淺談城中村的改造管理

摘要：城中村是我國(guó)高速城市化進(jìn)程中普遍存在的一種特殊的地域現(xiàn)象，是城市建設(shè)發(fā)展急劇擴(kuò)展與城鄉(xiāng)二元管理體制共同作用下的結(jié)果。城中村問(wèn)題日益明顯，己經(jīng)成為影響我國(guó)城市協(xié)調(diào)發(fā)展、功能提升和市民生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的瓶頸，引起了各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，改造建設(shè)勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：城中村；成因；現(xiàn)狀；改造障礙；改造措施

一、緒論

城中村是指在城市高速發(fā)展和擴(kuò)張的進(jìn)程中，由于農(nóng)村農(nóng)用土地全部或大部分被征用，仍居住在由原始村落基礎(chǔ)上自發(fā)建設(shè)而成的村莊。其在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。但城中村產(chǎn)生以來(lái)受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，原村委會(huì)對(duì)其實(shí)施行政管理減弱，而當(dāng)?shù)亟值馈⒕游瘯?huì)又無(wú)權(quán)管理，致使城中村機(jī)制混亂。城中村的形成原因：城中村的形成是我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。城中村的形成是我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展的結(jié)果。城中村用地結(jié)構(gòu)的變化反映了城中村功能的轉(zhuǎn)變，在大片農(nóng)田被征用，村落基本被城市用地所包圍，原始形態(tài)蕩然無(wú)存時(shí)，村落土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能己經(jīng)逐漸完全喪失，而村落土地出租后的收益則成為村民謀生的重要手段，城中村是城市化過(guò)程中形成的一種新的“城市病”,嚴(yán)重影響了城市化的質(zhì)量,對(duì)城市的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)了嚴(yán)重影響。城中村改造也是提高城市土地高效利用、改善生活質(zhì)量等多方面迫切要求，所以城中村改造的緊迫性與必要性就顯得尤為重要。

二、城中村現(xiàn)狀分析

（一）村內(nèi)沒(méi)有或基本沒(méi)有耕地

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快城中村的耕地不斷被征用作為城市發(fā)展規(guī)劃用地，村內(nèi)耕地?cái)?shù)量不斷減少，原有或新增村民因?yàn)闆](méi)有足夠的耕地，已基本不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除極少數(shù)人由國(guó)家安置和部分條件適宜的進(jìn)入村辦企業(yè)外，大部分村民是自謀職業(yè)。村民的“職業(yè)”逐漸從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，必須慢慢的適應(yīng)融入城市的生活模式。

（二）建筑密度過(guò)高，布局混亂，土地利用率低下

城中村的建筑密度和空間形態(tài)處于失控狀態(tài)。在土地緊缺和房租收益的刺激下，建筑已經(jīng)失去了美學(xué)的意義并帶來(lái)一系列的問(wèn)題。房屋建筑簡(jiǎn)陋沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，高低不齊、雜亂無(wú)章。居民區(qū)分布零散，不夠集中，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理與建設(shè)方案。這樣,大量的無(wú)序建設(shè)擠占了村莊內(nèi)有限的綠地和道路空間,破壞了村莊內(nèi)的空間布局。村里的土地資源由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理,與周邊城市用地相比土地占有率高,利用率低,產(chǎn)出率更低,形不成開(kāi)發(fā)的規(guī)模效應(yīng),從而破壞了土地利用的整體性,造成了城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）人口密度過(guò)高，社會(huì)治安混亂

目前,地方城市正處于快速城市化時(shí)期,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市。一方面,由于戶籍制度和城市住房制度的限制,外來(lái)人口只能將租賃房屋作為解決居住問(wèn)題的主要方式；另一方面,城中村的房屋租賃價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市商品房,更誘使外來(lái)人口向城中村高度集中。由于村內(nèi)人口密度大，加上外來(lái)流動(dòng)人口的不斷涌入，因此城中村具有人口流動(dòng)量大、流動(dòng)性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理難度大的特征。這致使城中村村內(nèi)“魚(yú)龍混雜”,往往成了“黃、賭、毒”等社會(huì)丑惡現(xiàn)象的滋生地,甚至成為犯罪分子的藏身之地,嚴(yán)重危害當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治安。

（四）市政設(shè)施不足,公共服務(wù)設(shè)施欠缺

城中村大多道路布局不合理,無(wú)法滿足城中村內(nèi),人流、物流、消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車(chē)輛通行；基礎(chǔ)設(shè)施陳舊,排水設(shè)施、供水、供電、供氣設(shè)施不配套、綠化面積不足,水、電管線混亂、路面質(zhì)量差?,在消防、抗震等方面存在隱患。此外,城中村的公共服務(wù)設(shè)施欠缺、不足,學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)服務(wù)點(diǎn)等設(shè)施不足,村民生活質(zhì)量較城市差。

（五）文化建設(shè)落后,村民素質(zhì)較低

伴隨著村民由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，他們很多人不用勞作，有村社集體的分紅和出租屋的租金，足可以高枕無(wú)憂，進(jìn)而產(chǎn)生勞動(dòng)力富裕而就業(yè)不足，生活庸俗化現(xiàn)象嚴(yán)重。加上村內(nèi)文化設(shè)施建設(shè)跟不上,村民文化生活單調(diào)。文化事業(yè)規(guī)模小,整體實(shí)力弱,文化消費(fèi)量較少。多數(shù)村民靠房租維生,安于現(xiàn)狀,不追求提高自身修養(yǎng)的文化生活。村民素質(zhì)相對(duì)較差,缺乏專(zhuān)業(yè)技能,在激烈的城市就業(yè)市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

（六）環(huán)境衛(wèi)生條件差

由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理,建筑密度過(guò)高,城中村普遍缺少公園綠地和其他環(huán)境設(shè)施,城中村排水排污、垃圾處理等市政設(shè)施不足,加之村民的生活方式并未根本改變,使得生活性和生產(chǎn)性污水就近通過(guò)地下道排入河道或農(nóng)田,固體廢棄物無(wú)序堆放,環(huán)境污染嚴(yán)重,污水橫流,垃圾遍地的現(xiàn)象在城中村普遍存在。由于人口流動(dòng)性強(qiáng)、流量大，加上一些村民的素質(zhì)低下，就容易帶來(lái)很大的管理難度，對(duì)整潔市容市貌的建設(shè)帶來(lái)困難。

三、城中村對(duì)城市發(fā)展的負(fù)面影響

（一）對(duì)城市建設(shè)的影響

由于對(duì)城中村的綜合管理不當(dāng)，在利益的驅(qū)使下，居民隨意增建、搭蓋出租房屋的現(xiàn)象很普遍。由于環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施未完善，城中村的“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重,對(duì)城市整體建設(shè)以及構(gòu)建衛(wèi)生城、文明城市帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。城中村的存在嚴(yán)重妨礙了城市交通網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生不利影響，也不利于城市環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

（二）對(duì)城市文化的影響

城中村村民的文化素質(zhì)通常較低，村民求職處于不利地位，但由于他們擁有城市的稀缺資源—土地，通過(guò)房屋出租、集體分紅等獲利比較容易，無(wú)須四處奔波便能過(guò)上不錯(cuò)的生活。精神文化相對(duì)匱乏，與城市快節(jié)奏生活不相適應(yīng)，城中村幾乎成了現(xiàn)代城市理念的傷疤、城市文化的敗筆，嚴(yán)重阻礙了城市文化的健康發(fā)展。

四、城中村改造的障礙

城中村改造，雖然是城市化進(jìn)程的必然要求，是國(guó)家支持的工程，但是隨著改造的開(kāi)展也面臨著許多困難。綜合起來(lái)，其困難主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）資金缺乏

由于城中村(特別是成熟的城中村)規(guī)模大問(wèn)題嚴(yán)重，改造工程量十分巨大。改造一個(gè)村需要資金動(dòng)輒上千萬(wàn)乃至上億也是一個(gè)巨大的數(shù)字。盡管，城中村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，但投資能力也畢竟有限。政府不可能大規(guī)模地直接投資，一般只能在公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)上給予適當(dāng)?shù)闹С帧ｉ_(kāi)發(fā)商的介入是條很好的途徑，但開(kāi)發(fā)商更多會(huì)考慮自己的利益。因此，城中村改造的資金籌措是一個(gè)難題，是城中村改造的瓶頸。目前，城中村改造的資金來(lái)源有三種：其一，政府支付全部拆遷費(fèi)用，這就需要政府有足夠的財(cái)政能力和實(shí)力；其二，在政府提供優(yōu)惠政策的前提下，開(kāi)發(fā)商介入改造，開(kāi)發(fā)商擔(dān)負(fù)拆遷改造費(fèi)用；其三，村民自主改造，獨(dú)自承擔(dān)改造費(fèi)用。

（二）村民阻力大

城中村的出租屋，已經(jīng)成了村民經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源。服務(wù)對(duì)象都是些低收入的外來(lái)人口。改造后雖然環(huán)境會(huì)有所改善，但租金的提高將失去大部分“租住客戶”。這將直接影響村民的經(jīng)濟(jì)收入，所以很多村民不愿意接受改造。如果政府和開(kāi)發(fā)商介入，就更涉及到利益補(bǔ)償問(wèn)題。如何確定補(bǔ)償范圍補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直都是村民和開(kāi)發(fā)商產(chǎn)生矛盾的導(dǎo)火線。此外，很多村民都還保留著“鄉(xiāng)村情節(jié)”、“重土難遷”，不愿離開(kāi)自己的故土，不想去適應(yīng)外面繁華的城市生活，希望保留原來(lái)單家獨(dú)院的生活方式。有些村莊在土地征用時(shí)，已經(jīng)進(jìn)行了戶籍轉(zhuǎn)換，但轉(zhuǎn)戶后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等生活和社會(huì)保障問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決，也成為城中村村民拒絕完成人口城市化最后一環(huán)的顧慮。

（三）思想觀念障礙

城中村的改造，要想取得最終成功，必須要取得村民的理解和支持。城中村的村民也都希望自己的生活環(huán)境能夠得到改善，希望能對(duì)自己的村莊進(jìn)行改造。但具體到個(gè)人頭上，卻又都擔(dān)心自己的既得利益受到損失，生活沒(méi)有保障。再加上久居一個(gè)地方、舊的生活習(xí)慣和生活方式也需要隨著改造而重新適應(yīng)，所以轉(zhuǎn)變思想觀念就顯得十分關(guān)鍵。

五、城中村改造的對(duì)策

（一）拓寬融資渠道

在城中村改造的過(guò)程中，要拓寬融資渠道，可以引進(jìn)PPP模式，即公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的，以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的一種項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。在PPP模式中政府部門(mén)通過(guò)招標(biāo)方式，與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂合同，由該公司在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府則與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，該協(xié)議使特殊目的公司能比較順利的獲得貸款，政府實(shí)行監(jiān)督。這樣就可以減輕單方面帶來(lái)的資金壓力，同時(shí)促進(jìn)城中村改造的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)多方的共贏局面。

（二）健全法規(guī)，明晰責(zé)任管理，科學(xué)規(guī)劃

改造工作，政策先行。應(yīng)制定有利于村民的拆遷政策，全力照顧到村民利益的方方面面，妥善處理好村社改造與老百姓利益之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)條件，制定出切實(shí)可行的配套政策。如拆遷期間村民的安置費(fèi)及原有房屋的出租收入，由開(kāi)發(fā)商來(lái)補(bǔ)償；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地允許免交有關(guān)費(fèi)用，納入統(tǒng)一規(guī)劃改造，土地增值的收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織。應(yīng)積極擴(kuò)大社會(huì)保障支出比例，實(shí)行普遍性保障。因此要完善責(zé)任管理的法規(guī)，城中村村委會(huì)要與上級(jí)政府部門(mén)協(xié)調(diào)，明確管理的范圍、管理的具體內(nèi)容，協(xié)調(diào)城市整體的規(guī)劃與發(fā)展步伐，才能夠更好、更快的和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展。

在城中村改造當(dāng)中，整體規(guī)劃，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行社會(huì)環(huán)境規(guī)劃和空間形態(tài)設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃，充分兼顧經(jīng)濟(jì)功能和其他社會(huì)服務(wù)功能，營(yíng)造高水平的人居環(huán)境。把城中村改造作為推進(jìn)“綠色社區(qū)”建設(shè)的有效載體，樹(shù)立尊重自然的規(guī)劃思想，認(rèn)真科學(xué)地編制改造規(guī)劃，充分利用自然資源。做到既不浪費(fèi)土地資源，又要留有一定的建設(shè)空間，確保城市未來(lái)發(fā)展的可塑性，避免低水平的簡(jiǎn)單重復(fù)。

六、結(jié)語(yǔ)

城中村問(wèn)題是在我國(guó)特殊國(guó)情下,農(nóng)村城市化進(jìn)程中,在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象,集中反映了當(dāng)前農(nóng)村城市化進(jìn)程中的各種矛盾,有其歷史性和必然性。目前已在全國(guó)大、中、小城市中都已經(jīng)普遍存在,并伴隨城市化進(jìn)程不斷蔓延和發(fā)展,因此,盡快研究制定、調(diào)整、完善相適應(yīng)的法律、法規(guī)、政策,從源頭上斬?cái)喑侵写逍纬蓹C(jī)理,避免新的城中村產(chǎn)生尤為迫切,同時(shí),對(duì)已成型的城中村,盡管長(zhǎng)期積累的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜,積重難返,但改造的越晚,付出的成本和代價(jià)就會(huì)越大,而且加快城中村改造,促進(jìn)城中村轉(zhuǎn)型發(fā)展也是加快城市化進(jìn)程的必然要求,要克服畏難思想,充分認(rèn)清城中村改造是時(shí)間跨度長(zhǎng)、錯(cuò)綜復(fù)雜、漸變式的系統(tǒng)工程,深入研究、積極探索,制定切實(shí)有效的措施,在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下,村民盡早融入到城市生活中去，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村改造,加快農(nóng)村城市化進(jìn)程,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。尤其在改造完成初期的村莊，仍要注重可能出現(xiàn)的一些弊端，盡早發(fā)現(xiàn)、盡快解決。這些城中村的現(xiàn)狀雖然沒(méi)有出現(xiàn)大的問(wèn)題，但是存在著很多的隱患，不能滿足于現(xiàn)在的成績(jī)，應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來(lái)，向更高的層次發(fā)展，盡早著手，進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一的重新規(guī)劃，為未來(lái)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]沈令.城中村改造過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，2005.[2]易穎.石牌:一個(gè)“城中村”最后的背影[N].南方周末，2002-10-31.[3]潘亞蘭.城中村問(wèn)題初探[J],2008.[4]城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)查與思考[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2003.[5]高嵩.城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2001.