第一篇：國家十一五規劃學習心得體會

國家十一五規劃學習心得體會

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當我們理性地審視即將來臨的“十一五”，經濟社會發展中的一個個重大命題擺在面前，亟待破解。這不僅關乎我國經濟社會能否得到全面協調可持續發展，也直接關系到全面建設小康社會宏偉目標的順利實現。

新農村建設，一個系統工程

建設社會主義新農村是《建議》中的亮點之一，被認為是“我國現代化進程中的重大歷史任務”。中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍解釋說：“新農村的?新?，就?新?在農村的發展，既能體現科學發展觀的要求，也能夠體現和諧社會的要求。”

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長徐小青指出，提出新農村建設是基于兩個判斷：第一，目前我國經濟社會發展的二元結構特征還非常明顯，要達到2020年全面建設小康社會目標的重點難點都在農村；第二，我國現在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。

事實上，許多市場經濟國家，在工業化達到一定階段，都會適時提出新農村建設。溫鐵軍說，與時俱進地把新農村建設作為解決當前中國非常緊迫的“三農”問題的一個重要方向提出來，既符合我們國家的客觀需要，也符合國際上通行的規律。

《建議》中對社會主義新農村的描述一共20個字，“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。可以看得出來，新農村建設是一個系統工程，既有發展農村經濟的內容，又有發展農村社會事業的內容；既有農村綜合改革的內容，又有農村精神文明建設的內容。國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤提醒說，新農村建設不能簡單理解為單純改變村容村貌，要防止在實踐中將其狹隘化甚至低層化。

自主創新，一個戰略課題

在《建議》中，自主創新是作為“調整產業結構、轉變經濟增長方式的中心環節”提出來的。在胡錦濤總書記的論述中，增強自主創新能力，還是保持經濟長期平穩較快發展，建設資源節約型、環境友好型社會的“重要支撐”。很明顯，提高自主創新能力是一個貫穿發展諸多方面的事情，是一個事關經濟社會發展全局的戰略性問題。

近年來，中國經濟增長的技術含量雖然有所提高，但總的說來，科技創新能力較弱，創新技術含量不高。前不久，在世界經濟論壇的全球競爭力排名中，中國的名次再一次下滑，其中技術革新指標低水平徘徊是重要原因。國家科技促進發展研究中心主任王元指出，中國要保持一個較高的增長速度，要增強國家實力，需要大幅度提高自主創新能力。

要落實自主創新的戰略，就需要一系列的制度支撐。常修澤認為，需要完善和創新的制度包括：一是產權保護制度，二是風險投資制度，三是技術入股和技術期權制度，通過對創新技術的評估、作價、折股，推進“技術資本化”，給技術人員安上激勵機制的“馬達”。

產業結構，期待進一步優化

目前，我國產業結構的調整情況不容樂觀。清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼指出，在“十五”期間我國產業結構調整出現了偏差：一是產業結構偏離了原來的目標，第二產業快速發展，第三產業增長緩慢；二是就業結構調整沒有達到預期，第二產業資本深化排斥勞動力的同時，第三產業吸納就業能力減弱。

由于在“十五”期間沒有取得突破性進展，因此產業結構調整仍將是“十一五”時期經濟發展的重點。在未來的產業結構調整中，有兩個重點特別值得關注：一是引導重化工業健康發展。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部部長盧中原認為，由于新一輪重化工業加快發展的形成機制主要源自于居民消費結構升級等內生因素，因此重化工業快速發展的情況，有可能持續較長的時間。

二是現代服務業將是未來十年我國經濟和社會發展的一個“亮點”。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長李善同認為，現代服務業發展滯后和城市化水平低是造成三次產業結構失衡的主要原因，“十一五”時期應加快發展知識型服務業或“生產型”服務業，致力于服務業的結構升級和增強服務業的競爭力，以此作為調整產業結構的突破口。

經濟增長方式轉變，時不我待

改革開放20多年來，我國經濟快速增長，但以高投入、高消耗、高污染、低效率為特征的經濟增長方式，一直以來遭到詬病。

“十一五”時期，轉變經濟增長方式仍然是我國經濟發展中的根本性問題之一。2004年，中國的國內生產總值約占全球的4%，而消耗的一次性能源約占全球的12%，如此粗放式增長顯然難以為繼。當前，我國已經進入WTO的后過渡期，加上世界范圍內新技術革命崛起，這給中國經濟帶來極大的壓力，要提高本國的核心競爭力，必須轉變增長方式。

轉變經濟增長方式這一“老大難”問題該如何破解？常修澤認為，提高自主創新能力、產業結構調整、發展循環經濟等是題中應有之義。中國社科院經濟所研究員張卓元指出，轉變經濟增長方式，規范地方政府預算外收入、推進資源稅改革等措施也必不可少。

區域經濟，協調是根本

目前，中國區域發展很不平衡，主要表現在兩點：第一，地區之間經濟社會發展差距呈現擴大趨勢；第二，各地區重復建設、不正當競爭現象嚴重。

國務院發展研究中心研究員張立群分析，造成地區發展差距拉大有兩方面的原因：一方面是政策傾斜，吸引資本要素在相對較短的時間內向沿海地區大量聚集；另一方面，在市場機制調節下，各地區的發展水平必然出現差異，地區之間的發展差距也因此不斷擴大。

為了協調各地區發展，“十五”計劃期間實施了西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地等戰略，目前東中西互動、相互促進的區域經濟正成為我國經濟社會新的發展特點和趨勢。盧中原強調，在區域協調發展中，要努力創造一個公平的條件和機會。“十一五”時期，國家應進一步增加對中西部地區義務教育、公共衛生設施建設等方面的資金投入，為逐步縮小地區間社會發展差距創造制度條件。

城鎮化，“健康第一”

目前，中國城鎮化水平低于世界平均水平，城鎮化的進程落后于工業化的進程。當然，我們也應該看到，中國城鎮化的步伐已明顯加快。據測算，過去幾年，城鎮化水平年均提高了1.4個百分點，大量農村人口轉化為城鎮居民。按照城鎮化率以每年提高1個百分點的速度來推進，這就意味著，到2015年前后，我們的城鎮化水平將達到50%左右。

在城鎮化進程中，存在著一系列值得重視的問題。張立群指出，不少地方城市建設缺少長遠規劃，不同程度地存在著盲目、無序現象；忽視環境目標和長遠可持續發展的目標，導致城市環境質量下降。國家發改委宏觀研究院研究員王小廣認為，雖然城市建設速度很快，但真正的人口城市化、以勞動力家庭轉移為目的的城市化卻很慢，城市化效率很低。

由于存在種種問題，“十一五”期間城鎮化的健康發展意義重大。《建議》提出城鎮化要堅持“大中小城市和小城鎮協調發展”、“循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局”，這是經濟發展新階段推進城鎮化進程的重要指導原則。

改革攻堅，力爭進一步突破

“十五”期間，在經濟社會發展各領域推出了一系列改革，為發展注入了強大動力。《建議》對改革的判斷是“正處于”攻堅階段，“必須以更大決心加快推進改革，使關系經濟社會全局的重大體制改革取得突破性進展”。

隨著經濟社會的發展和改革進程的深入，改革的難度在增加。有些改革進展緩慢，以至于處于“膠著”和滯后狀態；對于計劃經濟體制的核心部分，在改革進程中遇到某些既得利益集團的阻撓和干擾，改革缺乏突破力；有些改革尚處淺層，還存在一些深層的問題沒有解決；不同領域、不同地區、不同行業之間缺乏協調和平衡，整個社會缺乏改革的協調機制。

“十一五”時期的改革涉及經濟社會方方面面，但行政管理體制改革應放在更加突出的位置。中國經濟體制改革研究會會長高尚全認為，政府改革既連接經濟體制改革，又連接社會體制改革和*體制改革，處于改革的中心環節，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的關鍵。

另外，常修澤認為，就業制度、收入分配制度、社會保障制度，以及醫療衛生和教育制度等同億萬人民的生存和發展息息相關，應該本著以人為本的理念，推進民生類制度的創新。

對外開放，水平有待提高

加入WTO之后，我國的進出口總額增長迅速，2004年達到11548億美元，成為世界第三大貿易國。與此同時，出口也大幅增加，成為拉動中國經濟增長的強勁動力。另外，中國是世界第一大直接投資引資國，累積直接投資量接近6000億美元。中國已經成為穩定國際經濟和帶動世界經濟增長的重要力量。

成就有目共睹，問題也接連不斷。外資在出口中所占比例過大，與其他國家的貿易摩擦不斷加劇，利用外資過程中在產業素質、資源、環境、勞工權益等方面也暴露出較多問題。鑒于存在的問題，《建議》指出必須“加快轉變對外貿易增長方式”、“繼續積極有效利用外資”。商務部研究院跨國公司研究中心副主任何曼青強調，要引導各地由追求引資數量與速度轉到更加注重引資質量與效益。

“支持有條件的企業走出去”是對外開放的重要內容。近兩年，中國企業在市場開拓、國際并購等方面的成績引起了世界關注。常修澤認為，應該圍繞“走出去”建立與中資跨國經營相應的體制，并盡可能增加新體制的適應性。

和諧社會，關鍵在落實

構建社會主義和諧社會，是“十一五”期間社會發展的一個新課題。《建議》中對建立和諧社會做出了具體部署，其中包括擴大就業、社會保障、調節分配以及文化體制、醫療衛生、安全生產等，無不是“人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。

當前，我國人均GDP超過1000美元，按照一般規律，這一時期由于經濟轉軌、社會轉型，往往多種矛盾集中凸顯，影響經濟社會發展的不利因素增多。而在現實生活中，收入差距拉大、侵害群眾利益、群體性事件等現象正日益受到人們的關注。因此，把構建和諧社會納入“十一五”規劃，具有極強的現實意義。

清華大學人文學院教授孫立平指出，目前社會矛盾和沖突是基于利益基礎上的沖突，因此構建和諧社會的關鍵是要建立市場經濟條件下的利益均衡機制。常修澤則強調，和諧社會應該是一個充滿活力、生機勃勃的社會。在創造活力過程當中要建立與市場化相適應的社會秩序，包括搞好政府的宏觀調控和管理，加強社會組織秩序的新建，以及加強個人、企業、社會和政府自身的信用制度建設等。

第二篇：十一五規劃學習心得體會

經濟發展總是一個連續不斷的過程，一個時期的經濟運行結果，客觀上總是下一個時期繼續發展的起點。“十五”時期的經濟社會發展為未來的發展奠定了良好的基礎，使我們站在了一個新的、更高的歷史起點上。主要表現在：

第一，物質基礎的新起點。“十五”時期我國經濟平穩較快增長，綜合國力顯著增強。2004年國內生產總值達到13.69萬億元，按照匯率折算超過1.6萬億美元，居世界第七位。特別是基礎設施條件有了很大改善。能源交通建設得到加強，2004年公路通車里程達到187萬公里，比2000年增加47萬公里，其中高速公路3.43萬公里，增加1.8萬公里。鐵路營業里程7.4萬公里，增加5500公里。西氣東輸管道全線貫通并投入商業運營。2004年發電裝機容量達到4.4億千瓦，比2000年增加1.25億千瓦，已居世界第二位。一些重要原材料的生產規模也明顯擴大。信息基礎設施建設取得顯著進展，國民經濟和社會信息化步伐加快，全國互聯網上網人數達到1億人。

第二，發展觀念的新起點。“十五” 期間我們不僅獲得了巨大的物質成果，而且獲得了巨大的思想成果。通過抗擊非典、推動發展的偉大實踐，通過認真總結我國社會主義現代化建設的歷史經驗，通過借鑒吸取國外發展過程中的有益做法，我們黨提出了科學發展觀這一重大戰略思想。科學發展觀是我們黨對社會主義市場經濟條件下經濟社會發展規律在認識上的深化和升華，是關于發展的本質、目的、內涵和要求的總體看法和根本觀點，是指導發展的世界觀和方法論的集中體現。科學發展觀是貫穿于全面建設小康社會和社會主義現代化建設過程的指導思想，具有很強的現實針對性。在未來的發展進程中，科學發展觀是一面鏡子，對照科學發展觀的要求，可以找出我們的差距；科學發展觀是一個燈塔，按照科學發展觀指引的航向，我們就能夠到達勝利的彼岸；科學發展觀是一個強大的思想武器，只要堅定不移地貫徹落實科學發展觀，我們就能夠破解前進道路上的困難和障礙。

第三，對外開放的新起點。“十五”時期我國對外開放跨上了一個新臺階。對外經濟規模明顯擴大。從2000年到2004年，外貿進出口總額從4743億美元增加到1.15萬億美元，實際利用外商直接投資從407億美元增加到606億美元，國家外匯儲備從1656億美元增加到6099億美元，目前外貿進出口總額居世界第三位，外商直接投資和國家外匯儲備居第二位。外貿進出口總額相當于國內生產總值的比例已經達到70%。我國的境外投資雖然總體規模還小，但呈現明顯擴大態勢。我國已經正式加入世界貿易組織，并正在順利度過過渡期，標志著我國的對外開放進入了一個新階段，正在更大程度、更廣范圍、更深層次上對外開放。我國經濟快速發展成為世界經濟持續增長的重要帶動力量，特別是對一些與我國經貿關系密切的國家和地區的經濟增長產生了十分明顯的影響，我國經濟與世界經濟的相互聯系和相互影響不斷加深，受到國際社會的廣泛關注。

第三篇：學習十一五規劃心得體會

中國青年報：十一五規劃，從先富向共富轉彎

漫漫黃沙覆蓋著山川，貧窮的農民與他們的牲口一起擠在土房的屋檐下。沒有人家有自來水，也沒有商店賣衣服，只有用一股股的線織成的上衣和褲子。驢車走在泥濘的道路上，幾乎聽不到發動機的轟鳴聲。這是美國《洛杉磯時報》記者關于我國甘肅省黃羊川村的描述。

就是在這塊貧瘠的土地上，溫世仁，一名臺灣電子業巨子、優秀出版人，和他大學同學林光信，從2002年開始一起開展了一個大膽的實驗工程———以網絡帶動西部農民擺脫貧困的“千鄉萬才計劃”，并寄望成功的經驗可以復制到中國8億農民身上。

2004年12月7日，就在溫世仁的實驗工程一切進展順利之際，他溘然長逝，他的工程遭遇了暫時的挫折。人們在緬懷溫世仁，為黃羊川村扼腕嘆息的時候，沒想到一個更大的“共富工程”將在全中國展開。

十一五規劃建議重點著墨社會公平

2005年10月，中共十六屆五中全會在北京召開，并通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（以下簡稱“‘十一五’規劃建議”）。中央黨校社會學教研室教授吳忠民評價“‘十一五’規劃建議”是我國從“先富”開始向“共富”轉彎，是一個執政黨的“窮人致富”工程規劃。換言之，中國共產黨將在未來的5年，將溫先生的一個地方工程變成一個惠及每一個老百姓的國家工程。“比起以往的五年計劃，這次‘十一五’規劃更加注重社會公平。這是一個好的訊號，意味著改革和發展的指導思想將從‘先富’轉向更為實際的‘共富’。”北京大學社會學系教授王思斌說。

王思斌認為，與歷次五年計劃相比，“十一五”規劃將縮小城鄉、貧富差距等問題提高到更高的戰略高度。從“積極促進社會和諧”、“合理調節收入分配”等字眼都可看出，中央下決心和大力氣解決目前出現的一些社會問題，讓更多人享受改革成果。顯然，以前一直倡導的“效率優先、兼顧公平”的理念，也將讓位于“效率與公平并重”，或“更加注重公平”。中國政府越來越意識到，機會均等和社會公平對于維持經濟持續快速發展、社會和諧具有非常重要的意義，新的五年規劃就是從政策取向上，扭轉以往的社會失衡，使弱勢群體受到保護，并有機會享受更多的社會福利。

事實上，從全國人大常委會提高個稅起征點，到近來官方在醫療、教育及社會保障等方面的一系列積極動作，種種跡象表明，中央將重點建立市場經濟條件下更趨公平的利益均衡機制。從這次“十一五”規劃中更是可以看出，在中國改革開放發展思路中占據了20多年的一個重要命題———“先富論”，將在“十一五”規劃中轉變為“共同富裕”的主調，以縮小日益擴大的貧富差距、扭轉社會兩極分化的趨勢。

而在經濟學家眼中，這一轉變表示國家更加注重經濟增長質量和收益分享。“經濟增長的收益有多少為普通老百姓分享，應該是考察經濟發展質量的核心。”中國社會科學院宏觀經濟研究室主任張曉晶博士說，“十一五”規劃提出的全面貫徹落實科學展觀、推進產業結構優化升級和建設資源節約型、環境友好型社會，都說明國家已經注意到經濟增長質量對國民經濟和社會發展的重要性。“我們都說改革開放后，人們生活水平提高了多少，但是老百姓究竟分享了多少改革開放的成果呢？”張曉晶說，“在農村，因為交不起學費、醫療費而喪失教育、就診機會的現象非常普遍。”從建設社會主義新農村到推進和諧社會建設，從發展農村公共事業到解決群眾“最關心、最直接、最現實的利益問題”，都說明“十一五”規劃考慮到了經濟增長收益分享對國民經濟和社會發展的重要作用。“以經濟增長分享考察經濟發展質量，是將來的方向。”張曉晶認為，“從這一點來看，‘十一五’規劃的進步意義舉足輕重。”

“讓一部分人先富起來”一個時代的努力

“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕。”1985年，我國改革開放的總設計師鄧小平第一次明確提出了他的“先富”理論。

有評論指出，鄧小平所提出的“讓一部分人先富起來”，在有著“等貴賤、均貧富”傳統的中國，在普遍存在“不患寡而患不均”心態的中國人中，是劃時代的振聾發聵之聲。在富民政策的指引下，發生了一幕幕艱苦創業、勤勞致富的生動故事。

躺在北京軍區總醫院的病床上，來自河南的石先生就是故事中的一個主角。病榻之上，他雖然很痛苦，也有些孤獨，但是也摻雜著幾絲欣慰，因為他曾經輝煌過，富裕過，身患癌癥才有能力到北京來求醫治病。他說：“因為國家鼓勵一部分人先富起來，所以我們才敢去掙錢，才敢去發財。”

石先生的家在大別山下，通常的說法是革命老區，也是國家級的貧困地區。他和他的兄弟經歷過1960年前后的三年自然災害，他的哥哥一家就是在那次災難中餓死的。石先生16歲就到鄭州打工，在打工生涯中學到的一手泥工活，為他以后的致富打下了基礎。在文革剛剛結束后不久的1982年，他成為第一批農民“包工頭”，承包了家鄉一座橋梁的部分工程。

后來，他的工程越做越大，從老家發展到外地。家庭生活也越來越好，屋子從開始的茅草棚先后5次修繕，直到今天的兩層樓房。3個兒子，有一個考上大學，留在了城市工作，其他兩個也時不時承包一點工程，日子過得也不錯。幾個女兒家也都蓋起了樓房，溫飽不成問題。

像石先生這樣，在改革開放的最初10年里，人們剛剛從束縛中解放出來，積極熱情地尋找發展機遇。在這一時期內，涌現了許多“萬元戶”。隨后幾年中發生的“十萬元戶”到“百萬元戶”的社會急速變化，都被社會各界坦然接受，而且并沒有造成明顯的社會矛盾而影響社會穩定。

專家普遍認為，中國選擇改革開放的富民強國之路是完全正確的，如今中國成為世界上經濟增長最快的國家之一，舉世矚目。目前，中國人均國內生產總值（GDp）已突破1000美元，預計2020年將達到3000美元。

一部分人先富起來離共同富裕還有多遠

但是隨著改革進一步發展，“讓一部分地區、一部分人先富起來”的一些副作用也開始顯現出來：犧牲農業發展工業的經濟模式、犧牲資源和環境追逐低質量的GDp瘋狂、試圖擺脫政府責任的教育、醫療和住房市場化、差距懸殊的貧富兩極分化、久治不愈的官場權力腐敗、愈演愈烈的刑事犯罪……這些社會利益的矛盾引發了人們對改革開放的困惑，并嚴重地影響到了中國的社會穩定。

一個最明顯的證明就是，反映國民收入分配差距的基尼系數已經超出了國際公認的警戒線0．4。中國社會科學院經濟研究所收入分配課題組根據其第三次全國住戶抽樣調查的數據得出結論，1995年至2002年期間，中國個人財產分布的基尼系數從0．4上升到0．55，上升幅度高達近40％。2003年，中國人民大學與香港科技大學合作進行的調查結果表明，大陸的基尼系數是0．53或0．54左右。

有一句話“不到北京，不知道官小。”石先生在北京治病的這兩個月還有一個感覺：“不到北京不知道錢少。”石原以為，以自己手頭的這十幾萬元積蓄，應付眼前的這個病差不多了。但是，他從兒子們和閨女們的神情和對話隱約感覺出，已經用掉的錢，遠遠超出他的想像。他利用孩子們都不在的時間，和臨床的病人聊天才知道，光手術和之前的各項檢查，他兒子已經為他用掉了整整6萬元。如果不轉醫院，接下來的化療還得花十多萬元。

弄清楚這些后，石先生有種說不出的感覺。他們家是村里比較富裕的人家了，可是因生這場病，他家恐怕就會從小康跌入赤貧。如果換成村里其他任何一個家庭，估計就得放棄治療了。因為鄰居們中“窮人”還是最大多數，也就是剛剛解決溫飽。

石先生病情已經好多了，能在馬路上散步了。每每看見身邊飛馳而過的各式各樣小轎車，馬路對面的高樓大廈，他想起了家鄉現在還有人住在茅草屋，田間主要用的還是老黃牛，鄉親們“面朝黃土背朝天”地重復了多少年，似乎并沒有多少改變。

改革開放以后，農村經濟一度發展迅速，農民收入增長也很快，但社會保障、醫療、教育、基礎設施等使農村區別于城市的制度的、經濟的因素并沒有因此而得到有效的改善。隨著我國經濟的持續增長，這些因素在制約農村經濟增長方面不斷發揮著消極的作用，其后果也越來越明顯，城鄉間的差距終于發展到了令人無法不正視的地步。我國農村人口1998年時占總人口的69．6％，是城鎮人口的兩倍以上，但最終消費卻僅占全部居民消費的47．9％，如此低的消費率的背后是5∶1甚至是6∶1的城鄉居民收入差距。

王思斌分析說，造成這種狀況的原因，除了農業本身的弱質性以外，與農村經濟發展在政策上長期遭受歧視不無關系。一直以來，我們都是采取犧牲農業發展工業的經濟模式。1978年以前，我們是以價格剪刀差的形式來促進城市發展，1952年至1978年，工業總產值增長11．3％，農業總產值僅增長3．2％。1952年至1986年，國家從農業抽走6868．12億元支持城市工業，占當時農業所創造價值的5％。20世紀80年代中期至90年代初，城市工業產品幾次猛漲，又擴大了城鄉差距。1994年稅收體制改革，實行“分灶吃飯”，地方上的納稅大戶都統一歸中央政府，導致縣、鄉財政赤字突出，實際上再次加大了城鄉差距。“所以農民實際上承擔了大量改革成本，在經濟發展以后，應該將從利益傾斜轉向利益兼顧，讓廣大農民分享到改革與發展的成果。”王思斌說，如今我國的工業化建設已有小成，外資流入規模也在不斷增加，即便不令工業反哺農業，至少也應當在政策待遇上對鄉村與城市一視同仁。

北京大學著名經濟學家林毅夫則提出：“我國當前貧富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于窮人太窮。”不管是富人太富，還是窮人太窮，但是這個事實卻實實在在地擺在了中國共產黨和全體中國人民面前。

兩極分化是改革的必要代價？

兩極分化是改革開放的必要代價嗎？一個公認的規律是，當一個國家的人均GDp從1000美元向3000美元邁進時，往往是產業結構劇烈變化、社會格局重新調整、利益矛盾不斷加劇、收入分化加速的時期。特別是對于發展中國家究竟應當如何處理發展與平等的關系的問題，自20世紀50年代以來一直有爭論，爭論的焦點就在于：庫茲涅茨的“倒U型曲線”假說。即人均國民生產總值水平和收入分配的不平等程度這兩者間的關系，以一個倒U型的形式發展。也就是說，隨著人均收入的增長，收入不平等起初也是增長的，這種不平等程度在收入達到中等水平時達到最高點，然后便開始下降。

但是，現在經濟學家對庫茲涅茨“倒U型線”假說真實性的懷疑也在不斷加重。20世紀60年代以來東亞各國和地區的經濟發展顯示出了一條與“倒U型曲線”不相符合的路徑。從上世紀60年代到80年代，韓國、新加坡、中國臺灣和香港的平均增長速度達到9．2％，東盟四國（印尼、菲律賓、馬來西亞和泰國）平均為6．6％，這種持續而高速的增長被稱為“東亞奇跡”。而與此同時，這些國家和地區的貧富差距總的來說并沒有明顯惡化，中國香港和臺灣、菲律賓和馬來西亞還有相當程度的改善。“我們一直講‘發展是硬道理’，但以前我們的發展觀都是狹隘意義上的發展，實際上，發展不應只是經濟發展，還應包括社會發展，從表象上來看，不僅是經濟增長，還包括充分就業、合理分配、可持續發展等很多要素。”王思斌說，現在我們提科學發展觀，也正是這個道理，經濟的增長不等于經濟的發展，經濟的發展不等于社會進步，增長不是發展的目的，而是發展的手段。“過分強調經濟發展，會導致‘富者愈富，貧者愈貧’的現象日益嚴重。如果不及時加以遏制的話，后果將不堪設想。”

過去，我們習慣用簡單的人均GDp指標來衡量發展狀況，實際上掩蓋了居民貧富差距懸殊、地區發展不平衡、社會分配不公平現象，它可能是少數人口、少數城市、少數地區的高增長，而大多數人口、大多數農村、大部分地區低增長或無增長。“可喜的是，中央已經認識到了問題的嚴重性，并及時對經濟發展方向作出調整。”王思斌說。新一屆領導人能夠對歷史的積弊作出理性的、實事求是的反思，是需要勇氣的。不回避問題本身就是我國政壇的一股新風。

實現社會公平不僅是為了窮人

吳忠民分析，中國的改革實際上是一個由不同的改革階段組成的改革過程，在改革的初始階段，要集中力量發展經濟，打破大鍋飯，適當的貧富差距是社會發展的催化劑，因此讓一部分人先富起來是對的；現在經濟發展了，但貧富差距拉大，到了一定程度就會影響經濟發展。“實現社會公平不僅是為了窮人。”吳忠民說，從經濟發展可持續、健康的動力角度來看，社會公正狀況直接影響著經濟的主要拉動力。就一般情況而言，經濟的拉動力包括出口拉動力、投資拉動力和內需拉動力，其中，內需拉動力的作用要遠遠高于前兩者。現在我國經濟持續發展的一個重要問題就是內需不足，由于農村人口過于貧困，占人口絕大多數的農民沒有購買力，市場活力就不夠。現在，外貿在國民經濟中的比重高達70％，這是一種過度依賴，美國、日本、印度和德國等國的這個比重不到20％。為了不再過于倚重外貿來推動經濟增長，政府意識到必須轉向以內需為動力的發展模式，而擴大內需的根本就是縮小貧富差距，增加農民收入。

吳忠民說，從國家財力的角度來看，我國已經具備了建立初級社會公平保障體系的實力，那么，我們現在應當做的和必須做的，就是順應中國歷史發展的基本趨勢，把社會公正放到一個突出的位置。“時至今日，如果我們只是把社會公正放到一個從屬性的、‘兼顧’的位置，便會貽誤發展的時機，延誤中國改革進程的順利推進，造成中國經濟的畸形增長和中國社會的病態化。”

怎么實現“共同富裕”

吳忠民提出，可以考慮用5年的時間完成建立初級社會公平保障體系。在5年之內，打好初級社會公平保障體系的基礎，并形成一個合理有效的制度。5年后，再進一步加大力度，擴大戰果，使初級社會公平保障體系再上一個臺階。

吳忠民說，初級社會公平保障體系的基本內容應當包括：“三險”開始覆蓋全部的工人包括農民工；開始對工人尤其是農民工進行常規的職業培訓；適當增加失業保險支出；擴大低保范圍并適當提高低保標準；啟動農村的養老保險和醫療保險的建設；國家出資并免除所有農村小學生、初中生的教材費，適當減免部分農村小學生、初中生的學雜費；增大對城鄉撫恤事業的投入。初步估計，每年國家大約需要支出2700億元左右的資金。“這個數字沒有超出國家的財政能力。”

而經濟學家則認為，現階段經濟發展仍然占據重要地位。“必須清醒地看到，我國還不是一個發達的國家，經濟發展是共同富裕的基礎。”張曉晶認為，現在是改革開放的攻堅階段，但如果不注重產業結構調整、經濟增長方式轉變，要想把更多的精力投入到社會公平上就不太現實。“因此，現階段，我們依然要重視產業結構調整，轉變經濟增長方式，效率問題依然不能忽視。”

改革開放以來，東西部之間、城鄉之間的發展差距，迅速擴大的貧富差距以及就業、教育、醫療、社會保障等方面的問題一直存在，但片面看重人均GDp指標讓我們忽略了這些問題對經濟發展的負面作用。張曉晶建議，雖然目前沒有能完全替代GDp的指標，在評定國家經濟發展質量時，應該附加諸如資源環境、社會人文等方面的指標綜合考量。

張曉晶說，社會財富在人群之間的分配以及法律、政策、制度出臺時民眾的參與都能體現社會公平。他表示，過分強調二次分配是不可取的。“政府通過二次分配增加教育、醫療、文化等方面的財政投入，為低收入者提供免費醫療和教育、給農民免農業稅。”張曉晶說，“這么做，可以緩解因地區差距、收入差距而造成的社會不平等問題。但是，要想根本上讓窮人致富，更重要的是為他們提供進一步發展機會。”“十一五”規劃提出的建設社會主義新農村、促進區域協調發展等都是要將“起跑線”拉近，“盡管這些問題在五年內不能完全解決，但堅持深化改革、推進開放無疑會讓理想離現實越來越近。”張曉晶說。

“讓一部分人先富起來”一個時代的努力

“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕。”1985年，我國改革開放的總設計師鄧小平第一次明確提出了他的“先富”理論。

有評論指出，鄧小平所提出的“讓一部分人先富起來”，在有著“等貴賤、均貧富”傳統的中國，在普遍存在“不患寡而患不均”心態的中國人中，是劃時代的振聾發聵之聲。在富民政策的指引下，發生了一幕幕艱苦創業、勤勞致富的生動故事。

躺在北京軍區總醫院的病床上，來自河南的石先生就是故事中的一個主角。病榻之上，他雖然很痛苦，也有些孤獨，但是也摻雜著幾絲欣慰，因為他曾經輝煌過，富裕過，身患癌癥才有能力到北京來求醫治病。他說：“因為國家鼓勵一部分人先富起來，所以我們才敢去掙錢，才敢去發財。”

石先生的家在大別山下，通常的說法是革命老區，也是國家級的貧困地區。他和他的兄弟經歷過1960年前后的三年自然災害，他的哥哥一家就是在那次災難中餓死的。石先生16歲就到鄭州打工，在打工生涯中學到的一手泥工活，為他以后的致富打下了基礎。在文革剛剛結束后不久的1982年，他成為第一批農民“包工頭”，承包了家鄉一座橋梁的部分工程。

后來，他的工程越做越大，從老家發展到外地。家庭生活也越來越好，屋子從開始的茅草棚先后5次修繕，直到今天的兩層樓房。3個兒子，有一個考上大學，留在了城市工作，其他兩個也時不時承包一點工程，日子過得也不錯。幾個女兒家也都蓋起了樓房，溫飽不成問題。

像石先生這樣，在改革開放的最初10年里，人們剛剛從束縛中解放出來，積極熱情地尋找發展機遇。在這一時期內，涌現了許多“萬元戶”。隨后幾年中發生的“十萬元戶”到“百萬元戶”的社會急速變化，都被社會各界坦然接受，而且并沒有造成明顯的社會矛盾而影響社會穩定。

專家普遍認為，中國選擇改革開放的富民強國之路是完全正確的，如今中國成為世界上經濟增長最快的國家之一，舉世矚目。目前，中國人均國內生產總值（GDp）已突破1000美元，預計2020年將達到3000美元。

一部分人先富起來離共同富裕還有多遠

但是隨著改革進一步發展，“讓一部分地區、一部分人先富起來”的一些副作用也開始顯現出來：犧牲農業發展工業的經濟模式、犧牲資源和環境追逐低質量的GDp瘋狂、試圖擺脫政府責任的教育、醫療和住房市場化、差距懸殊的貧富兩極分化、久治不愈的官場權力腐敗、愈演愈烈的刑事犯罪……這些社會利益的矛盾引發了人們對改革開放的困惑，并嚴重地影響到了中國的社會穩定。

一個最明顯的證明就是，反映國民收入分配差距的基尼系數已經超出了國際公認的警戒線0．4。中國社會科學院經濟研究所收入分配課題組根據其第三次全國住戶抽樣調查的數據得出結論，1995年至2002年期間，中國個人財產分布的基尼系數從0．4上升到0．55，上升幅度高達近40％。2003年，中國人民大學與香港科技大學合作進行的調查結果表明，大陸的基尼系數是0．53或0．54左右。

有一句話“不到北京，不知道官小。”石先生在北京治病的這兩個月還有一個感覺：“不到北京不知道錢少。”石原以為，以自己手頭的這十幾萬元積蓄，應付眼前的這個病差不多了。但是，他從兒子們和閨女們的神情和對話隱約感覺出，已經用掉的錢，遠遠超出他的想像。他利用孩子們都不在的時間，和臨床的病人聊天才知道，光手術和之前的各項檢查，他兒子已經為他用掉了整整6萬元。如果不轉醫院，接下來的化療還得花十多萬元。

弄清楚這些后，石先生有種說不出的感覺。他們家是村里比較富裕的人家了，可是因生這場病，他家恐怕就會從小康跌入赤貧。如果換成村里其他任何一個家庭，估計就得放棄治療了。因為鄰居們中“窮人”還是最大多數，也就是剛剛解決溫飽。

石先生病情已經好多了，能在馬路上散步了。每每看見身邊飛馳而過的各式各樣小轎車，馬路對面的高樓大廈，他想起了家鄉現在還有人住在茅草屋，田間主要用的還是老黃牛，鄉親們“面朝黃土背朝天”地重復了多少年，似乎并沒有多少改變。

改革開放以后，農村經濟一度發展迅速，農民收入增長也很快，但社會保障、醫療、教育、基礎設施等使農村區別于城市的制度的、經濟的因素并沒有因此而得到有效的改善。隨著我國經濟的持續增長，這些因素在制約農村經濟增長方面不斷發揮著消極的作用，其后果也越來越明顯，城鄉間的差距終于發展到了令人無法不正視的地步。我國農村人口1998年時占總人口的69．6％，是城鎮人口的兩倍以上，但最終消費卻僅占全部居民消費的47．9％，如此低的消費率的背后是5∶1甚至是6∶1的城鄉居民收入差距。

王思斌分析說，造成這種狀況的原因，除了農業本身的弱質性以外，與農村經濟發展在政策上長期遭受歧視不無關系。一直以來，我們都是采取犧牲農業發展工業的經濟模式。1978年以前，我們是以價格剪刀差的形式來促進城市發展，1952年至1978年，工業總產值增長11．3％，農業總產值僅增長3．2％。1952年至1986年，國家從農業抽走6868．12億元支持城市工業，占當時農業所創造價值的5％。20世紀80年代中期至90年代初，城市工業產品幾次猛漲，又擴大了城鄉差距。1994年稅收體制改革，實行“分灶吃飯”，地方上的納稅大戶都統一歸中央政府，導致縣、鄉財政赤字突出，實際上再次加大了城鄉差距。“所以農民實際上承擔了大量改革成本，在經濟發展以后，應該將從利益傾斜轉向利益兼顧，讓廣大農民分享到改革與發展的成果。”王思斌說，如今我國的工業化建設已有小成，外資流入規模也在不斷增加，即便不令工業反哺農業，至少也應當在政策待遇上對鄉村與城市一視同仁。

北京大學著名經濟學家林毅夫則提出：“我國當前貧富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于窮人太窮。”不管是富人太富，還是窮人太窮，但是這個事實卻實實在在地擺在了中國共產黨和全體中國人民面前。

兩極分化是改革的必要代價？

兩極分化是改革開放的必要代價嗎？一個公認的規律是，當一個國家的人均GDp從1000美元向3000美元邁進時，往往是產業結構劇烈變化、社會格局重新調整、利益矛盾不斷加劇、收入分化加速的時期。特別是對于發展中國家究竟應當如何處理發展與平等的關系的問題，自20世紀50年代以來一直有爭論，爭論的焦點就在于：庫茲涅茨的“倒U型曲線”假說。即人均國民生產總值水平和收入分配的不平等程度這兩者間的關系，以一個倒U型的形式發展。也就是說，隨著人均收入的增長，收入不平等起初也是增長的，這種不平等程度在收入達到中等水平時達到最高點，然后便開始下降。

但是，現在經濟學家對庫茲涅茨“倒U型線”假說真實性的懷疑也在不斷加重。20世紀60年代以來東亞各國和地區的經濟發展顯示出了一條與“倒U型曲線”不相符合的路徑。從上世紀60年代到80年代，韓國、新加坡、中國臺灣和香港的平均增長速度達到9．2％，東盟四國（印尼、菲律賓、馬來西亞和泰國）平均為6．6％，這種持續而高速的增長被稱為“東亞奇跡”。而與此同時，這些國家和地區的貧富差距總的來說并沒有明顯惡化，中國香港和臺灣、菲律賓和馬來西亞還本文來自文秘之音，更多精品免費文章請登陸www.tmdps.cn查看有相當程度的改善。“我們一直講‘發展是硬道理’，但以前我們的發展觀都是狹隘意義上的發展，實際上，發展不應只是經濟發展，還應包括社會發展，從表象上來看，不僅是經濟增長，還包括充分就業、合理分配、可持續發展等很多要素。”王思斌說，現在我們提科學發展觀，也正是這個道理，經濟的增長不等于經濟的發展，經濟的發展不等于社會進步，增長不是發展的目的，而是發展的手段。“過分強調經濟發展，會導致‘富者愈富，貧者愈貧’的現象日益嚴重。如果不及時加以遏制的話，后果將不堪設想。”

過去，我們習慣用簡單的人均GDp指標來衡量發展狀況，實際上掩蓋了居民貧富差距懸殊、地區發展不平衡、社會分配不公平現象，它可能是少數人口、少數城市、少數地區的高增長，而大多數人口、大多數農村、大部分地區低增長或無增長。“可喜的是，中央已經認識到了問題的嚴重性，并及時對經濟發展方向作出調整。”王思斌說。新一屆領導人能夠對歷史的積弊作出理性的、實事求是的反思，是需要勇氣的。不回避問題本身就是我國政壇的一股新風。

實現社會公平不僅是為了窮人

吳忠民分析，中國的改革實際上是一個由不同的改革階段組成的改革過程，在改革的初始階段，要集中力量發展經濟，打破大鍋飯，適當的貧富差距是社會發展的催化劑，因此讓一部分人先富起來是對的；現在經濟發展了，但貧富差距拉大，到了一定程度就會影響經濟發展。“實現社會公平不僅是為了窮人。”吳忠民說，從經濟發展可持續、健康的動力角度來看，社會公正狀況直接影響著經濟的主要拉動力。就一般情況而言，經濟的拉動力包括出口拉動力、投資拉動力和內需拉動力，其中，內需拉動力的作用要遠遠高于前兩者。現在我國經濟持續發展的一個重要問題就是內需不足，由于農村人口過于貧困，占人口絕大多數的農民沒有購買力，市場活力就不夠。現在，外貿在國民經濟中的比重高達70％，這是一種過度依賴，美國、日本、印度和德國等國的這個比重不到20％。為了不再過于倚重外貿來推動經濟增長，政府意識到必須轉向以內需為動力的發展模式，而擴大內需的根本就是縮小貧富差距，增加農民收入。

吳忠民說，從國家財力的角度來看，我國已經具備了建立初級社會公平保障體系的實力，那么，我們現在應當做的和必須做的，就是順應中國歷史發展的基本趨勢，把社會公正放到一個突出的位置。“時至今日，如果我們只是把社會公正放到一個從屬性的、‘兼顧’的位置，便會貽誤發展的時機，延誤中國改革進程的順利推進，造成中國經濟的畸形增長和中國社會的病態化。”

怎么實現“共同富裕”

吳忠民提出，可以考慮用5年的時間完成建立初級社會公平保障體系。在5年之內，打好初級社會公平保障體系的基礎，并形成一個合理有效的制度。5年后，再進一步加大力度，擴大戰果，使初級社會公平保障體系再上一個臺階。

吳忠民說，初級社會公平保障體系的基本內容應當包括：“三險”開始覆蓋全部的工人包括農民工；開始對工人尤其是農民工進行常規的職業培訓；適當增加失業保險支出；擴大低保范圍并適當提高低保標準；啟動農村的養老保險和醫療保險的建設；國家出資并免除所有農村小學生、初中生的教材費，適當減免部分農村小學生、初中生的學雜費；增大對城鄉撫恤事業的投入。初步估計，每年國家大約需要支出2700億元左右的資金。“這個數字沒有超出國家的財政能力。”

而經濟學家則認為，現階段經濟發展仍然占據重要地位。“必須清醒地看到，我國還不是一個發達的國家，經濟發展是共同富裕的基礎。”張曉晶認為，現在是改革開放的攻堅階段，但如果不注重產業結構調整、經濟增長方式轉變，要想把更多的精力投入到社會公平上就不太現實。“因此，現階段，我們依然要重視產業結構調整，轉變經濟增長方式，效率問題依然不能忽視。”

改革開放以來，東西部之間、城鄉之間的發展差距，迅速擴大的貧富差距以及就業、教育、醫療、社會保障等方面的問題一直存在，但片面看重人均GDp指標讓我們忽略了這些問題對經濟發展的負面作用。張曉晶建議，雖然目前沒有能完全替代GDp的指標，在評定國家經濟發展質量時，應該附加諸如資源環境、社會人文等方面的指標綜合考量。

張曉晶說，社會財富在人群之間的分配以及法律、政策、制度出臺時民眾的參與都能體現社會公平。他表示，過分強調二次分配是不可取的。“政府通過二次分配增加教育、醫療、文化等方面的財政投入，為低收入者提供免費醫療和教育、給農民免農業稅。”張曉晶說，“這么做，可以緩解因地區差距、收入差距而造成的社會不平等問題。但是，要想根本上讓窮人致富，更重要的是為他們提供進一步發展機會。”“十一五”規劃提出的建設社會主義新農村、促進區域協調發展等都是要將“起跑線”拉近，“盡管這些問題在五年內不能完全解決，但堅持深化改革、推進開放無疑會讓理想離現實越來越近。”

第四篇：國家環境保護“十一五”規劃

國務院關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知

2007-11-26 國發〔2007〕37號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國務院同意環保總局、發展改革委制定的《國家環境保護“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》），現印發給你們，請結合本地區、本部門實際，認真貫徹執行。

當前，我國經濟社會發展與資源環境約束的矛盾日益突出，環境保護面臨嚴峻的挑戰。各地區、各部門必須深入貫徹科學發展觀，轉變經濟發展方式，下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題，努力建設環境友好型社會。要緊緊圍繞實現《規劃》確定的主要污染物排放總量控制目標，把防治污染作為重中之重，加快結構調整，加大污染治理力度，確保到2010年二氧化硫、化學需氧量比2005年削減10%。同時，要加快淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重點流域污染治理，加快城市污水和垃圾處理，保障群眾飲用水水源安全。

地方各級人民政府要把環境保護目標、任務、措施和重點工程項目納入本地區經濟和社會發展規劃，做到責任到位、措施到位、投資到位、監管到位。國務院有關部門要根據各自的職能分工，切實加強對《規劃》實施的指導和支持。要嚴格執法監督，督促企業履行保護環境的責任，動員全社會共同保護環境。要高度重視投資質量和效益，保證《規劃》執行的嚴肅性和合理性。要建立評估考核機制，每半年公布一次各地區主要污染物排放情況、重點工程項目進展情況、重點流域與重點城市的環境質量變化情況。在2008年底和2010年底，分別對《規劃》執行情況進行中期評估和終期考核，評估和考核結果要作為考核地方各級人民政府政績的重要內容。

國務院

二○○七年十一月二十二日

國家環境保護“十一五”規劃

根據《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》和《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）編制本規劃。本規劃是國家“十一五”規劃體系的重要組成部分，旨在闡明“十一五”期間國家在環境保護領域的目標、任務、投資重點和政策措施，重點明確各級人民政府及環境保護部門的責任和任務，同時引導企業、動員社會共同參與，努力建設環境友好型社會。

一、環境形勢

（一）“十五”期間環境保護工作取得進展。

黨中央、國務院高度重視環境保護，將改善環境質量作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，把環境保護作為宏觀經濟調控的重要手段，采取了一系列重大政策措施。各地區、各有關部門不斷加大環境保護工作力度，淘汰了一批高消耗、高污染的落后生產能力，加快了污染治理和城市環境基礎設施建設，重點地區、流域和城市的環境治理不斷推進，生態保護和治理得到加強；采取了一系列應對氣候變化的對策措施，市場化機制開始進入環境保護領域，全社會環境保護投資比“九五”時期翻了一番，占GDP的比例首次超過1%；環境管理能力有所提高，環境執法力度有所加強；全社會的環境意識和人民群眾的參與程度明顯提高，對我國環境保護規律性的認識不斷深化。在經濟快速發展，重化工業迅猛增長的情況下，部分主要污染物排放總量有所減少，環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩，部分地區和城市環境質量有所改善，核與輻射安全得到保證。

（二）環境形勢依然嚴峻。

我國環境保護雖然取得積極進展，但環境形勢依然嚴峻。“十五”環境保護計劃指標沒有全部實現，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化學需氧量僅減少2.1%，未完成削減10%的控制目標。淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池（以下簡稱“三河三湖”）等重點流域和區域的治理任務只完成計劃目標的60%左右。主要污染物排放量遠遠超過環境容量，環境污染嚴重。全國26%的地表水國控（國家重點監控）斷面劣于水環境V類標準，62%的斷面達不到III類標準；流經城市90%的河段受到不同程度污染，75%的湖泊出現富營養化；30%的重點城市飲用水源地水質達不到III類標準；近岸海域環境質量不容樂觀；46%的設區城市空氣質量達不到二級標準，一些大中城市灰霾天數有所增加，酸雨污染程度沒有減輕。

全國水力侵蝕面積161萬平方公里，沙化土地174萬平方公里，90%以上的天然草原退化；許多河流的水生態功能嚴重失調；生物多樣性減少，外來物種入侵造成的經濟損失嚴重；一些重要的生態功能區生態功能退化。農村環境問題突出，土壤污染日趨嚴重。危險廢物、汽車尾氣、持久性有機污染物等污染持續增加。應對氣候變化形勢嚴峻，任務艱巨。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國已經集中顯現。我國已進入污染事故多發期和矛盾凸顯期。

“十五”期間力圖解決的一些深層次環境問題沒有取得突破性進展，產業結構不合理、經濟增長方式粗放的狀況沒有根本轉變，環境保護滯后于經濟發展的局面沒有改變，體制不順、機制不活、投入不足、能力不強的問題仍然突出，有法不依、違法難究、執法不嚴、監管不力的現象比較普遍。

“十一五”期間，我國人口在龐大的基數上還將增加4%，城市化進程將加快，經濟總量將增長40%以上，經濟社會發展與資源環境約束的矛盾越來越突出，國際環境保護壓力也將加大，環境保護面臨越來越嚴峻的挑戰。

專欄1 “十五”環保計劃主要指標完成情況

序

指標名稱

號

二氧化硫排放量1

（萬噸）

其中：兩控區內排放量

煙塵排放量（萬2

噸）

工業粉塵排放量3

（萬噸）

化學需氧量排放4

量（萬噸）工業固體廢物排

2005年

2000年

計劃目標

1995

1800

1316

1053

1165

1100

1092

900

1445

1300

3186

2900

2005年

2549

1354

1183

911

1414

1655

“十五”

增減情況

27.8%

2.9%

1.5%

-16.6%

-2.1%

-48.1%

放量（萬噸）

工業用水重復利6

用率（%）

工業二氧化硫排7

放量（萬噸）

工業煙塵排放量8

（萬噸）

工業化學需氧量9

排放量（萬噸）

1工業固體廢物綜0 合利用率（%）

設區城市空氣質1量達到國家二級1 標準比例（%）

1城市污水處理率2（%）

/

1450

953

850

705

650

51.8

36.5

34.3

45（生活）

2168

949

555

56.1

52.0

/

34.5%

-0.5%

-21.3%

4.3個百分點

17.5個百分點

17.7個百分點

16131城市建成區綠化3 覆蓋率（%）28.1 35 33 4.9個百分點

自然保護區面積占國土面積比例（%）

9.9

5.1個百分點

（三）環境保護工作進入新階段。

黨中央、國務院把環境保護擺上了更加重要的戰略位置，落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會為做好環保工作提供了根本保證，環境保護面臨前所未有的機遇。經濟增長方式轉變和經濟結構調整步伐加快，將為解決結構性、區域性環境污染和生態破壞起到基礎性作用。綜合國力增強為環境保護提供了更有力的物質和技術支撐。經濟體制和行政管理體制改革深化，為創新環保工作體制和機制提供了有利的條件。廣大群眾環境意識普遍提高，為環境保護提供了強大的動力。我國環境與發展的關系正在發生重大變化，環境保護成為現代化建設的一項重大任務，環境容量成為區域布局的重要依據，環境管理成為結構調整的重要手段，環境標準成為市場準入的重要條件，環境成本成為價格形成機制的重要因素。這些重大變化，標志著我國環保工作正進入以保護環境優化經濟增長的新階段，挑戰與機遇同在，困難與希望并存。

二、指導思想、基本原則和規劃目標

做好“十一五”環境保護工作，關鍵要加快實現歷史性轉變：一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。

（一）指導思想。

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持保護環境的基本國策，深入實施可持續發展戰略；堅持預防為主、綜合治理，全面推進、重點突破，著力解決危害人民群眾健康的突出環境問題；堅持創新體制機制，依靠科技進步，強化環境法治，調動社會各方面的積極性。經過長期不懈的努力，使生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，可持續發展能力不斷增強，人與自然和諧相處，建設環境友好型社會。

（二）基本原則。

——協調發展，互惠共贏。正確處理環境保護與經濟發展和社會進步的關系，在發展中落實保護，在保護中促進發展，堅持節約發展、安全發展、清潔發展，實現可持續的科學發展。

——強化法治，綜合治理。堅持依法行政，不斷完善環境法律法規，嚴格環境執法；堅持環境保護與發展綜合決策，科學規劃，突出預防為主的方針，從源頭防治污染和生態破壞，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。

——不欠新賬、多還舊賬。嚴格控制污染物排放總量；所有新建、擴建和改建項目必須符合環保要求，做到增產不增污，努力實現增產減污；積極解決歷史遺留的環境問題。

——依靠科技，創新機制。大力發展環境科學技術，以技術創新促進環境問題的解決；建立政府、企業、社會多元化投入機制和部分污染治理設施市場化運營機制，完善環保制度，健全統一、協調、高效的環境監管體制。

——分類指導，突出重點。因地制宜，分區規劃，統籌城鄉發展，分階段解決制約經濟發展和群眾反應強烈的環境問題，改善重點流域、區域、海域、城市的環境質量。

（三）規劃目標。

到2010年，二氧化硫和化學需氧量排放得到控制，重點地區和城市的環境質量有所改善，生態環境惡化趨勢基本遏制，確保核與輻射環境安全。

專欄2 “十一五”主要環保指標

指標

“十一五”

增減情況

20200510年 年

化學需氧量排放總量（萬噸）1

141214 70

-10%

二氧化硫排放總量（萬噸）2

252249 95

-10%

地表水國控斷面劣V類水質的比例26.＜3-4.1個百分點

（%）

七大水系國控斷面好于Ⅲ類的比例22

＞43

2個百分點 4

（%）

天數超過292天的比例（%）重點城市空氣質量好于II級標準的69.5.6個百分點

三、重點領域和主要任務

圍繞實現“十一五”規劃確定的主要污染物排放控制目標，把污染防治作為重中之重，把保障城鄉人民飲水安全作為首要任務，全面推進、重點突破，切實解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題。

（一）削減化學需氧量排放量，改善水環境質量。

以實現化學需氧量減排10%為突破口，優先保護飲用水水源地，加快治理重點流域污染，全面推進水污染防治和水資源保護工作。

1.確保實現化學需氧量減排目標。

加快城市污水處理與再生利用工程建設。到2010年，所有城市都要建設污水處理設施，城市污水處理率不低于70%，全國城市污水處理能力達到1億噸/日。污水處理廠的建設要堅持集中和分散相結合，因地制宜，優化布局，大力推進技術進步和推廣先進適用技術。污水處理設施建設要廠網并舉、管網優先，并與供水、用水、節水和污水再生利用統籌考慮。切實重視污水處理廠的污泥處置，實現污泥穩定化、無害化。加強污水處理廠的監管，所有污水處理廠全部安裝在線監測裝置，實現對污水處理廠運行和排放的實時監控。不斷提高城鎮污水收集的能力和污水處理設施的運行效率，保證污水處理廠投入運行后的實際處理負荷，在一年內不低于設計能力的60%，三年內不低于設計能力的75%。

加強工業廢水治理。嚴格執行水污染物排放標準和總量控制制度，加快推行排污許可證制度。重點抓好占工業化學需氧量排放量65%的國控重點企業的廢水達標排放和總量削減。加快淘汰小造紙、小化工、小制革、小印染、小釀造等不符合產業政策的重污染企業。進一步強化工業節水工作，制定高耗水行業廢水排放限額標準，提高工業用水重復利用率。以造紙、釀造、化工、紡織、印染行業為重點，加大污染治理和技術改造力度。在鋼鐵、電力、化工、煤炭等重點行業推廣廢水循環利用，努力實現廢水少排放或零排放。嚴格按照有關標準監測排入城鎮排水系統的工業廢水水質和水量，保證污水處理廠安全運行。

2.全力保障飲用水水源安全。

取締飲用水水源一級保護區內的直接排污口。完成地表水飲用水水源保護區劃定和調整工作，確定保護區等級和界限，設立警示標志，關閉二級保護區內的直接排污口。開展飲用水水源地環境狀況普查，編制飲水安全保障規劃和管理辦法及飲用水水源地環境保護規劃。加強飲用水水源保護區水土保持、水源涵養，控制面源污染。嚴格限制在飲用水水源保護區上游建設水污染嚴重的化工、造紙、印染等類企業。開展地下水污染狀況調查，編制地下飲用水水源地保護規劃，防治地下水污染。重視對水體中持久性有機污染物的研究和防范。

健全飲用水水源安全預警制度，制訂突發污染事故的應急預案。完善飲用水水源地監測和管理體系，每年對集中式飲用水水源地至少進行一次水質全分析監測，并及時公布水環境狀況。

3.推進重點流域水污染防治。

堅持不懈地推進“三河三湖”、松花江水污染治理，抓好三峽庫區及其上游、南水北調水源地及沿線、黃河小浪底庫區及上游的水污染治理。加強長江中下游、珠江及重要界河的水污染防治。落實流域治理目標責任制和省界斷面水質考核制度，加快建立生態補償機制。多渠道增加投入，加快治理工程建設。統籌流域水資源開發利用和保護，統籌生活、生產和生態用水，保證江河必須的生態徑流。按照軍地結合原則，繼續開展重點流域和區域中軍隊單位的污水、垃圾治理，改善營區環境質量。加強國際合作，做好黑龍江、鴨綠江、伊犁河等界河的水質監測與治理。

以沿江沿河的化工企業為重點，全面排查排放有毒有害物質的工業污染源，并建立水質監測定期報告制度，督促其完善治污設施和事故防范措施，杜絕污染隱患。

（二）削減二氧化硫排放量，防治大氣污染。

以火電廠建設脫硫設施為重點，確保完成二氧化硫排放量減少10%的目標，遏制酸雨發展。以113個環保重點城市和城市群地區的大氣污染綜合防治為重點，努力改善城市和區域空氣環境質量。

專欄3 環境保護重點城市名單（共113個）

直轄市：北京、天津、上海、重慶；

省會城市：石家莊、太原、呼和浩特、沈陽、長春、哈爾濱、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、南寧、海口、成都、貴陽、昆明、拉薩、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊；

計劃單列市：大連、青島、寧波、廈門、深圳；

其他城市：秦皇島、唐山、保定、邯鄲、長治、臨汾、陽泉、大同、包頭、赤峰、鞍山、撫順、本溪、錦州、吉林、牡丹江、齊齊哈爾、大慶、蘇州、南通、連云港、無錫、常州、揚州、徐州、溫州、嘉興、紹興、臺州、湖州、馬鞍山、蕪湖、泉州、九江、煙臺、淄博、泰安、威海、棗莊、濟寧、濰坊、日照、洛陽、安陽、焦作、開封、平頂山、荊州、宜昌、岳陽、湘潭、張家界、株洲、常德、湛江、珠海、汕頭、佛山、中山、韶關、桂林、北海、三亞、柳州、綿陽、攀枝花、瀘州、宜賓、遵義、曲靖、咸陽、延安、寶雞、銅川、金昌、石嘴山、克拉瑪依。

1.確保實現二氧化硫減排目標。

實施燃煤電廠脫硫工程。實施酸雨和二氧化硫污染防治規劃，重點控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放。超過國家二氧化硫排放標準或總量要求的燃煤電廠，必須安裝煙氣脫硫設施。“十一五”期間，加快現役火電機組脫硫設施的建設，使現役火電機組投入運行的脫硫裝機容量達到2.13億千瓦。新（擴）建燃煤電廠除國家規定的特低硫煤坑口電廠外，必須同步建設脫硫設施并預留脫硝場地。在大中城市及其近郊，嚴格控制新（擴）建除熱電聯產外的燃煤電廠。

2.綜合改善城市空氣環境質量。

以顆粒物特別是可吸入顆粒物作為城市大氣污染防治的重點，加快城區工業污染源調整搬遷，集中整治低矮排放污染源，重視解決油煙污染。加強建筑施工及道路運輸環境管理，有效抑制揚塵。提高城市清潔能源比例和能源利用效率，大力開展節能活動。因地制宜地發展以熱定電的熱電聯產和集中供熱。在城區內劃定高污染燃料禁燃區。

統籌規劃長三角、珠三角、京津冀等城市群地區的區域性大氣污染防治，有條件的城市要開展氮氧化物、有機污染物等復合污染問題以及灰霾天氣的研究，逐步開展對臭氧和PM2.5（直徑小于2.5微米的可吸入顆粒物）等指標的監測，建立光化學煙霧污染預警系統。

3.加強工業廢氣污染防治。

以占工業二氧化硫排放量65%以上的國控重點污染源為重點，嚴格執行大氣污染物排放標準和總量控制制度，加快推行排污許可證制度。促使工業廢氣污染源全面、穩定達標排放，實現增產不增污。工業爐窯要使用清潔燃燒技術，以細顆粒污染物為重點，嚴格控制煙（粉）塵和二氧化硫的排放。開展新一輪的除塵改造，推廣使用高效的布袋除塵設施。繼續抓好煤炭、鋼鐵、有色、石油化工和建材等行業的廢氣污染源控制，對重點工業廢氣污染源實行自動監控。大力推進煤炭洗選工程建設，推廣煤炭清潔燃燒技術。繼續開展氮氧化物控制研究，加快氮氧化物控制技術開發與示范，將氮氧化物納入污染源監測和統計范圍，為實施總量控制創造條件。

4.強化機動車污染防治。

大型、特大型城市要把防治機動車尾氣污染作為改善城市環境質量的重要內容。進一步提高機動車排放控制水平，規范在用機動車環保年檢工作。改善油品質量，提高燃油的利用效率。大力開發和使用節能型和清潔燃料汽車，降低機動車污染物排放。

5.加強噪聲污染控制。

加強對建筑施工、工業生產和社會生活噪聲的監管，及時解決噪聲擾民問題。限制機動車在市區鳴笛，對敏感路段采取降噪措施，控制交通噪聲。在大中城市創建安靜小區。

6.控制溫室氣體排放。

強化能源節約和高效利用的政策導向，加大依法實施節能管理的力度，加快節能技術開發、示范和推廣，充分發揮以市場為基礎的節能新機制，努力減緩溫室氣體排放。大力發展可再生能源，積極推進核電建設，加快煤層氣開發利用,優化能源消費結構。強化冶金、建材、化工等產業政策，提高資源利用率，控制工業生產過程中的溫室氣體排放。加強農村沼氣建設和城市垃圾填埋氣回收利用，努力控制甲烷排放增長速度。繼續實施植樹造林、天然林資源保護等重點生態建設工程，提高森林資源覆蓋率，增加碳匯和增強適應氣候變化能力。加強溫室氣體排放的監測與統計分析。

（三）控制固體廢物污染，推進其資源化和無害化。

以減量化、資源化、無害化為原則，把防治固體廢物污染作為維護人民健康，保障環境安全和發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會的重點領域。

1.實施危險廢物和醫療廢物處置工程。

加快實施危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃，完善危險廢物集中處理收費標準和辦法，建立危險廢物和醫療廢物收集、運輸、處置的全過程環境監督管理體系，基本實現危險廢物和醫療廢物的安全處置。完成歷史堆存鉻渣無害化處置。

2.實施生活垃圾無害化處置工程。

實施城市生活垃圾無害化處置設施建設規劃，新增城市生活垃圾無害化處理能力24萬噸/日，城市生活垃圾無害化處理率不低于60%。推行垃圾分類，強化垃圾處置設施的環境監管。高度重視垃圾滲濾液的處理，逐步對現有的簡易垃圾處理場進行污染治理與生態恢復，消除污染隱患。

3.推進固體廢物綜合利用。

重點推進煤矸石、粉煤灰、冶金和化工廢渣、尾礦等大宗工業固體廢物的綜合利用。到2010年，工業固體廢物綜合利用率達到60%。推進建筑垃圾及秸稈、畜禽糞便等綜合利用。建立生產者責任延伸制度，完善再生資源回收利用體系，實現廢舊電子電器的規模化、無害化綜合利用。對進口廢物加工利用企業嚴格監管，防止產生二次污染，嚴厲打擊廢物非法進出口。

（四）保護生態環境，提高生態安全保障水平。

以促進人與自然和諧為目標，以生態功能區劃分為基礎，以控制不合理的資源開發活動為重點，堅持保護優先，自然修復為主，力爭使生態環境惡化趨勢得到基本遏制。

1.編制全國生態功能區劃。在全國生態環境現狀調查的基礎上，依據生態環境敏感性和生態功能重要性編制全國生態功能區劃，科學確定不同區域主導生態功能類型，劃定對國家生態安全具有重要意義的重點生態功能保護區，指導生態保護工作，為實施環境保護分類管理提供科學依據，并與全國主體功能區劃規劃銜接協調。

2.啟動重點生態功能保護區工作。

明確重點生態功能保護區的范圍、主導功能和發展方向，按照限制開發區的要求，探索建立生態功能保護區的評價指標體系、管理機制、績效評估機制和生態補償機制。提高重點生態功能保護區的管護能力。

3.提高自然保護區的建設質量。

進一步完善自然保護區體系，基本建成類型齊全的自然保護區網絡，使95%以上的典型自然生態系統類型、國家重點保護野生動植物物種及重要自然遺跡劃入自然保護區保護范圍。實現自然保護區建設由重數量向重質量轉變，提高自然保護區的管護能力與建設水平。制定自然保護區規范化建設標準，按照相關規劃繼續推進自然保護區建設。90%以上自然保護區有健全的管理機構。初步建成全國自然保護區監測網絡和綜合信息平臺。

4.加強物種資源保護和安全管理。

開展物種資源調查。建設物種資源的數據庫、種質庫和基因庫。建設物種資源就地、遷地和離體保護設施。建立物種資源進出口查驗制度，強化外來物種和轉基因生物體的生態影響監控、安全防治和應急機制。開展物種資源保護的宣傳教育，提高公民保護物種資源的意識。

5.加強開發建設活動的環境監管。

堅持保護優先、開發有序的原則，抓好長江上游等流域的水利開發、黃土高原能源礦產開發、東北黑土地開發等重點開發規劃和項目的環境影響評價，有效控制開發建設中的水土流失。加大生態保護執法力度，打擊破壞生態的違法活動。

加快建立礦山環境恢復保證金制度。推進礦山環境治理，促進新老礦山及資源枯竭型城市的生態恢復。強化旅游開發活動的環境保護，加大對旅游區環境污染和生態破壞情況的檢查力度，重點加強對生態敏感區域旅游開發項目的環境監管，開展生態旅游試點示范。

（五）整治農村環境，促進社會主義新農村建設。

按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設要求，實施農村小康環保行動計劃，開展農村環境綜合整治，加強土壤污染防治，控制農業面源污染，發展生態農業，優化農業增長方式。

1.重點防治土壤污染。

開展全國土壤污染現狀調查，建立土壤環境質量評價和監測制度，開展污染土壤修復示范。搬遷企業必須做好原廠址土壤修復工作，對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地實行綜合治理；污染嚴重且難以修復的耕地應依法調整用途。嚴格控制主要糧食產地和菜籃子基地的污水灌溉，加大對菜籃子基地的環境管理。

2.開展農村環境綜合整治。推動編制農村環境綜合整治規劃。開展農村改水、改廁工作，改善農村環境衛生條件；生活垃圾實現定點存放、統一收集、定時清理、集中處理；采取分散或相對集中、生物或土地等多種處理方式，因地制宜推進鄉鎮生活污水處理；結合舊村改造、新村建設，美化村莊環境，改善村容村貌。完成1萬個行政村的環境綜合整治，建設2000個環境優美鄉鎮。加大農村企業污染監管和治理力度，禁止工業固體廢物、危險廢物、城鎮垃圾及其他污染物向農村轉移。

3.防治農村面源污染。

開展小流域綜合治理，控制水土流失。開展農村面源污染綜合治理的試點、示范。推廣科學施用農藥、化肥，提高農藥、化肥利用效率。推動綠色食品和有機食品基地建設，大力發展節水農業和生態農業。推廣農業資源節約和綜合利用，大力發展農業循環經濟。以沼氣建設為紐帶，合理利用秸稈資源，加強集中式畜禽養殖場污水、糞便綜合利用和處理，提高農戶沼氣普及率。

（六）加強海洋環境保護，重點控制近岸海域污染和生態破壞。

以削減陸源污染物排放為重點，以重點海域污染治理為突破口，加強海洋生態保護，提高海洋環境災害應急能力，改善海洋生態系統服務功能。

1.努力削減陸源污染物入海量。

強化直接排海工業點源控制和管理，確保穩定達標排放。加快沿海城市污水處理廠和垃圾處理場的建設。強化對污泥和垃圾滲濾液的處置，防止產生二次污染，繼續在沿海地區深入開展禁磷工作。

2.加快重點海域污染治理。

深入開展渤海碧海行動，力爭渤海水質有明顯改善。加快編制并實施長江口及毗鄰海域、珠江口及其海域污染治理規劃。以重點海域污染治理帶動海洋環境保護。

3.防治港口和船舶污染。

制定并實施船舶污染治理技術政策和治理規劃，針對各類船舶，分別提出安裝污水處理設施和垃圾回收設施的技術要求和時限。到2010年，大中型海港都要建設船舶油類、化學品、垃圾、生活污水回收、轉運設施。港口和船舶污水、垃圾處理設施建設要納入城市污水、垃圾處理設施建設規劃。加強對海洋傾廢的監督管理。

4.保護海洋生態環境。

以近岸海域為重點，加強海洋生態環境修復與保護。嚴格保護、合理利用岸線、灘涂資源，禁止不合理開發活動，防止灘涂及海水養殖造成的污染。推進海岸防護林建設，恢復和保護濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁等典型海洋生態系統，建設一批海洋自然保護區。開展重點海域生物多樣性普查，查清外來物種入侵現狀，對引進外來海洋生物物種實行嚴格管理。

5.防治海洋環境災害。

建立跨部門的海上溢油監測與應急體系，提高海上溢油事故快速反應和處置能力。相關涉海部門和所有沿海城市、港口都要制訂溢油應急預案。完善赤潮監測系統，提高早期預警能力，規范赤潮信息管理，建立赤潮災害應急響應機制，盡可能減少赤潮造成的損失。

（七）嚴格監管，確保核與輻射環境安全。以核設施和放射源的安全監管為重點，加強放射性廢物的處理處置能力，全面加強核與輻射安全管理，確保核與輻射環境安全。

1.提高核設施建造質量和運行安全水平。

開發新一代核電廠安全評價技術，改進安全監管方法，提高核電站改造和運行安全監管的有效性。健全民用核安全設備管理的立法，進一步加強對民用核安全設備設計、制造、安裝等活動的管理，提高國產化設備質量。

2.完善放射性同位素與射線裝置的管理。

進一步加強放射性同位素與射線裝置生產、使用、銷售和進出口的安全許可和監督，完成輻射安全許可證的換發。建設對放射源實施全壽期跟蹤的全國放射源管理信息系統。實現廢棄放射源的安全收貯。

3.加快治理放射性污染。

制定核設施安全退役政策。加快中低放廢物近地表處置場建設。完成國家和省級放射性廢物庫建設。推進核工業遺留放射性廢物治理。開展對鈾礦冶和伴生放射性礦放射性污染現狀調查、評價與污染防治的監督。

通過示范項目的實施，掌握高放廢物處理技術，積極推進高放廢液固化處理設施的建設。積極開展高放廢物處置地質調查和勘探工作。開展高放廢物處置長期安全研究，確定高放廢物地質處置發展戰略和總體安全目標。

4.提高電磁輻射污染防治水平。

建立和完善防治電磁輻射污染的法規和標準，加強電磁輻射環境影響評價。優化電磁場的空間分布，合理布局場源建設，防止人口稠密區的電磁輻射污染。

（八）強化管理能力建設，提高執法監督水平。

按照目標與手段相匹配、任務與能力相適應的要求，以監測評估、及時預警、快速反應、科學管理為目標，以自動化、信息化為方向，以建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系為重點，實施環境監管能力建設規劃，積極爭取各級財政投入，努力提高環境管理能力。

1.建設先進的環境監測預警體系。

按照隊伍專業化、裝備現代化要求，推進各級環境監測站標準化建設。到2010年，80%的縣級環境監測站達到建設標準。

按照布局科學、數據準確、傳輸及時的要求，建設全國空氣、地表水、近岸海域、輻射、生態環境等環境質量監測網絡，科學、全面、及時地反映環境質量狀況和變化趨勢。

按照動態監控、及時預警、準確計量的要求，建設重點污染源監督性監測和自動監測系統，實時監控排污狀況。優先建設燃煤電廠在線監測系統。

2.建設完備的環境執法監督體系。

提高環保執法裝備水平，重點支持中西部地區執法能力建設。到2010年，省、市、縣環保執法隊伍基本達到能力建設標準化要求。加強國家、省和市級核安全與輻射環境監管能力建設，提高安全監督水平。3.建設環境事故應急系統。

建成國家環境突發事故應急監測網絡及指揮中心，各省、市要建立相應的環境應急指揮系統。國家、省、市以及流域分別配備水、氣環境突發事故應急監測車及儀器設備，重點海港和內河港口配備應急監測船。

4.提高環境綜合評估能力。

開展全國污染源普查、飲用水水源地調查、地下水污染現狀調查、土壤污染現狀調查、持久性有機污染物調查、重點設施電磁輻射調查和伴生放射性礦物資源開發利用調查。

加強環境統計能力建設，改革環境統計方法，開展統計季報制度，全面、及時、準確提供環境綜合信息。定期開展環境質量和生態變化評估以及環境經濟核算。

5.建設“金環工程”。

建設國家和地方環境保護信息系統。構建環境保護信息基礎網絡平臺，建設國家環境數據信息庫和環境管理決策支持體系，建立高效、便捷的環境污染事故應急指揮信息傳輸系統，構筑數字環保，完善信息發布制度，促進環境信息共享。

6.增強環境科技創新的支撐能力。

建成一批國家環境重點實驗室、國家環境工程技術中心和環境基準實驗室。初步建成國家環境標準樣品研發與生產基地。

7.加強隊伍建設和人才培養。

加大環保管理干部和技術人員培訓力度，培養高素質環保技術人才。實施資格認證制度，逐步擴大環保技術人員執業資格范圍。加強環保隊伍思想政治工作和廉政建設。

專欄4 環境監管能力建設重點內容

空氣環境質量監測：填平補齊地級市空氣自動監測站。建設農村空氣質量背景站、質量監控點。建成國家酸沉降監測網和沙塵暴監測網。

水環境質量監測：加強國家地表水自動監測站建設，重點加強省界、國界及入海口實時監測與污染事故預警能力，加強近岸海域監測能力建設。

環境監測網常規監測：加強地表水、飲用水水源地、固體廢物、土壤、生態、噪聲、近岸海域等常規監測站的能力。

輻射環境監測：建設國控輻射自動監測站和核設施實時流出物監測系統。建設核安全監管技術支持系統。

環境應急監測：配備省級水、氣環境突發事件應急監測車系統以及核污染與輻射應急監測儀器設備。

縣級基本環境監測：配備實驗室常規儀器，使東部、中部、西部地區縣環境監測站建設達標率分別達到90%、80%、60%。

環境執法監督標準化：省級全部達到一級標準，市（地）級達二級標準的比例不低于90%，區縣級達三級標準的比例不低于70%。

重點污染源自動監控：國控重點污染源安裝自動監控設備，建立國家、省、市三級監控中心，實施聯網監控管理。完善重點城市監測站污染源監督監測能力。

環境管理基礎條件：落實環保機構基礎設施和工作條件，建設一批環境重點實驗室和工程技術中心、標準樣品研發與生產基地，建設國家環境保護信息系統。

四、重點工程和投資重點

解決我國環境問題，必須以規劃為依據，以項目為依托，以投資作保障，通過落實規劃、落實資金、落實項目，把實現“十一五”環保目標落到實處。

（一）重點工程。

加快完成國家“十五”各項重點治理計劃的結轉項目，及時開工列入國家“十一五”規劃的項目，研究論證一批新的工程項目。“十一五”期間，重點實施10項環境保護工程。要調動各種資源，開辟多元化投資渠道，集中力量和資金，重點建設。

專欄5 “十一五”環境保護重點工程

環境監管能力建設工程：建設環境質量監測網絡、環保執法能力、國控重點污染源自動在線監控系統、突發性環境事故應急系統、環境綜合評估體系、“金環”工程、環境科技創新支撐能力建設。

危險廢物和醫療廢物處置工程：完成31個省級危險廢物集中處置中心、300個設區市的醫療廢物集中處置中心等建設任務。

鉻渣污染治理工程：對堆存鉻渣及受污染土壤進行綜合治理。

城市污水處理工程：新增城鎮污水處理規模4500萬噸/日，改造和完善現有污水處理廠及配套管網，配套污泥安全處置和再生水利用。

重點流域水污染防治工程：治理重點工業污染源、水源地上游污染防治、規模化畜禽養殖污染治理和部分城市環境綜合治理。

城市垃圾處理工程：新增城市生活垃圾處理規模24萬噸/日。

燃煤電廠及鋼鐵行業燒結機煙氣脫硫工程：使現役火電機組投入運行的脫硫裝機容量達到2.13億千瓦。

重點生態功能區和自然保護區建設工程：建立一批示范性國家重點生態功能保護區。完善一批國家級自然保護區的管護基礎設施。

核與輻射安全工程：建成核設備性能鑒定實驗室、放射性物質鑒定實驗室、放射性廢物安全管理中心、電磁輻射監測實驗室、全國輻射環境監督監測國控網、國家核與輻射安全監督管理系統等。

農村小康環保行動工程：建成環境優美鄉鎮2000個，完成1萬個行政村環境綜合整治。

（二）投資重點。

為實現“十一五”環境保護目標，全國環保投資約需占同期國內生產總值的1.35%。1.水污染治理。

為實現化學需氧量減少10%的目標，必須通過工程措施削減化學需氧量400萬噸，其中：需新增城市污水處理能力4500萬噸/日，形成化學需氧量削減能力300萬噸；工業污水治理削減化學需氧量100萬噸。水污染治理是投資的重中之重。

2.大氣污染治理。

為實現二氧化硫排放量減少10%的目標，在“十一五”新建燃煤電廠基本都安裝脫硫設施的前提下，還必須通過工程措施削減現役火電機組二氧化硫490萬噸，使現役火電機組投入運行的脫硫裝機容量達到2.13億千瓦，鋼鐵燒結機煙氣脫硫等脫硫工程形成脫硫能力30萬噸。推進其他工業廢氣治理、城市集中供熱、集中供氣等大氣污染綜合治理。

3.固體廢物治理。

繼續實施危險廢物和醫療廢物處理設施建設規劃，新增城市生活垃圾無害化處理能力24萬噸/日，推進工業固體廢物、廢舊家電處置與綜合利用等固體廢物治理。

4.核安全與放射性廢物治理。

重點建設退役核設施與中低放射性廢物處理處置、鈾礦開采的污染防治等設施。5.農村污染治理與生態保護。

實施農村小康環保行動計劃，啟動農村環境治理，開展土壤污染調查與修復，強化重點生態功能保護區和自然保護區建設。

6.能力建設。

建設先進的環境監測預警體系、完備的環境執法監督體系，增強環保科技與產業支撐能力。

（三）投資來源。1.政府投資。

環境基礎設施建設、重點流域綜合治理、核與輻射安全、農村污染治理、自然保護區和重要生態功能區建設、環境監管能力建設等，主要以地方各級人民政府投入為主，中央政府區別不同情況給予支持。

2.企業投資。

工業污染治理按照“污染者負責”原則，由企業負責。其中現有污染源治理投資由企業利用自有資金或銀行貸款解決。新擴改建項目環保投資，要納入建設項目投資計劃。

要積極利用市場機制，吸引社會投資，形成多元化的投入格局。“十一五”期間預計可征收排污費750億元，用于污染治理，以補助或者貼息方式，吸引銀行特別是政策性銀行，積極支持環境保護項目。

五、保障措施

積極推進歷史性轉變，著力克服長期制約環境保護發展的制度性障礙，加大改革創新力度，完善體制，創新機制，加強法制，增加投入，提高環境保護工作水平。

（一）促進區域經濟與環境協調發展。

實施區域發展總體戰略，將國土空間劃分為四類主體功能區，既是優化經濟布局、促進區域協調發展的戰略舉措，更是保護生態環境的一項基礎性、長遠性的根本措施，也為強化國家在環境保護領域的宏觀調控和分類指導提供了依據。

1.加強地區分類指導。

在國家區域協調發展戰略框架下，西部地區要強化生態保護，依據國家政策和規劃，穩步實施生態退耕，繼續推進各類生態建設工程，建設重點生態功能保護區，加大荒漠化和石漠化治理力度，加強資源開發活動的環境監管，控制和防止重化工業和資源開發過程中的污染和生態破壞，加強三峽庫區及其上游、黃河中上游等重點流域水污染與水土流失防治；東北地區要加強黑土地水土流失和東北西部荒漠化綜合治理，加大資源枯竭型城市和礦山的生態修復，推進松花江、遼河、鴨綠江等流域和界河的污染治理，加快生態省和循環經濟試點省建設步伐；中部地區要加快環境基礎設施建設，加大重點流域的水污染治理力度，有效維護區域資源環境承載能力，嚴格控制污染物排放總量；東部地區要率先推進歷史性轉變，率先還清舊賬，加快產業結構優化升級，促進增長方式的轉變，加大長三角、珠三角、京津冀等沿海城市群區域環境綜合整治力度，大幅度削減主要污染物排放總量。

2.逐步實行環境分類管理。

按照全國主體功能區劃的要求，對四類主體功能區制定分類管理的環境政策和評價指標體系，逐步實行分類管理。

在優化開發區域，堅持環境優先，優化產業結構和布局，大力發展高新技術，加快傳統產業技術升級，實行嚴格的建設項目環境準入制度，率先完成排污總量削減任務，做到增產減污，解決一批突出的環境問題，改善環境質量。

在重點開發區域，堅持環境與經濟協調發展，科學合理利用環境承載力，推進工業化和城鎮化，加快環保基礎設施建設，嚴格控制污染物排放總量，做到增產不增污，基本遏制環境惡化趨勢。

在限制開發區域，堅持保護為主，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，加快建設重點生態功能保護區，確保生態功能的恢復與保育，逐步恢復生態平衡。

在禁止開發區域，堅持強制性保護，依據法律法規和相關規劃嚴格監管，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，控制人為因素對自然生態的干擾和破壞。

3.重點支持西部地區環境保護。

按照西部大開發總體戰略和政策，加大對西部地區環境保護支持力度。加強對西部地區的政策指導，嚴格控制污染向西部地區轉移。優先在西部地區建立和實施生態補償機制。國家主要污染物排放總量指標、污染治理資金和能力建設資金，盡可能向西部地區傾斜。按照自愿互利原則，提倡東中部地區幫助西部地區加強能力建設和人才培養。做好對口援助西藏工作。

（二）加快經濟結構調整。大力推動產業結構優化升級，促進清潔生產，發展循環經濟，從源頭減少污染，推進建設環境友好型社會。

1.強化環境準入。

在確定鋼鐵、有色、建材、電力、輕工等重點行業準入條件時充分考慮環境保護要求，新建項目必須符合國家規定的準入條件和排放標準。已無環境容量的區域，禁止新建增加污染物排放量的項目。

依據國家產業政策和環保法規，加大淘汰污染嚴重的落后工藝、設備和企業的力度。把淘汰落后作為建設環境友好型社會的重要途徑。

2.加快推進循環經濟。

根據發展循環經濟的要求，制定相關配套法規，完善評價指標體系。實行有利于資源節約和循環經濟發展的經濟政策。推進重點行業、產業園區和省市循環經濟試點工作，推廣循環經濟先進適用技術和典型經驗，建設循環經濟試點示范工程。加快制定重點行業清潔生產標準、評價指標體系和強制性清潔生產審核技術指南，建立推進清潔生產實施的技術支撐體系。進一步推動企業積極實施清潔生產方案。對污染物排放超過國家和地方標準或總量控制指標的企業，以及使用有毒有害原料或者排放有毒物質的企業，要依法實行強制性清潔生產審核。

3.大力開展資源節約和綜合利用。

按照低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的原則，把節能節水節地與削減污染物排放總量有機結合起來，實行統籌規劃，同步實施，以提高能源資源利用效率為重要措施，完成“十一五”主要污染物減排目標。

（三）完善體制，落實責任。

適應環境保護新形勢，分清中央和地方事權，分清政府和企業職責，健全統一、協調、高效的環境監管體制。

1.加強國家監察。

完善政策措施，加強對全國環境保護的評估、規劃、宏觀調控和指導監督。加快建立大區督察派出機構，加強區域、流域環保工作的協調和監督，查處突出的環境違法問題。

2.加強地方監管。

堅持地方政府對行政區域環境質量負責，落實政府環境責任。建立環境保護目標責任制，加強評估和考核。

3.落實單位負責。

綜合運用約束機制和激勵機制，促進企業和其他組織嚴格執行環境法規與標準，自覺治理污染，保護生態。建立企業環境信息公開制度，加強社會監督。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。

4.加強部門合作。

逐步理順部門職責分工，增強環境監管的協調性、整體性。建立部門間信息共享和協調聯動機制，充分發揮部際聯席會議的作用。各有關部門依照各自職責，做好相關領域環保工作。環保部門要切實履行職責，統一環境規劃，統一執法監督，統一發布環境信息，加強綜合管理。

（四）創新機制，增加投入。

努力推進政策創新，把政府調控與市場機制有機結合、法規約束與政策激勵有機結合，以政府投入帶動社會投入，以經濟政策調動市場資源，以宣傳教育引導公眾參與，進一步完善政府主導、市場推進、公眾參與的環境保護新機制。

1.加大政府投入。

把環境保護投入作為公共財政支出的重點并逐步增加。國家基本建設投資要繼續向環境保護傾斜，對國家環保重點工程和列入國家環境治理規劃的項目，區分不同情況給予支持。各級政府都要加大對污染防治、生態保護和環境公共設施建設的投資，把環保部門工作經費納入各級財政支出預算，切實提高環保機構經費保障程度。加強排污費資金使用管理，加強資金使用效益的監督與評估。在合理劃分中央和地方事權的基礎上，中央政府加大對中西部地區環境保護支持力度。

2.完善環境經濟政策。

在資源稅、消費稅、進出口稅改革中充分考慮環境保護要求，探索建立環境稅收制度，運用稅收杠桿促進資源節約型、環境友好型社會的建設。

發揮價格杠桿的作用，建立能夠反映污染治理成本的排污價格和收費機制，有條件的地區和單位可實行二氧化硫等排污權交易。實現環境成本內部化，促進企業減少排污，提高環境污染治理效果。對可再生能源發電、脫硫電廠和垃圾焚燒發電廠實行優先上網或提高電價等優惠政策，實行脫硫電價的動態管理。

全面征收城市污水、生活垃圾、危險廢物和醫療廢物處理處置費及放射性廢物收儲費，保證治理設施和收儲設施正常運行。加大排污費征收和稽查力度，進一步完善排污收費制度。加快市政公用事業改革，鼓勵各類企業參與環保基礎設施建設和運營，推進污染治理市場化。

完善信貸政策，鼓勵銀行特別是政策性銀行對有償還能力的環境基礎設施建設項目和企業治污項目給予貸款支持。探索建立環境責任保險和環境風險投資。積極擴大利用外資渠道，繼續爭取國際組織和外國政府無償援助和優惠貸款。

按照“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰排污誰付費”的原則，以三峽庫區、南水北調水源區、重點能源開發區和國家級自然保護區為突破口，擴大試點，完善生態補償政策，建立生態補償機制。

（五）強化法治，嚴格監管。

強化法治既是防治污染、保護生態的關鍵，也是參與環境與發展綜合決策，推動經濟增長方式根本性轉變的有效手段。采取有力措施，著力解決法規不健全、執法難度大、違法成本低、違法不究、執法不嚴的問題。

1.完善法規標準體系。

抓緊修訂和完善現行法規標準，填補法律空白。重點是配合做好《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》的修訂工作，擬訂有關土壤污染、化學物質污染、生態保護、生物安全、遺傳資源、臭氧層保護、核安全、循環經濟、環境監測、環境損害賠償等方面的法律法規草案。各地也要完善地方性法規。完善技術規范和環境標準體系，科學確定標準限值，鼓勵各地制訂更加嚴格的地方污染物排放標準。

積極配合司法部門，通過司法手段保障環境執法的權威和有效性。

2.完善執法監督體系。

按照權責明確、行為規范、監督有力、高效運轉的要求，明確執法責任和程序，提高執法效率，強化執法監督，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

深入開展整治違法排污企業、保障群眾健康專項行動，嚴厲查處環境違法行為和案件。持續開展環境安全檢查，重點排查沿江沿河和人口密集區的石油、化工、冶煉等企業，努力消除環境隱患。加強危險化學品、危險廢物、放射性廢物監管，防范環境風險。各級政府和重點企業要制訂應急方案，配備必要應急設施，提高突發環境事件的處置能力。

3.著重落實三項環境管理制度。

落實污染物排放總量控制制度。把主要污染物排放總量控制計劃指標層層分解，落實到基層和排污單位。加強污染物排放監測和統計。綜合運用排污許可、排污收費、強制淘汰、限期治理和環境影響評價等各項環境管理制度和手段，實現總量控制目標。

強化環境影響評價和“三同時”（建設項目環保設施同時計劃、同時施工、同時投產使用）制度。在加快試點的基礎上推進各類發展和建設規劃的環境影響評價，從源頭上防止環境污染和生態破壞。嚴格建設項目環境影響評價和“三同時”管理，加強環評資格管理，提高環評質量，落實環評責任制。嚴格“三同時”驗收，盡快扭轉重審批輕監管、重事前評價輕事后評估和不審批就開工、不驗收就投產的局面。

實行環境目標責任制。把“十一五”環保目標和任務分解到各級政府，層層抓落實。建立環境管理績效考核機制，把環境保護納入經濟社會發展評價體系。制訂科學的評價指標，納入黨政干部政績綜合評價體系。建立環境保護問責和獎懲制度，嚴格執行《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》。

（六）依靠科技，發展產業。

以科技創新為動力，以產業發展為支撐，努力提高環境保護技術水平。

1.大力促進科技創新。

為提高科技引領和支撐環境保護的能力，以國家中長期科學和技術發展規劃綱要中的環境重點領域及其優先主題為龍頭，全面實施科技創新工程；以基礎理論和技術創新為支撐，全面實施環境標準體系建設工程；以提高環境管理和污染防治技術為目標，全面實施環境技術管理體系建設工程。加強氣候變化領域的基礎研究，進一步開發和完善研究分析方法。

深化環境科技體制改革，團結各方面力量，優化整合環境科技資源，培養環境科技人才，建設環境科技支撐體系，提升環境科技創新能力。努力提高環境決策的科學化和民主化。

專欄6 “十一五”環境科技創新的優先領域

水污染防治：包括飲用水安全保障及關鍵支撐技術；流域（區域）水污染控制與工程示范等。

大氣污染防治：包括區域大氣污染現狀、成因與污染損失評估；城市大氣環境污染與控制；工業廢氣治理技術等。

土壤污染防治與農村環境綜合整治：包括土壤污染與修復技術；農村環境綜合整治與農村面源污染防治等。

固體廢物與化學品污染防治：包括固體廢物物質流特征與污染控制技術；危險廢物處理處置技術；化學品環境效應與風險評估技術等。

生態保護與生態建設：包括國家重要生態功能區的保護與建設、區域生態環境保護與生態系統監測技術等。

核與輻射安全：包括核安全風險評估與放射性廢物污染控制、核與輻射最優化管理、電磁輻射與環境安全等。

環境綜合管理關鍵科學技術支撐：包括污染物排放總量核定、環境監管與應急預警；環境監測統計與信息管理；環境標準與基準；環境政策與法規等。

循環經濟共性技術：包括產業污染防控和資源化技術；工業園區生態化改造技術；物質流分析和控制途徑；污染控制技術經濟政策等。

環境與健康：包括環境污染與健康危害；污染對人體健康影響的機理與識別技術等。

全球環境問題：包括全球氣候變化影響的適應技術與對策；持久性有機污染物控制技術；生物多樣性與生物安全支撐技術等。

2.積極促進環保產業發展。

以環境保護重點工程為需求，以環保示范工程為依托，以標準化、系列化、國產化、現代化為導向，自主創新和引進消化吸收相結合，大力發展環保裝備制造業。

以環境影響評價、環境工程服務、環境技術研發與咨詢、環境風險投資為重點，以市場化為主體，積極發展環保服務業。

制定發展規劃，推進技術進步，加強行業自律，規范市場行為，促進公平競爭，推動環保產業健康發展。

加大對外開放，實施引進來、走出去戰略，支持各類所有制企業進入環保產業。培育一批具有自主品牌、核心技術能力強、市場占有率高、能夠提供較多就業機會的優勢企業和企業集團，使環保產業成為國民經濟的新興支柱產業。

專欄7 “十一五”環保產業優先發展領域

水污染防治技術與裝備：重點發展富營養化污染防治、污廢水回用、飲用水中有機物與微污染去除、高負荷生物脫氮除磷、高效厭氧好氧生物處理、高鹽度及難降解有毒有機廢水處理、污泥穩定化與資源化、河口與海岸溢油和化學事故應急控制等。

大氣污染防治技術與裝備：重點發展300MW以上火電廠機組脫硫、可資源化脫硫脫硝、選擇性催化還原煙氣脫硝、大型燃煤電廠鍋爐袋式除塵、柴油發動機排氣凈化、汽油車和摩托車排氣催化等。

固體廢物處理處置技術與裝備：重點發展600t/d以上大型城市垃圾焚燒、焚燒煙氣和二惡英控制、2000m3/h以上填埋氣體處理與回收利用、200t/d以上中溫和高溫厭氧消化、30t/d以上回轉窯危險廢物集中焚燒、特殊危險廢物等離子體高溫處理等。

污染場地修復技術：重點發展減少土壤污染的高效生態調控和修復、土壤化學污染修復、礦山廢棄地植被恢復、礦山廢棄物資源利用、礦山酸性廢棄物堆場生態修復、堿性赤泥堆場生態恢復及穩定等。

環境監測技術與裝備：重點發展在線自動監測系統、危險廢物鑒別專用儀器、細微顆粒物和有機污染物采樣儀器、二惡英分析設備、污染事故應急監測技術與儀器、污染遠距離遙測系統。

物理污染控制：重點發展城市交通噪聲與振動控制、城市社區和建筑物配套設施噪聲與振動控制、聲源控制和低噪聲設備、電磁污染控制、光污染控制等。

專用藥劑和材料：重點發展膜材料與膜組件、耐高溫耐腐蝕的袋式除塵濾料、高效生物填料和專用催化劑、垃圾衛生填埋防滲材料等。

資源綜合利用：重點發展廢品回收利用，再生水、微咸水、海水淡化等非常規水資源化，高效冷卻節水，報廢汽車、廢舊輪胎、廢舊家電、電子廢物和尾礦再利用等。

污染治理設施建設運營和咨詢服務業：重點推進城市污水、垃圾、危險廢物等環境設施建設運行市場化；規模化工業廢水處理、電廠脫硫、除塵設施專業化運營；大力發展環境保護的技術咨詢和管理服務。

環境服務貿易：建立與國際接軌的環境服務標準體系；推動環境工程設計與施工領域對外承包工程；鼓勵出口環境產品和服務。

（七）動員社會力量保護環境。

開展各類環境宣傳教育活動，實行環境信息公開，動員社會各界力量參與環境保護。1.增強全社會生態文明意識。

不斷增強各級干部和廣大群眾的環境意識和法制觀念，重點加強對領導干部的環境教育和培訓。充分發揮輿論引導和監督作用，大力宣傳環境保護的方針政策和法律法規，公開曝光環境違法行為。抓好環保基礎教育、專業教育、社會教育和崗位培訓。全方位、多層次推廣適應建立資源節約型、環境友好型社會要求的生產生活方式。

2.擴大公眾環境知情權。

推行政務公開，實行環境保護政策法規、項目審批、案件處理等政務公告公示制度。完善環境信息政府網站，公開發布環境質量、環境管理等環境信息。依法推進企業環境信息公開，開展上市公司的環境績效評估和環境信息公告。

3.完善公眾參與環境保護機制。

大力普及環境科學知識，實施千鄉萬村環保科普行動計劃。推廣環境標志和環境認證，倡導綠色消費、綠色辦公和綠色采購，廣泛開展綠色社區、綠色學校、綠色家庭等群眾性創建活動，充分發揮工會、共青團、婦聯等群眾組織、社區組織和各類環保社團及環保志愿者的作用。加強信訪工作，充分發揮12369環保熱線的作用，拓寬和暢通群眾舉報投訴渠道。開展環境公益訴訟研究，加強行政復議，推動行政訴訟，依法維護公民環境權益。完善公眾參與的規則和程序，采用聽證會、論證會、社會公示等形式，聽取公眾意見，接受群眾監督，實行民主決策。

（八）積極開展環境保護國際合作。

把環境保護作為我國對外開放的重要領域，繼續擴大對外開放，在國際環境事務中發揮更加積極的作用。

1.積極參與全球環境保護。

堅持“共同但有區別的責任”原則，積極參與國際環境公約和世貿組織環境與貿易談判，維護我國和廣大發展中國家環境權益。履行相應國際義務，大力推進國內履約工作，加快消耗臭氧層物質的淘汰進程，努力控制溫室氣體排放。

專欄8 我國參加的國際環境公約

公約名稱

批準時間

國內負責部門

1981年4月8日

《瀕危野生動植物國際貿易公約》

林業局

《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》

1985年9月6日

海洋局

《關于保護臭氧層的維也納公約》

1989年9月11日

環保總局

《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》

1991年

倫敦修正案

《關于控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》

《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》

《生物多樣性公約》

《聯合國氣候變化框架公約》

《核安全公約》

《防治荒漠化公約》

6月14日

1991年9月4日

1992年7月31日

1992年11月7日

1992年11月7日

1996年4月9日

1996年12月30日

環保總局

環保總局

林業局

環保總局

發展改革委

環保總局

林業局

《關于控制危險廢物越境轉移及其處置的2001年巴塞爾公約》修正案

5月1日

2002年《京都議定書》

8月1日

2003年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》4月22哥本哈根修正案

日

2004年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公6月25約》

日

2004年《關于在國際貿易中對某些危險化學品和12月29農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》

日

2005年《卡塔赫納生物安全議定書》

4月17 日

2006年《〈防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公6月29約〉1996年議定書》

日

環保總局

發展改革委

環保總局

環保總局

環保總局

環保總局

海洋局

2.廣泛開展國際環境合作。

鞏固并深化與重要大國、大國集團、傳統友好國家的環境合作，重點加強與周邊國家的環境合作，擴大與發展中國家的環境合作，繼續深化與聯合國環境規劃署、世界銀行、全球環境基金等國際組織的合作。通過合作與交流，宣傳我國環境保護政策和進展，維護我國及發展中國家的環境權益。

引進國外資金、技術和管理經驗，提高我國環保技術和管理水平。推動我國環保設備和技術走向國際市場。加強自主創新能力，積極推進減少溫室氣體排放的國際合作與技術轉讓。

加強環境與貿易的協調。積極應對綠色貿易壁壘，完善對外貿易產品的環境標準，建立環境風險評估機制和進口貨物的有害物質監控體系，既要合理引進可利用再生資源和物種資源，又要嚴格防范污染引進、廢物非法進口、有害外來物種入侵和遺傳資源流失。

六、規劃實施與考核

實施本規劃，是全社會共同的義務，更是各級人民政府的重要責任。各級人民政府都要切實履行職責，加大工作力度，確保環保投入，引導社會資源，做到責任有主體，投入有渠道，任務有保障，逐項落實本規劃提出的各項任務和保證措施。

“十一五”主要污染物排放總量控制指標，是國家“十一五”規劃綱要確定的約束性指標，已經下達到各省、自治區、直轄市。各省、自治區、直轄市要層層分解，落實到各地區，落實到重點行業和單位，確保完成。

要在本規劃指導下，抓緊編制重點領域、流域和地區的環境保護專項規劃并組織實施。要做好環境保護規劃與經濟社會發展相關規劃的銜接協調，相互促進，同步實施。各地區也要做好本地區環境保護規劃的編制，經批準后實施。

加強部門合作，共同推進規劃實施。發展改革部門要制定有利于環境保護的產業、價格、投資政策，把重點環保工程納入經濟社會發展規劃和計劃。財稅部門要研究制定有利于環境保護的財稅政策，建立和完善生態補償機制，支持環境監測預警體系、環境執法監督體系建設。建設部門要做好城市污水、垃圾處理、園林綠化等環境建設與管理。國土資源、交通、水利、農業、林業、旅游、海洋等有關部門也要依據各自職責，支持和推進環境保護。

環保部門要建立評估考核機制，加強對規劃執行情況的督促和檢查，加強環境統計和監測，每半年公布一次各地區主要污染物排放情況、重點工程項目進展情況、重點流域與重點城市的環境質量變化情況。

在2008年底和2010年底，分別對本規劃執行情況進行中期評估和終期考核。

信息來源：中華人民共和國環境保護部

http://www.tmdps.cn/

第五篇：國家十一五規劃總結

（一）“十一五”時期的特征與挑戰

從全國和西部來看，“十五”計劃的實施總體上進展順利，但“十五”計劃力圖解決的深層次矛盾和問題進展不理想：經濟社會的發展不夠協調，城鄉間、區域間差距進一步擴大，資源環境的約束趨緊，就業形勢較嚴峻，體制問題、人才問題、科技問題日益突出等。

“十一五”時期是重要戰略機遇期的一個階段。這個時期既是一個“黃金發展時期”，也是一個“矛盾凸顯時期”。之所以是“黃金發展時期”，主要在于消費結構升級、國際和區域間產業轉移以及科技進步加快使產業結構的高級化進程加速；城市化進程加快；資源配置市場化、經濟全球化和國際政治關系多極化的趨勢日益明顯等。處理得好，有可能實現經濟和社會發展的飛躍。

之所以是“矛盾凸顯時期”，主要在于轉變經濟增長方式的要求日益迫切，繼續保持高速增長的難度加大；由于涉及利益和權力格局調整，深化改革的難度明顯提高；內外矛盾交織，應對經濟全球化的風險和保持國內穩定的難度加大等。

（二）“十一五”時期經濟和社會發展的指導方針和目標

1、指導方針

牢固樹立和認真落實科學發展觀，把促進人的全面發展作為根本出發點和落腳點，把實現既快又好發展作為主題，把轉變經濟增長方式、調整經濟結構、促進協調發展作為三大戰略任務，把突破體制瓶頸、人才科技瓶頸和資源瓶頸作為三大戰略支撐，促進經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。

--把既好又快發展作為主題。要在提高經濟增長的質量和效益、促進各個方面協調發展的基礎上抓住機遇，加快發展。要轉變“無制約增長”、“不計代價增長”等片面追求經濟增長速度的觀念。要通過轉變增長方式、調整經濟結構來實現好的發展過程；通過公平的分配，讓發展的成果惠及全體人民。

--把轉變增長方式、調整經濟結構、促進協調發展作為三大戰略任務。轉變增長方式，就是要建設低投入、高產出、低消耗、少排放，能循環、可持續的節約型社會；調整經濟結構，就是要堅持走新型工業化道路，從戰略上全方位地調整需求、產業、城鄉、區域和所有制結構，形成能支撐長期發展的經濟結構；促進協調發展，就是要切實做到“五個統籌”，走共同發展、共同富裕之路。

--把突破體制瓶頸、人才科技瓶頸和資源瓶頸作為三大戰略支撐。就是要抓住主要矛盾和突出問題，著力解決經濟社會發展的薄弱環節和關鍵領域，把創造良好的體制環境、優先發展教育和科學事業、為全面建設小康社會提供堅實的資源保障作為實現“十一五”目標和戰略任務的抓手。

2、階段性目標

在全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會這個總體目標下，“十一五”期間的階段性目標是：

--在經濟增長的質量和效益明顯提高的前提下，國民經濟年均增長7%左右；

--就業崗位大幅度增加，失業率控制在5%以內。保持物價總水平基本穩定；

--經濟結構戰略性調整取得明顯進展，農業的基礎地位進一步鞏固，制造業水平顯著提升，服務業占國民經濟和全社會從業人員的比重明顯提高；

--科技創新能力進一步增強，國民受教育年限進一步增加，職業技術教育滿足需求；

--城市化進程加快，新型空間發展格局初步形成，城鄉和區域差距縮小；

--社會發展滯后的局面得到改變，居民收入繼續提高，社會保障和公共服務體系更加健全，農村和中西部地區公共服務水平明顯改善；

--生態環境惡化的趨勢緩解，可持續發展能力增強；

--行政管理、財稅、金融和城鄉管理體制的改革取得突破性進展；--開放型經濟繼續發展，“走出去”戰略邁出重大步伐；--社會主義精神文明、民主法制和國防建設取得新成就。

（三）“十一五”期間經濟和社會發展的戰略重點

1、推進經濟增長方式轉變，提高經濟增長質量。轉變增長方式的內涵，主要是“四個轉變”：一是從過于依賴投資和出口帶動，轉向內外需協調、消費與投資雙輪驅動。二是從過于依賴工業推動，轉向工業、服務業和農業共同推動。三是從過于依賴資金和自然資源投入，轉向更多地依靠人力資本投入和技術進步。四是從資源-產品-廢棄物的單向線性過程，轉向資源-產品-廢棄物-再生資源的閉環反饋式循環過程。

推進經濟增長方式轉變的主要途徑：一是控制固定資產投資過快增長，逐步使全社會固定資產投資率回落到35%左右；二是擴大國內消費，把宏觀經濟政策的著力點從投資轉向消費；三是增加居民收入在國民收入中的比重；四是改善流通和消費環境，提高消費需求對經濟增長的貢獻率；五是大力發展循環經濟，努力提高循環經濟占國民經濟的比重。

2、從戰略上調整經濟結構，走新型工業化道路。走一條符合我國國情和長遠利益的新型工業化道路，堅持以信息化帶動工業化，注重提高產業的技術水平、產品的技術含量，提高產業的競爭力。要為傳統產業升級和中小企業發展提供空間。衡量產業結構調整的成效，不僅要看工業比重的提高，更要看就業結構的變化。因此，不能刻意追求每個地區的工業化比重。

三次產業調整總的方針是：農業由“弱”調“強”。工業由“低”調“高”（水平）。服務業由“慢”調“快”。同時，要構筑穩定、經濟和清潔的能源供應體系。要進一步擴大交通運輸基礎設施的總體規模。

3、大力開發人力資源，建設人力資本強國。要把自然資源依賴型和投資依賴型的經濟結構，逐步轉向充分發揮人力資源優勢的經濟發展模式；把人力資源開發作為重大國策，為充分就業和人人都能成才創造平等的機會；千方百計創造更多的就業崗位；把擴大就業的工作重點轉到促進農村富余勞動力轉移，把促進農村勞動力轉移的工作重點轉到促進農民工向技術工人轉變上來。

4、實施科教興國戰略，提升經濟的整體素質。加強科技原始性創新；抓緊研究共性技術和制約產業升級的關鍵技術；加強技術集成，在關鍵領域實現突破；加快推動事關社會發展、國家安全、人民生命健康和資源環境等領域的科技進步；加大知識產權保護力度。

調動一切社會資源，積極擴大教育供給，完善國民教育體系；加強義務教育的國家供給，加強農村基礎教育，擴大中等職業技術教育的規模，重點發展設在縣市、面向農家子弟的職業技術教育；促進教育公平和均衡發展，公共教育資源要向中西部地區和農村傾斜。

5、實施城市化戰略，逐步化解城鄉二元結構矛盾。要遵循客觀規律，與經濟發展水平和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合國情的多樣化的城市化道路；要特別注意節約土地、解決好城市化與土地資源的矛盾；要在建立新型城鄉關系方面邁出實質性步伐，初步形成農村人口自愿平穩有序進入城市的體制和機制框架。

實施城市化戰略的根本任務：一是促進農村人口進入城鎮穩定就業并定居；二是調整和充實城鎮空間分布格局，優化整合現有比較成熟的城市群，培育發展一批新的城市群，在生態環境脆弱地區有重點地發展有一定基礎的中心城市（鎮）。

6、促進區域協調發展，優化生產力布局和人口分布。促進區域協調發展的思路是：統籌考慮人口流動和分布，通過發展經濟和人口合理流動兩個途徑縮小區域之間人均GDP以及居民收入和公共服務的差距；統籌考慮區域環境承載能力與人口分布、經濟布局，重構我國的空間發展格局，并據此規范空間開發秩序；根據區域的主體功能，合理規劃城市體系、基礎設施和資源跨區域調動；根據不同地域的資源環境承載能力和現有發展水平，按優化整合區域、重點開發區域、生態環境脆弱區域、自然保護區域確定空間功能區劃。優化整合區域：主要指跨省級行政區的開發密度已經較高的區域。這類區域要成為我國最強最大的經濟密集區，和我國參與全球競爭的龍頭和主體，必須重點發展技術和知識含量高的制造業和現代服務業，嚴格限制不符合區域功能定位的低水平、占地多、污染大、能耗高的產業。

重點開發區域：主要是指資源環境承載條件較好、具備在一定程度上集聚經濟和人口的區域。此類區域要加快集聚經濟和人口，逐步成為我國新的經濟和人口密集區。

生態環境脆弱區域：主要指各省級行政區內資源環境承載力較差、不具備大規模集聚經濟和人口的區域。此類區域要實行有限開發的方針，發展適合本地資源環境承載能力的特色產業，并引導人口轉移到重點開發區域和優化整合區域。

自然保護區域：主要指依法設立的資源、濕地、動物、文物、地質等保護區以及風景名勝區、森林公園等。此類區域要依法實施強制性保護，嚴禁不符合自然保護區功能定位的開發建設活動。

7、開源節流與利用境外資源并重，緩解資源約束。緩解礦產資源約束，要堅持開源節流并舉，國內國際并重的方針，一手抓資源供給和保障，一手抓資源節約，逐步建設節約型社會。

（四）“十一五”期間政府采取的重大措施

包括三大方面：加快推進體制改革，調整完善經濟和社會政策，加強公共事業和公共服務建設。

1、加快推進體制改革

行政管理體制改革。主要內容：一是強化政府的公共職能；二是把政府經濟工作的重點放到制度建設、規劃編制和政策制定上來；三是完善決策機制，建立健全政府問責制；四是精簡行政層級。

財稅體制改革。主要內容：一是合理界定并調整各級政府的財政責任；二是根據區域功能和客觀因素建立中央財政轉移支付制度，并加強對縣鄉的轉移支付；三是改革收支管理，實行全口徑預算管理，防范財政風險；四是健全財政支出的績效評估制度。

城鄉管理體制改革。改革農村土地制度和土地征用制度，確保農民利益。建立城鄉統一的戶籍、就業制度。現行城鎮社保覆蓋到進城務工和落戶的外來人口。

社會管理體制改革。社會管理由政府控制轉到社會選擇。培育非營利的民間機構。加強社區建設。健全重大決策聽證制度。

科技教育體制改革。使企業成為技術創新的主體，并建立軍民結合的創新機制。健全科技推廣服務體系和科技中介服務機構。

2、調整經濟和社會政策

產業政策。競爭充分的產業以維護公平競爭的市場環境為主。成長類產業的政策重點是培育核心競爭力。壟斷性產業要打破行政性壟斷。盲目投資產業和污染產業要加強引導、嚴格限制。

區域政策。土地、財政、人口和環境政策要按照區域的主體功能分別制定和實施。要加強區域規劃工作，明確區域空間開發框架，并作為實行差別化區域政策的依據。

收入分配和社會保障政策。實現更加公平的收入分配。逐步建立覆蓋城鄉的社保體系，擴大保障范圍。提高社會弱勢群體的福利服務和保障水平。探索建立農村低保制度和新型全作醫療制度。

對外開放政策。從注重量的擴張向質的提高轉變，從注重“引進來”向注重“走出去”轉變，從注重實行行政優惠向鼓勵公平競爭轉變。積極參與區域性經濟合作，積極參與制定國際規則。

資源環境政策。堅持有限開發、有序開發、有償開發的方針，實行更加嚴格的資源保護政策。實行最嚴格的土地管理制度。加強水資源統一管理和節水工作。規范礦產資源開發秩序，改革礦產資源有償使用制度。嚴格環保執法。

3、加強公共事業和公共服務建設

按照公共財政的改革方向，切實保障教育、科技、社保、衛生、文化等應當由政府承擔職責領域的財政投入。