政治學的傳統壁壘。公共選擇具有3個規定性：第一，集體性。

第二，規則性。第三，非市場性。

政治市場和經濟市場在交易上存在著3個重要差別。

公共選擇理論對公共管理學的3個理論啟示。

（二）政府失敗論

“政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。

所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。

為什么政府干預會產生“負效應”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構成了

公共選擇理論的“政府失敗論”。1.公共決策失效。

相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失效。

在布坎南等人看來，導致公共決策失誤的原 因是多方面的：

（1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。

（2）即使現實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷而難以達到實現這種利益的目的。

（3）決策信息的不完全性。

（4）選民的“短見效應”。

（5）選民的“理性而無知”。2.政府工作機構的低效率。

（1）缺乏競爭性壓力。

（2）沒有降低成本的激勵機制。

（3）缺乏監督信息。3.政府的內部性與擴張。

政府的內部性（internalities）是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。

政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。

4.政府的尋租活動。

尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是 指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租是政府干預的副產品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現的經濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。

現代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不同產業之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產性活動，它并不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。

“政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現為3點。

（三）代理理論和交易費用理論

委托—代理理論和交易費用理論是新制度經濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響是十分巨大的。1.代理理論（Agent Theory）

在現實經濟生活中，委托—代理關系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系。

代理理論的一個基本假定是處于委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現象。

委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它 所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。7

委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。2.交易費用理論（Transaction cost theory）

交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經濟組織制度的理論。在新制度經濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注的焦點，是如何降低交易費用。

交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監督合約執行所花的費用。

科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出現企業。科斯認為，企業從一個專業化的交易經濟中出現的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。當企業出現以后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”了。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業內協調和組織費用所代替。從這個角度出發，企業被看成是價格機制的替代物。由此可見，在科斯的理論中，經濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業，在市場上，經濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業中，經濟資源也可以通過組織活動進行計劃配置。企業的起源就是由于組織協調比價格協調更為有效，即節約了交易費用。

當企業規模擴張達到某一邊際點，即企業再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用等于別的企業組織這項交易的費用，靜態均衡就實現了。這時，企業與市場之間的規模邊界也就確定下來。

第二節

公共管理學科的發展歷程

公共管理作為一門獨立學科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段。

比較而言，學術界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。根據歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。

對于公共行政時期，依據學科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統公共行政階段，二是新公共行政階段。

公共行政學科關注的焦點貫穿始終的核心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關系。

公共管理關注的核心應該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質的提升。

一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）

（一）傳統的公共行政（1887－1960）。

這一時期在總體上是處于西方國家從傳統資本主義向現代資本主義轉型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。

1.就政治與行政的關系來看，這一時期前后有變化。

2.在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時期（1960－1980）。

1.在政治與行政的關系方面，20世紀60年代以后，伴隨著西方發達國家激烈的社會運動和美國人對越戰的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關注。

2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

3.從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。

4.這一時期公共政策研究得到空前的發展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。

二、公共管理時期（1980年至今）

公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區別在于：不僅關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環境的關系；不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經濟學、管理學的理論以及工商管理經驗的引進。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：

第一，重新調整政府與社會，政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；

第二，盡可能實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共務，以彌補政府自身財力的不足；

第三，改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

第三節

新公共管理

“新公共管理”（New Public Management，NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現了企業管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。

一、主要工業化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革

主要特點：

（1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。

（2）創造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。

（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。

（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

（5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。

（6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。

（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。

（二）美國的新治理

特征：

（1）強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。

（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。

（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。

（4）在手段上運用企業管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：

（1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。

（2）一切隸屬于政府部門的事業單位，必須被改制為私部門公司。

（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。

（5）內閣部長和各部執行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出負責。

（6）公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。

（7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。

（8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執行緊密結合。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總

結出以下具有共性的幾點。

1.為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府的傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3.為滿足社會的動態需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執行機構的職能，加強執行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執行機構依據社會需求的優先次序實行資源配置，另一方面可以使執行機構將主要精力放在提供必要的優質社會服務上。

4.實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變為公共服務的“監督人”。

5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。

（五）當前西方政府改革的新動向

1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發展中國家的共識，并繼續成為世界各國政府改革的指導思想。

2.政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減

社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。

3.強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執行）之間的關系。

二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列的創新，這主要表現在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。

20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現象。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格局，并推動其向縱深發展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發生根本轉變的趨勢。

政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活動的直接管理人向監管人和規則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。

（二）新公共管理的“解題”特色

新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。如何實現傳統的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現在如下方面。1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。2.政府服務以顧客為導向。

3.由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。

4.通過多種形式的授權改善公共部門的工作。

5.放松嚴格的行政規制，實施嚴明的績效目標控制。

6.文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

四方面的啟示：

1.必須加大政府體制創新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；

4.注意研究借鑒當代工商管理（企業管理）領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三講

公共管理的主體 學習要點：

公共組織與非公共組織的區別

公共組織的基本結構

公共組織的類型和作用

公共組織領導者的領導方式

公共組織的變革

第一節

公共管理的主體（1）：組織

一、公共組織的概念

（一）組織

所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。

（二）公共組織

公共組織是以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構成了現代社會公共組織的重要組成部分。

（三）公共組織的基本要素

與其它社會組織一樣，構成公共組織的要素有物質要素和精神要素兩大類。

1．物質要素

（1）人員。

（2）經費。

（3）物資設備

2．精神要素

（1）目標。

（2）責權結構。

（3）人際關系。

二、公共組織的性質

（一）公共組織與非公共組織的區別

1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社 會中的相關利益者服務。公共組織則以實現公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經濟效益，是全國社會成員的整體利益

2．為社會所提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會提供的是各種不同的私人產品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產品。公共組織則為社會提供公共產品。

3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

4．活動的依據不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規章制度為活動依據，其權力建立在組織成員平等的契約關系之上。公共組織則以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動的依據和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質

1．社會性。

2．權威性。

3．法制性。

4．系統性。

5．主動性。

三、公共組織的結構

（一）公共組織的縱向結構公共組織縱向結構分工的職責分配關系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實際方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作中層公共組織為半封閉半開放系統。中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。基層公共組織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。

公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優缺點。

優點：

（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；

（2）行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監督、控制；

（3）能發揮各個層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。缺點：

（1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通；

（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與發展；

（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結構

1.按業務性質分工

按業務性質分工，是指按公共管理的業務性質異同來組成公共組織單位。例如：財

政、外交等均為不同的業務，就以此為基礎，設置不同的單位。

優點：

（1）符合分工專業化的原則。每個部門只負責某一項業務工作，有利于工作人員熟悉本專業工作，以提高管理效率。

（2）有利于統一管理業務的方針、政策和法規。同一性質的業務由同一單位管理，使公共組織易于統一同一性質業務的方針、政策、法規，避免政出多門的混亂狀態。（3）體現事權一致的原則，便于協調。

缺點：

（1）業務事權過于集中，容易形成條條分割，利于不同業務性質工作之間的合作、協調。

（2）分工過細，易造成部門林立。

（3）有些業務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執行、信息反饋和監督等環節，根據這些程序劃分咨詢部門、領導決策部門、執行部門、信息部門和監督部門等。優點：

（1）注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業技術知識；

（2）由于從事該項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：

（1）工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數工作程序則無法獨立出來。3.按管理對象分工

按管理對象分工是指按公共組織服務的人群、財物為對象進行的部門設置。這一 分工方式最常見的是政府經濟行業主管部門的設置。如農業部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。

優點：

（1）根據服務對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要。

（2）群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監督

缺點：

（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節約。

（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯系，可能產生綜合性的工作無人管理的現象。

（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙于整體的利益。

（4）按服務對象劃分部門往往與按業務性質劃分部門發生重復、交叉關系，可能出現互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。

（三）公共組織的主要結構形式

1.直線制。

2.職能制

3.直線職能制。

4.矩陣制。

第二節

公共組織的類型與作用

一、政府

（一）政府的概念

在國際法意義上，政府是主權國家的要件之一，它指的是某一國家或地區的合法代表者，它是主權國家的代理者。

國家必須具備四個條件：一是必須有人民； 二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；

三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進行統治。政治學中的政府，是統治集團借以實現其統治意志的政治統治機關。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學意義上，政府則專指根據官僚制原則組織起來的國家行政機關。社會學一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。綜上所述，政府是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權力的所有機關，包括國家的立法、司法與行政機關。其中立法機關負責制定法律，行政機關負責執行法律，司法機關負責運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關，即根據憲法和法律組建的、行使行政權力、執行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。二）政府的主要類型

現代國家的政府有三種主要形式：

1.總統制政府

總統制是以總統為政府首腦的一種政權組織形式，國家的行政權力集于總統一身，總統既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統制的國家，其政府機關較徹底地采用了三權分立原則。其中，總統是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。美國是這種體制的典型代表。2．內閣制政府

這是一種在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。在內閣 制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權。總理擔負實際行政責任，并握有行政實權。

3．委員會制政府

委員會制，或稱合議制政府的職權不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。

二、非營利組織

（一）非營利組織的概念

與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。

我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型

從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下：

宗教性組織。包括教會、教會的聯合組織、協會，福音傳道運動。

社會性組織。包括奉獻俱樂部、友愛團體。

文化性組織。包括美術館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術聯盟、動物園。

學術性組織。包括私立學校、私立大學、研究機構。保護性組織。包括同行業者聯合會、工會。

政治性組織。包括政黨、政治后援集團。

慈善性組織。包括私立福利團體、私立財團、慈善醫院、老人院、看護中心。

社會運動組織。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環境保護組織、人權運動組織、消費者運動組織、女權運動組織，犯罪撲滅運動組織。

根據中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利 組織進行具體分析。

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義 上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業的組織機構。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：

慈善機構。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。

社會福利機構。如民間興辦的老年福利院、養老院、護理院、老年公寓、醫療康復中心、文化體育設施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。

文化教育事業。如各類民辦大學、職業技術學院、中專、中學、小學、幼兒園，等等。財團（基金會）機構。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團（基金會），主要集中在科學研究、文化、教育、社會福利等領域。如國家自然科學基金委員會、國家哲學社會科學基金委員會、中華環境保護基金會、中國經濟改革研究基金會，等等。

群眾團體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團體，如同學會、老鄉會、動物保護協會、球迷協會，等等。

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節 公共管理的主體（2）：個人

一、公共組織中的領導者

（一）領導與領導者

“領導”一詞有兩種含義：一是指領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下 屬為實現組織目標而努力的過程；二是指領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。理解領導的含義必須把握三點：

（1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。

（2）領導者擁有影響被領導者的能力或力量。

（3）領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。

領導者的影響力可以分為兩種：

1.權力性影響力。這是由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發揮作用，被影響者的心理和行為表現為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權力性影響力。它與法定權力無關，是由領導者自身的因素所產生的，并非外界所賦予 的。其特點是自然形成，比權力影響力具有更大的影響，起著權力影響力所起不到的作用。

公共管理學還從另外的角度研究領導者的行為，這就是權力基礎或者說基礎性權力問題。一般來說，領導者的權力基礎或基礎性權力有5種，即合法權，懲罰權，獎勵權，模范權，專長權。

（二）領導者的素質

優秀的公共組織領導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質和健康的身體素質。

1.思想品德素質

2.文化知識素質

3.領導能力素質

4.心理素質

5.身體素質

（三）領導方式

領導方式大體上有4種類型：

1.集權型領導方式，2.民主型領導方式，3.放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。

4.“無為而治”型領導方式，對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領導的權變理論。權變理論關注的是領導者與被領導者及環境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示： E = f（L，F，S）

其中：E——領導的有效性

L——領導者

F——被領導者

S——環境

f——函數關系

即領導工作受到領導者所處的客觀環境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者的特征和環境的函數。

二、公共組織中的一般管理者

（一）領導者與管理者的區別

管理者與領導者是有區別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力。相反，領導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產生出來的，領導者可以不運用正式權力來影響他人的活動。

（二）管理者的主要類型與職責

根據在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執行、監督與參謀人員等不同角色。

三、被管理者

（一）作為被管理者的公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態劃分

2.管理者與被管理者的動態劃分

（二）作為被管理者的社會公眾

社會公眾從幾個方面影響著公共管理：

社會公眾的利益是公共組織和公共管理產生與存在的基礎。

社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。

社會公眾的思想、文化素質影響著公共組織的結構設計。

社會公眾的素質影響著公共管理方式的選擇。第四節

傳統公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚 制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。韋伯認為，任何組織的存在都是 17

靠權威來維持的，而合法的權威主要有三種類型； 一是基于習俗慣例的傳統型權威；二是基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；三是基于理性法規的法理型權威。他指出每一種權威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要方法（特征）是：

1．組織標準化。為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準 化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業化。（2）工作指標 化。（3）人員統一化。

2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發展的基礎。科層制管理方法強調在公 共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切 配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，包括命令服從關系、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。

3．管理規范化。科層制管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。包括：

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

3．管理規范化。包括：

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統科層制組織的困境

（一）對傳統科層制理論的評述

傳統科層制理論的基本貢獻：

首先，把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業化）管 理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎。

其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。總之，傳統科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業分工，指揮統一，層級節制，幅度適中，權責相稱，協調 一致，法規完備，高效合理的組織體系。不足表現為：

第一，他們只研究了公共組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究。他們關注的重點是組織的結構，以及如何分工，如何建立層級節制的體系，如何訂立法令規章及工作標準等，未看到如果法規、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現產生不利影響。

第二，他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產工具與經濟動物，忽視人的尊嚴與價值。

第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統來研究，而沒有探討組織與其外在環境之間的相互關系、相互影響。

（二）科層制組織的內在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉。

2．采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨 脹，職能交叉重疊。科層制曾經意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規范一樣，十分穩定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規章制度和等級節制的指揮系統，導致 中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環境穩定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經不能有效地運轉，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個方面：

1.經濟體制的轉軌推動公共組織的變革 2.政治制度的更迭導致公共組織的變革

3.社會發展程度促進或制約公共組織的變革

4.國際環境的重大變化影響公共組織的變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環境的適應力、改造力。

2.公共組織自身的穩定性、協調性。

（三）公共組織變革的主要內容

1.公共組織職能的變革

從職能作用的領域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。

從職能作用的性質來看，公共組織是由保衛性、統治性職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉向以法治為主、由以行政手段為主轉向以法律和經濟手段為主。

2.公共組織結構的變革

公共組織結構是指公共組織各個要素的排列 組合方式。組織結構包括縱向層級結構和橫向部 門結構。

在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平衡。從公共管理的作用領域來看，由于“有

限政府”的出現，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應的部 門，與此相應，增強了政府對社會尤其是對經濟宏觀管理部門。

在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。3.公共組織權力關系的變革

首先，公共組織向社會組織還權。

其次，橫向分權。

最后，在縱向權力分配上，有著集權與分權互相融合的趨勢。第四節

傳統公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯為“現代官僚制”）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。

韋伯認為，任何組織的存在都是靠權威來維持的，而合法的權威主要有三種類型： 一是基于習俗慣例的傳統型權威；二是基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；三是基于理性法規的法理型權威。他指出每一種權威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

1．組織標準化

為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：

（1）分工專業化。

（2）工作指標化。

（3）人員統一化。2．工作秩序化

秩序是一切組織存在和發展的基礎。科層制管理方法強調在公共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，包括命令服從關、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。3．管理規范化

（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥不良人際關系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、科層制組織的評述

（一）科層制理論的基本貢獻

首先，把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業化）管理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎。其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制 組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。

總之，傳統科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業分工，指揮統一，層級節制，幅度適中，權責相稱，協調 一致，法規完備，高效合理的組織體系。

（二）科層制理論的不足

第一，他們只研究了公共組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究。他們關注的重 20

點是組織的結構，以及如何分工，如何建立層級節制的體系，如何訂立法令規章及工作標準等，未看到如果法規、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現產生不利影響。

第二，他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產工具與經濟動物，忽視人的尊嚴與價值。第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統來研究，而沒有探討組織與其外在環境之間的相互關系、相互影響。

（三）科層制組織的內在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉。

2．采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規范一樣，十分穩定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規章制度和等級節制的指揮系統，導致中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環境穩定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經不能有效地運轉，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

1.經濟體制的轉軌推動公共組織的變革

2.政治制度的變革導致公共組織的變革

3.社會發展程度影響公共組織的變革

4.國際環境的重大變化影響公共組織的 變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環境的適應力、改造力。2.公共組織自身的穩定性、協調性。

（三）公共組織變革的主要內容 1.公共組織職能的變革

從職能作用的領域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。

從職能作用的性質來看，公共組織是由保衛性、統治性職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉向以法治為主、由以行政手段為主轉向以法律和經濟手段為主。

2.公共組織結構的變革

公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結構包括縱向層級結構和橫向部門結構。

在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向在改變。從公共管理的作用領域來看，“無限政府”的職能觀在改變。

在縱向層級上，從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。

3.公共組織權力關系的變革

首先，公共組織向社會組織還權。

其次，橫向分權：直線權力關系與參謀權力關系并存。

最后，在縱向權力分配上，中央與地方政府有著集權與分權互相融合的趨勢。第四講

公共管理職能 學習要點：

公共管理職能的基本內涵；

公共管理職能的程序性構成與任務性構成；

前資本主義時期公共管理職能的形成背景及特點；

資本主義時期不同發展階段公共管理職能的形成背景及其特點；

社會主義中國計劃經濟時期公共管理職能的特點及其在新時期的發展趨勢；

市場經濟條件下公共管理職能存在的依據，基本任務與運行限度。第一節

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內涵及其形成原因

（一）公共管理職能的一般內涵

所謂職能，指特定組織基于某種規定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發揮的功能作用的統稱，它是職責與功能的統一。

公共管理職能則是指特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體。

具體理解：

1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統，包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實施的依據，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權力或者權威。其中，對于各種類型的政府機構而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權力，就當代政府而言主要是行政權力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權力，而是依賴由于某種特定因素而自發地形成的權威來運行的。例如，各種社會慈善機構與志愿者組織，它們行動的權威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。

3.公共管理職能的內容涉及公共管理系統對一國公共產品與公共服務進行管理的全部事務，諸如國防、公安與內政、環境保護、文化、教育、醫療衛生和福利保障等。

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個獨立、完整的體系。

由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯系，又有區別的兩個不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構成部分，隨著社會自治能力的不斷加強和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經濟發展的基本要

求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關。

二、公共管理的程序性職能

（一）決策

（二）組織

（三）領導

（四）控制

三、公共部門的任務性職能

（一）經濟職能

1.宏觀調控職能。所謂宏觀調控，主要指對整個國民經濟進行的總量管理，包括制定國民經濟計劃和各種重大的國民經濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調整社會產業與區域結構、保持國民經濟的適度增長和良好的經濟投資環境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經濟發展有重要影響的公用事業和基礎設施的建設，促進國內外市場體系的形成和發展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業、公司等單個經濟主體所從事的與公共產品與服務的生產和經營有關的管理活動。

（二）政治職能

1.民主建設。

2.社會治安。

3.國家安全。

（三）社會職能

1.提供社會保障。

2.促進公正的收入分配。

3.環境保護。

（四）文化職能

第二節

公共管理職能的歷史演變

一、傳統社會的公共管理職能

所謂傳統社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數都是與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管 理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系

存在3個基本特征：

（1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮壓職能和國家安全職能，對內鎮壓廣大被統治階級的反抗，對外抵御或實施侵略，以維持本階級的政權與經濟統治地位。

（2）包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。

（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據其內在特點，西方國家公共管理職

能的發展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義

具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現以下特點：（1）政治職能仍然占據中心地位。

（2）在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。

（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經包含了一些積極的社會管理職能。

（二）國家干預主義

從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。在這一歷史 階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整，具有以下一般特點：（1）政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發展的主流趨勢。

（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。

（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。

（三）新古典主義

干預主義公共管理職能模式發揮了積極的正面效用，成為促成戰后西方各國社會經濟持續二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：

首先，它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預能否持續有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預主義，再次取得主導地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統，也更符合市場經濟的內在發展要求。最后，或許更為重要的是，經濟與社會發展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現了以低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經濟發展“滯脹”現象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現出以下特點：

（1）政治職能的對內的統治職能尤其是暴力鎮壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進出一步加強。

（2）經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統計劃經濟體制時期的公共管理職能體系

我國傳統的公共管理職能體系是參照前蘇聯的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統一管理。在這種職能模式下，傳統公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。

（2）經濟管理職能方面，由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，我國政府包攬一切經濟管理職能。事實上，在很長一段時間內，我國并不存在現代意義的市場，也不存在現代意義的企業，或者說微觀經濟主體。

（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統包統攬，服務職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

（4）在公共管理職能的運行方面，傳統公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向

1.職能重心的轉移

2.公共管理職能體系的轉變

我國公共管理職能體系的具體構成正呈現出以下發展趨勢：

（1）國內統治職能日益次要化，地位相對弱化；

（2）宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；

（3）教、科、文等發展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發展體制；

（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；

（5）國家防衛職能也將適當加強。3.職能方式的轉變

具體地，我國公共管理職能方式呈現出 以下特征：

（1）在社會資源配置方式上，由傳統體系下重計劃反市場機制轉而要求實現計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

（2）在社會經濟職能的運行方式上，由傳統的微觀、直接管理方式向宏觀、間接 管理方式轉移。

（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。

4.職能關系的轉變

（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。

（2）政企關系的轉變。

（3）黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。

（4）政府與其他公共管理主體間關系的轉變。第三節

市場經濟中的公共管理職能

一、市場機制的缺陷

市場機制的作用在于通過競爭來實現資源配置高效、合理和優化的目標。

然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即 存在著所謂“市場失敗”問題。

（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭

（二）市場不能解決外部性問題

（三）市場無法滿足社會對公共產品的需求

（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題

（五）市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡

二、市場經濟中公共管理職能的內容

（一）限制壟斷和促進競爭

（二）界定和維護財產權，克服外部性

（三）提供公共產品

（四）保障收入分配的公正化

（五）調控宏觀經濟

三、公共管理職能的限度

公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現象。

首先，公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差。其次，政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲。

再次，尋租活動導致社會資源的極大浪費。

最后，公共部門系統存在低效率常態。在現代市場經濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規律的基礎上。第五講

公共管理的過程 學習要點

公共政策的概念、性質

公共政策與公共管理的關系

公共政策的過程，即設計、執行、評估、修正與終止

公共權力與領導

領導方式與效能

公共管理中的激勵與控制

第一節

公共政策的設計、執行與評估

一、公共政策與公共管理

公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。

（一）公共政策概念

1.從公共政策制定過程看公共政策

2.從公共政策的職能看公共政策

3.從公共政策的目標導向看公共政策

4.從公共政策的全過程看公共政策

定義：公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局），在職能范圍內為了某一特定的目 的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經過政治活動（或協調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。在公共政策過程中發展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規范的總和是公共政策的主要表現形式。

（二）公共政策與公共管理的關系

1.公共管理貫穿于公共政策過程始終

2.公共管理是公共政策實施的重要手段 圖5—1 公共政策過程圖

二、公共政策的性質

（一）公共政策的利益傾向性

（二）公共政策的目標導向性

（三）公共政策的合法性與強制性

（四）公共政策的穩定性與時效性

（五）公共政策的多樣性和多效性

三、公共政策設計

（一）公共政策問題

1.公共問題的概念、特性及其類型

（1）公共問題的概念與特性。

公共問題具有兩個基本特性：

①公共問題具有影響的廣泛性。

②公共問題具有影響的不可分性和“社會共享性”。

界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。（2）公共問題的分類。

第一，按地域和行政區劃劃分。

第二，按公共問題的性質劃分。

2.公共政策問題及特點

特點：（1）相互關聯性。（2）主觀性。（3）可變性

3.公共政策問題的發現、提出與確認。

公共政策問題的發現與提出的途徑主要有以下幾種：(1)公共組織在公共管理過程中發現問題的存在，并加以注意。

(2)各利益集團通過政治途徑反映問題。

(3)部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關公共決策機構的關注。

(4)專家、學者提出社會問題和解決這些問題的建議。

判別和確定公共政策問題的準則。

（1）公共政策問題應是具有公共性的公共問題。

（2）公共政策問題應是影響程度大的問題。

（3）公共政策問題應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題（4）公共政策問題應是政府及其公共組織職權范圍內的問題。4.公共政策問題分析

準則：

（1）客觀、清晰地描述政策問題。

（2）減少政策問題的傳遞層級。

（3）明確政策問題的目標。

（4）堅持全面分析和重點分析相結合。

一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關數據、資料，列出目標，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認問題。

政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設分析法，原因分析法，系統分析。5.公共政策議程

一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：

（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發揮應有的作用；（5）有完善的社會輿論監督機制。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原則

（1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。

（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。

（3）個人受益原則（Principle of individuality）。

（4）延續性原則（Principle of distributive continuity）。（5）預見性或挑戰性原則（Principle of foresight and challenge）。

（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標。（2）估計需要。

（3）確定要達到的具體目的。（4）設計公共政策方案。（5）評估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設計執行。3.公共政策的合法化

四、公共政策的實行

（一）政策執行在政策過程中的地位與作用

政策執行是實現政策目標的根本途徑

政策執行可檢驗與修正政策

政策執行是政策過程不可缺少的中間環節

（二）政策執行研究的途徑

1.自上而下的公共政策執行途徑（Top-down Approach）

2.自下而上的公共政策執行途徑（Bottom-up Approach）

（三）影響政策有效執行的因素

公共政策問題的性質

公共政策本身的因素

任何一項政策的有效執行，依賴于3方面因素。首先是政策的正確性，這是有效執行政策的根本前提；其次是政策的明確性，明確具體的政策執行過程相對簡單、容易，效果也比較明顯；第三是政策資源的充足性。1.公共政策以外的因素

目標團體對政策的態度。

執行機構之間、執行機構與目標團體之間的溝通。政策執行人員的素質和工作態度。

其他社會、政治環境對政策執行的影響。

五、公共政策的評估

（一）政策評估的概念和意義

1.政策評估的概念

政策評估是利用科學的方法和技術，按照一定的標準和程序，有系統地收集相關信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調整、修正政策和制定新政策。

2.政策評估的意義

（二）公共政策評估的一般標準

1.效果指標

2.效率標準

3.公正標準

4.政策回應度

5.生產力標準

（三）政策評估結果的處理方式

1.政策方案調整

2.政策方案持續

3.政策方案終止

4.政策方案重組 第二節、公共管理中的領導 權力與領導

權力是描述人與人之間影響能力的概念，領導則是指影響過程。

權力的內涵與來源

1.權力的來源

權力（power）表示由某人或某一群體（A）對他人或其他群體（B）按所需要的方式施加影響的能力。

（1）權力是潛在的，一個人可以擁有但不運用權力，它是一種能力或潛力；（2）權力存在一種依賴關系。

（3）受影響者有一定的行為自主權。在公共組織中，職權是制度化了的權力。2.權力的來源

（1）強制權（coercive power）（2）獎酬權（reward power）

（3）合法權（legitimate power）

（4）參考權（referent power）權力（5）專家權（expert power）

二、領導的內容

（一）引導

（二）溝通

（三）指導

（四）獎懲

（五）培育

三、領導方式與領導效能

（一）以領導者對權力運用的方式為標準 1.獨裁式的領導

2.放任式的領導 3.民主式的領導

（二）以領導者的作風與態度為標準

1.以人員為中心的領導

2.以工作為中心的領導

（三）領導效能

四、公共管理的領導者

各級公共管理的領導者的基本職責是：規劃目標，制定規范，合理用人；計劃決策，組織協調，指導激勵，放權考核；調查和了解情況，制定方針、路線和政策；培養、挑選、使用干部；組織和動員群眾實現預定的意圖和決定；進行思想政治教育等。

第三節、公共管理中的激勵與控制

一、公共管理的激勵與控制

激勵與控制在公共管理活動中都起著重要作用。相對以往公共行政理論中更強調控制的作用而言，現代公共管理的發展趨勢則更多地強調采用激勵的管理手段。

（一）激勵及激勵理論

現代激勵理論作綜合框架性概括（見圖5—3）：激勵理論的要點包括：（1）目標引導行為。（2）期望理論。

（3）成就需要理論。

(4)強化理論（Reinforcement theory）。

（5）

公平理論（Equity theory）。

（二）激勵與控制

激勵與控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補充的有效手段。

二、公共管理的控制目標與過程

（一）公共管理的控制目標

1.對公共管理者的控制

2.對公共管理資源的控制

3.對公共管理信息的控制

4.對組織績效的控制

（二）公共管理的控制過程

1.確定標準

時間標準

公共產品或服務的品質標準 行為標準

績效標準

2衡量績效

3.采取管理行動（1）修訂評價標準（2）糾正行動

（3）維持原狀

第六講

公共管理的績效

學習要點

績效與績效管理的概念

公共部門績效評估的“4E”取向

公共部門績效評估的標準、方法和主要指標

公共部門績效評估的主要困難及其改進策略

公共部門目標管理的含義及過程

目標管理的優缺點及在公共部門運用的限制

第一節

公共部門的績效管理

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念

所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產出與 投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較，前者適用于一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。公共管理的績效概念包含3方面內容 ：

1.公共管理的成本或目標

2.公共部門的產出與效益

3.公共管理成本（或目標）與收益（或后果）的比較

（二）公共服務中的績效管理

1.績效管理的概念及內容

所謂績效管理（Performance Management）是在設定公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。績效管理是公共管理者的主要職責。績效管理過程一般包括3個最基本的功能活動：（1）績效指標化（Performance measurement）。（2）績效監控（performance monitoring）。（3）績效評估（performance evaluation）。

總之，公共部門的績效管理是由收集績效信息，確定評估目標、劃分評估項目、進行績效測定，使用評估結果的行為體系，是持續提高管理績效、不斷促進有效管理的過程。2.績效管理的作用

（1）使公共管理的責任落到實處。

（2）能較好地滿足服務對象的不同要求。

（3）體現了公共管理的結果導向的精神。

（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。

從實踐的角度看，績效管理對當代公共管理具有如下意義：

（1）建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發人的工作熱情和動力。

（2）提供了一種管理工具。

二、公共部門績效評估指標的選擇

常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構建指標體系。

1．經濟（Economic）

經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。

2．效率（Efficiency）

效率簡單地可以理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，而這種手段經常以貨幣方式體現。

效率可以分為兩種類型：一類是生產效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）

效率作為衡量指標，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產品或服務，而許多公共服務性質上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務的一個重要指標。效能指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量。

效能可以分為兩類：一類為現狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。4．公平（Equity）

公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在于“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體得到更多的社會照顧了嗎？”但公平作為一個績效評估指標，存在的具體困難是在市場機制中難以界定，在現實中也比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標時，還應滿足 以下5個要求。

1.客觀性。

2．可比性。

3．時效性。

4．易操作性。

5.綜合性。

三、公共部門績效評估指標體系的建構

建立公共部門績效評估體系，應包括3方面的內容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監督工作的實施等方面的內容；（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監督之下。

（一）政府績效的測評標準和方法

1.公共部門的績效評估標準。主要體現在4方面。

（1）數量標準。

（2）質量標準。

（3）時效標準。

（4）費用標準。

2.公共部門績效的測評方法。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費用測定法。（3）標準比較法。（4）要素分析法。

（二）公共部門績效評估的指標體系

1.業績

2.效率

3.效能

對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核：

（1）行為合理化水平

（2）政府機關效能。

4.管理成本

公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構運轉所產生的費用，二是為了履行其職能所產生的投入，如發展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。

四、公共管理績效的改進

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素

（1）政治因素。

（2）經濟因素。

（3）社會因素。

（4）科學技術因素。2.內部因素

（1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。第一，機構設置。第二，職位的設置。第三，管理各環節的銜接。（2）人員因素。

（二）公共部門績效管理中的困難

1.績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現出來，據此進行績效衡量。大多數公共服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。

2.功能相同的公共組織有地區性的差異，規模大小的不同，以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，并不公平。

3.績效管理的成效取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。

4.績效管理的結果有賴于可靠的信息。

5.公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。

（三）改進公共部門績效的策略

具體地說，績效改革表現在管理實踐創新和管理理論創新這兩個方面。

1.改進公共部門績效的實踐創新

2.改進績效的理論創新

近十幾年來，管理學研究者在尋找績效改進方面上投入了大量精力，并產生了一些新的理 論，其中比較典型的是組織修煉和知識聯盟這兩種理論。

（1）組織修煉論（Organization discipline）

（2）知識聯盟論（Knowledge linkage）第二節

公共部門的目標管理

在公共部門的績效管理中，由于公共部門在投入產出計量上的困難，效率分析法的運用范圍相當有限，在更多時候，是運用將成果與目標進行比較的效能分析。因此，在公共部門的績效管理中，目標設定非常重要。同時，公共部門的組織目標設定后，必須通過對目標的管理才能實現目標。

一、目標管理的涵義

（一）目標管理的涵義

目標管理定義：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式。

（二）目標管理涵義的變化

可以細分為5個階段。

1.作為一種管理哲學階段。

2.作為績效評估工具的階段。

3.整合組織與個人目標階段。

4.重視長期和戰略后果階段。

5.系統改善生產力的階段。

二、目標管理的過程

（一）設定組織目標

關鍵要注意如下幾點：

1.透徹地分析判斷組織所擁有的資源實力，可調動資源的多寡，組織存在的問題和相對優勢所在，從而判斷自己有無核心專長。

2.透徹地分析組織外部環境以及構成這些環境的因素的未來變化。3.組織目標一旦設定就成了組織計劃工作的前提或依據。

（二）目標的具體化。

1.將組織目標按組織體系層次和部門逐步展

開，直至每一個組織成員。

2.組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均可以根據自己的部門、層次、崗位分工和職責要求，結合初步下達的目標進行思考分析，最終提出自己的目標。

3.組織將自下而上的目標與下達目標比較，分析差異，征詢下級意見，再進行修訂；然后再下達，下級各方仍可以修正。

（三）目標完成檢查和業績考評。

目標管理的核心思想就是把目標分解下達后成為組織內每個層次、每個部門和每個單位的工作業績的衡量標準。因此，目標管理全過程中最后一個重要工作就是根據初期下達的目標對各方工作和業績進行檢查和考評。

三、目標管理的實施

（一）實施目標管理的前提

1.組織成員自我管理能力較強。

2.組織具有統一的價值理念。

3.組織高層領導重視。

（二）有效地設定管理目標

1.定性目標向定量方面轉化。

2.長期目標的短期化。

3.目標實施的資源配合。

（三）目標管理的具體實施

目標管理一般分為4個階段：計劃、執行、檢查、改進。為了發揮目標管理的潛在優勢，防止出現理論與實際的脫節，管理學家韋里奇（1985）歸納出15項指導綱領，作為實施目標管理的指引。（教材P178）

四、目標管理的優缺點和在公共部門應用的局限

（一）目標管理的優缺點

1.目標管理的優點 目標管理的優點至少有5個方面。（1）激勵明顯。（2）管理有效。（3）任務明確。（4）控制有力。（5）自行管理。

2．目標管理的局限。

（1）容易注重短期目標。

（2）設置目標存在困難。

（3）難以權變。

（二）目標管理在公共部門應用的限制

1.由于公共部門所處的環境比較私部門所處環境要復雜多變，因而目標管理運用范圍和程度會受到一定的影響。

2.目標管理存在信任問題，但研究表明，在官僚體制中建立信任是一件很不容易的事。

3.公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結果也不容易衡量。

4.目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調短期目標的管理，容易忽視組織長期目標發展的規劃。第七講

公共管理的責任與監控 學習要點

公共權力的形成與發展

公共權力的概念與性質

公共權力與公共責任的統一

公共責任的性質與落實

對公共權力監控的概念及監控機制 第一節

公共權力與公共責任

一、公共權力與公共責任

（一）公共組織發展及公共權力的形成

公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。

（二）公共權力的內涵及其特性 1.公共權力的內涵

（1）公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權。（3）公共權力的最終作用對象是公共事務。（4）公共權力的目標是謀取公共利益。2.公共權力的特性

公共權力與一般權力相比具有其特性：

（1）社會性。

（2）政治性。

（3）工具性。（4）獨立性。（5）多元性。

（三）公共權力與公共責任的統一

二、公共責任的性質與落實

（一）責任的概念

責任（Responsibility）的概念包含兩方面的含義：主觀責任（Subjective Responsibility）和客觀責任（Objective Responsibility）。

客觀責任的具體形式有兩個方面：職責和應盡的義務。

公共責任是指公共組織的管理者所承擔的責任。

（二）公共責任的性質

1.公共責任是一種任務。

2.公共責任是一種義務。

3.公共責任是監控與約束的條件。

（三）公共責任的落實

1.公共責任的分配應當清晰明確，而且分配關系是公共責任與公共權力對應，即擁有多大的權力必須相應課以多大的責任。

2.公共責任與公共權力的落實必須通過監控方式實現。

3.落實公共責任必須具備相應的客觀條件。

4.公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監控。

第二節 權力的監控

一、對公共權力監控的含義

定義：對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監督和控制。1.對公共權力監控的主體是多元化的。

2.監控對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者。

3.對公共權力的合法性、合理性和有效性進行監控。

二、公共權力監控的機制

（一）公共權力監控機制的必要性

對具有公共權力的組織及個人的公共權力行使過程實施有效監控，主要是出于以 下幾方面的需要：

1.公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監督和糾正。

2.公共管理者也具有“經濟人”的特點，在失去權力監督時，他們可能會利用手中的權力牟取私利，損害社會公眾利益。

3.對公共權力的監控機制的建立，不僅要考慮監控效率（即降低監控成本，增進監控效果），而且要考慮監控方法的科學化。

4.對監控者必須賦予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。

5.監控者應建立有效的信息收集和處理系統，使監控活動更加準確、有效。

（二）公共權力監控的類型和機制

1.公共權力監控的類型

2.公共權力監控的機制

既要有監控又要是有效監控，而且要建立一個有內在聯系的、規律性的監控方式，36

這就是我們所說的監控機制，也有的稱為監控體系。

（三）外部與內部監控機制

1.外部監控機制

（1）立法監控

（2）司法監控

（3）政黨和社會團體監控 2.內部監控機制

（1）結構監控

（2）紀律監控

（3）法律監控

3.對公共權力監控的原則

（1）合法性原則。

（2）公正性原則。

（3）經常性原則。

（4）廣泛性原則。

（5）系統性原則。

（四）公共權力的監控方法

1.指導

2.績效考核

3.工作匯報

4.預算與審計 5.6.7.8.審核與批準

視察與調查 質詢

受理申訴和控告

三、正確處理對公共權力監控中的問題

（一）公共權力監控中存在的問題

1.對被監控者實施監控的問題（1）專業知識與信息不對稱。（2）專職地位的優勢。（3）人事制度的保護性質。（4）被監控者設法逃避監控。2.對監控者實施監控的問題（1）監控者內在動力不足。

（2）對監控者的公共權力的監控與約束。（3）監控者之間的協調。3.政治指導的監控手段缺乏

4.組織結構和功能的分割問題 5.公共權力的監控成本問題

公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每天花費大量的經費，這使得監督變得十分困難。

（二）正確處理監控中的問題

1.建立監控機構

2.完善監控機制

3提高監控機構績效

4發揮社會監督的作用(1)社會公眾參與監督(2)輿論監督

第八講 公共管理中的政府角色 學習要點：

我國中央政府與地方政府的職權

政府與市場的區別

改善我國政府與企業的措施

構建我國新型的政府與社會關系

政府再造的含義

西方國家政府再造模式及對我國的借鑒 第一節

政府的性質與作用

一、政府的含義與性質

所謂政府，是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命 令和處理事務的機關。同時，政府也可以指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調控活動。“政府”概念在不同層次上使用時其涵義很不相同，概括起來有以下幾種：

1.指制定規則、為居民提供服務的機構，這是最廣義的政府，也可以稱為“超弱意義的政府”。

2.指治理國家或社區的政治機構，這可以稱為“次弱意義的政府”。

3.泛指一切國家政權機關。國家的立法機關、行政機關、司法機關和其他一切公共機關，這是廣義的政府。

4.指一個國家的中央和地方行政機關。如我國憲法中的“人民政府”就是各級行政機關。這是狹義的政府。

公共管理中的政府主體通常指狹義的政府。作為公共管理主體，我國政府具體包括以下組織與人員：

中央與地方行政機關：

行政首長：

政府普通公務員：

二、政府的職能與職權

政府職能是指政府機關在公共管理活動中的基本職責與功能，包括政府應該管什么、怎樣管的問題。

政府職權是指某一職位依法具有的權力，這一權力是由法律所規定的，與一定職位相聯系。

三、政府職能的有限性

一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二節

政府與市場的關系

一、政府與市場的區別

（一）運行目的

政府運行的目的主要是提供公共物品和服務（如法律、規則、制度、福利、安全等）。

市場運行的基礎是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區別在于前者是配置資源的有效途徑。

（二）運行方式及特點

政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，通過各種法律的制定和執行來規范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現的。市場信息傳輸效率高、適應性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則。

（三）運行的結果

政府運行的結果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。

（四）擔負的職能

政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：

1.為市場交換界定產權，并為其確定交易規則，為市場主體最大限度地降低交易成本創造條件。

2.政府應該具有監督約束經濟主體的功能。

3.政府應該具有維護社會正義的功能。

4.政府應該具有宏觀調控的功能。

市場行為是指由于價值規律的作用，市場通過價格的變動和供求的變化，自發配置資源的過程，市場擔負的職能有：

1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

2.傳遞生產者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經濟活動的效率。

3.微觀調整優化經濟結構。

4.參與部分公共物品與服務的提供。

二、政府與市場的聯系

在現實經濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同。

2.市場有效，政府失靈。

3.市場失靈，政府有效。

4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關系中存在的問題

在處理政府與市場關系時，容易出現兩種截然相反的觀點。

一種是政府“全能”、市場無用論。

另一種是政府“無為而治”、市場萬能論。

四、規范政府與市場關系的措施

（一）重視發揮市場的功能

市場經濟是一種經過幾百年發展，才逐漸形成的復雜的制度安排。

判斷任何一種制度的優劣主要有兩個標準，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計劃經濟體制比較，市場經濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優勝劣汰規律起作用的場所，經濟當事人有追求福利最大化的內在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經濟發展和經濟效率的提高提供了足夠的內在動力。在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節作用。

（二）正確認識市場失靈

（三）減少政府失靈

1.貨幣主義認為，減少政府失靈的方法是取消政府財政政策對宏觀經濟的干預。

2.合理預期學派認為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干預私人經濟活動，一切讓市場經濟自發調節。

3.公共選擇學派認為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創造市場。

4.斯蒂格利茨認為，政府對經濟的干預是必要的，問題的關鍵在于要把握好干預的力度以及要采取適當的形式。從我國的現實出發，規范我國政府與市場關系的措施：

1.盡快培育和發展市場體系。

2.解決市場分割問題。

3.主動促進國內市場與國際市場接軌。

第三節

政府與企業的關系

企業是從事生產、流通等經濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經 營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業關系，是決定企業發展的重要因素，也是合理界定政府職能的關鍵。

一、政府與企業的差別

政府與企業分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業主要關心經濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質

政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎是合法的公共管理權力，其權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性。

市場經濟中的企業是組織生產、配置資源的基本經濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。

（二）運行的目的

政府管理的目的是提供公共產品或服務，增進社會公共利益，而一般的企業管理，主要是通過生產和銷售產品或服務，達到營利的目的。

（三）管理的限制因素

從管理的限制因素來看，政府的運行過程受到法律的限制，政府嚴格地在法律規定的程序和范圍內運行。對于企業管理，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規則并不是企業的原始動力，其主要運行是在利益軌道上進行的。

（四）物質基礎

政府管理所需要的各種物質資源主要來源于稅收，有時候也來源于發行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經費預算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監督。在企業管理中，所需要的各種物質資源主要來源于企業投資的回報，來源于企業所獲取的利潤，管理中的耗費屬于企業的“內部事務”，其他人無權干涉。

（五）管理人員

政府主要管理人員是選舉或任命產生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機構相對獨立地加以考核評估。在企業管理中，管理人員一般根據他的能力聘用，由于“職業生存”的威脅，所以，企業管理人員往往辦事會有更高的效率。

（六）績效評估

政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業

管理的績效評估則強調經濟效益。

（七）擅長的任務

政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務事業的連續性和穩定性，加強社會凝聚力。

企業擅長：執行復雜的任務，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應變化的服務產品，提供紛繁復雜的服務，提供時尚的服務。

二、政府與企業的聯系

縱觀國內外政府與企業的關系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區別主要在政府對企業的管理程度不同，政府與企業的聯系不同：

（一）政府規制型——美英模式

這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點：

1.充分鼓勵自由競爭

2.主要用財政和貨幣政策來調控市場

3.不制定政府經濟計劃和系統的產業政策

4.對企業依法實行必要而嚴格的管制

（二）政府引導型——歐洲模式

以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存

2.經濟杠桿與政府引導并用

3.經濟增長與社會福利并重

（三）政府主導型——東亞模式

以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴厲的規制來迫使企業遵守市場規則

2.利用利益機制誘導企業的行為

3.利用計劃和產業政策來引導企業按指定方向發展

4.通過行政指導來說服企業服從政府的意圖

三、我國政府與企業關系中存在的問題

（一）產權不清、“所有者缺位”，使國有企業既不獨立，又不受制約

（二）以產值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業的干預

（三）大多數國有企業的艱難處境，加重了它對政府的依賴

（四）傳統的企業人事制度，是政企不分的臍帶

（五）片面的政企分開論，使政府放松了對企業的監督

四、改善我國政企關系的措施

（一）建立產權清晰、權責明確的內外約束機制

（二）加強對國有企業經理的管理

（三）重塑政府的政績考核指標

（四）政府為國有企業解困創造良好的制度、市場環境

第四節

政府與社會的關系

社會是指一個特定的民族國家范圍內除國家機構、制度外的個人、群體以及它們之間聯系的總和。

一、政府與社會的聯系

1.制度供給的視角

2.市民社會的視角

3.政治合法性的視角

二、政府與社會關系中存在的問題

在處理政府與社會的關系時，理論與實踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，一種是過分夸大社會的作用。

（一）政府與社會關系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標受到強力的壓制而不能實現，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗。

3.體制外的活動導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。

4.導致社會對自身發展的冷漠。因為社會對政府的目標沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標，人們就對未來失去信心。

（二）政府與社會關系中政府權威不足帶來的問題

1.過多否定了作為一種強制力的國家政權在社會生活中的地位和作用，從而使國家的社會政治生活呈現出一種愈益明顯的分散化的傾向。2.社會主義制度建立之后，國家作為社會管理的強制性機構的一面卻依然有其繼續存在的必要性，市場原則也不可能完全取代非市場原則。過分強調社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙了經濟的發展。

三、改善政府與社會關系的措施

（一）明確良好政社關系的發展目標。

良好政社關系的發展目標是政府與社會關系達到良性互動，“小政府、大社會”模 式能保證這一目標得以實現。

“小政府、大社會”的基本含義是：轉變政府職能，精簡政府機構，擴大社會自治功能，即在轉變政府職能、調整政府機構、規范政府行為的同時，要充分發揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務交還給個人、企業事業單位和其他社會組織。

（二）按“小政府”的客觀要求改革政府。

1.轉變政府職能

2.改革政府機構：

3.規范政府行為

（三）按“大社會”的內在要求改革社會。

1.提高社會自治能力

2.培育社會中介組織

3.建立社會對政府的監督制約機制

4.建立社會保障體系 第五節

政府再造

一、政府再造的含義

“政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更注意的是質方面的改變。它涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業諸多關系的調整；涉及政府治理的觀念、結構、方式和方法的變革；既涉及政府內部組織、運作程序的調整，更涉及政府外部關系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

西方國家的“政府再造”具有如下特征：

1、與行政環境變化相適應。

2.著重于政府如何運作。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。

4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關系。西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務中積極引入市場競爭機制，依托 各類社會組織來克服政府壟斷經營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標管理等方法進行管理。

政府再造要求政府著力培育獨立的市場主體，充分發揮各種社會力量的作用，包括發揮公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

“政府再造”一方面是美國等西方國家特定社會、經濟、政治背景下的產物，一方 面又在某種程度上體現了公共服務改革發展的一般規律。

學習借鑒西方國家的“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。我國如引入市場化管理方法，既應拋棄西方國家的混淆公私經營部門的差別、完全實行私有化等錯誤做法，又應借鑒其成功之處，推進我國政府改革。我國政府公務人員同樣需要企業家般的創造精神，需要結合國情探索具有中國特色的公共服務市場化管理方法。這需要政府創建一個良好的法律與制度環境，以解決市場化過程中出現的問題。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政到民主行政。

（二）從控制導向的管理到服務導向的管理。

（三）從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場共同作用。

（四）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。

（六）從中央集中權力到適度的地方分權。

（七）從官僚組織到適應型組織。

（八）從人治到法治。我國政府要實現從人治向法治的轉變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項權利得到保障。第九講

公共管理中的非營利組織 學習要點：

非營利組織的含義與特征。

非營利組織的作用。

非營利組織的運行機制。

正確處理政府與非營利組織的關系。第一節 非營利組織概述

一非營利組織的含義

非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織是為滿足公眾需要而不是為了積聚私人財富而成立的組織，這是它能成為公共管理主體的重要依據。

目前，我國的非營利組織主要包括社會團體和民辦非企業單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織，主要包括協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會組織。民辦非企業單位是由企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉 43

辦的、從事公益性社會服務活動的非營利民間組織，主要包括各種民辦的學校、醫院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社區服務中心（站）、職業培訓（介紹）中心、研究所（院）、文化館（所）、體育館等。

二、非營利組織產生發展的原因

社會原因

經濟原因

特定的時代背景

三、非營利組織的特點

①組織性，指有正式的組織機構，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；

②民間性，又稱非政府性，指不是政府及其附屬機構，也不隸屬于政府或受其支配；

③非營利性，指不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配； ④自治性，指有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理；

⑤志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；

⑥非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；

⑦非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

四、非營利組織與政府組織的差異

（一）運行基礎

政府運行的基礎是擁有合法強制力的公共管理權力和納稅人所交的稅收。

非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關系的平等性。

（二）行為特征

政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有7個基本特征，即組織性、民間性、營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。

（三）交易模式

交易模式是指買賣雙方的交換關系。政府與非營利組織都具有提供公共服務與產品的職能，但它們作為公共服務與產品的提供者，與服務對象間的關系是不同的。

（四）稅法規制

稅法規制是指通過稅收政策及稅收法規，來對規制部門的活動進行調節，它包括積極誘導和消極壓抑兩個方面。

從理論和原則上講，政府不僅不能從事經營活動，更不能從事營利性的經營活動，所以政府部門一律免繳稅收。

非營利組織的捐贈收入、撥款收入一般都享受到稅收優惠，甚至未被納入征稅范圍。對于存在營利性收入的非營利組織，即視同于一般的企業來進行征稅。

（五）管理職能

政府有4種基本職能，即政治統治職能、社會服務職能、社會管理職能和社會平衡職能。

非營利組織作為公共物品的提供者可以克服政府壟斷機制的內在局限性，同時它又具有許多獨特的社會職能與政治職能，如社會溝通職能，社會裁斷職能，社會調節職能，社會協調、代理職能，社會文明倡導職能，政府合法性的資源供給者職能，政府權力的監督者職能，民主價值觀的培育者職能。

（六）管理方法

強制性公共管理方法、誘導性公共管理方法、管理責任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。

政府主要使用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法，而非營利組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法，至于強制性管理方法。

五、非營利組織與政府組織的聯系

1.政府從非營利組織輸入信息。

2.非營利組織從政府輸入信息。

3.政府以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。

政府與非營利組織關系既有密切聯系的一面，也有彼此存在矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節 非營利組織的作用與局限

有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個方面。

一、非營利組織的基本社會作用

（一）社會服務功能

（二）社會溝通功能

（三）社會評價、裁斷功能

（四）社會調節功能

（五）社會協調、代理功能

（六）倡導社會文明職能

非營利組織發揮社會作用的主要途徑有兩類，即傳統途徑與現代途徑。

二、非營利組織的基本政治作用

（一）政府合法性的資源供給者

（二）政府權力的監督者

（三）民主價值觀的培育者

（四）公民參政素質的促進者

三、非營利組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能

（一）促進政府職能轉變。

（二）培育和規范市場。

（三）推動企業經營機制轉換。

（四）形成自律性的社會秩序。

四、非營利組織發展的局限性

目前，非營利組織在世界各國的發展，可謂方興未艾，但它的深入發展，也有其局限性，主要表現如下。

（一）志愿組織的非志愿性：這主要表現在非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在著一個巨大的缺口，慈善不足。

（二）獨立組織的非獨立性：非營利組織理論上應該是獨立于企業和政府之外的，但現實的發展中，三者之間的界限十分模糊，一部分非營利組織與企業的活動沒有什么區別。

（三）政府職能的虛假轉移：非營利組織的興起表面上看是政府職能轉移的過程，但事實上，這并不能完全說明政府職能就完成了轉移。

（四）受到責任和腐敗問題的困擾：非營利組織成立的初衷是為了公益事業，然而隨著組織的發展，其結構和人員往往朝官僚化方向發展，最終導致組織的公益目標被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。

第三節

非營利組織的組織與管理

一、非營利組織的成立制度及其法律地位

目前世界各國非營利組織成立制度，主要有許可批準制度、登記備案制度和登報聲明制度3種。世界上許多國家的非營利組織的成立程序采取前兩種方式，并取得獨立的法人地位。我國采取的是許可批準制。

二、非營利組織的經費來源制度

據1992年《世界銀行發展報告》等資料，國外非營利部門的資金來源有3個基本渠道：私人付費、公共部門、民間慈善捐贈。美國、英國、意大利、日本的非營利籌資模式是私人付費主導型，即私人付費是非營利組織的主要資金來源，其次是公共部門支持，最后是民間捐贈。

我國的非營利組織的收入來源主要是國家財政統包。這是因為傳統的許多非營利組織都是由國家興辦組建的，財政統包了它們事業經費的供給。另外，由于人們認為非營利組織的活動是非產業化的，只有依靠國家財政來供養。

三、非營利組織的組織制度

非營利組織管理如同企業管理、政府管理，需要科學的組織制度。一般地，西方國家非營利部門的組織形式采取會員制，其成員來自于不同工作崗位，他們根據自愿原則、承認共同宗旨、以會員名義集合而成松散的組織。非營利組織的管理方式一般實行民主議事制度，實行理事會決策體制。

四、非營利組織的設計與分工制度

（一）非營利組織設計與分工的部門化。

一般地，非營利組織的組織設計與分工有兩種方式，第一種是依據組織功能分工來設置部門機構，通常設置財務部、人事部、計劃部、推廣公關部、募款部和業務執行部等。第二種是按服務對象或服務內容來設置部門機構，例如根據服務對象可分為兒童福利部、青少年福利部、老年人福利部、殘疾人福利部等。

（二）非營利組織設計與分工的層級化。

非營利組織的層級設計通常需要在最嚴密管制的正式組織與松散協調的非正式組 織間權衡取舍。

非營利組織通常包括以下3個階層。決策階層；協調階層；技術階層。

五、非營利組織的績效評價制度

國外非營利組織績效評價體系通常借助如下指標要素來測量非營利組織的績效： 效益（B）、效果（OC）、產出（O）、投人（I）和成本（C），它們分別代表著 非營利組織的貨幣成果、非貨幣成果、非貨幣過程、非貨幣投入和貨幣投入。第四節 非營利組織的發展現狀

一、世界上非營利組織的發展概況

1.在世界上幾乎所有的國家，都存在一個龐大的非營利組織。

2.非營利組織在不同國家間的發展不平衡。

3.在非營利組織的就業人口中，包含大量的志愿者。4.在非營利組織中，各個不同領域的發

展是不平衡的。

5.從非營利組織的收入來源來看，占比重最大的是服務收費（49％），其次為來 自政府的各種資助（40％），最低的是各種慈善所得（11％）。

二、中國非營利組織的發展狀況

我國的非營利組織由于20世紀八九十年代經濟體制的轉軌和政府職能的轉變而 得到了迅猛的發展。據民政部統計，2001年，我國已登記注冊的縣以上社會團體達 12.9萬家，民辦非企業單位達8.2萬家。

當前我國非營利組織發展主要存在以下問題。

1.政社不分。

2.經費不足。

3.能力不足。

4.法制的缺陷。

5.政策實施中的不足。

三、促進我國非營利組織發展的措施

（一）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系

（二）創造良好的環境培育非營利組織發展

（三）政府制定扶持非營利組織發展的相關法律、政策

（四）非營利組織積極加強自身的建設 第五節

非營利組織的發展趨勢

一、非營利組織在西方國家的發展趨勢

（一）努力提高知名度

（二）明確法律地位

（三）密切與政府的合作

（四）大力倡導慈善捐助

（五）提高公眾的信任度

（六）實施專業化發展戰略

（七）非營利組織的全球化

二、非營利組織在中國的發展展望

盡管目前我國的非營利組織發展還存在許多不利因素，面臨著許多困難，但同時，我們也要清醒地看到現實中存在著有利于非營利組織發展的積極因素。

1.隨著我國經濟的持續發展和社會的繁榮，越來越多的人開始關心社會公益事業，凡事都依賴政府的觀念已經被打破，越來越多的人正在通過互助和協商的方式解決問題，這為中國非營利組織的發展提供了重要的文化基礎。

2.多元化趨勢使政府不再是人們社會生活特別是社會公共事務領域的惟一主宰，基層政權選舉為代表的政治民主化正在穩步推進，這有利于非營利組織的發展壯大。

3.公民的社會參與熱情越來越高漲，公眾參與機制逐步發展和健全起來。

4.中國的非營利組織在所面臨的各種挑戰和機遇面前，能力正在逐步提高。

5.我國政府正在建立非營利組織登記管理方面的法制規范體系。

第十講

公共物品管理

學習要點：

公共物品的含義、特性、類型

判別公共物品的步驟

公共物品供給的特點

公共物品有效供給的條件

混合物品的特點、供給

官僚主義與公共物品的供給

政府提供公共物品的兩種方式 第一節 公共物品的含義與類型

一、公共物品的含義

公共物品（Public goods）是相對那些可以劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人產品（Private goods）而言的共享性物質產品和服務項目。

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減少。他還用數學公式對純粹的私人產品和純粹的公共物品加以嚴格的區別：（1）私人產品

即某一商品的總量（X）等于每一個消費者所擁有或消費的該商品數量的總和，這也就是說私人產品是能夠在消費者之間分割的。（2）公共物品

即對于任何一個消費者來說，他個人消費所支配的公共物品數量實際上是該公共物品的總量（X），這也就是說公共物品在消費者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點。

（二）消費的非競爭性。

消費的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數量或質量。

（三）技術的非排他性。

技術的非排他性（Non-excludability），是指在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

圖10-1 判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）

四、公共物品的類型

根據以上步驟的識別，我們大致可以區分出以下四種不同類型的物品：（1）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品；（2）同時具有排他性與競爭性的純私人物品；（3）具有 48

非排他性與競爭性的公共資源；（4）具有排他性與非競爭性的準公共物品。這四種物品的具體例子

可見圖10-3

圖10-2 不同類型的公共物品（注：用教材上的圖10-2 50

第三篇：公共基礎知識0

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公共基礎知識0

1.7月31日至8月1日，中國人民銀行分支行行長座談會在河南鄭州召開。會議認真貫徹落實黨中央、國務院關于當前經濟形勢和下半年經濟工作的決策部署，全面分析了當前國內外經濟金融形勢，研究部署了人民銀行下半年工作重點。會議認為，2011年以來，面對極其復雜的國內外經濟金融環境，人民銀行按照黨中央、國務院的決策部署，把穩定物價總水平作為金融宏觀調控的首要任務，堅持實施穩健的貨幣政策，穩步推進金融改革發展，切實維護金融穩定，有效提升金融服務與管理水平，促進了國民經濟平穩較快發展。

2.8月1日零時起，經過近兩年穩定運行的中華人民共和國國防部網正式開通。同時，為滿足3G用戶對手機登錄國防部網的新需求，手機國防部網及國防部網蘋果手機客戶端也在同日上線試運行。

3.中國社會科學院城市發展與環境研究所8月3日發布《中國城市發展報告N o.4———聚焦民生》。報告稱，到2009年我國城市中等收入階層規模已達2.3億人，占城市人口的37%左右。中國城市中低收入階層比重仍然偏大，所期望的“橄欖型”結構并未出現。報告還指出，自2000年以來，中國城市的貧困問題日益突出，近年城市貧困

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人口比重一直維持在7%以上。

4.國務院總理溫家寶8月10日主持召開國務院常務會議，決定開展高速鐵路及其在建項目安全大檢查，適當降低新建高速鐵路運營初期的速度，對擬建鐵路項目重新組織安全評估。這是中國在過去幾年連續6次鐵路大提速及多次沖擊高鐵最高時速后的首次降速運行，也是在“7?23”事故后，鐵路系統對中國高鐵的一次“補課”。

5.國家主席胡錦濤8月11日在廣東省深圳市會見了來華訪問的聯合國教科文組織總干事博科娃。胡錦濤指出，聯合國教科文組織是教育、科學、文化等領域最大的政府間國際組織，成員眾多，影響面廣，對促進世界各國教育普及提高、科技發展進步、文化傳承創新做了許多開創性工作，發揮了重要作用。

6.深圳第二十六屆世界大學生夏季運動會8月12日晚在廣東省深圳市隆重開幕，國家主席胡錦濤出席開幕式并宣布本屆大運會開幕。

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7.國務院副總理李克強8月16日至18日赴香港，出席“國家‘十二五’規劃與兩地經貿金融合作發展論壇”和香港大學百周年校慶典禮活動，并視察香港特別行政區。

8.國家副主席習近平8月18日上午在人民大會堂同美國副總統拜登舉行會談。雙方就雙邊關系以及共同關心的國際和地區問題深入交換意見，強調新形勢下中美擁有更加廣泛的共同利益，承擔更加重要的共同責任，進一步加強合作是兩國人民和世界人民共同期待，雙方要共同努力，不斷推動中美合作伙伴關系向前發展。

9.衛生部部長陳竺8月18日在“第二屆中國衛生論壇”上表示，中國居民醫療參保率從2000年的15%左右提高到2010年底的近95%，共覆蓋了12.7億人。基本醫療保障制度基本實現了全覆蓋。

10.第43屆南丁格爾獎章頒獎大會8月26日上午在北京人民大會堂舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中國紅十字會名

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譽會長胡錦濤出席大會，為８名中國獲獎者頒發獎章，代表黨中央、國務院，向獲獎者表示熱烈的祝賀，向全國護理工作者、紅十字工作者和志愿者表示親切的問候。南丁格爾獎章是紅十字國際委員會設立的護理界國際最高榮譽獎。

11.“西部之光”人才培養計劃實施１５周年暨“西部之光”訪問學者培養工作７周年工作研討會8月27日在烏魯木齊召開。中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮會見會議代表，勉勵大家發揚老一輩科技工作者艱苦創業、甘于奉獻的優良傳統，服務西部、扎根西部、奉獻西部，為西部培養更多的人才，使人才成為西部大開發源源不斷的動力。

12.慶祝中國共產黨成立９０周年大會7月1日上午在北京人民大會堂隆重舉行。中共中央總書記胡錦濤在會上發表重要講話，回顧中國共產黨９０年的光輝歷程和取得的偉大成就，總結黨和人民創造的寶貴經驗，提出新的歷史條件下提高黨的建設科學化水平的目標任務，闡述了在新的歷史起點上把中國特色社會主義偉大事業全面推向前進的大政方針。他強調，全黨同志要牢記歷史使命，永遠保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，永遠保持艱苦奮斗的作風，勇于變革、勇

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于創新，永不僵化、永不停滯，不動搖、不懈怠、不折騰，不為任何風險所懼，不被任何干擾所惑，堅定不移沿著中國特色社會主義道路奮勇前進，更加奮發有為地團結帶領全國各族人民創造自己的幸福生活和中華民族的美好未來。

13.在7月5日召開的２０１１中國（重慶）民營經濟發展論壇上，全國工商聯主席黃孟復指出，我國民營經濟總量已占到ＧＤＰ的５０％以上。

14.中央水利工作會議7月8日至9日在北京舉行。胡錦濤溫家寶發表重要講話。吳邦國賈慶林李長春習近平李克強***出席。胡錦濤強調，加快水利改革發展的主要目標是，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后局面。到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的體制機制和制度體系。要堅持民生優先、統籌兼顧、人水和諧、政府主導、改革創新的原則。

15.7月11日是第二十二個世界人口日，今年世界人口日的主題是“面對70億人的世界”。當日，在天津召開的“7·11世界人口日”紀念大會上，國家人口計生委主任李斌表示，中國占世界人口的比重從改

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革開放初期的22%下降至2010年的19%，人口增長模式發生轉變，生育水平顯著下降。老齡化趨勢加快、出生人口性別比持續偏高、流動人口規模不斷擴大，成為新時期人口發展的突出矛盾。

16.在國務院新聞辦7月13日舉辦的發布會上，國家統計局新聞發言人表示，上半年，面對復雜多變的國際形勢和國內經濟運行出現的新情況、新問題，黨中央、國務院積極實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，不斷加強和改善宏觀調控，經濟運行總體良好，繼續朝著宏觀調控的預期方向發展。據初步測算，上半年國內生產總值204459億元，按可比價格計算，同比增長9.6%。

17.拉薩至貢嘎機場高速公路通車典禮7月17日下午舉行。拉薩至貢嘎機場高速公路是西藏第一條高速公路，２００９年４月２８日開工，路線全長３７．８公里，工程概算總投資１５．９億元，將拉薩市區到貢嘎機場的行車時間縮短了半個小時。

18.中國互聯網絡信息中心（CNNIC）7月19日在北京發布了《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，報告顯示，截至今年6月，中國網民規模達4.85億，較2010年年底增加2770萬人；互聯網普及

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率攀升至36.2%，較2010年提高1.9個百分點。我國手機網民規模為3.18億，較2010年年底增加了1494萬人。手機網民在總體網民中的比例達65.5%，成為中國網民的重要組成部分。

19.據公安部有關部門負責人稱，廈門特大走私案首要犯罪嫌疑人賴昌星于7月23日被加拿大有關部門遣返回國。

20.中共中央辦公廳7月印發了《關于加強市(地、州、盟)黨政正職管理的若干規定》，并發出通知，要求各地結合實際認真貫徹執行。《規定》的印發和實施，是全面貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實科學發展觀，落實中央關于重要崗位重點管理要求，加強地方領導班子和干部隊伍建設的重要舉措，對于培養造就一支高素質市（地、州、盟）黨政正職隊伍，對于推動經濟社會又好又快發展、實現黨和國家長治久安，具有十分重要的意義。

21.北京時間7月26日，中國載人深潛5000米級海試現場傳來捷報，“蛟龍”號在第二次下潛試驗中成功突破5000米水深大關，并成功回收至“向陽紅09”船。經確認，此次下潛試驗完成了既定目標，最大下潛深度達到5057米，創造了中國載人深潛新的歷史。

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22.國務院總理溫家寶7月27日主持召開國務院常務會議，對“７·２３”甬溫線特別重大鐵路交通事故遇難者表示深切哀悼，對受傷人員和傷亡人員家屬表示親切慰問，決定采取堅決措施，以交通、煤礦、建筑施工、危險化學品等行業領域為重點，全面加強安全生產。

23.北京時間7月27日5時44分，中國在西昌衛星發射中心用“長征三號甲”運載火箭，將第九顆北斗導航衛星成功送入太空預定轉移軌道，這是中國北斗導航系統組網的第四顆傾斜地球同步軌道衛星。第九顆北斗導航衛星成功發射，標志著中國北斗區域衛星導航系統建設又邁出堅實一步。

24.國務院總理溫家寶6月1日主持召開國務院常務會議，決定啟動城鎮居民社會養老保險試點，研究部署加強地質災害防治工作。會議決定，自２０１１年７月１日起，啟動城鎮居民社會養老保險試點工作，今年試點范圍覆蓋全國６０％的地區，明年基本實現全覆蓋。

25.北京時間6月4日晚，李娜以2∶0戰勝衛冕冠軍意大利選手斯齊亞沃尼，奪得法國網球公開賽女子單打冠軍，象征著網壇最高榮譽的蘇珊·朗格倫杯第一次刻上了亞洲選手的名字。

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26.據國家國防科技工業局消息，6月9日17時10分，在北京航天飛行控制中心的精確控制下，我國第二顆月球探測衛星嫦娥二號正式飛離月球，奔向距地球１５０萬公里的深空。據介紹，這是嫦娥二號衛星在2010年10月1日成功發射，至2011年4月1日半年設計壽命期滿，圓滿完成了各項工程目標和科學探測任務后，開展的拓展性試驗任務。根據工程總體的統一部署，探月與航天工程中心組織衛星系統、測控系統和地面應用系統，精心組織開展了飛離月球探測試驗的專題研究和論證，明確了技術試驗和科學探測目標，制訂了縝密的試驗方案。據悉，此次飛往深空的拓展性試驗具有軌道新、距離遠、飛行時間長、準備時間短等特點，面臨著很大的風險，對嫦娥二號衛星系統、測控系統和地面應用系統都是極大的挑戰，其最終的試驗成果將進一步驗證我國深空探測關鍵技術，深化科學探測，獲取更多創新成果，并為探月工程后續任務乃至深空探測的開展奠定堅實的基礎。

27.第三屆海峽論壇6月11日在福建廈門國際會展中心開幕。中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林出席開幕式，并宣布第三屆海峽論壇開幕。中共中央臺灣工作辦公室、國務院臺灣事務辦公室主任王毅致歡迎辭，中國國民黨副主席曾永權也在開幕式上致辭。本屆論壇圍繞“聚焦基層、共享成果”的主議題，規劃了5大板塊、13大項活動；內容更加貼近“草根”需求，包括百個家庭聯誼、親子閱讀交流、烹飪大賽、體育競技、影視展映展播等基層民眾喜聞樂見的活動；

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其中，臺灣特色廟會、臺灣縣市推介、兩岸鄉鎮對接等活動是本屆論壇適應臺灣基層民眾需求的特別安排。作為迄今為止兩岸規模最大、參與人數最多、參與界別最廣泛、涉及范圍最廣的民間交流盛會，海峽論壇的“民間性、草根性、廣泛性”定位，獲得兩岸基層民眾的廣泛認同。本屆海峽論壇將聚焦民生議題，安排的活動項目更加貼近民眾。

28.國家主席胡錦濤6月13日在阿斯塔納同哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫舉行會談。兩國元首就雙邊關系及共同關心的重大國際和地區問題坦誠深入交換意見，達成重要共識，雙方共同宣布發展中哈全面戰略伙伴關系。

29.中國石油天然氣集團公司6月13日宣布，隨著位于江西省遂川縣的遂川江頂管隧道完成管道焊接，西氣東輸二線干線工程由此全線貫通，并計劃于６月底實現干線工程全面建成投產。西氣東輸二線工程是我國第一條引進境外天然氣資源的大型管道工程，由一條干線八條支線組成，管線全長８６５３公里，起于新疆霍爾果斯首站，橫穿我國１５個省區市及特別行政區，止于香港。其中，霍爾果斯至廣州段為干線，全長４８６５公里。西氣東輸二線工程總投資約１４２２億元人民幣，年輸氣能力３００億立方米，可穩定供氣３０年以上，對保障我國能源安全、優化能源消費結構、推動節能減排、轉變經濟發展方式以及實現科學和可持續發展，具有重大意義。同時，工程建設

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帶動我國機械、電子、冶金等幾十個相關產業發展，直接投資超過３０００億元。

30.中共海南省委群眾工作部6月15日正式成立，這是全國第一個省級層面的群眾工作部，標志著海南省用群眾工作統攬信訪工作進入了全新階段。同日，海南省信訪局升格為正廳級，作為主管全省信訪工作的省政府工作部門，與中共海南省委群眾工作部合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作雙重職責。作為主管全省黨的群眾工作的省委工作部門，海南省委群工部的主要職責包括研究部署和指導推動群眾工作，調查收集社情民意，協調涉及群眾切身利益政策的制定，糾正損害群眾利益的行為，化解人民內部矛盾，處理信訪工作等。以前信訪局只是省政府辦公廳內設的二級局，在處理化解信訪矛盾時權力有限，在協調其他單位和部門時，常常遇到推諉的尷尬局面。省委群工部和信訪局合署辦公，其權力和職責更加明晰，解決問題更有權威。

31.上海合作組織成員國元首理事會第十一次會議6月15日在哈薩克斯坦首都阿斯塔納舉行，中國國家主席胡錦濤、哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫、俄羅斯總統梅德韋杰夫、塔吉克斯坦總統拉赫蒙、烏茲別克斯坦總統卡里莫夫、吉爾吉斯斯坦總統奧通巴耶娃出席會議。今年是上海合作組織成立１０周年。這次峰會的主題是回顧過去、展望未來、凝聚共識、鞏固團結。會議主要回顧總結上海合作組織１０年來取得的成就和發展經驗，深入分析國際和地區形勢發展，對該組織未

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來發展方向作出戰略規劃。胡錦濤在會上發表題為《和平發展 世代友好》的重要講話。

32.國家主席胡錦濤6月16日在莫斯科同俄羅斯總統梅德韋杰夫舉行會談。今年是《中俄睦鄰友好合作條約》簽署１０周年，兩國元首全面總結中俄關系１０年發展成果，并就下一個１０年兩國關系發展規劃深入交換意見。會談結束后，兩國元首出席兩國有關合作文件簽字儀式，簽署《中俄關于當前國際形勢和重大國際問題的聯合聲明》，發表《中俄元首關于〈中俄睦鄰友好合作條約〉簽署１０周年的聯合聲明》，并共同會見記者。

33.全國城鎮居民社會養老保險試點工作部署暨新型農村社會養老保險試點經驗交流會議２０日上午在京召開。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶出席會議并作重要講話。中共中央政治局委員、國務院副總理、國務院新型農村和城鎮居民社會養老保險試點工作領導小組組長張德江主持會議。溫家寶指出，國務院決定在全國范圍啟動城鎮居民社會養老保險制度試點，并加快新農保試點進度，在本屆政府任期內基本實現制度全覆蓋，這是黨和政府的重大惠民政策，是健全我國社會保障體系的重大制度建設。

34.法國巴黎當地時間6月24日晚，第35屆世界遺產委員會會議同意中國杭州西湖文化景觀成為世界遺產。這是我國第41處世界遺產，精心收集

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也是我國連續第九年成功申報世界遺產。當晚，16個國家發言全部表示支持和高度贊揚，21個委員國一致贊成通過。“杭州西湖文化景觀”位于浙江省杭州市，總面積為３３２２．８８公頃，由西湖自然山水、“三面云山一面城”的城湖空間特征、“兩堤三島”景觀格局、“西湖十景”題名景觀、西湖文化史跡和西湖特色植物６大要素組成。該項目遺產區和緩沖區劃界合理，具備完善的法律保障和管理體系，采取了有效的保護措施和充分的監測手段。

35.十一屆全國人大常委會第二十一次會議6月27日上午在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。會議審議個人所得稅法修正案草案、行政強制法草案、職業病防治法修正案草案、兵役法修正案草案，聽取國務院關于２０１０年中央決算的報告、國務院關于２０１０中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告、全國人大財政經濟委員會關于２０１０年中央決算審查結果的報告，審議全國人大常委會法制工作委員會關于立法后評估試點工作情況的報告等。會議聽取了全國人大法律委員會副主任委員洪虎作的關于個人所得稅法修正案草案審議結果的報告。十一屆全國人大常委會第二十次會議對草案進行了初次審議。提交本次常委會會議審議的關于修改個人所得稅法的決定草案，在綜合分析研究各方面意見基礎上，考慮到對城鎮居民人均消費性支出以及工薪所得納稅人占全部工薪收入人群比重的測算情況，也考慮到與推進綜合和分類相結合的個人所得稅、增加直接稅比重等稅制改革相銜接的要求，維持初次審議稿中將現行工資、薪金所

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得減除費用標準從２０００元提高至３０００元，同時將超額累進稅率中的第１級稅率由５％修改為３％，以進一步降低工薪所得納稅人中７０％較低收入人群的稅負。

36.中共中央政治局6月28日下午就中國共產黨保持和發展黨的先進性研究進行第三十次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調，９０年來，我們黨在加強和改進自身建設實踐中積累的歷史經驗，對推進黨的先進性建設具有長期指導作用，必須十分珍惜并發揚光大。加強黨的先進性建設，是加強和改進黨的建設的長期任務和永恒課題。我們要充分運用黨的建設歷史經驗，及時總結黨的建設新鮮經驗，深化對加強和改進新形勢下黨的建設的規律性認識，繼續以改革創新精神全面加強和改進黨的建設，不斷推進黨的先進性建設。

37.舉世矚目的京滬高速鐵路6月30日下午正式通車運營。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶在北京南站出席京滬高速鐵路通車運營儀式，并乘坐首發列車Ｇ１次考察運營情況。他代表黨中央、國務院慰問廣大鐵路工作者，向京滬高鐵參建單位和廣大建設者致以崇高的敬意和衷心的感謝。京滬高速鐵路自北京南站至上海虹橋站，途經北京、天津、河北、山東、安徽、江蘇、上海７省市，沿途２４個站，最短旅行時間為４小時４８分鐘。京滬高速鐵路全長１３１８公里，是世界上一次建成線路最長、標準最高的高速鐵路。

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第四篇：MPA考前輔導公共管理基礎講義(第二章).ppt.Convertor

第一節 公共組織概述 第二節 公共組織的結構 第三節 公共組織環境 第二章 公共組織

第一節 公共組織概述

一、組織的含義

1、含義：組織是指在一定的社會環境中，人們通過相互交往形成的具有共同心理意識，并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。

2、特性：組織是交往形成的行為關系的集合；組織有目標；組織有一定的結構與行為方式；組織有內在文化；組織是一個開放的系統。

組織目標與組織行為是組織的本質特性，尤其是組織目標，被視為組織進行系統研究的邏輯起點。

二、公共組織的構成要素

1、公共組織的含義：是以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織，它既包括政府組織，也包含第三部門組織。狹義的公共組織指國家機關組織。

2、公共組織的要素：人員、目標、職能、機構、職位、職權、權責、規章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、技術信息等。任何組織是以人為核心的，首先是人際關系的體現。組織設計是公共組織構成諸要素中最為復雜的部分。

三、公共組織的類型

1、按財務－會計標準分類：政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。

2、按公共權力標準分類：（1）強制型公共組織，主要指政府部門。（2）半強制型公共組織，典型有仲裁委員會、消費者權益保障委員會等。（3）非強制型公共組織，如學校、研究所、基金會、文化團體等。

3、按權威與等級結構標準分類：

（1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，強調在最高職位中建立權威和明確責任管轄范圍，再依次往下對各個行政級別職位進行權限的劃分與再劃分。效率是追求的首要價值，專業化與協作是組織的基本要素。古典模型具有如下特點：第一，組織具有四個基礎，即目標（安全、教育、衛生等）、過程（管理環節）、顧客（服務對象）、領域（管理空間）。第二，組織中的基礎有一個必須賦予優先地位；第三，行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現組織目標的活動。第四，任何上級僅能有效監督數量有限的直接下屬。第五，行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。第六，垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區分。

（2）官僚模型。官僚模型的理論基礎是韋伯創立的官僚理論。官僚理論與古典組織理論在許多認識上一致，但其更加強調穩定的服從必須依靠合法性的信念和對系統命令的服從。韋伯認為，官僚模型是最適合復雜組織的形式。官僚模型的基礎是理性－合法權威，即根據在組織內所處地位而產生的職權，行政人員的職權依理性建立的標準、法律和規章制度來確定，也就是說，組織不是依靠個體而靠非人格化的規則來管理的，理性意味著效率。純粹官僚模型具有如下特點：第一，基于職能專業化的勞動分工。第二，有明確的職權等級制。第三，有與任職者和職責相關的規章制度。第四，有處理工作的程序系統。第五，人與人之間關系的非人格化。第六，雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。

（3）第三部門行政模型。特點：第一，公共事務往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益，職權與責任授予單一行政人員的原則受到挑戰。第二，政府在很多時候將工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時用不上等級權力。第三，政府不可能輕易地監督組織之外的代理商，政府也不能隨意利用等級命令來取消合同。第四，行政組織不是孤立地處理公共事務，它往往與其他公共組織形成一個網絡，通過組織互動來實現目標。

第二節 公共組織的結構

一、管理層次和管理幅度

1、含義

管理層次是指公共組織內部縱向劃分的等級數。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數目。管理幅度是衡量管理工作復雜性的重要標志。

2、關系

管理層次與管理幅度在一定規模的組織內呈反比例關系。管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越小，管理幅度越大。管理層次多、幅度小的組織結構被稱為“尖形結構”，特點是管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響力強。優點是權力集中，分工明確，便于統一行動。但可能因為信息傳遞過長出現失真，決策走樣。此外，可能阻礙了下級積極性主動性的發揮，管理容易走向僵化。管理層次少、幅度大的組織結構被稱為“扁平結構”，特點是層次少，信息傳遞迅速，不易失真，下級人員具有較大的自主性和空間。但可能出現相對松散，集體行動難度較大的情況。

二、公共組織的結構形式

科層組織是現代組織結構的主導形式，古典模型和官僚模型都是科層組織。

1、直線結構 特點是單一垂直領導，結構簡單，領導隸屬關系明確，主要為規模不大、工作較為簡單的公共組織所采用。

2、職能結構 是相關部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領導的結構。

3、直線－職能結構 各級部門之間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。潛在的缺陷是垂直領導可能排斥水平領導，部門之間的關系更加復雜。

4、矩陣結構 是完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構來履行工作任務的結構，它的垂直領導和水平領導是并重的。矩陣組織因為更加靈活，適應能力更強，被稱為適應性組織。與矩陣組織相似的還有一種叫旁系組織的結構，它是從科層結構的正式成員中抽出一部分人，按自由聯合方式組成某一特定的常設機構，來解決特定問題。經濟學會、專業技術職稱等級評審委員會以及高校的學術委員會都是典型的旁系組織。

三、政府組織的結構

1、縱向結構，又稱層次結構

宏觀上的縱向結構是指各級行政組織間的層級關系，我國的行政組織可以分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。地方行政組織又可分為兩級制、三級制、四級制。另外，還設有特別行政區，它享有高度的自治權，除外交和國防事務外，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，可以用“中國＊＊”的名義進行國際經濟文化交流。

微觀上的縱向結構指行政組織內部的工作層次關系。

2、橫向結構，又稱分部結構

按照職能來劃分部門是最普遍的分部方式，政府機關成立時大都采用這種方式。我國行政管理部門按職能大體可以分為業務部門和輔助部門，此外，還有按地區劃分、按服務對象劃分、按行業與產品類型劃分等。

在我國，行政組織中的橫向結構服從于縱向結構。

四、行政體制的基本類型

1、首長制和委員制 這是根據行政決策權所屬人數進行的劃分，也可稱為領導體制。首長制又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸于一個行政首長執掌的組織體制。古代君主制是首長制，美國總統制是典型的首長制。委員制又稱合議制，指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執掌的組織體制。古羅馬元老制是委制，瑞士聯邦委員會是典型的委員制，我國建國初期的政務院實行的也是委員制。首長制與委員制各有優勢，美國行政學家懷特認為，首長制適合于執行與指導事務，委員制適合政策尋求與決定的事務。

我國在建國初期實行過委員制，1954年憲法大體上采取了首長制與委員制相結合的體制。我國目前實行的是首長制，但也吸收了委員制的長處。在國務院，實行了國務委員會議制度和常務委員會議制度，地方各級行政組織實行政府會議制度。一般情況下，重大問題都要經過會議的集體討論，最后才由首長集中。行政首長要向人大及其常委會負責，受其監督。

2、層級制與職能制

層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業務性質相同，但有隸屬關系，業務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。職能制又稱為分職制，指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

現代行政組織大都是將層級制與職能制有機結合，以層級制作為基礎，在每一層級進行職能分工。我國的行政組織也是實行層級制和職能制相結合的雙重體制。

3、集權制與分權制

集權制是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。優點是政令統一，統籌兼顧，缺點是容易獨裁和導致下級缺乏活力。分權制指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不干預的組織體制。在聯邦制國家，分權制的行政組織體制最為普遍。優點是有利于調動下級的積極性，因地制宜地行政。缺點是權力分散，導致地方主義或分裂主義，協調困難。

4、完整制與分離制

完整制又稱集約制或一元統屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監督的組織體制。我國實行完整制。優點是權責集中，結構簡單統一，機構之間分工合作。缺點是行政首長權力過分集中，容易造成屬下單位因循守舊的作風。分離制又稱獨立制或多元統屬制，是指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監督的行政組織體制。美國是實行分離制的典型國家。在分離制下，各機關彼此獨立，不存在隸屬關系。優點是機關獨立性大，措施靈活，能發揮相互監督的作用。缺點是機構間協作難度大，個別機構的行動可能導致整體的工作混亂，降低行政效率。第三節 公共組織環境

一、公共組織的生態環境

1947年美國學者約翰·高斯較早對行政生態進行了研究，他認為了解行政生態的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。1961年，美國學者里格斯出版《行政生態學》，首次將行政生態模型劃分為農業社會型（融合型）、過渡社會型（棱柱型）、工業社會型（衍射型）。

公共組織的生態環境包括微觀環境、中介環境和宏觀環境。又或者分為外部環境，包括中介環境。公共組織環境就是指公共組織之外所有能夠直接或間接對組織存在與發展產生影響的因素的總和。

二、組織環境的基本構成因素

在公共組織一般環境中，政治環境、經濟環境、文化環境、技術環境和輿論環境是最重要的環境構成因素。

政治環境的基本要素主要包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政治制度、公共政策等方面。經濟環境的基本要素主要包括經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業結構等方面。文化環境的基本要素包括認知、價值、意識形態、行為規范、道德傳統等方面。技術環境的基本要素是經驗技術、實體技術和知識技術。

政治環境的影響：第一，政治體制確定了公共組織的地位與作用；第二，政治權力劃分賦予公共組織影響力和約束性，并決定了組織間的政治關系；第三，國家結構形式決定了各類公共組織的活動范圍；第四，政府機構的設立意味著行政組織處于強勢地位；第五，政黨制度使部分公共組織能夠更有力地參與公共決策；第六，公共政策是公共組織活動的工具和條件。

經濟環境的影響：第一，經濟體制決定公共組織的行為方式；第二，經濟利益決定公共組織目標。

第三，經濟實力為公共組織提供權力來源；第四，產業結構影響公共組織的發展。

文化環境的影響：第一，認知水平決定公共組織對問題的界定和處理問題的方式；第二，價值觀決定公共組織的態度；第三，意識形態約束著公共組織的政治、經濟目標；第四，行為規范決定公共組織與其他組織的溝通交流；第五，道德傳統使公共組織扮演更加積極的社會角色。

信息技術環境的影響：第一，信息技術的應用使組織結構模式出現“去中心化”的傾向。第二，計算機網絡的出現使公共組織管理方式出現變化，行政權力下放、基層自治以及虛假組織的應用。第三，信息技術以及其他新技術的運用，改變了組織運作的物質依靠條件，使組織適應性不斷提高。第四，技術開發與創新的內在動力使組織內部分化出專門進行技術創新的新部門，組織管理追求卓越，具備越來越多的企業家精神。

輿論有時在很大程度上左右著公共組織的目標和行為。

第五篇：MPA考前輔導公共管理基礎講義(第三章).ppt.Convertor

第三章 公共決策

第一節 決策的基本問題

第二節 行政決策體制

第三節 行政決策程序

第四節 公共決策中的群體決策

第一節 決策的基本問題

一、決策的含義

1、現代管理學意義上的“決策”一詞及其理論的形成，發韌于20世紀中葉的美國。

2、公共組織的決策，是指公共組織在管理活動中，為實現一定的目標或解決面臨的問題制定行政方案并加以優化選擇的過程。

3、決策的特性：預見性、選擇性、主觀性

一般而言，決策的內容可以簡化為目標選擇和方案選擇兩個方面。進行決策時，確定目標是首要的。目標要具體、恰當、具有可檢驗性。決策過程實質上就是選擇的過程，選擇性是決策的重要特性之一，選擇性是決策的靈魂。人們習慣上把只的一種方案可供選擇，沒有其他選擇余地的選擇稱為“霍布森選擇”，如韓信的“背水一戰”就是一種霍布森選擇。

二、決策類型

1、程序性決策與非程序性決策，這是按決策問題的重復程度進行的區分。

2、單目標決策與多目標決策，這是根據決策目標的多寡進行的區分。

3、確定性決策、風險型決策與非確定型決策，這是根據決策條件的可控程度進行的區分。

4、個人決策與群體決策，這是根據決策的權限安排來區分的。

5、原始決策與追蹤決策，這是根據決策所要解決的問題性質進行的劃分。原始決策的實施會帶來很大的沉積成本。追蹤決策的基本特征主要表現為回溯分析、非零起點、雙重優化、心理障礙。

三、決策的前提

決策的前提主要涉及兩個方面的因素，即價值因素和事實因素。價值判斷被認為是決策的首要前提。

價值前提的本質含義，是指在決策前人們往往對問題及其處理會有先入為主的意見與想法。每個人都不可能沒有自己的想法與思考，這些東西在遇到問題之前都先天存在著，影響著問題的判斷和方案選擇。價值判斷常常表現為價值目標的選擇，價值目標是對實踐結果的意義評價，因此它與決策目標既有聯系又有區別。決策目標稱為“事”，價值目標稱為“愿”。

事實前提是指問題客觀所處的環境，這是不以人的意志為轉移的，就如同人不能選擇自己的父母一樣。事實前提主要表現為客觀性、可檢驗性和變動性三個方面。

價值前提與事實前提的區別：第一，提出問題的角度不同。價值前提是從需要不需要和值不值得作出決策提出問題，事實前提從能不能和可不可以角度提出問題。第二，認知形成的依據不同。事實前提的依據是客觀標準，價值前提的依據是主觀判斷。第三，影響決策的作用不同。價值前提的影響主要表現為決策目標的確立上，而事實前提的影響主要表現在行動方案的選擇上。

一、行政決策的含義

1、含義：行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設計和抉擇過程，是公共組織特別是政府部門在處理國家政務和社會公共事務過程中所作出的決定。

2、特性：決策主體的特定性，即主體是行政機關；決策內容的廣泛性；決策的權威性。

二、行政決策系統

每一個決策系統可以在橫向上劃分為信息子系統、參謀子系統、決策子系統和監控子系統。

1、信息子系統。信息子系統是由掌握信息技術的專職人員、設備及有關工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、貯存等工作，它是決策子系統的輔助機構，為行政決策提供資料。其作用或職能主要是：（1）收集信息。（2）加工處理信息。（3）傳遞信息。第二節 行政決策體制

2、參謀子系統。是由掌握各門類知識的專家學者和有經驗的實務人員組成的，它是決策子系統的輔助機構，保證公共決策的科學化、民主化，具有集體性、科學性和相對獨立性等特點。其作用或職能主要是：（1）界定政策問題、確立政策目標。（2）提供解決問題的方案、途徑和方法。（3）對公共政策的實施進行跟蹤反饋分析。

3、決斷子系統。是由擁有決策權力的領導者集體所組成的中樞機構，是政策制定活動的組織者，領導政策制定的全過程，具有權威性和主導性的特點。其功能或作用主要有：（1）界定政策問題。（2）確立政策目標。（3）設計政策方案。（4）選擇政策方案。

4、監控子系統。是決斷子系統之外的人員和機構對行政決策行為以及對政策方案的內容和執行情況依法進行監督和控制的機構。其作用是：（1）防止決策者濫用決策權。（2）促使政策內容切合實際。（3）監督執行機構及其人員正確執行政策。

三、行政決策體制

各國政府的決策體制主要有獨裁制、議會制和人民代表大會制三種。

獨裁制主要特點是通過傳統繼承或政變等方式產生的權威人物享有最高決策權，其具體類型分為宗教領袖型(以伊朗為代表)、君主親政型（約旦、阿聯酋）、軍人獨裁型。議會制體制的特點是由公民選出代表或議員，然后由代表或議員決策的體制。主要有議會－總統制（美國）、議會內閣制（英國）、議會－委員會制（瑞士）。人民代表大會制屬于民主集中制決策體制一種，主要內容是：各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級人大及其常委會嚴格按照民主集中制的原則行政權力；實行議行合一，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人大產生，對它負責、受它監督；中央和地方國家職能的劃分是在遵循中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，但全國人大和地方人大不是領導關系，而是法律監督關系、選舉指導關系和工作聯系關系；在各少數民族聚居的地方實行民族區域自治。第三節 行政決策程序

一、問題界定

問題是預期、需要與實際滿足狀態之間的差距，任何決策都從發現問題開始。問題界定要經過癥結分析、原因分析、確切表述幾個方面或階段。

問題界定主要的方法有類別分析法、類比分析法、假設分析法和層次分析法。

二、目標確立

行政目標具有層次性、多樣性、從屬性。目標確立階段必須遵循的基本原則有針對性、可行性、系統性、規范性、具體性。目標確立的方法主要有綜合指標法、主要目標列舉法、目標排序法、綜合評分法、逐步淘汰法。

三、方案設計

方案設計是行政決策的中心環節，也是決策咨詢系統參與得最多的一個環節。包括輪廓設計和細化兩個步驟。主要的方法有頭腦風暴法（又叫自由思考法）、對演法、綜攝法（又稱比喻法或集思廣益法）。

四、后果預測

后果預測是對決策方案實施條件的變化和方案的各種可能效果的預測。基本步驟包括收集資料、確定方法、計算和分析、評審結果。主要方法有德爾斐法、會議法、時間序列法、回歸分析法、趨勢外推法。

五、方案抉擇 主要的環節是確定標準、可行性分析、合法化。可行性分析包括政治可行性、經濟可行性、法律可行性、行政可行性、技術可行性。

主要方法有經驗判斷法、決策樹法、試驗法、模擬法。第四節 公共決策中的群體決策

一、群體決策及其利弊

1、公共決策過程中的群體決策包括領導群體決策和群體參與決策兩種形式。領導群體決策是指領導集體決策，群體參與決策是指群眾參與決策。

2、群體決策的優勢：能夠集思廣益、提供更多的方案；由于參與決策增強了對決策的認同感和自身行為的滿意感，使決策便于執行；有助于加強溝通，增強組織凝聚力。

弊端：工程程序慢、時間長；障礙多，不利于意見的真實表達；決策容易出現極端，導致冒險或保守；加重組織內沖突，難以形成決策結果；決策被少數人把持，傷害群體的感情；決策無人負責；需要一定的素質基礎，如對決策知識的認知、決策能力、決策程序等基礎；決策目標不明朗時不宜運用；決策過于強調民主的激勵作用使決策目標本身被忽略。

二、參與決策的特征

通過參與的形式作出的公共決策被群體認同和接受的程度較高，易于貫徹執行，決策的滿意度也高，有利于提高公共決策的有效性和促進公共決策的合法性。參與決策代表了現代公共管理以人為中心的決策觀念，它不僅可以使群體成員更清楚地認識到組織的期望和群體的作用，從而提高自我價值判斷和群體合作意識，而且可以對群體的工作行為和社會行為產生超出群體決策本身的更為廣泛的心理影響，從而有助于增強領導對群體的指導與控制。

但參與決策也只是在一定條件下才能產生積極的效果，依賴于下屬的工作成熟程度，否則不斷不會提高決策的質量，還會把事情搞壞。

三、群體決策的抉擇規則

1、一票否決（全體一致），如聯合國安理會的決策規則。

2、多數規則，即少數服從多數，以多數票通過中選方案的抉擇規則。有相對多數和絕對多數。多數規則的修正方法有孔多塞標準，又被稱為“兩兩對比法”或“成對表決法”；博爾達計數，也被稱為“偏好次序表決法”；造成投票法，也被稱為“同意表決法”；淘汰投票制，又被稱為“否定表決法”；正負表決法。

3、等級決定規則

最常見的辦法是先由群體成員對備選方案進行分析討論，大家充分交換信息，然后在此基礎上由群體中的一個成員，往往是群體中的領導者負責最后拍板，這類似于我國黨政機關的決策方式。嚴格來講，等級決定規則屬于個人抉擇規則而非群體抉擇規則，尤其是極端化的獨裁制方法。