“放管服”改革背景下納稅服務(wù)的實踐與探索

摘要：深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重大舉措。“放管服”指的是簡政放權(quán)，創(chuàng)新并加強監(jiān)管，高效服務(wù)，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，和政府自身建設(shè)的完整性，是行政管理體制改革工作的深化。本文主要研究“放管服”背景下納稅服務(wù)實踐的現(xiàn)狀、問題，并提出提升納稅服務(wù)質(zhì)效的對策。

關(guān)鍵詞：放管服；納稅服務(wù)；實踐

一、現(xiàn)實背景

（一）我國政府推進“放管服”改革現(xiàn)狀

深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重大舉措。“放管服”指的是簡政放權(quán)，創(chuàng)新并加強監(jiān)管，高效服務(wù)，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，和政府自身建設(shè)的完整性，是行政管理體制改革工作的深化。

黨的十八大以來,我國深入推進“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，取得了多方面的改革成效，呈現(xiàn)出新的改革特點。減少行政審批事項，到2017年，我國分9批取消下放國務(wù)院部門審批事項618項，占原有1700多項的40%，并取消了“非行政許可審批”這一審批類別；推進商事制度改革，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，注冊資本由“實繳制”改為“認繳制”，推行“多證合一、一照一碼”改革，啟動企業(yè)簡易注銷登記改革，企業(yè)設(shè)立便利度明顯提高，時間大幅縮短；優(yōu)化政府服務(wù)，大力簡化審批程序，創(chuàng)新服務(wù)方式，“一窗受理、一站服務(wù)”得到普遍實行，審批時間大大縮短；減少了一大批煩擾公眾的各種證明和繁文縟節(jié)，辦證多、辦證難現(xiàn)象大為減少。

“放管服”改革下，一系列的舉措對社會與國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

首先，推動政府職能轉(zhuǎn)變。幾年來，通過簡政放權(quán)，將該放的權(quán)力放給市場和企業(yè)，以政府權(quán)力“瘦身”打開了激發(fā)市場活力之門；通過放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化監(jiān)管手段，減少了“重審批輕監(jiān)管”現(xiàn)象，事中事后監(jiān)管得到加強；通過優(yōu)化服務(wù)，政府服務(wù)能力和水平有了明顯提升，方便了企業(yè)和公眾辦事創(chuàng)業(yè)。實踐表明，“放管服”改革推動了政府履職理念、方式和體制的變革，從不同方面厘清了政府與市場的邊界，扭轉(zhuǎn)了諸多政府職能越位、缺位、錯位現(xiàn)象，使政府職能有了重大轉(zhuǎn)變。

其次，優(yōu)化營商環(huán)境。這幾年的“放管服”改革，進一步減少政府審批發(fā)證，放寬市場準入，擴大市場主體自主權(quán)，強化市場監(jiān)管，方便就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動營商環(huán)境從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的轉(zhuǎn)變，降低了制度性交易成本，使營商環(huán)境得到明顯改善。

最后，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。這幾年的“放管服”改革，為企業(yè)有效減負，優(yōu)化市場資源配置，為發(fā)展更添動力，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力。同時，帶動就業(yè)、消費和投資，加快新動能形成，新經(jīng)濟形態(tài)的貢獻率快速提升，為一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也增添活力生機；推進企業(yè)降成本、減負擔、增效益，使企業(yè)特別是中小企業(yè)可以輕裝上陣，抵消了經(jīng)濟下行壓力，提供了發(fā)展動力，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）“放管服”改革的特點

第一，協(xié)同推進。

“放管服”改革是一個有機的整體，有破有立，有減有加，相輔相成。幾年來，各級政府注重改革的統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同并進，對改革中出現(xiàn)的不協(xié)同、不配套、不銜接問題及時應(yīng)對解決，使改革更具系統(tǒng)性和有效性。例如，在削減審批事項后，對保留的事項簡化審批流程，優(yōu)化政府服務(wù)；取消下放審批事項時，同步拿出事中事后監(jiān)管的措施和方法，做到同步落實，放管結(jié)合；對涉及不同層面的審批事項，實行關(guān)聯(lián)審批事項，實行全鏈條整體取消或下放，防止你放我不放，你改我不改；不僅加強各層級各部門信息平臺建設(shè)，而且強調(diào)打破“信息孤島”，推動跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的信息互通共享。

第二，廣泛采用清單管理。在“放管服”改革中，各級政府和部門大力推行清單管理，從審批清單到權(quán)力清單、責任清單、負面清單，再到公共服務(wù)清單、職業(yè)資格清單、中介服務(wù)清單、各類行政事業(yè)性收費清單等，為推進改革提供了支撐和保障。與之相似地，還有審批辦證一次性告知清單、權(quán)力流程圖、辦事服務(wù)指南等，圖文并茂，可視性強，方便了企業(yè)和群眾辦事，取得了良好效果。

第三，各地創(chuàng)新，亮點紛呈。在“放管服”改革中，地方和基層積極貫徹中央改革部署，同時結(jié)合本地實際，大膽探索，勇于創(chuàng)新，破解了許多改革難題，形成了許多深受群眾歡迎的好做法，如“一窗受理，并聯(lián)審批，全程通辦”，審批辦證“讓群眾最多跑一次”，“不見面”審批，“涉企收費進清單，清單之外無收費”，實行“雙隨機一公開”抽查等，都是地方先做起來的。而且，各地在實踐中相互借鑒，不斷創(chuàng)新，形成比學(xué)趕幫的改革局面，許多好的做法經(jīng)驗在全國推廣實行，成為深化改革的重要推動力。

（三）“放管服”改革對納稅服務(wù)的要求

在“放管服”的改革下，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)上做好工作建設(shè)，在簡政放權(quán)上做“減法”，在后續(xù)管理上做“加法”，在優(yōu)化服務(wù)上做“乘法”，在問題短板上做“除法”，打出優(yōu)化辦稅服務(wù)的“組合拳“，讓納稅人充分享受稅收紅利優(yōu)惠，新型辦稅的便利。而納稅服務(wù)工作，主要圍繞落實簡政放權(quán)，加強部門合作，及時移交配合管理，進一步優(yōu)化服務(wù)三個方面展開，將“放管服”的改革要求細化落實到納稅服務(wù)中。

二、理論依據(jù)與實踐研究

服務(wù)是具有無形特征卻可給人帶來某種利益或滿足感的可供有償轉(zhuǎn)讓的一種或一系列活動。服務(wù)具有不可感知性不可分離性、品質(zhì)差異性和不可儲存性。納稅服務(wù)則是稅務(wù)機關(guān)在稅收征收管理過程中向所有納稅人提供的旨在方便納稅人履行納稅義務(wù)和享受納稅權(quán)利的服務(wù)活動的總稱。國內(nèi)外關(guān)于納稅服務(wù)的理論與實踐研究都經(jīng)過一系列的階段。

（一）國外納稅服務(wù)理論與實踐研究

1、公共管理理論

20世70年代面對傳統(tǒng)行政管理體制下所出現(xiàn)的如政府規(guī)模擴張、開支不斷增大所帶來的財政危機等種種困境，西方國家紛紛掀起了一場以強調(diào)產(chǎn)出導(dǎo)向、績效評估、明確責任制和市場化取向為主要特征的政府公共管理革命。該理論的核心價值是把市場化的動作機制和管理手段引入公共管理中來，主張以市場機制改造政府，提高公共服務(wù)品質(zhì)。新公共行政管理理論認為，私營部門許多管理方

式和手段，如績效管理、一目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等，都可為公共部門所借用。私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制;

對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出;

人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，這些都可以為公共部門管理提供借鑒。

在改革實踐中，公共管理理論主要從以下兩個方面對傳統(tǒng)的行政模式進行了改革:

就外部管理而言，主張縮小政府角色和作用范圍，通過市場機制和競爭功能的引入，打破政府包辦公共服務(wù)的壟斷模式，以民營化、競爭招標、契約外包等形式整合民間資源以減輕政府財政負擔，以此來提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量;

在內(nèi)部管理上，大量引進源自私營部門商業(yè)領(lǐng)域的管理理念、技術(shù)和方法，諸如顧客導(dǎo)向、目標管理、戰(zhàn)略管理、標桿管理、全面質(zhì)量管理等一些在私營部門被證明行之有效的技術(shù)方法，以此尋求資源的最佳利用，追求經(jīng)濟、效率、效果。根據(jù)這一理論，政府在稅收問題上，恤該發(fā)揮自的優(yōu)勢，為稅收征管提供良好的政策支持和設(shè)計科學(xué)的稅收征管流程。

公共管理理論為納稅服務(wù)提供了理論依據(jù)，不但確立了納稅人與政府的平等經(jīng)濟主體關(guān)系，而且還在公共產(chǎn)品的供需關(guān)系中確立了納稅人的主導(dǎo)地位。因此，為社會成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成了市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是政府的一項根本的職責。基于公共管理理論的觀點，政府的工作應(yīng)當以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)當增強對社會公共需要的回應(yīng)力，轉(zhuǎn)變政府角色，建立服務(wù)型政府。稅務(wù)機關(guān)作為具體的職能部門，其所提供的服務(wù)就是為納稅人提供專業(yè)化、專門化的納稅服務(wù)。

2、新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論以民主社會的公民權(quán)、社區(qū)和市民社會模型、組織人本主義和組織對話理論及后現(xiàn)代公共新政理論為基礎(chǔ)，其核心就在于服務(wù)意識、民主參與和公共利益。與傳統(tǒng)行政理論將政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服務(wù)理論將公民置于整個治理體系的中心，強調(diào)政府治理角色的改變即服務(wù)而非掌舵，強調(diào)公共利益是目的，旨在提升公共服務(wù)的尊嚴與價值，重視公民社會與公民身份。

在這種新的現(xiàn)實條件下，政府的首要作用不僅僅是通過管制和命令來指揮公眾的行動，也不是簡單的建立一套懲戒規(guī)則和激勵措施，將人們引導(dǎo)到合適的方向上來，而是倡導(dǎo)每個公民都要樹立起公共服務(wù)意識，同時政府把服務(wù)對象看作是有公民權(quán)的公民，并且要在公民之間建立對話和合作，公民本身也參與公共建設(shè)。

新公共服務(wù)理論肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位，認為公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的責任，是目標而不是副產(chǎn)品。稅收取之于民，用之于民。只有切實做好納稅服務(wù)工作，才能保證稅收來源的通暢，才能確保財政支出。在此基礎(chǔ)上，將廣泛的社會力量集中到依法治稅的過程中，通過參與和推動納稅人教育計劃喚醒更多人的納稅意識，激發(fā)納稅人的納稅自豪感和社會責任感，使納稅人真正意識到稅收的存在就是為了滿足社會需要，確保稅收的運作在為全體公民謀求整體福利。

3、公共財政理論

公共財政是為滿足一國社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式，是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式類型，它存在于市場經(jīng)濟環(huán)境中，其活動范圍限于市場失靈的領(lǐng)域。在公共財政框架下，政府對經(jīng)濟干預(yù)本身就是一種社會公共需要，也可以說是一項更廣義的公共產(chǎn)品。居民和企業(yè)因?qū)伯a(chǎn)品的需求而向政府繳納稅款，政府因此向社會成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這反映了政府與社會成員之間在公共產(chǎn)品上的等價交換。稅收既是政府提供公共產(chǎn)品的報酬，也是個人購買公共產(chǎn)品的價格，即社會成員為獲得公共產(chǎn)品而被強制性支付的一種價格或費用。

公共財政理論對開展納稅服務(wù)提供了有力的理論支撐。“公共性”是公共財政與傳統(tǒng)體制下國家財政最本質(zhì)的區(qū)別。因為公眾的公共需要，公眾支付稅款給政府，再由政府提供公共產(chǎn)品，以滿足公眾的需要。稅務(wù)機關(guān)作為提供公共產(chǎn)品費用的直接籌集者，其職能的特殊性，決定了它在整個公共服務(wù)體系中的特殊作用，除為公共產(chǎn)品供給提供費用外，直接以納稅人為調(diào)控對象，引導(dǎo)個體納稅人的經(jīng)濟行為向有利于提升整體納稅人公共利益水平的方向轉(zhuǎn)移。

在公共財政的框架下，政府所要實現(xiàn)的各種職能及目標最終都是滿足和服務(wù)于納稅人，政府只是受托方，其角色必須由過去的指令型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。因此，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該以管理服務(wù)型的征管理念取代監(jiān)督打擊型的理念，為納稅人提供規(guī)范、便捷的各項服務(wù)措施。

4、納稅遵從理論

稅收遵從是指納稅人按要求進行稅務(wù)登記，及時申報有關(guān)稅務(wù)信息并足額繳納或代扣代繳稅款。社會稅收遵從度越高，稅收損失就越小，稅收制度也就更能有效發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

稅收遵從理論研究的是納稅人的納稅行為和納稅決策，這不僅在一定程度上體現(xiàn)了政府對納稅人權(quán)利的尊重、保護以及對納稅人利益的重視，同時還能幫助政府較好地把握納稅人的稅收不遵從行為的影響。該理論認為，在稅收征管過程中產(chǎn)生的遵從成本對納稅人實際納稅有影響，而提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務(wù)是降低稅收遵從成本的有效方式。

5、國外納稅服務(wù)實踐

納稅服務(wù)的理念最早產(chǎn)生于20世紀50年代的美國，其基本含義是征稅主體通過各種途徑、采取各種方式為納稅人服務(wù)，如包括提供納稅法規(guī)信息、開展納稅咨詢和幫助納稅人依法納稅等。

20世紀八九十年代后，在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，各國人民普遍提出政治民主化、稅收法制化、服務(wù)規(guī)范化的要求。許多國家為了順應(yīng)納稅人要求，紛紛制定了“納稅人憲章”，發(fā)表了“納稅人權(quán)利宣言”

提出了“為納稅人服務(wù)”

口號。

將納稅人進行分類管理被一些發(fā)達國家引入納稅服務(wù)。按照不同納稅信用等級、納稅額度等標準來把企業(yè)分優(yōu)化現(xiàn)代納稅服務(wù)體系的研究類管理，對大中型企業(yè)重點稅源戶提供更快捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，對中小企業(yè)給予相應(yīng)的扶植。美國聯(lián)邦稅務(wù)局設(shè)立業(yè)務(wù)操作部門，分別為大中型企業(yè)局、小企業(yè)和自雇業(yè)主局、工資與投資收益局、免稅單位與政府單位局。在縱向?qū)哟紊希忠约{稅人為中心，從方便納稅人的角度著眼，根據(jù)業(yè)務(wù)的不同，設(shè)立不同的管理層次和幅度。大中型企業(yè)局總部下設(shè)國際稅收、實地專家指導(dǎo)、技術(shù)支持戰(zhàn)略與計劃、溝通與聯(lián)絡(luò)、管理與財務(wù)、信息中心、法律咨詢等9

處，派出的部門有5

個，按照主要行業(yè)分別派駐在各行業(yè)在全國最具代表性的地區(qū)，分別是:

零售、食品、醫(yī)藥分局、自然資源分局、財金分局、重工制造與建筑、運輸分局，通訊、技術(shù)與媒體分局。

充分利用社會資源，將納稅服務(wù)社會化，成為成本收益原則下的選擇。美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家，通過由財政撥款資助部分稅收志愿者組織的形式，為無力承擔稅務(wù)咨詢費的低收入者免費提供稅收服務(wù)，從而避免因納稅人身體或收入等方面的限制，而不能獲得專業(yè)化的服務(wù)。美國的助老稅收咨詢委員會，是由政府資助的稅收志愿者組織，旨在為無力承擔稅務(wù)咨詢費的低收入者免費提供稅收咨詢，尤其是以老年納稅人為重點。

（二）國內(nèi)納稅服務(wù)理論與實踐研究

“納稅服務(wù)”概念在我國的提出始1994年稅制改革，當時作為稅收征管工作的一個措施，主要目的是讓納稅人更加深入了解新稅制，基本屬于精神文明建設(shè)的范疇。

1997年稅收征管改革，提出“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，首次把納稅服務(wù)明確為稅收征管的基礎(chǔ)工作。2001年全國人大常委會修訂并重新頒布了《中華人民共和國稅收征收管理法》，第一次將納稅服務(wù)確定為稅務(wù)機關(guān)的法定職責，納稅服務(wù)由原來的稅務(wù)人員職業(yè)道德范疇上升到必須作為的法律范疇。

2005年10月，國稅總局下發(fā)的《納稅服務(wù)工作規(guī)范(試行))

明確指出“納稅服務(wù)是指稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在稅收征收、管理、檢查和實施稅收法律救濟過程中，向納稅人提供的服務(wù)事項和措施。納稅服務(wù)是稅務(wù)機關(guān)行政行為的組成部分，是促進納稅人依法誠信納稅和稅務(wù)機關(guān)依法誠信征稅的基礎(chǔ)性工作。”從此稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員開展納稅服務(wù)工作有了基本的行為準則。

2007年5月，國稅總局歷史上首次召開了“全國納稅服務(wù)工作會議”，會議明確了納稅服務(wù)的基本目標——“方便納稅人依法及時足額納稅，不斷提高納稅人依法誠信納稅意識和稅法遵從度，促進稅收征管質(zhì)量和效率的提高”。全國納稅服務(wù)工作會議后，國家稅務(wù)總局分別于2007年8月30日和2007年11月2日下發(fā)了《關(guān)于落實“兩個減負”優(yōu)化納稅服務(wù)工作的意見》和《關(guān)于清理簡并納稅人報送涉稅資料有關(guān)問題的通知》，這兩個文件都旨在減輕納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)不必要的辦稅負擔。

2008

年，國家稅務(wù)總局在全國范圍內(nèi)推廣了辦稅服務(wù)廳統(tǒng)一標識，加強辦稅服務(wù)廳服務(wù)行為規(guī)范和服務(wù)設(shè)施規(guī)范，落實和完善涉稅事項首問責任、全程服務(wù)、限時辦結(jié)等制度，并規(guī)范窗口設(shè)置和服務(wù)流程，優(yōu)化申報方式，降低納稅人的辦稅成本。我國各級稅務(wù)機關(guān)還整合了12366系統(tǒng)、網(wǎng)站、短信臺的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化現(xiàn)代納稅服務(wù)體系的研究資源，使12366

納稅服務(wù)系統(tǒng)、稅務(wù)網(wǎng)站、短信臺的數(shù)據(jù)資源能夠共享，提升服務(wù)功能，滿足納稅人的需要。與此同時，還建立和完善了12366納稅服務(wù)熱線與稅務(wù)網(wǎng)站共同應(yīng)用的稅收法規(guī)庫及納稅咨詢問題庫，加強對12366納稅服務(wù)熱線和稅務(wù)網(wǎng)站納稅服務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析、維護和管理，強化咨詢輔導(dǎo)。利用短信方式積極開展納稅提醒、催報催繳等服務(wù)。

2008年7月，國家稅務(wù)總局設(shè)立了專為納稅人服務(wù)的司局級機構(gòu)——納

稅服務(wù)司，負責組織、管理、協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)的納稅服務(wù)工作。2009

年，我國各省(市、區(qū))

國、地稅局按照國家稅務(wù)總局機構(gòu)改革的精神，紛紛成立了納稅服務(wù)處(中心)，為納稅服務(wù)工作的順利開展提供了組織保障。