第一篇：公安調解與其他糾紛解決機制關系—以人民調解與公安調解為研究對象

公安調解與其他糾紛解決機制的關系 ——以人民調解與公安調解為研究對象 XXX 摘 要：大調解包括公安部門進行的治安行政調解和人民調解，對于人民內部的矛盾主要通過這兩個調節來進行化解，尤其是民間的矛盾糾紛。論文首先對人民調解和公安調解分別進行了法律上的定位，指出了公安調解是公安行政機關在處理人民糾紛中調解，人民調解是群眾自發地對民間糾紛進行調解。公安調解和人民調解兩者之間的關系是彼此獨立，而且兩者各具優勢，各自體現出了不足之處。公安調解和人民調解的在主體上存在不同，效力、處理的人民矛盾的范圍不同。論文指出，我國調解制度的發展現狀與趨勢是兩者相互配合，互為補充。這是因為社會矛盾增多，客觀上需要公安調解和人民調解相互配合，基層糾紛的復雜性需要公安調解和人民調解相互配合，而且長期治安實踐經驗表明，基層治安與人民調解配合具有可行性。論文最后探索人民調解與公安調解銜接新機制，指出了人民調解與公安調解有機銜接的必要性，人民調解與公安調解有機銜接的法律依據，人民調解與治安調解銜接的案件范圍以及公安調解和人民調解協作的風險防范。兩者處理矛盾的做法只需要通過協議書來進行，這是貫徹“大調解”的客觀需要。當然，公安機關如果強行用人民調解來替代公安調解的話，出現事后反悔時，當事人向人民法院提起訴訟，但法院的最終判決并不能得到有效執行，就一定會出現違反治安管理的當事人躲避了法律制裁的結果，由此，公安機關所面臨的司法風險也就表現出來。

關鍵詞：大調解；

人民調解；

公安調解 Relations between Public Security Mediation and Other Dispute Resolution Mechanisms —— Taking People＇s Mediation and Public Security Mediation as Research Objects XXX Abstract: The large mediation includes public security administrative mediation and people＇s mediation conducted by the public security department.The contradictions within the people are mainly resolved through these two adjustments, especially the contradictions and disputes of the people.Firstly, the paper makes a legal orientation on the people＇s mediation and public security mediation.It points out that the public security mediation is the mediation of the public security administrative organs in handling people＇s disputes.The people＇s mediation is the mass mediation of civil disputes by the masses.The relationship between public security and people＇s mediation is independent of each other, and each has its own advantages, each of which reflects its inadequacies.There are differences in the main body between the public security mediation and the people＇s mediation, and the scope of the contradictions of the people＇s effectiveness and handling is different.The paper points out that the status quo and trend of the development of China＇s mediation system are mutually complementary and complementary.This is because social contradictions increase, and objective coordination between the public security mediation and the people＇s mediation is required.The complexity of grassroots disputes requires the coordination of public security mediation and people＇s mediation, and the long-term public security practice experience shows that grassroots public security and people＇s mediation are feasible.Finally, the paper explores the new mechanism of convergence between people＇s mediation and public security mediation, points out the necessity of the organic connection between the people＇s mediation and public security mediation, the legal basis for the organic connection between the people＇s mediation and public security mediation, the scope of the case of the people＇s mediation and public security mediation, and the public security mediation and the people.Risk prevention for mediation collaboration.The two methods of dealing with contradictions only need to be carried out through the agreement, which is the objective need to implement the “big mediation.“ Of course, if the public security organs forcefully use the people＇s mediation instead of the public security mediation, the parties will file a lawsuit in the people＇s court when the case is repented.However, the final judgment of the court cannot be effectively enforced, and the party who violates the law and order administration will certainly avoid the law.As a result of the sanctions, the judicial risks faced by the public security organs are also manifested.Key Words：Large mediation;People＇s mediation;Public security mediation 目 錄 1.前言 1 2 人民調解和公安調解的法律定位 2 2.1公安調解 2 2.2人民調解 3 3公安調解和人民調解兩者之間的關系 3 3.1兩者優勢與不足 4 3.1.1公安調解的優勢與不足 4 3.1.2人民調解的優勢與不足 4 3.2公安調解和人民調解的異同 5 3.2.1主體不同 5 3.2.2效力不同 5 3.2.3范圍不同 5 4目前我國調解制度的發展現狀與趨勢 6 4.1社會矛盾增多，客觀上需要公安調解和人民調解相互配合 6 4.2基層糾紛的復雜性需要公安調解和人民調解相互配合 6 4.3基層治安與人民調解配合具有可行性 7 5探索人民調解與公安調解銜接新機制 7 5.1人民調解與公安調解有機銜接的必要性 7 5.2人民調解與公安調解有機銜接的法律依據 7 5.3人民調解與治安調解銜接的案件范圍 8 5.4公安調解和人民調解協作的風險防范 9 結論 9 參考文獻： 1.前言 中國傳統社會長期以來，秉承“以和為貴”。人民內部矛盾利用調解化解糾紛，植根于我國的文化、經濟、政治以及民族心理當中，群眾基礎十分廣泛。俗話講“冤家宜解不宜結”。那么，我們應該怎樣充分利用這種方式讓影響社會安定的群眾矛盾，得到和諧解決。真正做到防范于未然，消災于無形，這對于我國和諧社會的構建有著重要意義。所以在構建社會主義和諧社會的大背景下，有效銜接公安調解與人民調解，探究新型的調解機制－警民聯合調解，讓兩種調解能夠充分發揮自身優勢，給我國發展有著重大的歷史意義。

走入新時代之后，為實現社會和諧化解糾紛，滿足人民群眾對美好生活的盼望，中央政法委深入貫徹習近平總書記提出的“平安中國”建設的思想，及時提出了“大調解”的要求，鼓勵有關部門采取“以人為本”調停矛盾當事雙方，發廣泛地動人民群眾參與到社會治理中來，“矛盾不上交”，在有關部門和人民調解委員會的主持下，雙方平等協商、互諒互讓、心平氣和地化解糾紛。這是新時代民間糾紛雙方當事人，在中立第三方介入的情況下達成和解化解糾紛的活動。《辭海》中理解調解為在協商、勸導以及教育下，在分辨是非，確定事情真相以及當事雙方自愿的條件上達到一致協議，最終化解糾紛。在我國，調解是處理一些行政案件、一些輕微的刑事案件以及處理一些民事案件中的重要手段，是化解我國社會矛盾以及糾紛的一種有效方法，具有明顯的中國特色以及較深厚社會基礎。

與訴訟活動相比而言，國家行政機關和司法機關主持調解，具有明顯的國家強制力色彩，具有“剛性治理”色彩，調解則是一種“柔性治理”方式。根據有關法律的規定，目前我國法律把調解分為三個大類：行政調解、人民調解以及司法調解。分別是公安機關主持、群眾自治性組織主持、司法機關主持。長期以來，一些基層的公安派出所以及民警在處理人民的矛盾糾紛時一般將人民調解和公安調解綜合起來，而且在大多數情況下對兩者沒有明確的區分。

長期以來，基層的公安派出所每天都會面臨許多的非警務糾紛，這已經是基層工作的一大障礙。有關數據表明，在中國許多地方，基層公安的“接警率”異常高、熬夜通宵、加班加點，早已成為家常便飯，許多社區的民間糾紛本來就“家長里短”、“打架斗毆”等鄰里糾紛，不屬于敵我矛盾，只屬于人民內部矛盾。這樣一來，必然會不同程度的影響治安管理和刑事打擊的效率。但這類糾紛也必須處理，如果處理不當，極其容易誘發當地群體性事件，例如甕安事件。會對當地社會政治、經濟和社會穩定帶來極大破壞。隨著市場經濟不斷向前發展，隨著社會矛盾不斷暴露，一些傳統的公安調解方法已經不能真正滿足矛盾雙方的需求。公安機關是我國維護社會治安的主要力量，一定要在執法時堅持貫徹黨的群眾路線，發動和依靠群眾參與社會治理，讓人民群眾為維系社會穩定發揮作用。目前，廣大人民群眾養成了一種固定的思維和做法——大事小情找人民警察，所以，鄰里斗嘴、婆媳吵架等人民群眾產生的小矛盾糾紛，也會選擇直接“110”，而不是尋求基層調節組織的幫助。許多城市也意識到采用多種手段方法解決民間矛盾糾紛的必要性，為了幫政府加強治安管理和警民聯系、節省司法成本，各地制定了相應的工作機制-警民聯調，將公安的公安調解和基層的人民調解相結合，并在派出所辦公地設立警民聯調工作點，從而對于非警務糾紛也就能相應地從派出所中相分離，讓一線的警力重新活起來，民間糾紛也更有力地得到化解，對和諧社會的構建產生積極的影響。但與此同時警民聯調在具體實施過程中也有一些問題產生。由于調研不夠深入，許多地區的公安機關只是很簡單的將兩者結合，并未真正法理銜接，導致一些由民間糾紛而引發的治安案件并沒有通過治安調節的手段來解決，而是采用了人民調解的方式，這可能會是公安機關面臨極大的司法風險，并沒有將警民協調的真正作用發揮出來。

人民調解和公安調解的法律定位 大調解包括公安部門進行的治安行政調解和人民調解，對于人民內部的矛盾主要通過這兩個調節來進行化解，尤其是民間的矛盾糾紛。但我們要知道，這兩個調解所屬的性質是不同的。

2.1公安調解 公安調解，是指出公安行政機關依照行政管理權對所在轄區的人民內部矛盾進行處理，根據法律法規對民間糾紛所導致的違反治安的行為進行調解的一種公安行政行為，是一種行政執法行為。公安調解也叫治安調解，屬于政府行政機關主持的調解活動之一。調解的范圍主要是包括了民間糾紛所導致的打架斗毆、侵犯他人財物等情節較輕但卻違反《治安管理處罰法》的案件，由當地的公安機關進行主持，根據國家的法律法規以及規章制度明確事實真相的前提下教育并勸說當事雙方，使他們最終達成一致協議，公安機關對此做出處理的一項活動。具備以下五個條件才適用公安調解。一是民間糾紛而引發的當事人行為；

二是當事人行為已經違反了該地區治安管理條例且其行為應受到處罰；

三是當事人行為違反的情節較輕：四是當事雙方都有意愿接受調解；

五是公安機關覺得能夠適用調解。

公安調解的法律依據是《中華人民共和國治安管理處罰法》，這是公安行政機關處理治安調解方面的“基本法”，此外，公安部也相應制定了《公安機關治安調解工作規范》，這些規范性法律文件彼此配合，對于公安機關依法化解社會矛盾提供了法律依據。顯然，公安調解是我國處理民間糾紛最常見的一種調解方式，也是具有國家權威的調解方式。

2.2人民調解 在“大調解”背景下，發動人民群眾參與解決民間糾紛，是新時代貫徹我黨群眾路線的具體實踐。人民調解，它是指采取由人民群眾組成的調解委員會作為主持者，依據相應的法律法規，政策，規章制度以及社會公德規勸教育以及引導矛盾當事人，使得雙方在自愿的基礎上，互相體諒，互相退讓，通過協商達成協議，從而化解糾紛的群眾性自治活動。

在法律依據上，人民調節委員會的設置、運轉、資格選任等，都要做到有法可依。《憲法》、《人民調解委員會組織條例》等法律法規為人民調解的工作開展提供了法律基礎，在實踐中，村民委員會、居民委員會和各級黨委都對如何化解基層民間糾紛，制定了相應的辦法。從法律性質上來看，人民調解達成的人民調解協議，也具有一定的法律效力，它 被確定為具有民事合同的性質，而且是第一次采用司法解釋的形式確定，進一步加強了調解協議的法律效力。人民調解委員會是人民群眾自由選舉出來的調解組織，人民調解也主要依靠其對民間糾紛進行調解，幫助政府解決社會矛盾糾紛，進而增強人民凝聚力，維護社會穩定，這種群眾性的自治活動也是我國一項有特色的法律制度。

3公安調解和人民調解兩者之間的關系 在“大調解”背景下，人民調解和公安機關進行的治安調節解都是大調解的重要部分，但這兩個調解所屬的性質是不同的，在具體實施過程中要分情況而定，不能互相替代。兩者彼此獨立、相互補充、相輔相成。人民調解有效地彌補了我國公安調解存在的不足。當然，既然公安部門進行的公安調解被歸在處罰法中，那么足以說明公安調解是有法律依據以及法律價值的，人民調解不能對其替代。然而新時代需要新實踐，現實中人民調解與公安調解彼此配合，相互補充，已經成為了新時代解決社會矛盾的有效法寶，公安調解與人民調解各自具有自己有的優勢與不足，我們要充分了解兩者之間的關系就必須要了解兩者之間的差異。

3.1兩者優勢與不足 3.1.1公安調解的優勢與不足 公安調解是最具有國家權威和強制力的調解方式，它是處理打架斗毆侵犯他人人身權、侵犯他人財產權等違法情節較輕的行政違法案件。公安調解也是三方參與的調解，它由公安機關進行主持，根據國家的法律法規以及規章制度明確事實真相的前提下教育并勸說當事雙方，使他們最終達成一致協議，公安機關對此做出處理的一項活動。

具備以下五個條件才適用公安調解：一是民間糾紛而引發的當事人行為；

二是當事人行為已經違反了該地區治安管理條例且其行為應受到處罰；

三是當事人行為違反的情節較輕：四是當事雙方都有意愿接受調解；

五是公安機關覺得能夠適用調解。

公安調解具有較大的權威性，實踐表明，90%的民間糾紛得到公安調解之后，再發率幾乎是很少的，這也是為什么大多數老百姓堅信民間糾紛要靠公安調解的原因。然而，隨著我國市場經濟的不斷深化，隨著利益多元的出現，各種社會矛盾紛紛凸顯，糾紛的形式與內容越來越復雜，小到婆媳不和、鄰里矛盾，大到勞務糾紛、房產糾紛，以及經濟糾紛等所導致的治安案件。不論是適用于人民調節，還是適用于治安調解的，民警接到報案就需要對此處理，但在調解過程中，民警很難根據現有的法律法規進行處理，尤其是一些難搞的家長里短問題，當事雙方對于調解結果都很難信服和滿意。如果采用強制性的手段解決這些簡單的民間糾紛所導致的治安問題，反而更容易激化情緒，讓矛盾進行升級，最終可能會帶來更大的社會治安問題。

3.1.2人民調解的優勢與不足 一直以來，人們已經形成了有困難找警察的思維定式，不論糾紛是由什么原因引起的，第一時間想到解決的辦法就是派出所。就目前的基層公安派出所每天接到的警情來看，糾紛類的報警占據了很多，甚至有許多糾紛并不是公安所管轄的范圍。但群眾的問題就是我們的問題，如果糾紛得不到恰當處理，那么糾紛很容易導致相關的刑事案件和治安問題，甚至還會造成群體性事件的發生，影響社會穩定。所以基層公安部門仍然要派人處理此類問題，這就是得公安部門承擔了人民調解的職能。但是這樣所產生的問題也越來越明顯，主要有三大問題。

然而，人民調解也面臨著法律效力不足問題，面對治安調解，由于害怕受到治安管理處罰，治安調解的執行力較高，當事人對于人民調解的結果如果不滿意反悔率較多。兩者的執行上體現的背后的力量不同，所要采用的救濟措施是將是截然不同的。如果簽訂的是公安調解協議，那么公安機關就可以根據《治安管理處罰法》對違反法律的行為人給予相應的處罰，這種體現直接以暴力為后盾的國家強制力，讓許多人不敢去拒絕執行。由此可見，人民調解在這方面還是缺乏強大的強制力為后盾。

3.2公安調解和人民調解的異同 人民調解和公安調解雖然都是“大調解”的重要組成部分，但是這兩個調解所屬的性質存在根本不同，所以在主體、效力、范圍三個方面也存在著較大的差異，在實踐過程中要分情況而定，不能互相替代。

3.2.1主體不同 依照法律，面對數量日益增多的民間糾紛，公安調解的調解方是作為國家行政機關的公安機關（市縣局、派出所），接受調解的雙方是民間糾紛的當事人，主要是指違法者和受害人，主要是由處理糾紛的當地公安機關出面進行調解。但是，人民調解的主體與之不同，主要是由人民調解委員會或是目前涌現出來的新型的民間調解組織。

3.2.2效力不同 公安調解之后，會在公安機關的主持下雙方簽訂《治安調解協議書》，這個法律文書是具有法律上的強制執行力的。與此不同的是，人民調解雖然也是調解方式之一，調解完可以制作調解決定書然而現實中如果將人民調解強行替代公安調解，那么公安機關就會因為使用了不同性質的調解方法而承擔所面臨的司法風險。

人民調解完成后也要制作《人民調解協議書》，然而這個文書的效力不能與《治安調解協議書》相提并論。

《人民調解協議書》具有的法律效力是民法上的效力，但是《治安調解協議書》卻不具有與此同樣的法律效力。那么，兩者在法律效力上表現形式是不同的，如果同樣面臨當事人反悔的情況，兩者所要采用的救濟措施將是截然不同的：如果簽訂的是《治安調解協議書》，一旦當事人反悔，那么，公安機關就可以根據《治安管理處罰法》的有關規定，對違法行為人給予相應的處罰，并告訴當事人可以依據《民事訴訟法》向相關的人民法院提起訴訟；

但是，如果雙方簽訂的是《人民調解協議書》，那么一旦當事人反悔，當事人要向相關人民法院提起訴訟，而且依據的只能是該協議書，法院對其審查也只需要通過協議書來進行，而不需要再審查原先的糾紛。

3.2.3范圍不同 根據以上兩者的法律來看，兩者的范圍有相似重合之處。例如打架引起的民事糾紛、損害他人財產等，必須和相關的經濟賠償問題有關聯。像過去經濟賠償和損害賠償都是民事權利義務糾紛。這是一個優先事項，毫無疑問的事實。換句話說，除了違法除治安管理行為外，還有民事權益糾紛。人民的調解只能從表面上解決民事權利義務糾紛，不得侵犯治安管理權利進行（調解），使所有公安案件都由人民調解，必然是不適當的。但是，《公安管理處罰法》指明，公安調解是通過案件的因戰爭或損害他人財產而產生的公民權利和義務進行調解，使受損人或受損人得到賠償并被釋放免除對方的法律責任。所以，維持治安不僅能解決關于公民權利和義務的爭端，以及解決違反公共秩序者的爭端不再受到法律訴訟。因為人民調解和公共秩序調解是在調解在范圍內存在部分重疊，則兩者之間存在關聯的可能性，可能出現構建警民聯合調解新機制是一個法律前提和現實可能性。

4目前我國調解制度的發展現狀與趨勢 4.1社會矛盾增多，客觀上需要公安調解和人民調解相互配合 隨著社會發展，糾紛的形式與內容越來越復雜，小到婆媳不和，鄰里矛盾，大到勞務糾紛，房產糾紛，以及經濟糾紛等所導致的治安案件。不論是適用于人民調節，還是適用于治安調解的，民警接到報案就需要對此處理，但在調解過程中，民警很難根據現有的法律法規進行處理，尤其是一些難搞的家長里短問題，當事雙方對于調解結果都很難信服和滿意。如果采用強制性的手段解決這些簡單的民間糾紛所導致的治安問題，反而更容易激化情緒，讓矛盾進行升級，最終可能會帶來更大的社會治安問題。

4.2基層糾紛的復雜性需要公安調解和人民調解相互配合 調解中所適用的法律差異很大。公安機關有其自身的職責權限，對于許多的民間糾紛，其實并沒有真正意義上的管轄權限，這就使得調節不能受到法律的支持，不能達到依據法律調解的效力。嚴格意義上來說，調解民間糾紛僅限于民事，調解治安案件屬于行政，兩者歸屬的主體不同，法律對兩者的定位也不同。但在實際中，大部分的基層公安民警經常一勺燴，沒有明確的區分兩者，這就會導致執法行為不規范，產生超越自身權限的問題，面臨極大的司法風險。

許多城市的公安機關都在進行大膽嘗試——人民調解機制引入派出所。啟動了治安糾紛、民間糾紛對接試點，由派出所提供辦公用房，基層組織的人民調解委員會派駐具有調解資格和經驗的調解員到調解工作室，與派出所民警按照屬地管理的原則，負責接待、咨詢、分流、調解工作，分別辦理屬于本轄區的治安案件和民間糾紛。實踐證明，人民調解員派駐派出所，現場調解一些民間糾紛甚至輕微的治安案件，既妥善地解決了群眾糾紛，又有效地減輕了派出所的工作壓力。

4.3基層治安與人民調解配合具有可行性 面對“家長里短”的民間糾紛，許多老百姓習慣了撥打“110”。如果面對報案，置若罔聞，熟視無睹，那么會導致人民群眾對公安機關的不信任。隨著市場經濟體制改革以及改革開放的不斷進行，社會階層利益分化，利益格局也更加復雜，由此所產生的糾紛也不在少數。基層派出所是維系社會穩定的一線部門，自然也就成為解決社會糾紛、避免影響社會安定因素出現的主力軍。所以，基層的公安民警的調解民間糾紛工作量不斷增大，與此同時，其進行治安行政管理以及打擊刑事犯罪的職能也就相應的受到削弱。

廣大人民群眾對人民調解的期冀，例如浙江諸暨的“楓橋經驗”，當地社區居民廣泛參與民間矛盾的處理中，有效地配合當地公安機關，在維護當地社會治安和社會穩定方面發揮了積極的作用。

5探索人民調解與公安調解銜接新機制 5.1人民調解與公安調解有機銜接的必要性 現階段，社會矛盾更加突出，我們必須把這些矛盾搞清楚醒來就會明白。眾所周知，調解在中國歷史悠久，并且在我們的政治、經濟、文化和民族心理之中得以深刻體現，歷史內涵和群眾基礎比較牢固。傳統社會和現代法治社會，都會有具體的爭議。必須根據社會主觀價值和偏好、糾紛類型和其他因素解決需求問題多元化的爭議解決機制。在建立和諧社會的背景下，應進一步提高解決辦法的價值。不斷增加調解領域。

5.2人民調解與公安調解有機銜接的法律依據 避免警察和民間社會帶來的司法風險要想得以避免，警察和民間社會必須依法行事。所以，我們必須用法律來解決這兩個分歧。高質量的調解和凝聚力。人民調解的法律依據：《人民調解工作條例》第二十條指出：人民調解的范圍是公民與公民、公民與法人以及其他社會之間。組織之間和法人之間涉及公民權利和義務的各種糾紛。公安調解的法律依據：《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條要求：對因打架、損壞他人財產等造成的民事糾紛，違反公共安全行政行為情節輕微的，公安機關能夠自身調解處理。從兩者的法律基礎，不難看到這兩個內容有重疊之處這地方。因民事糾紛發生斗毆的，必須給予相應的經濟補償。問題：對他人財產的損害也與損害賠償問題有關。經濟賠償和損害無疑問，損害賠償屬于民事權利和義務的范疇。這是正確的。法院稱：除了違反治安管理外，還有民事案件關于權利和義務的爭議。人民調解只能解決民事權利和義務的糾紛，才能解決違法行為。治安管理行為沒有權利處理（調解），因此有必要進行一切治安案件的審理。民事調解顯然是不恰當的。但是，《公安行政處罰法》規定，公安案件可以通過治安調解。在發生戰斗或損害他人財產的情況下，進行公共秩序調解民事權利和義務糾紛的調解使受害方或財產受到損害賠償后，免除對方的法律責任。所以，維持治安不僅能解決民事權利和義務糾紛也得到解決，違反公共秩序的人不再受法律約束問責制問題。由于人民調解與公安調解有部分重疊，那么，兩者之間的聯系問題就解決了。

5.3人民調解與治安調解銜接的案件范圍 認為《公安行政處罰法》第九條規定的公安案件需要公安調解處理的，人民的調解，可以首先在當事人的民事權利和義務的糾紛方面進行。這里需要及其注意，人民的解決辦法必須堅持相互同意的原則。公民權利義務糾紛的一部分一旦被人民轉移解決辦法順利解決，應該立即采取公安調解。因為其中一方得到了賠償，就一定要放棄對方的法律責任，公安部門的調解也是如此。因此，雙方在第一階段簽署了人民調解協議。第二階段是簽署《公安調解協議》。即使協議已經簽署，一方也要悔改。在這種情況下，公安機關仍然可以進行干預，從而有效地規避公安機關的調解這一過程中的司法風險。這種操作方式是 “警民配合”的真正含義。

人民調解與治安調解在案件范圍上有所差異，可以說，人民調解的案件范圍是非常廣泛的，不一定是行政違法案件，有時也包括了家庭糾紛、鄰里糾紛等小矛盾。所以，人民受委托進行調解的案件《公安管理處罰法》第九條規定了因民事糾紛處罰的范圍。在違反治安管理的情況下，打架斗毆或者損壞他人財產的，情節較輕。”首先，如果是一個警察案件，是對法律和秩序的踐踏，應當受到治安處罰，是法律性質的立場，如果這是犯罪或者純粹民事糾紛，從根本上說不屬于公安案件的，不包括在內。二是打架、破壞他人財產等治安案件。2006年頒布的《公安機關辦理行政案件程序條例》第一百五十二條范圍指出：“毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告。”故意破壞財產、干擾他人正常生活、侵犯隱私的公安案件。”該條概述了《公安行政處罰法》第三章第三節規定的違法行為個人權利、財產權，但文章中的“平等”一詞表明這只是一種常見的主要情況，并非詳盡無遺。在我看來，沒有明確的清單第3條中的其他行為，例如強迫他人工作或非法限制他人個人自由、非法侵入他人住宅、私自收發他人郵件等，也應當調整在案件范圍內解散。

5.4公安調解和人民調解協作的風險防范 警察與人民聯合調解的新機制確立之后，如何在實際工作中規避相應的司法風險？事實上，這就是如何在具體的調解努力中開展工作的方面。認為警察與人民的聯合調解機制是實現人民調解與公安調解的有機聯系，即：將人民調解引入派出所，或將派出所工作擴大到村莊（社區），并設立治安糾紛和民事糾紛的專門聯合接待室。人員由村民（居委會）人民調解委員會和民警組成，負責接收、咨詢、調解、轉移糾紛。對于警察局負責接警的民事糾紛，由警官提前派出現場和物資，然后值班負責人檢查大門。本法第九條規定的治安案件，可以在治安處罰實施前辦理人民的調解，由當事人雙方的民事權利和義務糾紛一方進行。在這方面，必須特別注意民眾調解中的相互同意原則。一次民事權利義務糾紛部分通過人民調解解決，即立即解決獲得公共秩序調解。現在其中一方通過民眾調解獲得了賠償，多數人也將免除對方的法律責任，公安調解也將成功。

在現實中，有的地區開始陸續實施警察與社區聯合調解機制的試點，這樣的做法目前還沒有上升為立法，但是我們可以看到這樣做的后果是，可以極大地減輕公安機關的辦案壓力和負擔，可以緩解因為警力不足帶來的壓力，讓人民調解組織與公安人員聯合執法會帶來執法上的新氣象。例如全國各地推行的網格化治理中，一線網格員和公安執法人員聯合執法，互通有無，互相配合，這樣一來，既能充分依法辦事，又能體現治理人民的精神；

可以充實和分配公安機關打擊犯罪的職能和公安管理也可以發揮一定的作用。促進社會穩定、保障社會和諧。

結論 建立社會主義和諧社會時，如何又快、又好地化解社會矛盾，黨和國家提出了“大調解”戰略，完善現有的調解工作機制，建立“大調解”的工作體系，發動人民群眾參與到糾紛化解中來，及時、有效地解決社會矛盾，這是目前我國綜治工作的政治和法律使命。公共秩序案件人民調解，作為建設多元化、協調的大型調解工作體系的一種嘗試。在論文中，筆者探討了公安調解、人民調解以及兩者的差異、優勢與不足問題，這些需要從理論上加以討論和澄清。在實踐中，如何完善人民調解制度，與公安機關互有分工、相互配合，對民間糾紛和社會矛盾及時預判與化解，是接下來我國立法工作實踐中面對的問題。無論如何，由于該問題涉及到的內容屬于“大調解”背景下我國糾紛解決機制的改革，限于研究水平所限，研究資料有限，難免在某些問題的論證上掛一漏萬，希望各位導師指正和批評。

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第二篇：調查與決策——《構建預防為主、調解優先多元化社會矛盾糾紛解決機制

調查與決策——《構建“預防為主、調解優先”多元化社會矛盾糾紛解決機制的調查與思考》總第303期

調查與決策（內參）

第193期

構建“預防為主、調解優先”多元化社會矛盾

糾紛解決機制的調查與思考

成都市“多元化矛盾糾紛解決機制”課題組

當前，我國正處于經濟社會發展的戰略機遇期，也是矛盾凸顯期。隨著改革不斷深入，開放不斷擴大，利益分化整合進一步加劇，多元化的利益訴求進一步凸顯，能否有效化解以利益爭端為焦點的人民內部矛盾，直接影響政治安定、經濟發展、社會和諧。深刻把握新形勢下人民內部矛盾的新特點新要求，堅持以人為本，立足群眾利益，著眼社會穩定，整合資源，構建有效機制，把矛盾化解在先，對建設和諧社會具有重大戰略意義。

一、構建多元化社會矛盾糾紛解決機制是和諧社會建設的基礎

“預防為主、調解優先”多元化矛盾糾紛解決機制，就是在黨委政府統一領導下，政法委牽頭，司法行政部門為主，各相關部門齊抓共管，人民群眾廣泛參與，整合人民調解、行政調解和司法調解資源，共同化解矛盾糾紛的分工合作、協調配合、運轉有序的良性社會治理機制，這是政治安定、經濟發展、社會和諧的基礎。

第一，建立“預防為主、調解優先”多元化矛盾糾紛解決機制是應對社會矛盾糾紛發展新趨勢的客觀需要。當前，社會矛盾糾紛正處于一個相對活躍期，呈現出總體數量明顯上升、矛盾糾紛類型和涉及主體多樣化、利益沖突激烈化、表現形式群體化、引發原因復雜化的新趨勢，加大了矛盾糾紛解決難度。一些跨地區、跨部門、跨行業的“三跨”糾紛，單靠任何一個部門的力量都難以解決，即使解決，效果也不理想；一些需要完善改革措施和調整利益關系等體制機制深層次原因的糾紛，解決起來舉步維艱；一些涉及面廣、政策性強的糾紛，解決需要較高的政策法律水平和應對復雜情況的能力。這些，都需要整合多部門力量，構建多元化的解決機制，協調合作，才能奏效。

第二，建立“預防為主、調解優先”多元化矛盾糾紛解決機制是化解矛盾糾紛的有效途徑。化解矛盾糾紛的方式大體有兩類，一是裁判方式，包括司法裁判、行政裁判和仲裁，最大特點是在分清是非的基礎上就爭議做出明確裁斷，調查的過程往往耗時費力、成本較高。二是調解方式，包括司法調解、行政調解和民間調解三種，最大特點是通過第三方疏導使沖突當事人彼此妥協來實現矛盾化解。實際上，不少社會矛盾糾紛的化解，并不需要通過明辨是非的方式來“要個說法”，相當一部分矛盾糾紛可以通過信息溝通、情感宣泄或心理撫慰來釋放對立情緒，甚至需要憑借模糊是非的方式得以化解。調解方式體現出明顯優勢。需要強調的是，當事人的妥協與合意，更符合構建和諧社會的基本價值，易于糾紛主體所接受。

第三，建立“預防為主、調解優先”多元化矛盾糾紛解決機制符合社會治理模式柔性化變革的客觀需要。在社會治理中，利益主體是利益的承擔者、追求者、實現者，與不同形式、不同內容、不同功能、不同性質的利益客體之間的矛盾，必然要通過利益主體來傳達，并表現為利益主體之間的矛盾。在很大程度上，社會治理就是執政黨利益整合功能的發揮。構建和諧社會要求社會治理模式更多由剛性控制向以人為本的柔性治理模式轉變。通過第三方調解，促使沖突當事人的合意妥協，最終解決矛盾糾紛的方式，在一定程度上避免了司法、行政部門的過早介入，發揮了第三方非政府組織中立優勢，符合社會公共管理主體多元化的趨勢。通過調解化解矛盾，是社會管理柔性化的客觀需要。

第四，建立“預防為主、調解優先”多元化矛盾糾紛解決機制符合矛盾糾紛解決方式發展的總體趨勢。當代世界各國司法改革的一個共同趨勢，就是在改革訴訟程序的同時積極推行非訴訟糾紛解決機制。在我國，調解制度作為一種悠久的法律傳統，一直是私人糾紛解決的重要方式。而法院調解則是中國民事訴訟中最富有特色的制度，在國外被譽為“東方經驗”，在進入“訴訟爆炸”時代和案件審理遲延背景下，非訴訟方式對社會糾紛的解決尤其具有積極意義和重要價值。

二、構建多元化矛盾糾紛解決機制存在的主要問題

一是調解方式的運用與當前矛盾糾紛的多發頻發態勢不相稱。現實中，矛盾糾紛的化解方式較為單一，調解的功能體現和作用發揮尚未達到應有的程度。一些地方對調解的重要地位和作用缺乏必要認同，人民調解參與度不高，人民調解組織作用發揮有限；一些當事人認識不到位，往往偏重選擇司法訴訟和行政解決途徑來解決矛盾糾紛；一些法官在處理具體案件時也出現一定程度上“重裁輕調”的現象。

二是人民調解的參與和運行缺乏制度化保障。在各地試行的大調解機制中，人民調解在案件來源、經費保障、調解程序、調解效力、調解人員的培訓提高和資格認定、與司法調解和行政調解的彼此銜接等諸多方面缺乏制度化、規范化的保障，致使人民調解缺乏必要的公信力。這也是不少民事糾紛當事人不找人民調解員而徑直訴到法院或找行政機關解決的重要原因之一。當法院和行政機關難于應對眾多矛盾糾紛時，一些非規范的救濟方式應運而生，如宗族性組織就介入調解，一些非法組織如“討債公司”，甚至黑社會勢力也乘虛而入，帶來新的社會問題。

三是各種調解方式缺乏有機的協調整合，沒有形成真正意義上的“大調解機制”。主要體現在：行政調解方式內部的協調配合基本處于各自為政狀況；人民調解方式內部的協調配合關系不夠明晰，一定程度上阻礙了調解作用的有效發揮；司法調解、行政調解和人民調解分屬不同系統，彼此間缺乏協調配合。調解方式協調不夠，甚至缺位，社會矛盾得不到及時化解，導致黨委政府信訪總量居高不下。一些民眾在了解掌握黨委政府不愿矛盾糾紛激化的心態后，通過越級上訪對政府施壓，助長了“鬧訪”、“纏訪”行為和個別人“大鬧大解決、小鬧小解決”的不良心態，不僅不利于矛盾的緩解，更有礙矛盾糾紛預防機制的建立。

四是大調解機制的試行缺乏必要的理論支撐和立法保證。目前，一些地方試行大調解機制多屬于經驗型做法的推廣，少有理論上的總結和提升，缺乏必要的理論支撐。近年來一些學者對國外流行的ADR形式（審判外糾紛解決方式）有所介紹和研究。我國的大調解機制對ADR如何借鑒吸收目前還缺乏系統的實證和對比研究。試行的大調解機制由于涉及面廣，其規范運作中的許多問題都需要通過統一的立法來解決，國外ADR所以能夠成為一種潮流，其中很重要的原因就是實行這一做法的國家，都有相應的立法將其納入法制運行的軌道。

三、構建多元化社會矛盾糾紛解決機制的基本原則

構建“預防為主、調解優先”多元化社會矛盾糾紛解決機制，目的在于超越現行的矛盾糾紛苗頭排查和預警的一般做法，突出對矛盾糾紛的預見分析和防范，采取先調解后訴訟的化解模式，發揮好調解簡便高效、變通妥協和成本低廉的優勢，重構大調解機制，擴大

調解覆蓋面，提高公信力，使之成為化解矛盾糾紛、維護和促進和諧社會建設的重要途徑。這是在現代法制社會下，應對新的社會問題，加強社會管理的有效手段，必須遵循以下基本原則：

1.必須堅持黨委政府統一領導、相關部門協調配合、民間力量廣泛參與，構建共同負責、分工協作的工作格局。該機制涉及司法、行政和民間資源的整合，離開黨委政府的直接領導，一切工作都將無法開展。要在現有法律框架下，推行機制的總體文件應以黨委政府的名義下發，規范黨委政府直接領導和協調職能，并對領導小組和辦事機構的設置及其職權職責、矛盾糾紛的調解處理流程、經費保障等重要問題做出明確規定。

2.必須堅持以司法行政機關為主原則，完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的機制。適應社會矛盾糾紛大量增加和加強矛盾預防的需要，應堅持以人民調解為主體。要整合以人民調解委員會為主，其他民間社會資源廣泛參與的人民調解機制。司法行政機關的業務管理包括了法制宣傳、律師公證、法律援助、基層司法服務、人民調解等，涉及大量民間和半官方組織，與民間資源聯系廣泛，在公民社會培育中，這種民間資源優勢，對和諧社會建設作用巨大。因此，構建大調解機制應以司法行政機關為主。上海、武漢等地已開始實踐在黨委政府領導下，以司法行政系統為主構建大調解機制。要將司法行政機關作為大調解機制領導機構的常設機關，通過資格許可、經費撥付、負責人的批準等方式強化對現有人民調解組織的管理，司法行政機關應成為大調解機制領導機構的常設機關，具體負責大調解機制的日常事務，保證調解工作納入機制性常態化管理。要規定司法行政機關與有關部門配合參與相關糾紛的調解，建立專業性的調解機構，如建立民間的醫患糾紛調解機構參與行政調解。要重視司法調解與人民調解銜接，對仍能調解的案件在進入訴訟程序后，法院可以委托人民調解組織調解。

3.必須堅持公共法律服務理念，把預防和化解矛盾糾紛保障納入政府公共財政預算。新機制由傳統的主要依靠信訪、公安、法院以及各級政府等行政資源來化解矛盾糾紛的模式轉變為更多地借助民間資源（律師、人民調解員、各行業專業人員等）實現矛盾糾紛的多元化解決模式。在大量節省行政資源及經費的同時，也要看到，某些必要的支出，需要納入政府公共財政預算，如政府聘用法律顧問費；為建立激勵機制來鼓勵更多的民間資源介入調解工作，對調解矛盾糾紛成功的獎勵費；人民調解員定期培訓費；矛盾糾紛當事人中弱勢群體或符合法律援助條件的減免費用和法院訴訟費等等。考慮到一些社會矛盾糾紛的復雜性，還可單列必要的專項經費，聘用畢業于法律院校的優秀大學畢業生或具有豐富法律實踐經驗的退休法官、檢察官、警官等為首席調解員，充實到調解的各個關鍵崗位，提高調解的專業化水平，保證調解成功率。

4.必須加大立法論證，適時將黨委政府的相關政策上升為地方性法規。構建多元化的矛盾糾紛解決機制，必須以相應的制度作保障。目前，盡管可以以黨委政府的規范性公文推進協調機制的建設，但這一做法缺乏持久性的制度保障。應當從立法上早作準備，通過行政立法，明確規定參與機構的法律地位、法律責任、參與程序、資金保障、組織網絡模式等，推動調解方式的聯動，鼓勵法律中介機構的有序介入，擴大糾紛受理范圍，提高調解協議書的法律地位和社會公信力，促進預防機制的建立。

四、構建多元化社會矛盾糾紛解決機制的對策建議

（一）構建社會矛盾糾紛的預防機制

1.決策風險評估機制。決策行為影響著社會情緒的集聚和釋放，關系民心向背；政策科學過程是科學發展觀在決策方面的具體體現。決策要充分借助“外腦”，發揮專家學者及律師等專業技術人才的作用，促進決策的科學化、民主化和法制化。在依法決策過程中，尤其要發揮好律師等法律工作者的積極作用。由司法行政機關牽頭，組織經驗豐富、業務能力強、社會代表面廣的律師組建法律顧問團，參與到黨委政府重大決策的制定過程當中，為各級政府和部門的重大政策和項目提供法律論證、風險評估和法律解決方案，有效規避法律風險和預防可能引發的矛盾糾紛，最大限度地實現社會矛盾糾紛的被動預防為主動預防、事后處置為事前預防。

2.法制宣傳導向機制。主流性法制導向，是引導社會情緒、釋放社會控制壓力、培育公民法制精神、推進依法治國的重要手段。應由司法行政部門牽頭，建立相關政府部門、基層司法所人員、人民調解員和律師、基層法律服務工作者等廣泛參與，覆蓋面廣、影響力大的社會法制宣傳導向機制。凡涉及重大改革事項推進、土地征用和重點工程拆遷安置等事關社會穩定、群眾切身利益的事項，先期進行法制宣傳，使群眾明白重大決策出臺是符合法律法規的，是以保障其利益為最終目的的，從而贏得廣大群眾理解支持，確保各項改革政策和措施的順利實施。

（二）推進社會矛盾糾紛大調解機制的建設

1.建立矛盾糾紛調解中心。綜合性矛盾糾紛調解組織的建設是確保大調解工作規范化、制度化進行的基礎。要在市、縣兩級建立代表黨委政府行使調解矛盾糾紛職權的綜合性辦事機構--矛盾糾紛調解中心，在地方黨委政府統一領導下，以司法行政部門為主體，由法院、公安、信訪、建設、國土等重點部門共同參與，綜合動員和協調各方資源，強化對矛盾糾紛信息的全面了解與掌握，減少和避免矛盾糾紛掌握中的盲點，增強應對和處置社會矛盾糾紛的主動性，保證調解工作的權威性、有效性和公正性。

2.構建功能互補的部門銜接調解機制。一是訴訟中調解機制，與法院銜接。在人民法院建立人民調解工作室，對經人民法院引導、當事人自愿調解的案件進行調解。在當事人自愿的前提下，通過訴訟中調解化解當事人之間的矛盾糾紛，盡量避免矛盾糾紛進入訴訟程序。一方面解決當前基層法院案件持續上升，法官審案壓力過大的問題，另一方面為雙方當事人提供一種更為經濟、便捷和平和的糾紛解決方式，實現節約糾紛解決成本、追求效益最大化的目標。二是非刑事案件調解機制，與公安銜接。建立鄉鎮司法所和公安派出所銜接的非刑事案件調解機制，對過去由派出所民警調解的一般民間矛盾糾紛，轉為由司法所進行調解。鑒于司法所目前編制人員有限，可考慮聘請退休警官、法官、檢察官或法律專業大學畢業生為首席調解員專門從事調解工作。三是信訪案件調解機制，與信訪銜接。在信訪局內設矛盾糾紛調處室，委派律師或人民調解員值班，現場調解矛盾糾紛并引導信訪人以理性合法的方式反映訴求。四是重點行業調解機制，與相關部門銜接。在醫療、交通、房地產、勞動保障等矛盾糾紛較集中的領域和行業，由司法局牽頭組織具備專業知識并熱心調解的人員組建行業人民調解組織，并建立與行業主管部門的聯動機制。

（三）引導矛盾主體合理通過訴訟解決社會矛盾糾紛

1.引導矛盾主體通過合法途徑表達訴求。經調解無效，確實無法達成調解協議的，參與調解的工作人員應當告知當事人解決矛盾的其他合法途徑，并引導當事人通過合法途徑解決問題，盡可能避免矛盾糾紛激化的情況發生。

2.盡最大努力搞好法律援助。對符合法律援助條件的當事人，調解人員應告知其具有申請法律援助的權利，并通知法律援助機構為其辦理法律援助事宜，做到應援盡援，讓當事人感受到政府的關心和幫助，通過法律途徑解決糾紛。

(提供單位:發布時間:2008-11-25錄入用戶：admin-swzys)

第三篇：走向公正和諧之路——以ADR視角審視訴訟調解與人民調解的銜接研究與分析

走向公正和諧之路——以ADR視角審視訴訟調解與人民調解的銜接

陳沖

有社會便有糾紛，糾紛的解決是社會的內在需要。糾紛的解決有多種方式，有當事人之間的自行協商、交涉、和解，也有外力介入的調解、仲裁、行政決定直至審判。在中國傳統社會，受儒家“禮治”“無訟”思想的影響，人們對一般的民事糾紛采取的解決途徑更多的是調解而非訴訟。發源于革命根據地時期、成型于20世紀50年代的人民調解制度，迎合了這種歷史傳統，在建國后解決了大量的民間糾紛。隨著市場經濟的發展，傳統社會的轉型，人民調解出現了逐漸萎縮的趨勢，被西方法學家譽為“東方之花”的人民調解制度似乎已蛻變成了“昨日黃花”。而有意思的是，在過去的20年中，當代西方社會對調解作為糾紛解決途徑卻表現出了空前的關注，儼然已視調解為最重要的“替代性糾紛解決方式”(ADR)。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國務院辦公廳轉發《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》后，完善人民調解制度，加強人民調解在我國糾紛解決機制中的作用，使人民調解與訴訟制度相銜接，已成為一重要理論和實踐問題。據筆者掌握的有限資料，對于兩調銜接，理論界和實務界目前更多關注的是微觀操作層面的問題，如法院加強對人民調解工作的指導、提高調解人員的素質、擴大人民調解的范圍、賦予人民調解協議的效力等。本文愿從整個民事糾紛解決機制的宏觀角度，借助ADR理論，來審視訴訟調解與人民調解的各自功能及關系，探討兩調的銜接方式及程序。

ADR乃Alternative Dispute Resolution 的縮寫，可漢譯為“替代性糾紛解決方式”，也可根據其實質意義譯為“審判外糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”，是各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。它既包括當事人自行達成的和解，也包括各種專門設立的糾紛解決機構的裁決、決定，既包括傳統意義上的調解，也包括各類行政機關所作出的裁定。西方國家推行ADR，主要緣由于應對“訴訟爆炸”而引起的司法危機，但其深層次的價值和社會需求在于：“現代社會和當事人在利益、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化，本質上需要多元化的糾紛解決方式，需要更多選擇權”。

根據主持糾紛解決主體的不同，ADR主要可分為：(1)民間團體或組織的ADR，如各國仲裁機構的仲裁、我國的人民調解、日本的交通事故紛爭處理中心、美國的鄰里司法中心等;(2)國家行政機關所設或附設的ADR，如勞動爭議仲裁、消費者協會調解等;(3)司法ADR(又稱法院附設ADR)，即雖不同于審判，但與訴訟程序相關聯，或在法院主持下的糾紛解決制度。按上述分類，人民調解應當歸為民間團體ADR，而訴訟調解可類歸為司法ADR(我國的訴訟調解嚴格意義上而言，尚不能稱之為司法ADR，下文將專門論及)。

一、人民調解與訴訟的各自功能及關系

從多元化的糾紛解決機制角度來審視，人民調解與訴訟最大共同點在于均是中立的第三者介入下的一種糾紛解決方式，根本目的都是保障社會秩序的良性運轉。但兩者間也存在明顯的區別。體現在以下幾點：

1、是否具備強制性不同。人民調解最大的特征是群眾性和自治性，而訴訟的顯著特征是國家的強制性，體現的是國家公權力對私人糾紛的干涉。

2、是否具有終局性不同。作為人民調解結果的調解協議不具備法定的強制執行力，而訴訟的裁決結果則具有最終性，即一個糾紛經過訴訟解決以后再也不可以采取其他方式來解決。

3、受案范圍不同。人民調解與訴訟在糾紛解決范圍方面存在諸多重合，但也有諸多不同。根據司法部《人民調解工作若干規定》第二十條的規定：“人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。”由此我們看出，人民調解委員會處理的民間糾紛，有相當部分如發生在家庭成員、鄰里、同事、村民間的婚姻糾紛、財產糾紛、損害賠償糾紛，與人民法院受案范圍是重合的。但兩者受案范圍也有諸多不同。相當一部分人民調解受理糾紛，不具備訴的要件，不能納入訴訟范圍。而相當一部分技術性、專業性糾紛，則不宜納入人民調解范圍。

4、程序的便利性、糾紛解決成本存在不同。一般而言，訴訟具有的正式性和規范性，加上“程序正義”的要求，都使得訴訟程序都比較復雜、嚴格，甚至很繁瑣，因而訴訟活動耗時、費力，成本較大。而相較而言，人民調解則沒有強制性規定，比較靈活自由，強調糾紛當事人的自主性，程序上簡單、快捷，省時、省心、省力。

人民調解與訴訟調解雖有諸多區別，但因兩者受案范圍存在諸多重合，從ADR理論角度審視，兩者又存在聯系。人民調解作為諸多ADR中的重要方式之一，系糾紛解決的“第一道防線”，而訴訟則是糾紛解決的“最后一道防線”。加強人民調解工作，將能有效減輕訴訟的負荷。人民調解等ADR的成功運作，將能滿足多元化的社會對于糾紛解決途徑和方式的多元化需求。人民調解等ADR形式為人們的協商、溝通和對話創造了良好的條件和氛圍，能夠使當事人通過法律的、道德的、習慣的手段，簡便、迅速、高效地解決他們之間的糾紛，實現利益與效率的雙贏。訴訟并非是一種完美的糾紛解決機制，而是一種高成本的糾紛解決機制。加強人民調解等ADR制度，不僅僅是形勢的需要，更是一種理性的回歸。

二、人民調解與訴訟的正確定位

人民調解作為我國一重要的ADR方式，如何正確定位其在多元化糾紛解決機制中的位置，使其與訴訟能有效銜接，訴訟作為最終的糾紛解決方式，如何正確看待人民調解的訴訟替代作用，使其與人民調解等ADR能正確銜接，是當前一重要理論課題。從不同的角度審視，可能會得出不同的結論。本文以為，運用ADR理論，從多元化的糾紛解決機制角度，來審視這一命題，得出的結論可能有助于從宏觀角度把握這一命題，目前兩者銜接上存在的困惑和問題也能迎刃而解。

人民調解的正確定位是社會矛盾糾紛的“第一道防線”，人民調解只能加強而不能削弱。要充分發揮人民調解的訴訟替代作用，使大量婚姻、家庭、侵權糾紛解決在基層，通過溝通和說服，促進人際關系的和諧，維護社會關系的穩定和融洽。人民法院應當積極發揮訴訟職能，支持和指導人民調解發揮自身職能。但人民調解的自治性、群眾性等民間調解特性，決定了人民調解不是一種萬能的糾紛解決方式，它不能替

代仲裁、行政裁決等有效的ADR形式，更不能以犧牲、剝奪當事人訴權為代價，讓人民調解成為法院訴訟的前置程序。

訴訟的正確定位是糾紛解決的“最后一道防線”，而不應成為第一道防線或唯一一道防線。首先應當承認，訴諸法院的權利對公民而言系一種憲法權利，這種權利不得以任何形式剝奪。但這并不意味著法院壟斷糾紛解決，相反我們應在保障司法成為最后救濟手段的同時，要讓當事人知道訴訟不是唯一的解決糾紛的手段，而且也不一定是最圓滿的救濟手段，法院應當向當事人提供替代訴訟的糾紛解決機制的信息，并鼓勵當事人利用ADR機制來解決糾紛。

目前，訴訟與人民調解等ADR在銜接上存在一些問題，其成因有制度層面上的(典型如道交法將原行之有效的行政調解程序弱化)，也有操作層面上的(典型如勞動仲裁的運行現狀)。人民法院在當前應按肖揚院長在全國人民調解工作座談會上的“不缺位、不錯位、不越位”的精神，支持和指導人民調解工作，使人民調解在解決社會矛盾糾紛中發揮重要作用。在銜接上應注意避免兩個傾向。一是避免將人民調解作為強制性訴訟前置程序的傾向。法院立案部門在訴前向當事人提供替代訴訟的糾紛解決機制的信息，并鼓勵當事人利用ADR機制來解決糾紛是必要的，但是否采用取決于當事人的合意，不能強制當事人采用。二是避免將人民調解協議效力絕對化傾向。有學者建議賦予人民調解協議強制執行力，這種建議是絕對有害的。人民法院對人民調解協議依法負有審查監督之責，在審查中應注意維護人民調解的威信，但不等于人民調解協議全盤有效，對于確存在司法解釋所規定無效情形的，應當否定其效力。

三、訴訟調解與人民調解的有效銜接形式—司法ADR

司法ADR是ADR的一種形式，是在ADR的基礎上發展起來的。司法ADR也稱為法院附設ADR(Court Annexed ADR)，是指以法院為主持機構，或者在法院的指導下，所采取的與訴訟程序不同的非訴訟糾紛解決程序。司法ADR的設置理念與ADR理念是一樣的，“如果糾紛能以替代性方式在訴前得以化解，則訴訟則是多余的。如果糾紛在進入訴訟后，能以某種方式在審前得以化解，則審判則是多余的”，訴訟程序被細分為審判程序與非審判程序。司法ADR的種類有很多，但最普遍的司法ADR形式為法院附設調解制度。

法院附設調解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亞、新西蘭被普遍地采納。我國訴訟程序中也有類似的ADR形式，即訴訟調解制度。

我國的訴訟調解制度嚴格意義而言尚不能稱之為司法ADR，它僅是區別于判決的一結案方式，尚未從程序上確定其非訴程序地位。調審合一的現狀、法院的考核機制、法官的調解偏好，強制調解、以判壓調、以拖促調等違反當事人合意現象的發生，曾使調解制度一時備受責難。事實上，調解制度有其存在的合理性，從法院近年來較高的調解率也可見一斑，不過應對其運行中的弊端進行合理改造。理想的模式是將調解設置為與審判程序并行的非訴程序，將傳統調解向司法ADR轉型。調解程序存在于一審程序的準備階段，糾紛被提交訴訟后，可根據當事人的合意或強制進入調解程序，調解達成協議的，由人民法院制作調解書予以確認，調解不成的則進入審判程序，調解程序不能對不接受調解的當事人作出實體上的不利處理。西方國家主持法院附設調解的主體通常有退休法官、相關行業專家或法院的輔助人員。就我國而言，大部分案件只能由審前法官或法官助理主持調解程序，但就利用社會力量主持調解程序而言，最理想的主體莫過于現有的人民調解員。人民調解員與來自社會其他階層的人士相比，具有獨特的組織優勢和社會資源優勢，對人民調解工作的管理和調解協議的效力認識上具有法律上的依據和保障，這是邀請其他社會人士參與訴訟調解替代工作所無法具備的。

讓人民調解員參與訴訟調解，實現在法官主導下訴訟調解適度社會化，國內已有法院付諸實踐，如上海長寧區法院將人民調解員任命為人民陪審員參與訴訟調解模式，還有如江蘇響水法院將人民調解員聘任為特邀調解員參與訴訟調解模式，都取得了較好的經驗和成果。這樣做有以下幾個好處：

1、選聘人民調解員參與訴訟調解，實現訴訟調解的適度社會化替代，一定程度上可減輕法院民事法官的工作壓力，法院可以騰出力量指定專人負責人民調解的指導工作;

2、人民調解員參與訴訟調解，使人民調解員在法院接受了扎實的業務指導和鍛煉，可形成對人民調解員的長期輪訓新機制;

3、人民調解員在司法ADR程序中參與訴訟調解，實現了人民調解訴訟替代工作與訴訟活動銜接的零距離，消除了中轉環節，打破了信息交流與工作銜接的時間與空間障礙，使得人民調解工作與訴訟活動的銜接更具有操作性;

4、人民調解員來自基層，熟悉社會，了解民情民意，人民調解員參與訴訟調解，更注重從社會道德標準的角度對案件進行評判，將社會公眾的良心和善惡標準、是非觀念融入調解過程中，能有效克服法官因職業習慣所形成的不良思維定勢，使調解結果更加貼近民眾，更能反映社會的價值觀念和道德準則，更能為社會所接受。

在今天，人們已經充分認識到訴訟審判所能處理解決的糾紛其實是極其有限的，而且在高度專門化、技術性的訴訟程序中真正妥善的糾紛解決往往不易獲得。因此，必須加強訴訟外替代性糾紛解決機制(ADR)的構建，即使進入訴訟后，程序的設計也應進行適當的分流，應進行司法ADR的構建。兩調銜接，也不應僅僅局限于從微觀角度探討銜接的具體途徑和方法，如能從整個多元化糾紛解決機制的角度來審視，兩調銜接的視野顯然將更加開闊，意義也將更為重大。

第四篇：最高法院、中國保險監督管理委員會關于在全國部分地區開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知

最高人民法院、中國保險監督管理委員會關于在全國部分地區開展建立保險糾紛訴訟與調解對接

機制試點工作的通知

法〔2012〕307號

各省、自治區、直轄市高級人民法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院，各保監局，各保險行業協會：

為貫徹中央關于訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革的總體部署和人民法院“調解優先、調判結合”的工作原則，充分發揮保險監管機構、保險行業組織預防和化解社會矛盾糾紛的積極作用，依法、公正、高效化解保險糾紛，最高人民法院與中國保險監督管理委員會決定在全國部分地區聯合開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作（試點地區名單附后）。現就有關事項通知如下：

一、工作目標

1.建立、完善保險糾紛多元解決機制，促進依法、公正、高效、妥善化解矛盾糾紛，為保險糾紛當事人提供更多可選擇的糾紛解決渠道，維護各方當事人的合法權益，推進保險業持續健康發展。

二、工作原則

2.依法公正原則。保險糾紛訴訟與調解對接工作應當依法、公正進行，嚴格遵守法律、行政法規、司法解釋規定的程序，充分尊重當事人意愿，不得強制調解；相關調解工作不得損害當事人及利害關系人的合法權益，不得違反法律的基本原則，不得損害社會公共利益。

3.高效便民原則。開展保險糾紛訴訟與調解對接工作，應注重工作效率，不得以拖促調，不得久調不決；應根據糾紛的實際情況，靈活確定調解的方式、時間和地點，盡可能方便當事人，降低當事人解決糾紛的成本。

4.積極穩妥原則。建立保險糾紛訴訟與調解對接機制采取先試點、后推廣的方式進行，試點地區法院和保險監管機構應積極探索，穩妥推進，認真總結和積累經驗，待條件成熟后，逐步在全國其他地區推廣。

三、工作要求

5.試點地區法院和保險監管機構應充分認識此項工作的重要性，加強組織領導，建立健全制度，不斷提高保險糾紛訴訟與調解對接工作的公正性和公信力。

6.試點地區法院可以根據《最高人民法院關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》（法〔2012〕116號）的精神，建立特邀調解組織名冊、特邀調解員名冊。要健全名冊管理制度，向保險糾紛當事人提供完整、準確的調解組織和調解員信息，供當事人自愿選擇。要充分利用法院訴訟與調解對接工作平臺，有條件的法院還可以提供專門處理保險糾紛的調解室，供特邀調解組織、特邀調解員開展工作。

7.保險監管機構應加強對保險行業調解組織的工作指導，監督其規范運行。應指導當地保險行業協會建立行業調解組織并明確調解組織經費來源，協助保險行業調解組織建立、完善調解員遴選制度，為調解提供穩定資金和人員保障。

8.保險行業協會負責保險行業調解組織的建設和運行管理，完善工作制度和程序，制定調解員工作規則和職業道德準則，加強對調解員的培訓，不斷提高調解員的業務素質和調解水平，推動調解工作依法公正的進行。

9.試點地區法院要在尊重當事人意愿的前提下，按照《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發〔2009〕45號）的相關規定，采用立案前委派調解、立案后委托調解等方式，引導當事人通過保險糾紛訴訟與調解對接機制高效、低成本地解決糾紛。

10.保險監管機構應引導保險公司積極通過保險糾紛訴訟與調解對接機制處理矛盾糾紛，敦促其積極履行調解、和解協議。

11.根據《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發〔2009〕45號）、《最高人民法院關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》（法〔2012〕116號）及民訴法的相關規定，保險糾紛當事人經調解組織、調解員主持調解達成的調解協議，具有民事合同性質，經調解員和調解組織簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。經人民法院確認有效的調解協議，具有強制執行效力。

12.試點地區法院和保險監管機構、保險行業協會應通過多種途徑，加大對保險糾紛訴訟與調解對接機制的宣傳力度，加強公眾對該糾紛解決機制的了解和認識。

13.試點地區法院和保險監管機構應加強合作交流，建立溝通聯系和信息共享機制，確定聯系部門和聯系人，及時就保險糾紛訴訟與調解對接工作中遇到的問題進行協商，提高調解質量和效率。

14.最高人民法院民二庭與中國保險監督管理委員會保險消費者權益保護局具體負責對試點工作的指導。各試點地區法院所在轄區的高級人民法院或中級人民法院應指導、督促、檢查其轄區內的試點工作，并注意總結試點經驗，確保試點工作順利進行。試點地區法院和保險監管機構在試點工作中遇到的問題，應及時層報最高人民法院和中國保險監督管理委員會。

15.非試點地區的人民法院、保險監管機構和保險行業協會可以積極探索保險糾紛的多元解決方式，借鑒試點地區的成功經驗，為保險糾紛訴訟與調解對接機制的建立和完善奠定良好的基礎。

附件：建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點地區名單 最高人民法院

中國保險監督管理委員會 2012年12月18日

建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點地區名單 北京市

山西省太原市

內蒙古自治區呼和浩特市

遼寧省沈陽市、大連市

吉林省長春市

黑龍江省哈爾濱市、大慶市 上海市 江蘇省

浙江省杭州市、寧波市

安徽省合肥市

福建省福州市、廈門市 江西省

山東省濟南市、青島市

河南省許昌市

湖南省長沙市

廣東省深圳市、佛山市

廣西壯族自治區南寧市

海南省海口市 重慶市

四川省成都市

云南省昆明市

陜西省西安市

甘肅省蘭州市

青海省西寧市

寧夏回族自治區銀川市

新疆維吾爾自治區烏魯木齊市

第五篇：湖南省情與決策咨詢研究課題項目“和諧社會視野下非訴訟糾紛解決機制研究”立項

湖南省情與決策咨詢研究課題項目“和諧社會視野下非訴訟糾紛解決機制研究”立項

課題類別：湖南省省情與決策咨詢研究 省級課題

課題名稱: 和諧社會視野下非訴訟糾紛解決機制研究

項目編號: 2013BZZ155

課題承擔單位: 湖南司法警官職業學院政教部、執行系、法律系

寧鄉縣司法局

課題負責人：賀志明湖南司法警官職業學院政教部主任、教授

主要研究人員：

李云峰湘潭大學法學院兼職教授、碩士生導師

湖南司法警官職業學院黨委書記、研究員、執行系教授羅旭湖南司法警官職業學院執行系主任、政教部教授劉最躍湖南司法警官職業學院法律系副教授、教務處處長侯啟舞湖南司法警官職業學院法律系講師、副主任

王艷艷湖南司法警官職業學院政教部教學干事

周愛民寧鄉縣司法局干警

喻普軍寧鄉縣司法局白馬橋鄉司法所所長