第一篇：論農村土地承包經營權糾紛問題（定稿）

論農村土地承包經營權糾紛問題

內容摘要：隨著“三農”問題日益成為社會的熱點，我國廣大農村地區得到的社會各界的廣泛關注。農村中最讓人關注的莫過于農村土地，在這樣的關注下且伴隨著社會經濟迅速發展的大背景，農村土地承包經營權引發的糾紛不斷增長。雖然在《農村土地承包法》頒布后，農村土地問題得到了一定程度的解決，但并沒有徹底解決土地承包經營權引發的糾紛，因此進一步探討農村土地承包經營權的法律問題，對于落實“三農”問題，推動農村經濟發展的進程都具有重要意義。

關鍵字：土地承包經營權 原因 解決措施

土地作為農民最基本的生存和生產要求，在市場經濟運行規則的推動下，我國農村的土地承包經營權市場化勢在必行1（農村土地承包經營權糾紛的成因及解決路徑）。在具體的實踐中，農村土地承包經營權引發諸多糾紛，存在眾多弊端。國家為解決這一問題也作出了相應的努力，如 2002年8月制定的《農村土地承包法》于2003年3月1日起實施以及自2005年9月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》。這些相關的法律法規為農村土地承包糾紛解決提供了有力的法律依據，加大了對土地承包經營權的保護力度。但隨著我國經濟的不斷發展，農村改革的不斷深入，農村土地承包經營權涉及的問題越來越多，也越來越復雜。

一農村土地承包經營權的概述

1農村土地承包經營權的概念

土地承包經營權是指自然人或集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的占有、使用、收益的權利。2而土地承包經營權糾紛是指當事人之間因承包土地的使用、收益、流轉、收回以及承包合同的履行等事項發生的爭議。

2農村土地承包經營權的法律屬性

農村土地承包經營權的法律屬性在相關法律法規并沒有作出明確清晰的規定。學界中有債權說和物權說兩種主流說法，亦有少部分學者支持土地承包經營權是一種新型物權。

主張債權說的學者認為，土地承包經營權是以承包合同為基礎構建的，屬債權性。而支持物權說的學者從物權的一般概念(對物的管理、支配、收益和排他干涉)出發，依據物權法定原則和我國《民法通則》第八十條第二款關于土地承包經營權的規定，第五章第一節(被公認是立法對物權關系的確定)，認為土地承包經營權系物權性的。3（農村土地承包經營權法律屬性）

在各種學說爭論不休之際，梁慧星學者作出了一客觀合理的總結“關于土地承包經營權，百家爭鳴，仁者見仁，智者見智，各種主張皆有一定的理論支撐。有的學者認為，債權說與物權說平分秋色，實際上只是采取了不同的判斷標準和方法而已。債權說是基于具體權利的普遍形成過程的實證判斷，物權說是基于抽象權利的法定原則和規定的邏輯推論。”4(梁慧星主編：《中國物權法研究》，法律出版社，1998年版)。

二農村土地承包經營權糾紛多發的原因

1農民對土地的依戀是引發農村土地承包糾紛的原因之一

我國是傳統的農業大國，封建時代小農經濟發達，農民深深扎根于土地，依靠在土地的勞動來維持簡單的生活，因此對土地有較強烈的感情。而我國雖然土地廣闊，但人口眾多，人均耕地明顯不足。除了總體供應充足與人均不足這一對矛盾外，因為工業化的進程，實際可耕地面積不斷減少，農民可使用的土地減少，依賴性更強烈，因而引發了眾多維護自身土地承包經營權的糾紛。

2我國農民的惜地意識和法制意識不斷增強是引發農村土地承包糾紛的原因之一。

國家為解決“三農”問題，對農村農業政策作出重大戰略調整，采取了一系列的惠農政策，如農業稅費減免和一定補貼的具體政策措施。這樣導致了農民收益發生變化，農民重新重視了土地的價值，種地惜地的意識也逐漸高漲。加之進城打工人數之多，就業嚴峻，農民紛紛返鄉耕種土地，導致一些原先被棄耕的土地，又被爭相耕種，甚至當初自愿流轉承包土地的農民現在又想自己耕種而反悔。由此產生的爭執和矛盾演化為大量的土地承包經營權糾紛。

社會上法治思想的宣傳，使農民的法制意識不斷提高，有意識地進行維權活動，爭取屬于自己的土地承包經營權的利益。有維權活動必定會產生糾紛。

3土地承包經營權的流轉不規范是引發農村土地承包糾紛的原因之一。

我國《物權法》對農村土地承包經營權有作出一定的規定，如《物權法》127條：土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立；128條：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設；129條土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人。但是由于我國在土地流轉方面法制不健全，缺少規范土地承包經營權具體如何流轉及流轉的方法、方式的法律文件，致使土地承包經營權流轉合同不規范、流轉行為不合法、導致的合同無效、流轉效率不高。

4三十年耕地承包經營權期限的法律規范與農村社會保障制度不協調，加劇了農民之間土地承包經營權矛盾是引發農村土地承包糾紛的原因之一。5（淺議農村土地承包經營權糾紛）

《農村土地承包法》第二十條規定：“耕地承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”我國《農村土地承包法》以法律的形式規定了較長的土地承包期，穩定了農村農民土地承包關系，提高了農民種田耕地的積極性，從而引導農民珍惜土地資源，杜絕掠奪性開發，實現人與自然的和諧發展。但是我國的國情就是農村人口多，人均耕地面積少，又因用于承包給新增人口的機動地、新墾地、自愿交回土地嚴重不足，致使農村很多新增人口失去了土地保障。

農村農民社會保障方面，政府和村集體雖然做了大量工作，保障了“五保戶”、困難戶的生活，農村養老保險、醫療保險制度也正在試點推行，但是目前我國完善的農村社會保障體系尚未建立，尚不能滿足目前農村農民實際生活保障需求，使得大量的農村新增人口生活保障無著。《農村土地承包法》規定的較長土地承包期與農村社會保障體系的不協調，在一定程度上加劇了“地少人多”與“人多地少”分配不均的矛盾

除了上述原因，還有一些其他原因也引發農村土地承包糾紛，例如沿用習慣做法，違法調整土地承包經營權；封建思想作祟，違法剝奪婦女的土地承包經營權及我國工業化、城市化的快速發展導致大量的土地被征用、占用，人地供求矛盾日漸突出，違法占地、搶地現象嚴重。

三農村土地承包經營權糾紛多發的解決措施

農村土地承包經營權糾紛眾多，阻礙了農村經濟的發展和農村改革的推進，因此我們必須采取切實可行的措施來解決這些糾紛且能夠從源頭上減少這些糾紛的產生。1

第二篇：十起農村土地承包經營權糾紛案例分析

十起農村土地承包經營權糾紛案例分析

（一）【案例一】陶某3年前與村委會簽訂了為期30年的土地承包合同。但近兩年陶某一直在縣城做生意，沒有時間管理土地。今年春天陶某與鄰居李某協商后，簽訂了土地轉包協議，將承包土地轉包給李某經營。村委會得知后，以此事沒有征得村委會同意為由，認定轉包協議無效，并說陶某要不承包土地，村委會就要提前收回承包土地。雙方爭執不下，陶某起訴到法院，請求法院保護其承包土地的轉包權。法院依據《農村土地承包法》的相關規定判定：陶某與李某簽訂的土地轉包協議不需經村委會同意，只要到村委會備案即可。

【評析】可以明確，陶某與李某簽訂的土地轉包協議是有效的。《農村土地承包法》第十條明確規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”該法第三十二條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”第三十四條又規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”該法第三十七條規定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”根據上述規定，陶某與鄰居李某簽訂的是土地轉包協議，不必經原發包方即村委會同意，只要報村委會備案即可。村委會以陶某不承包土地就要提前收回承包地的說法沒有法律依據。

【釋義】為了保證當事人的權利，土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉的，當事人雙方應當簽訂書面合同，書面土地承包經營權流轉合同，也是一份重要的證據，可以作為處理當事人糾紛的依據。但在實踐中，當事人基于誠實信用原則，在沒有簽訂書面形式的土地承包經營權流轉合同的情況下，已經實際將土地承包經營權流轉了。于此情形，可以認定土地承包經營權流轉合同成立。但是，應當有第三人為證。

采取轉讓方式進行土地承包經營權流轉的，應當經發包方同意。否則，土地承包經營權轉讓合同不成立。采取轉包、出租、互換方式或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。至于發包方同意與否，不影響流轉合同的成立。至于報發包方備案，最好也采取書面形式。

【案例二】李某（女）嫁到張村后，由張村村委會分給承包地2畝，雙方簽訂了土地承包合同。后李某因雙方感情不和與丈夫離婚，搬回娘家居住。張村村委會以李某已經離婚且已不在本村居住為由，口頭通知李某她所承包的2畝土地已被村里按照規定收回。李某多次同村里交涉，并證明她并沒有在娘家村取得新的承包地，要求繼續承包張村的土地，遭張村村委會拒絕。最后，失去土地的李某將張村村委會告上了法庭。法院判決：張村村委會強行收回李某承包地的行為無效，該2畝土地由李某繼續承包，并由張村村委會賠償因此給李某造成的損失。

【評析】李某在與其丈夫離婚后，盡管已回到其娘家所在的村居住，但在新的居住地并沒有取得新的承包地，因此應繼續承包其原承包地；被告張村村委會以原告李某離婚并回娘家居住為由將其2畝承包地收回，違反了法律規定，而張村的鄉規民約也不能對抗國家的法律。這里需要注意的是，婦女享有的土地承包經營權在該土地被征用時，有權依法分得土地征用所得的土地補償費。

【釋義】婦女在土地承包中的合法權益應當依法受到保護，這是農村土地承包的重要原則和內容。《農村土地承包法》第六條規定：“農村土地承包，婦女和男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。”本條對婦女結婚、離婚或者喪偶后土地承包經營權的保護作出了進一步具體的規定。

1、婦女結婚的，嫁入方所在村應當優先解決婦女的土地承包問題，在沒有解決之前，出嫁女原籍所在地的發包方不得收回其原先承包的土地。

2、婦女離婚或喪偶后，仍在原居住地生活的，其已經取得的承包地應當由離婚或喪偶婦女繼續承包，發包方不得收回；不在原居住地生活的，新居住地的集體經濟組織應當盡量為其解決承包土地問題，未解決的，原居住地發包方不得收回其原承包地。

【案例三】王某于1996年與李某（女）結婚，婚后王某到李某家生活。1997年集體重新測量土地，進行第二輪土地延包，將集體耕地承包合同的戶主簽為王某的姓名。2005年，王某與李某離婚，王某要求分割給他2334.5平方米承包地，但李某以合同內的11672.5平方米承包地系其前夫在世時就分得的土地面積，不包括后夫的承包地為由，拒不給王某分割土地，引發糾紛，提出仲裁請求：請求分割給王某承包地2334.5平方米。

經審理查明：王某于1997年3月13日將戶口遷入該村，恰好趕上了當地第二輪土地延包。王某作為該農戶家庭成員之一，對該戶所承包的11672.5平方米承包地擁有共同經營使用權。應分割給王某一口人的承包地2334.5平方米。裁決：李某從11672.5平方米承包地中分割出2334.5平方米歸王某經營使用；仲裁費用由李某承擔。

【評析】本案屬離婚引發的土地分割糾紛問題。王某在二輪土地延包前與李某結婚，并將戶口遷入女方家，屬于男到女家落戶，二輪土地延包合同戶主為王某姓名。雖然李某認為該合同內土地是其前夫在世時分得的土地面積，但其前夫在二輪土地延包前死亡，一輪土地承包關系已自然終止。根據《農村土地承包法》第十五條的規定，王某作為該集體經濟組織內部成員，作㎝為該農戶家庭的成員之一，應當對該戶的承包地擁有共同使用權。因此裁決由李某從該戶承包地中分割出一口人的承包地歸王某經營。

【釋義】《農村土地承包法》第十五條是關于承包主體的規定。農村土地家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。對農村土地實行家庭承包的，農戶成為農

村集體經濟中一個獨立的經營層次，是農村從事生產經營活動的基本單位。需要說明的是：

1、農村集體經濟組織的每一個成員都有承包土地的權利，家庭承包中，是按人人有份分配承包地，按戶組成一個生產經營單位作為承包方；

2、農戶內的成員分家析產的，一些地方的實際做法是單獨成戶的成員可以對原家庭（戶）承包的土地進行分配；若承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關系，未達成協議，且雙方均有承包經營主體資格的，應按家庭人口、老人的贍養、未成年子女的撫養等具體情況對土地承包經營權進行分割。

【案例四】武某所在村實行土地承包五年一變動政策，其兩個孩子在讀大學期間，村委會重新分配土地，孩子因戶口變動帶入學校所在地而沒能分到土地。而武某家的經濟收入主要是土地收益，所以失去孩子的承包地將更加難以維持兩個孩子的學業。法院審理了武某的訴訟請求，并依法維護了其合法的土地承包經營權益。

【評析】在本案中，需要明確的幾個問題是：第一，村里實行的農村土地承包五年一變動政策是違反法律規定的。我國《農村土地承包法》第二十條規定：耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。以上條款的規定主要是為了維護農村土地政策的穩定性。村委會實行的五年一變動政策顯然是與《農村土地承包法》的具體規定和基本精神相違背的。第二，《農村土地承包法》第二十六條第三款規定，承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。子女外地求學，戶口遷出，并非全家都轉成非農戶口。因此不符合承包法中所規定的發包方收回承包地的前提條件。第三，《農村土地承包法》省實施辦法第十條規定，統一組織家庭承包時，原戶口在本村的下列人員，依法享有農村土地承包經營權：一是解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的士官；二是高等院校、中等職業學校的在校學生；三是正在服刑的人員。第四，承包合同生效后發包方不得以任何理由變更或解除合同，發包方也不能隨便調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民（代表）大會2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準后才可以做適當調整。雖然武某的子女上學將戶口遷出，但其生活來源仍然來自農村，來自賴以生存的土地。所以，根據《農村土地承包法》及相關法規的基本精神，為了維護我國農村土地政策的長期性和穩定性，不能因為子女上學、服役等情況就剝奪其土地承包經營權。

【釋義】《農村土地承包法》第二十六條是針對我國目前小城鎮的社會經濟發展狀況所做的規定。根據本款的規定，承包方全家遷入小城鎮落戶，轉為非農業戶口的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權，并按照農業生產季節回來耕作；也允許承包方依法將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。當然，如果承包方自愿將承包地交回發包方，也是允許的。

【案例五】趙某攜帶妻子棄耕撂荒，南下深圳打工。2005年以來，中央落實一系列惠農政策，在外飽受漂泊之苦的趙某想回家繼續經營承包地。但回村后，村委會以土地已經發包給他人為由拒絕了趙某的要求。幾經協商后雙方沒有達成共識，趙某便向法院提起訴訟，要求村委會返還承包地。經過庭審，法院最后支持了趙某的訴求。

【評析】土地是農民安身立命的根本，農民棄耕撂荒大多數有著深刻而復雜的原因，農民放棄耕地不能簡單地理解為農民永久性放棄土地承包經營權。由此可見，不論發包方是否將該戶承包地與他了另行建立承包合同關系，土地承包經營權人棄耕撂荒后有要求返還承包地的，法院都會依法給予支持。

【依據】最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第六條第一款因發包方違法收回、調整承包地，或者因發包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產生的糾紛，按照下列情形分別處理：

（一）發包方未將承包地另行發包，承包方請求返還承包地的，應予支持；

（二）發包方已將承包地另行發包給第三人，承包方以發包方和第三人為共同被告，請求確認他們所簽訂的承包合同無效，返還承包地并賠償損失的，應予支持。但屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，不予支持。

【釋義】對涉及承包方棄耕、撂荒承包土地糾紛的處理需明確以下三個問題：

1、從《農村土地承包法》對承包方承包土地的保護規定和維護土地承包經營權人利益的考慮出發，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，應予支持。

2、從《土地管理法》確立的耕地保護的立法政策出發，地盡其用、維持土地的農業用途也是承包方的法定義務。這一點在《農村土地承包法》第十七條第三項規定中也有體現。

3、不論其出于何種原因棄耕、撂荒承包土地，均屬于對法定義務的違反，其主張棄耕、撂荒期間損失的賠償，是沒有合法依據的。發包方雖然不得收回承包土地，但其本著發揮土地利用價值的角度，采取措施避免承包土地荒廢帶來的損失，具有合理性。但必須明確，在承包方要求返還的時候，應當返還。

第三篇：探討農村土地承包糾紛問題

探討農村土地承包糾紛問題

改革開放以來，特別是市場經濟政策實施以來，我國農村發生了許多重大變化，其中，影響最深遠的是普遍實行了多種多樣的承包制，而土地承包制又越來越成為主要形式。土地承包制采取了集體經營與個人經營相結合的原則，使農村的經濟和生產得到完全的發揮，使農村市場經濟得到了很大的發展，還使農村土地資源得到了很好的利用。

但是，我國農村在實行承包責任制的過程中，由于個別地方政府和農村干部的政策法律意識不夠，在發包農村土地的過程中往往存在很多弊端。例如由于土地的承包，往往會造成大量的林木遭受砍伐，致使當地水土流失嚴重。土地承包問題除了有以上弊端外，還有很多的人為因素弊端，也就是現行承包責任制不健全的前提下發生土地承包爭執或土地承包合同糾紛問題，這些問題錯綜復雜，很值得商榷。

《中華人民共和國農村土地承包法》的規定中所稱的農村土地，是指農民集體所有使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。本文僅就農村土地承包發生的糾紛做些淺陋的探討。

農村土地承包發生糾紛過程中，最常見的是承包方不履行合同。如陵水英州鎮大坡村委會發包幾百畝地給三亞市某公司用于種植經濟作物，然而卻丟荒幾年，一直沒有使用。又如陵水縣黎安鎮的后牛港，承包給某商人后，其一直沒有投資利用，只是坐享其成，叫人在該港里用炸藥炸魚及網魚等。

農村土地承包發生糾紛過程中，常見的還有發包方主體不符合法律規定。如2002年三亞市鼎立農業開發有限公司訴陵水英州鎮高土管區十幾位農民農業承包合同糾紛案中，法院在審理過程中發現與三亞鼎立公司訂立土地合同的是陵水英州鎮高土村委會。而農民有些是個體承包者，高土村委會無權將農民個人承包的土地發包給他人使用。

農村土地承包發生糾紛，還有承包方沒有按照承包的原則和程序辦理，導致承包方無法使用土地。如原告北京勞可得農業開發有限公司訴被告陵水提蒙鄉曾山村委后頭塘五、六隊農業承包經營權糾紛一案，就是典型的例子。陵水提蒙鄉曾山村委會發包曾山村委會后頭塘村二、三百畝地給北京勞可得農業開發有限公司，合同上只有隊長簽名，并沒有得到法律規定村民人數的同意。

農村土地承包發生糾紛的原因很多，除以上列舉的以外，還有土地侵權發生的糾紛;承包方未經發包方同意私自發包給第三者的糾紛;因國有土地與農村集體土地權屬不清而發生的糾紛。另外還有承包者在承包期內發包方未經承包者同意又發包給他方或發包方同時把同一塊地發包不同的承包方引起的糾紛等等，不勝枚舉。那么，如何去克服或者解決這些存在的弊端和問題呢?

首先，對于農村土地承包中存在的弊端——造成破壞林木，致使水土流失或水源污染的，應當堅決制止。這是為子孫后代造福和長遠的經濟目標著想。我國的土地管理法、森林法、農村土地承包法以及當前農村經濟政策都提出對植樹造林及土地資源的保護。《當前農村經濟政策的若干問題》指出，我國農村只有走農林牧副漁全面發展，農工商綜合經營的道路，才能保持農業生態的良性循環和提高經濟效益。還指出要認真執行各項林業政策，發動群眾造林、護林、綠化祖國，增加植被，建設生態屏障。《中華人民共和國森林法》第十九條規定，禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。第三十四條第二款規定，盜伐、濫伐森林或者其他林木，情節嚴重的，依照《刑法》第一百二十八條規定追究刑事責任。《中華人民共和國土地管理法》第五十一條規定違反法律規定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，致使耕地喪失種植條件的，或因開發土地，造成土地沙化、鹽潰化、水土流失的，責令限期治理，并可以罰款。《中華人民共和國農村土地承包法》第四十六條第二款規定，承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守有關法律、法規的規定，防止水土流失，保護生態環境。

其次，對于農村土地承包合同中，由于承包方不履行合同，致使所承包的土地丟荒的，農村集體組織可以責令承包方履行合同義務，承包方拒不履行合同義務的，農村集體組織有權收回土地。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第十三條規定，發包方享有監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農業資源的行為的權利及法律、行政法規定的其他權利。第五十六條規定，當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。而《合同法》第94條規定：合同的一方當事遲延履行或拒絕履行合同義務的，另一方可以解除合同。如原告英州鎮訴被告吳興章農業承包合同糾紛中，由于被告吳興章承包了英州鎮高土管區的幾百畝地用于種植經濟作為物，但發現其種植的芒果樹老化，沒有經濟效益時，便丟荒不再管理。法院依據原告的請求判令原告英州鎮收回承包的土地。又如陵水三才鎮訴陳公存承包經營權糾紛一案，被告陳公存承包了三才鎮一座山嶺植樹造林，卻沒有履行植樹造林的任務，山嶺上除了稀疏少數再生林外，很難看到成材的林木，法院亦依法判令三才鎮收回承包地，被告陳公存不服一審法院判決，提起上訴，經二審法院審理，駁回上訴人的訴訟請求，維持原審判決。

農村土地承包中對于發包主體資格不符合法律規定的，應認定所訂立的土地承包合同無效;發包方主體資格是否合格難辨認的，應中止訴訟，告知有關當事人向有關行政部門申請行政復議，或提起行政訴訟。《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定，土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。第十二條規定，集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。承包經營土地或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務。土地的承包經營權受法律保護。第十三條規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理。《中華人民共和國農村土地承包法》第四條規定，國家保護農村土地承包關系的長期穩定，農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。第五條規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。第二十三條規定，縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。第九條規定，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。如原告三亞鼎立農業開發有限公司訴與被告符關英、符開信等人的農業承包經營權糾紛案，就發現有發包方主體不符合法律規定的情況。被告符關英、符開信等農民都是陵水英州鎮高土村民委員會的農民，高土村委會發包集體土地給三亞市鼎立公司經營經濟作物，而符關英、符開信等農民也向高土村經濟合作社承包土地種植果林，發包人高土村委會無權將農民的承包地發包給他人。本案作中止處理，等符開信、符關英等村民向行政部門作出確認集體土地使用權后另做處理。

農村土地承包合同中，還有承包方沒有按照承包的原則和程序辦理的情況，對出現的這種情況如何處理?這是目前亟需解決的問題。2002年8月29日新頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第十八條、第十九條對土地承包的原則和程序做出規定。土地承包應當遵守的原則是：(1)按照規定統一組織承包時，本集體組織成員依法平等地行使承包地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利;(2)民主協商，公開合理;(3)承包方案應當按照本法第十二條的規定，依法經本集體經濟組織成員村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表人同意;(4)承包程序合法。土地承包應當按照的程序是：(1)本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組;(2)承包工作小組依照法律、法規的規定擬訂并公布承包方案;(3)依法召開本集體經濟組織成員的村民會議，討論通過承包方案;(4)公開組織實施承包方案。應該特別強調指出的是，當前農村土地承包發生爭執最激烈的問題就是訂立土地承包合同沒有按照法律規定的原則和程序去辦。而最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第十五條規定，“承包方轉讓承包合同，轉包或者互換承包經營標的物時，違反《中華人民共和國土地管理法》關于”農民集體所有的：土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府批準“的規定，人民法院

應當認定其轉讓、轉包、互換行為無效。”第二十五條規定，“人民法院在審理依本規定第二條所起訴的案件中，對發包方違背集體經濟組織成員大會或者成員代表大會決議，越權發包的，應當認定該承包合同為無效合同，并根據當事人的過錯，確定其應承擔的相應責任。屬于本條前款規定的情形，自承包合同簽訂之日起超過一年，或雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的，對原告方要求確認該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，人民法院不予支持，但可根據實際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關內容進行適當調整。”如原告勞可得科貿農業開發有限公司訴與被告陵水縣提蒙鄉曾山村委會農業承包經營權糾紛一案，就有類似的情況。原告勞可得農業開發有限公司于1999年與被告陵水提蒙鄉曾山村委會后頭塘四、五隊簽訂了土地承包轉讓合同，承包了后頭塘廣陵坡和大園坡240畝的土地做熱帶經濟果園開發，合同簽訂后，原告投入28000元的資金對土地進行了平整，并對山坡上的樹木進行砍伐做出補償，但卻遭到了后頭塘村村民陳石吉等村民代表的反對導致無法耕作。而事實上原告承包的240畝地上還有第三人陳小軍也在承包耕作。本案的爭執也就因承包方沒有按照承包原則和程序去辦理造成的。

由此可見，要處理好當前農村土地承包糾紛問題，就必須把握好農村土地承包糾紛中政策與法律的連接點。所謂連接點就是指農村土地承包糾紛中特定的民事法律關系和特定的法律與政策連接起來的法律因素。所以我們在審理農村土地承包合同糾紛中，首先應查明農村土地承包合同糾紛的內容(情況)，并且要掌握好當前的法律與政策的規定與原則，適用與案件有密切聯系的法律與政策去處理問題，這就要求我們要不斷學習新法律、新政策，精通法律業務，善于實踐、不斷探索，這樣才能把握好農村土地承包糾紛中政策與法律的連接點。(水果忍者：http://)

第四篇：淺談農村土地承包的經營權問題

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淺談農村土地承包的經營權問題

中國自古以來就是一個農業大國，農民問題是關系到我國可持續發展的大問題，而農民問題最根本的又是一個土地問題，民以食為天，土地問題解決好了，農民的問題也就基本解決了。新中國自建國以來圍繞土地問題進行了一系列的改革和探索，出臺了不少政策和法規，筆者在參閱了一些現行法規、解釋后就我國農村土地承包經營權和抵押權問題略作淺談，如有認識不同歡迎商榷。在此之前，先簡略介紹建國以來我國土地政策的演變。

一.建國以來我國土地政策的演變。

建國以來我國土地政策的演變可以分為四個時期：㈠1949—1954年,從土地農民私有制到農業生產初級合作社的轉變;㈡1954—1958年，從初級社到高級社(人民公社)的轉變;㈢1958—1978年，農業生產受到極大的損害;㈣1978—2008，從家庭聯產承包制到新土地政策的呼喚。

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㈠.1949—1954年,從土地農民私有制到農業生產初級合作社的轉變。新民主主義時期，我國的土地政策是沒收地主土地分田到戶，實行農民土地私有制，農民向國家繳納公糧。此間，農民由于生產資料和勞動力的短缺，在一些地區出現村民以生產資料換工等形式的互助生產組。此時，農民仍然擁有土地的所有權，農民是以土地形式入股到合作社，此階段仍有十分之一左右的農民沒有加入到農生產合作社。1954年我國的第一部憲法就規定了國家所有制，即全民所有制;合作社所有制，即勞動群眾集體所有制;個體勞動者所有制;資本家所有制”等四種所有制形式，并在其第八條規定了國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”

㈡.1954—1958年，從初級社到高級社(人民公社)的轉變。由于合作化運動發展速度過猛，部分地區出現違背農民意愿強制要求入社的情況，后來出現了整頓。但這并沒有阻止合作化運動的腳步，1956年10月，中共中央在七屆六中全會通過了《關于農業合作化問題的決議》，要求到1958年春在全國大多數地方基本上普及初級農業生產合作，實現半社會主義合作化，僅3個月左右的時間就在全國基本實現了農業合作化，到1956年底，已經有大約87.8%的農戶參加了所謂高級社，但到了高級社階段，農民一入社，其土地等生產資料就歸所謂高級社集體所有了。

在土地問題上，人民公社實行的其實已不僅僅是所謂集體所有制

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了，而是一種介于集體所有制和比較高級的所謂全民所有制之間的生產資料所有制形式。中共中央1958年8月29日通過的《關于在農村建立人民公社的決議》中就其所有制問題有如下敘述：人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經包含有若干全民所有制的成分了，這種全民所有制，將在不斷發展中繼續增長，逐步地代替集體所有制，由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。”

㈢.1958—1978年，農業生產受到極大的損害。此時的人民公社無論在政策上還是在實踐中都還在向所謂更高層次”的所有制——全民所有制過渡”。一直過渡到1961初中央開始整風整社”和糾正五風”，尤其是所謂共產風”為止才基本上剎住車。但此時，全國已經有成百上千萬人，主要是農村人口，死于了1960年開始的大饑荒。

1962年9月27日中央頒行了《農村人民公社工作條例修正草案》，不再提所謂過渡全民所有制了。該條例草案第一條就明確規定農村人民公社是社會主義的互助、互利的集體經濟組織”，實行生產資料集體所有制。

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1975年，第二部憲法推翻了第一部憲法關于農村土地所有權的規定，并將中國原來實行的四種所有制形式在法律上變成了只有兩種所有制形式，即社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制”憲法第六條還第一次規定國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。這種授予國家無限制征收城鄉土地權力的法律規定從文革后期的1975年一直沿用至今，成為現今各地城市化種種剝奪農民土地和其他經濟權益的法律上的始作俑者。自那以后迄今為止，我國的所有法律仍然繼續沿用土地實行集體所有制這一條款，仍然沒有回歸剛頒行沒多久就被粗暴對待和否定掉的1954年的憲法原則：即國家按照法律保護農民的土地所有權。”

㈣.1978—2008，從家庭聯產承包制到新土地政策的呼喚。在人民公社運動30年間，生產資料的社會主義改造并沒有改變中國農業生產的面貌，相反由于生產組織形式的缺陷性使農民的生產積極性受到了極大的傷害，農民依舊為解決溫飽問題而努力著。

1978年冬，安徽省鳳陽縣小崗村生產隊的農民以敢為天下先”的精神，實行了農業大包干”，從此拉開了中國農村改革的序幕。家庭聯產承包制度解放了農村的生產力，最終上升為中國農村的基本制度，解決了億萬人民的溫飽問題。

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為了適應新形勢發展，促進我國農業生產上一個新臺階，縮小城鄉差距，實現城鄉共同繁榮。全國人民再次期盼著國家能夠出臺一系列適應當前農村、農業發展的新政策。黨的十一屆三中全會以來，我國的社會主義法制建設進入了一個新的歷史時期，法制建設擺脫了法律虛無主義思想的禁錮，重新走上了健康發展的道路，特別是在改革開放的歷史大潮下，為適應我國社會主義現代化建設的需要，一些涉及農村土地問題的法律如《中華人民共和國土地管理法》(1987月1月1日起施行)、《中華人民共和國農業法》(1993年7月2日起施行)應運而生。

二.農村土地承包中的經營權和抵押權問題

《中華人民共和國土地管理法》(1987年)對土地的所有權進行了明確規定，即中華人民共和國實行土地的社會主義公有制。該法第十二條規定集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營……土地的承包經營權受法律保護”;《中華人民共和國農業法》(1993年)對農村土地承包經營權問題都作了一些規定，但兩部法律都過于籠統，不便于操作。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議并通過了《中華人民共和國農村土地包法》，并于2003年3月1日起施行，這是我國關于農村土地承包的的第一部單行法，該法彌補了上述幾部法律的不足，更加祥細地規定了發包人、承包人的權利和

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義務，承包的原則和程序、承包合同的訂立和承包期限，土地承包的經營權和流轉權及承包土地的抵押問題。而2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》則是將農村土地經營權納入用益物權的范疇，對農村土地的經營權及相關問題進行補充性規定。

㈠農村土地承包經營權

1.土地承包經營權的定義和特征。

土地承包經營權是指土地承包經營權人依法對其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益并從事種植業、林業、畜牧業等農業生產的權利(物權法第125條)。土地承包經營權是物權法規定的用益物權，除了具有物權、用益物權的共同特征之外，還具有自己獨立的特征：⑴.土地承包經營權的主體具有普遍性。土地承包經營權的主體主要是農村集體經濟組織成員，但也可以是農村集體經濟組織成員之外的自然人、法人和其他組織。⑵.土地承包經營權的客體具有特定性。土地承包經營權的客體，是集體所有的或者國家所有由集體使用的土地，包括耕地、林地、草地、荒地以及其他依法用于農業的土地。⑶.土地承包經營權以農業生產為目的。土地承包經營權人依法可以占有、使用、收益其所承包的耕地、林地、草地、荒地等，但使用、收益的目的具有特殊性，即農業目的，具體的使用方法包括種植、養殖、畜牧等，土地承包經營權人不得將承包的土地用于非農建

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設(物權法第125條、第128條)。⑷.土地承包經營權的設立不以租金為必要。根據我國農業生產發展水平較低的現實，我國農民的自留地以滿足農民自用為目的，不以農民交納地租為要件。為了鼓勵人們對荒山、荒地、荒溝、荒灘的承包，改善生態環境，其承包經營有時也是不收租金的。

2.土地承包經營權的設立。農村土地承包法規定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由集體經濟組織發包的農村土地。對于不宜采取家庭承包方式的四荒地”等農村土地，則允許通過招標、拍賣、公開協商等方式承包經營。承包方可以是本集體經濟組織以外的單位或者個人。因此，我國農村土地承包經營包括兩種承包方式，即家庭承包方式和以招標、拍賣、公開協商的承包方式(又稱其他承包方式)。

⑴.以家庭承包方式設定土地經營權。根據農村土地承包法第22條以及物權法第127條第一款的規定，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。法律從我國農村的實際情況出發，規定承包合同無須登記即可直接設立。當然，在土地承包經營權初始設立之后，如果權利人意欲對之處分的，則為維護交易安全，應當先行辦理登記，否則，其效力不能對抗第三人。值得注意的是，土地承包經營權、林權證、草原使用證，是承包人享有土地承包經營權的法律憑證。但是，根據物權法第127條第2款的規定，土地權利證書是對土地承包經營權的一種確認。從實際情況看，承包證書的發放和登記造冊，往往滯

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后于承包合同的簽訂，不能因此就否定農戶的承包經營權。根據物權法第127條的規定，土地承包經營權自承包合同生效時成立。

⑵.以家庭承包方式以外的方式設定土地承包經營權。以家庭承包方式以外的方式設定土地承包經營權的，主要是指通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照土地承包法及國務院相關規定，不直接適用物權法的規定。

土地承包的期限，耕地為30年，草地為30年至50年，林地為30年至70年，特殊林木的承包期，經國務院行政主管部門批準可以延長。承包期限屆滿，土地承包經營權人可以按照國家有關規定繼續承包(物權法第126條)。

3.土地承包經營權人的權利和義務。

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第五篇：農村土地承包經營權流轉問題探析

農村土地承包經營權流轉問題探析

作者：包衛兵 包文兵 徐培華

摘要：規范土地流轉秩序，強化土地流轉管理，通過宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》和相關法規政策，進一步增強干部依法辦事，農民依法流轉土地承包經營權意識，從源頭上減少和預防因土地流轉而產生的社會矛盾。關鍵詞：規范土地流轉法制宣傳預防矛盾

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理與服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”近年來，隨著農業和農村經濟的發展，特別是農業產業化經營的興起和農村勞動力的轉移，農村集體土地使用權流轉的速度明顯加快，規模不斷擴大，由此引發的社會矛盾也不斷增多。因此，引導、完善、規范土地流轉行為，加強土地流轉管理，增強各級干部和農民依法流轉集體土地承包經營權的意識，為順利推進農村改革發展創造有利條件是當前擺在我們面前的重大課題。

據調查，目前農村出現的因土地承包經營權流轉而產生的矛盾，主要有以下8個方面：

1)傳統思想觀念的束縛。農民戀土情結較為嚴重，把土地作為命根子來看待，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。特別是國家取消了農業稅實行種糧補貼后，一些私下轉出土地的農民，又開始收回原有的承包地自己耕種。

2)流轉政策宣傳不到位。部分農民對土地流轉政策有誤解，有的認為土地流轉就是對承包地的重新調整，也有的怕轉出后政策一變失去承包權，就會沒有“依靠”不安全。隨著種植技術水平和農業機械化程度的提高，一家一戶的承包已不適應大機器耕作，土地向種田大戶集中，向連片化種植已勢在必行，但是少數農民仍沒有解放思想，不肯將土地流轉出來，鎮、村按照政策和法律規定又不能強制流轉，造成了高效蔬菜種植的不連片，形成了插花田。

3)土地股份合作還不被農民接受。土地股份合作是土地流轉的一種新的形式，它解決了農民最擔心的土地經營權的問題，但是由于農村高效農業的優勢剛剛顯現，農民仍沒有從土地中解脫出來。

4)土地流轉機制不健全。鄉鎮農經機構撤并后，雖然掛了土地流轉服務站的牌子，配備了人員，但由于兼職較多，土地流轉尚處于自發階段，流轉信息渠道不暢，有的鄉鎮存在著想轉轉不出，想流流不進現象。土地流轉沒有形成完善的市場體系，也沒有固定的模式，缺乏一個由上而下的網絡中介服務機構，致使土地供求雙方的信息受阻，信息渠道不暢通。

5)農村社會保障跟不上。由于農村的養老、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，尤其是年齡偏大不能外出打工的農民，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，農民對經濟未來難預測，流轉土地存在后顧之憂。

6)土地流轉缺乏必要的引導。2003年3月l日《中華人民共和國農村土地承包法》正式實施，該法僅對土地流轉最基本內容作出了框架式規定，沒有進一步細化，也不包括各地的具體情況，基層在實際工作中很難操作，土地使用權流轉還處在探索階段，政策相互銜接的缺失增加了土地流轉的糾紛和風險。同時，土地流轉還沒有成為政府各級主管部門經常性指導的工作，工作程序不明確，滿足不了當前農村土地流轉形勢的需要。

7)土地流轉不規范，缺乏契約約束。農戶間的自由流轉大多數為口頭協議，缺少書面合同，這樣一方面容易造成糾紛，另一方面土地使用權當事人普遍存在短期行為，因流轉雙方大多屬短期約定，接包方不愿對土地作較多整理投入，只求短期效益，私下流轉大多不申請，不登記，不報告，也不到相關部門備案，集體經濟組織也不加干預，流轉無序；農戶委托集

體經濟組織（統一發包的）缺少農戶委托書，手續不規范；在統一發包中，由于對預期增值認識不清或者漠視，造成農民集體利益的損害，容易出現不穩定因素。

8)土地流轉發生了使用性質的變化。一些鄉（鎮）地方政府和村委會及農戶將土地轉包給他人以后，不再過問做什么。《中華人民共和國土地管理法》第二章第十四、十五條規定：農民集體所有土地，可以由本集體經濟組織成員也可以由本集體經濟組織以外單位或個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條第二款規定：土地承包經營權流轉“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”。目前有的鄉（鎮）在土地流轉政策方面不顧法律的規定和約束，有的流轉成為營業用地、企業用地等，有的用地直接破壞種植層，承包到期無法恢復耕種，導致發包人收不回土地，造成土地荒蕪等情況而引發的社會矛盾。

在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，明確農戶對集體土地的承包權利基礎上，引入市場機制，加強土地管理等相關法律法規的宣傳及土地承包、流轉相關政策的宣傳，增強干部和農戶的流轉意識，依法辦事，從源頭上減少和預防因土地流轉而產生的各種矛盾。為促進農村土地流轉，避免矛盾，筆者提出以下思考和建議：加強“六五”普法宣傳，由于目前鄉村農民的法制意識仍然比較淡薄，農村集體土地承包經營權合理流轉仍處于摸索之中，強化普法宣傳和引導服務顯得尤為重要，圍繞保障和改善民生，深入開展普法教育。

1.1 大力進行宣傳引導。通過宣傳普及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》，引導鄉村干部積極履行職能，加強排查，及時調處土地流轉糾紛，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態，防止矛盾激化，幫助黨委和政府及農民排擾解難，避免集體上訪和越級上訪，避免糾紛的擴大。

1.2 發揮政府的服務職能。各級政府依法監督，切實保護耕地，依法進行農村集體土地承包經營權合理流轉，為土地使用權流轉提供法律服務，我國己明確“十分珍借和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，我們在保護耕地總量不減少的情況下，依法進行土地使用權合理流轉，要堅定不移地貫徹合理利用每一寸土地，切實保護耕地的基本國策，嚴禁濫占耕地，浪費土地資源，不得在基本農田內挖塘養魚，植樹造林。各級農業行政主管部門要做好土地流轉的登記管理，政策法律咨詢等工作，并逐步健立健全流轉服務組織，規范土地流轉合同，健全土地流轉檔案。

1.3 培育土地流轉中介機構。依托鄉、村集體經濟組織，培育土地流轉專門機構，為流轉雙方提供法律政策幫助，收集土地流轉信息，為土地流轉搭建平臺，既可以通過透明的市場化運作，同時為土地流轉提供各種信息服務，又可以通過建立長效的土地流轉機制，將農村土地使用權的流轉不斷推向市場。

1.4 對歷史遺留問題的清理應確定溯及年限。黨的十一屆三中全會以來，土地承包涉及千家萬戶，此后三十多年里，土地的所有權、使用權變更錯綜復雜，但對土地的變更登記、跟蹤管理從法律角度看，尚不夠嚴謹、完善。我們建議，各鄉(鎮)應摸清基本情況，對這些年來土地所有權權屬發生變化的，應適當考慮補償方式和尺度。當前，應把解決好歷史遺留問題，作為保證農村穩定的一項措施落實好。對歷史遺留問題的清理應本著尊重歷史、尊重事實和分類處理的原則來操作。從各鄉(鎮)的實際情況來看分兩個階段進行補償較為妥當，第一階段從1981年農業大包干開始到1984年第一次土地承包為止；第二階段從1984年到1999年土地調整為止，對這兩階段的補償辦法可各有側重，原則確立后，各鄉(鎮)可根據實際情況逐步解決。

1.5 強化政府的引導和服務。促進農村集體土地承包經營權合理流轉，要認真貫徹《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《中華人民共和國農村土地承包法》，進一步抓好土地使用權流轉政策的落實，把重心落腳點放在保護農民利益，促進農業增效、農民增收上。

首先，加強對穩定和完善農村土地合理流轉工作的領導。各鄉(鎮)黨政一把手要親自抓、負總責，分管領導要具體抓。加大對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等相關農業農村政策法規的宣傳教育力度。充分利用各種媒體、農村宣傳欄和黑板報等多種形式，向農民宣傳黨的農村政策，宣傳市場經濟新形勢，進一步提高農民對政策法規的了解。

其次，在土地使用權流轉方面不能一陣風，不能下指標，更不能用收走農民承包地等辦法強制推行。土地使用權流轉的主體是農戶，在承包期內，農戶有權依法自主決定承包地是否流轉的形式，任何組織和個人既不能強迫農戶流轉土地，也不能阻礙農戶依法流轉土地。由鄉(鎮)政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的“反租倒包”，不符合家庭承包經營制度，應予以制止。同時加強農村土地承包合同的管理，堅決維護承包合同的嚴肅性，一方面禁止解除未到期的承包合同，另一方面，教育農民嚴格履行承包合同約定的權利和義務。建立一套完整規范的農村集體土地承包經營權流轉程序，做到職責明確，手續完備，合同規范

2.1 堅持平等自愿、協商、有償。自愿：就是個人利益自愿服從集體利益，服從經濟建設中心，服從地方社會各項事業發展的需要，不受強迫和干涉。協商：就是對土地使用權的流轉形式、期限、經濟補償標準同農戶協商，雙方滿意后簽約。有償：就是根據上級政策，結合各鄉（鎮）實際，堅持合情、合理、合法原則，切實保護農戶的切身利益，對農民土地承包經營權流轉給予經濟補償，解決農民的后顧之憂。任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。堅持“自愿、協商、有償”的原則，在流轉雙方平等互利、協商一致的基礎上，簽訂書面流轉合同，明確雙方的權利和義務。同時，農戶之間簽訂的流轉合同，報鄉（鎮）政府和村委會備案，以便在招商引資使用土地時力求把投資者的意愿和農民的意愿結合起來，并嚴格按誰流轉誰得益的原則兌現補償政策。

2.2 不得改變土地所有權的性質和土地農用途。土地承包經營權流轉的對象是承包方依法享有的土地承包經營權，不是土地的所有權，因此，土地承包經營權流轉不得損害土地所有者的權益，同樣也不能擅自改變土地的原用途，更不能將土地用于非農建設。

2.3 流轉的期限應當限定在承包期以內。流轉合同規定的流轉期限不能超過承包合同尚未履行的剩于時間，即應當扣除承包合同己經履行的時間。例如，30年承包合同履行19年后進行土地承包經營權流轉，流轉的期限不得超過11年，即原承包合同未履行的時間。

2.4 受讓方須有農業經營能力。土地承包經營權流轉主要應當在農戶之間進行，工商企業開發農業，應主要從事產前、產后和“四荒”資源開發，（四荒：荒山、荒溝、荒丘、荒灘）應采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營。但中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶的承包地。外商在我國租賃農戶承包地，必須是農業生產、加工企業或農業科研推廣單位，具有農業經營能力，其他企業、單位不準租賃經營農戶的承包地。

2.5 同等條件下本集體經濟組織享有優先權。土地承包經營權流轉有兩個以上受讓人，只要在流轉費、流轉期限和內容等方面的條件相同，原集體經濟組織成員應當享有優先獲得土地承包經營權，以保護集體經濟組織成員享有的土地權利，也有利于避免產生糾紛。3 加快農村土地流轉及農業規模經營的途徑

3.1 加強對土地流轉必要性的宣傳。讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農民就業和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產，增加要素收入的有效手段，充分利用各種媒體，大力宣傳有關土地流轉的法律法規和通過流轉土地增收致富的典型，讓農民充分認識到，要發展農村經濟，實現“生產發展、生活富裕”的目標，就必須建立現代農業體制，發展高效農業，實現土地由分戶細碎經營向規模集約型轉變。讓農民了解政策，消除誤解，放心流轉。同時，要提高基層干部“以地生財”的意識，引導農民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。認真貫徹落實省財政廳、農林廳關于《江蘇省財政扶持農村土地流轉實施意見》，推進農村土地承包經營權流轉，促進土地適度規模經營，增加農民收入。

3.2 建立健全土地流轉管理機制。土地流轉工作是對現有農村生產關系適應新階段農村生產力發展要求的局部調整，各鄉鎮土地流轉辦公室首先要搞清楚本鄉鎮高效農業的具體范圍，在這個范圍內確立土地使用權流轉形式，明確流轉的操作程序。其次是規范流轉合同，建立流轉合同的指導、鑒定制度，防止流轉合同不規范引發流轉矛盾，例如有的鄉村流轉合同期限為50年，超過了二輪承包期限，屬于無效合同。再次是建立土地使用權流轉檔案，重點是對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉。

3.3 壯大和發展村級集體經濟，為實現承包地的“依法、自愿、有償”流轉和調整提供有力的調控能力。讓農民首先通過土地股份合作社保證其承包地收益不受損害，并從中得到更多的啟發，真正體會到土地適度集中經營所產生的看得見，抓得著的好處。建立以獎代補制度，在高效農業規劃區內，鼓勵存在插花田的農戶將土地流轉給大戶，并對流出戶給予一定的獎勵。對土地依賴較重的農戶要做過細的工作，在承包者愿意的情況下盡量給予同等條件的土地置換。

3.4 加快推進農村富余勞動力轉移。堅持以轉移農民、減少農民促進農村土地流轉。一要做大做強工業企業和城市產業，增加就業崗位，采取優惠政策鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力就業。二要大力實施小城鎮建設。發展餐飲娛樂、商業經營、物流配送等，讓中心集鎮附近的農民率先從土地上脫離出來。三要切實加強農村勞動力技能培訓。整合現有培訓資源，采取多種培訓方式，提高農民轉移就業的能力。四要繼續加大勞務輸出力度。建立城鄉統一的就業制度和勞動力市場，健全勞務協作機制和信息網絡，建立長期穩定的勞務輸出基地，切實保障農民工的合法權益，引導更多農民在輸轉中實現勞務移民。

3.5 逐步完善農村社會保障機制，盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，避免再次返鄉爭地。探索建立農村人口養老保險制度，特別要加快解決60歲以上和已經喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉土地，使農村土地向規模經營集中，從而為快速實現高效農業掃除障礙。

土地使用權的流轉，是一個較為復雜的問題，建議在國土資源管理部門，設立縣（區）、鄉、村三級土地流轉的管理機構，并賦予必要的管理職權，對與土地流轉相關的法律加強宣傳，并對土地流轉過程實行監管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同時，具體明確縣（區）、鄉、村三級流轉的監管職能，各司其職，使土地流轉管理更趨優化，更為合理，從而推動農村土地使用制度改革向規范、健康、有序的方向發展。對在土地流轉過程出現的不規范做法，特別是“改變土地權屬、隱瞞土地性質”的錯誤做法應堅決予以制止，為深化農村土地管理制度改革，闖出城鄉共同和諧發展，共同繁榮新路再立新功。要重點加強勞動就業、社會保障、社會救助、房屋征收與補償、土地承包流轉、環境保護等方面法律法規的宣傳教育，引導廣大城鄉居民依法表達利益訴求，自覺履行法律義務，努力提高普法教育的針對性和實際效果，為實現“十二五”經濟社會發展目標、奪取全面建設小康社會新勝利營造良好的法治環境。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國土地管理法》

[2] 《中華人民共和國農村土地承包法》

[3] 《中共中央關于做好農戶土地承包經營權流轉工作的通知》

[4] 《中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報》